【摘要】村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的民主自治組織，承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)的公共管理職能、受地方基層政府委托具有協(xié)助行政的職能，還具有管理農(nóng)村集體土地和財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，村民委員會(huì)扮演著重要的“角色”。村民委員會(huì)在行使其經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)程中與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)了組織的“同構(gòu)”和職能的重合。為了適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的需要，村民委員會(huì)需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)有條件的分離與職能分割。同時(shí)，為了防范村民委員會(huì)在行使經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)程中出現(xiàn)的貪腐行為，需要確立“集體成員權(quán)”，以便在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部形成有效的制衡和監(jiān)督機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】村民委員會(huì) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 集體經(jīng)濟(jì)組織 經(jīng)濟(jì)職能
目前我國(guó)有近70萬(wàn)個(gè)行政村，村民委員會(huì)是這些基層農(nóng)村社區(qū)的民主自治組織，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用，是連接政府與農(nóng)民的“紐帶”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前國(guó)家的法律法規(guī)和中央一級(jí)的行政法規(guī)中，為村民委員會(huì)設(shè)定的職能就有100多項(xiàng)，涵蓋了除外交以外的政治、經(jīng)濟(jì)、文化，甚至軍事領(lǐng)域，所以許多學(xué)者都在呼吁要為村民委員會(huì)“減負(fù)”。在國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，人們更加關(guān)注村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的存廢問(wèn)題，來(lái)自學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為后稅費(fèi)時(shí)代，削減村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)所在。當(dāng)然也有人持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)職能的削減，會(huì)使村民委員會(huì)更加“空心化”，從而嚴(yán)重影響農(nóng)村社區(qū)的整體治理成效。村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，到底是壓垮它的“最后一根稻草”，還是使它免于“空心化”的最后保障，要弄清這一問(wèn)題就必須回到這個(gè)問(wèn)題的歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)上。村民委員會(huì)之所以具有經(jīng)營(yíng)管理集體土地和財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能，是我國(guó)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的特定歷史發(fā)展所決定的。研究村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，需要結(jié)合我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行新的界定。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與外延
從基本經(jīng)濟(jì)制度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的組成部分和一大特色。1952年，斯大林在《蘇聯(lián)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》中是這樣總結(jié)社會(huì)主義國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度的:“現(xiàn)今在我國(guó)，存在著社會(huì)主義生產(chǎn)的兩種基本形式:一種是國(guó)家的即全民的形式，一種是不能叫作全民形式的集體農(nóng)莊形式(在國(guó)家企業(yè)中，生產(chǎn)資料和產(chǎn)品是全民的財(cái)產(chǎn))，在集體農(nóng)莊這種企業(yè)中，雖然生產(chǎn)資料(土地、機(jī)器)也屬于國(guó)家，可是產(chǎn)品卻是各個(gè)集體農(nóng)莊的財(cái)產(chǎn);因?yàn)榧w農(nóng)莊中的勞動(dòng)以及種子是它們自己所有的，而國(guó)家交給集體農(nóng)莊永久使用的土地，事實(shí)上是由集體農(nóng)莊當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)來(lái)支配的，盡管它們不能出賣、購(gòu)買、出租或抵押這些土地?！劣诩w農(nóng)莊的產(chǎn)品，只有集體農(nóng)莊才能把它當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)來(lái)支配。然而，集體農(nóng)莊只愿意把自己的產(chǎn)品當(dāng)作商品讓出去，愿意以這種商品換得它們所需要的商品?！雹龠@段表述不僅表明農(nóng)村集體所有制是社會(huì)主義公有制得以實(shí)現(xiàn)的基本形式之一，而且對(duì)農(nóng)村集體所有制的特征進(jìn)行了總結(jié):土地、機(jī)器等基本的生產(chǎn)資料歸國(guó)家所有，但是由集體支配，產(chǎn)品由集體經(jīng)濟(jì)組織所有和支配，并且可以通過(guò)商品流通的途徑實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的交換。蘇聯(lián)對(duì)集體農(nóng)莊的性質(zhì)界定，對(duì)其他社會(huì)主義國(guó)家有著重要影響。繼蘇聯(lián)之后，包括中國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家大都確立了農(nóng)村集體所有制，盡管隨著蘇聯(lián)的解體和中國(guó)改革的深入，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體所有制無(wú)論從內(nèi)涵還是外延上都有了很大的突破，但是社會(huì)主義公有制的基本性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變。我國(guó)憲法第八條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，其中土地的集體所有是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特征，是從制度層面界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要依據(jù)，此外，“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)模式”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的體制形式，從實(shí)踐的角度來(lái)看“統(tǒng)分結(jié)合”中“分”的比重遠(yuǎn)大于“統(tǒng)”，在家庭或個(gè)人承包的基礎(chǔ)之上，合作、合伙、股份制等多種經(jīng)營(yíng)模式的并存，為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供了多元化的路徑選擇。
保障農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展，是集體經(jīng)濟(jì)所具有的制度性優(yōu)勢(shì)。列寧曾經(jīng)講過(guò):“在一個(gè)農(nóng)民的國(guó)家里，從無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政方面首先獲得利益、馬上獲得利益和獲得利益最多的一般是農(nóng)民?！跓o(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下，農(nóng)民第一次為自己工作，并比城市居民吃得好些，農(nóng)民第一次看到真正的自由，享用自己糧食的自由，不挨餓的自由……”②以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為重要標(biāo)志的社會(huì)主義公有制的建立，不僅使得絕大多數(shù)趨于破產(chǎn)的貧困農(nóng)民最基本的生存權(quán)得到了保障，而且通過(guò)工農(nóng)聯(lián)盟的形式使得他們有了當(dāng)家作主的政治地位。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確立的重大意義還在于最大限度地保障了社會(huì)的基本公平，抑制了土地私有所導(dǎo)致的土地買賣、兼并，開(kāi)辟了絕大多數(shù)農(nóng)民共同富裕的道路。毛澤東曾經(jīng)指出:“在逐步地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化和逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的同時(shí)，逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造即實(shí)行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個(gè)體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來(lái)?！雹?
由此，我們可將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理解為:在社會(huì)主義制度下，為了抑制土地的私有流轉(zhuǎn)而可能帶來(lái)的貧富懸殊和社會(huì)不公而確立的以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的一種公有經(jīng)濟(jì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，“公有”的概念也在發(fā)生著變化。改革開(kāi)放之后，以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和公共勞動(dòng)、共同分配為特征的“公有”因素在逐步消減，目前的“公有”更強(qiáng)調(diào)以土地為主的生產(chǎn)資料的集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑日趨多元化，其外延也在不斷擴(kuò)展。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中有代表性的形式包括:(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的獨(dú)資企業(yè)。改革開(kāi)放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，現(xiàn)在雖然輝煌不再，但仍然是集體經(jīng)濟(jì)重要的組成部分。(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織參與控股的股份責(zé)任制或者股份有限公司。(3)以村為主的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)的土地、企業(yè)，大多數(shù)是農(nóng)、工、商、貿(mào)一體，在集體組織內(nèi)部實(shí)行按勞分配，并輔以一定的集體福利，如南街村、華西村等。其存在和發(fā)展與當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣?huì)歷史條件有關(guān)，成功的模式往往難以復(fù)制，目前在整個(gè)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)中所占比重較少。(4)由統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集體企業(yè)改造而成、集體組織成員全員持股的合作制企業(yè)，這種集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部除傳統(tǒng)的按勞分配模式外，還包含了一定比例的資產(chǎn)性分配，從農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，這種模式較有發(fā)展前景。(5)農(nóng)村集體所有的土地、山嶺、林地和其他自然資源，以轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的形式取得收益、實(shí)現(xiàn)增值。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲取收益將會(huì)越來(lái)越普遍，當(dāng)然這一過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題也越來(lái)越突出。(6)突破地域限制的農(nóng)民專業(yè)合作組織，這一類型的集體經(jīng)濟(jì)目前方興未艾，具有廣闊的發(fā)展空間。
了解現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延，是研究村民委員會(huì)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中扮演什么角色、發(fā)揮哪些職能的前提與基礎(chǔ)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)外延的擴(kuò)展，在不同的類型和發(fā)展程度的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能將面臨不同的“命運(yùn)”，有的已經(jīng)削減，有的會(huì)趨于削減，有的可能還需要加強(qiáng)。
二、村民委員會(huì)的定位與經(jīng)濟(jì)職能
集體經(jīng)濟(jì)組織是與村民委員會(huì)關(guān)系非常密切的一個(gè)概念，在集體經(jīng)濟(jì)的語(yǔ)境中對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行定位，實(shí)際上就是要理清村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。《民法通則》第74條規(guī)定:“……集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村民農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！边@一規(guī)定表明，集體經(jīng)濟(jì)組織是對(duì)集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理的社團(tuán)組織，村民合作社是其代表，它的組織形式是多元化的。村民委員會(huì)本身不是集體經(jīng)濟(jì)組織，但是也具有經(jīng)營(yíng)、管理集體土地的職能，而且在實(shí)踐中村民委員會(huì)是對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的最主要的法律主體之一?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理?！边@一規(guī)定實(shí)際上縱向地將我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織分為三個(gè)層次:村民小組組成的集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織，與村民委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的是村集體經(jīng)濟(jì)組織。
要對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行準(zhǔn)確、清晰的定位，關(guān)鍵在于理清村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條2款規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法權(quán)利和利益。”這一規(guī)定表明村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間是對(duì)等獨(dú)立的關(guān)系，村民委員會(huì)要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。而第5條3款又規(guī)定:“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！睆倪@一規(guī)定來(lái)看村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織在一定程度上出現(xiàn)職能的“混同”，也有的學(xué)者認(rèn)為這條法規(guī)表明立法者認(rèn)同了村民委員會(huì)在一定的條件下可以“代理”集體經(jīng)濟(jì)組織行使管理、經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。此外，在實(shí)踐中村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織還存在著第三種關(guān)系，即監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。比如廣東的地方性行政法規(guī)就規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但必須接受各級(jí)人民政府和村民委員會(huì)的監(jiān)督。正確的定位是村民委員會(huì)合理、合法行使職能的基礎(chǔ)，否則任何越權(quán)和濫權(quán)的“作為”與懈怠權(quán)力的“不作為”都會(huì)給集體經(jīng)濟(jì)造成損失，進(jìn)而損害集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的利益。
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定:村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。這一規(guī)定表明，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的自治性的群眾基層組織，它的基本職能可以概括為:(1)公共管理職能，即管理公共事務(wù)、維持公共秩序，并為農(nóng)村社區(qū)的居民提供一定的公共服務(wù)產(chǎn)品的職能，村民委員會(huì)在這一方面的職能涵蓋面廣，內(nèi)容也很繁雜;(2)協(xié)助行政職能，協(xié)助基層政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))展開(kāi)工作，在基層政府的指導(dǎo)和幫助之下，依據(jù)法律規(guī)定協(xié)助基層政府完成審批宅基地、開(kāi)具結(jié)婚登記證明、宣傳和落實(shí)國(guó)家計(jì)劃生育政策等職能，村民委員會(huì)在行使這項(xiàng)職能時(shí)實(shí)際上成為基層政府的“委托人”;(3)經(jīng)營(yíng)管理職能，即經(jīng)營(yíng)管理村集體財(cái)產(chǎn)，保障家庭為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、承包經(jīng)營(yíng)戶等的合法權(quán)益。
法律對(duì)于村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能是這樣規(guī)定的:《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理”。第57條規(guī)定:“土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)”。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，是農(nóng)村民生的基礎(chǔ)。我國(guó)法律為分布廣闊的農(nóng)村集體土地設(shè)定的所有權(quán)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在實(shí)踐中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)長(zhǎng)期處于“虛置”狀態(tài)，由于所有權(quán)人的缺位，對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理這一重要的職能，長(zhǎng)期以來(lái)大都是由村民委員會(huì)“代行”的。村民委員會(huì)代行土地管理職能包括，在土地承包過(guò)程中是與村民簽訂承包合同的發(fā)包方;在農(nóng)村集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，常常是村民委員會(huì)代表村集體組織或者全體村民與第三方訂立土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同，而且由此取得的補(bǔ)償款也是由村民委員會(huì)收取、管理、發(fā)放的。此外，在村務(wù)公開(kāi)、接受全體村民監(jiān)督的基礎(chǔ)上，村民委員會(huì)依法可以享有和行使管理支配村集體所得的收益、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民承包方案的實(shí)施、發(fā)放國(guó)家和各級(jí)政府給予的救災(zāi)救濟(jì)等款項(xiàng)的多項(xiàng)財(cái)政職能。
在上述村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能中最重要的一項(xiàng)就是對(duì)村集體的土地享有經(jīng)營(yíng)和管理職能，而這項(xiàng)職能又是和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相互重合的，所以在村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，首先要考慮的一個(gè)重要方面就是與村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分割與關(guān)系協(xié)調(diào)。此外，許多學(xué)者指出由于村民委員會(huì)具有的公權(quán)力的背景和歷史留下的“政社合一的胎記”，加之本身所具有的行政與經(jīng)濟(jì)雙重職能，很容易在其內(nèi)部培植起鄉(xiāng)村的權(quán)勢(shì)階層，導(dǎo)致“富人治村”，甚至出現(xiàn)“村霸”，同時(shí)容易滋生權(quán)力尋租與貪腐行為。在村民委員會(huì)行使對(duì)集體土地和財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，如何建立起有效的監(jiān)督和防范機(jī)制，是對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
三、經(jīng)濟(jì)職能實(shí)現(xiàn)的合理化路徑選擇
目前我國(guó)理論界一種較占主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)“分離”，將經(jīng)濟(jì)職能“歸還”給集體經(jīng)濟(jì)組織。堅(jiān)持這一主張的學(xué)者所依據(jù)的理由主要有三點(diǎn):(1)從農(nóng)村民主建設(shè)的角度出發(fā)，“政經(jīng)合一”的村民委員會(huì)擁有的職能和權(quán)限過(guò)大，這樣會(huì)導(dǎo)致“村民自治舞臺(tái)永遠(yuǎn)是利益爭(zhēng)奪的拉鋸戰(zhàn)場(chǎng)”(2)從實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的角度出發(fā)，未來(lái)比較理想的一種鄉(xiāng)村治理模式應(yīng)該是在村黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、各行其事，村委會(huì)主要行使其對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管理職能，進(jìn)行農(nóng)村的生態(tài)建設(shè)，而集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理職能則交給新型的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)完成。(3)從集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的角度來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)的壯大勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織的崛起，集體經(jīng)濟(jì)要想可持續(xù)地健康發(fā)展，就需要在體制上徹底突破“政企不分”、“政經(jīng)不分”的舊格局。當(dāng)然，也有少部分學(xué)者從節(jié)約管理成本出發(fā)，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)兩個(gè)各自獨(dú)立的組織會(huì)增加農(nóng)村的“治理成本”，從村委會(huì)“錢多好辦事”的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)職能被剝離之后，村委會(huì)承辦的各項(xiàng)公益性事業(yè)可能成為“無(wú)米之炊”，所以他們認(rèn)為村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能不應(yīng)該被削減和分割。
筆者認(rèn)為村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的分離以及其經(jīng)濟(jì)職能的削減與分割，符合我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)律，但是必須選擇合理的路徑。如果只是從理論的視角出發(fā)或者從現(xiàn)行法律制度中尋找依據(jù)，那么路徑選擇過(guò)程難免會(huì)脫離實(shí)際。村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能是否應(yīng)該削減、分割以及如何削減和分割，應(yīng)該基于當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐和需要進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。在這一問(wèn)題上，許多學(xué)者進(jìn)行了有益探索，也提出了不少真知灼見(jiàn)，比如李昌平在《后稅費(fèi)時(shí)代看村委會(huì)的走向》一文中，就為村民委員會(huì)的改革提出了兩種思路。第一種思路是在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的地區(qū)將村民委員會(huì)原有的功能逐步分離，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域?yàn)檫吔纾ㄔO(shè)政、社、團(tuán)相分離的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域體制。這是權(quán)力上行方案，實(shí)際上將原本較獨(dú)立的、完全自治的村委會(huì)變成了依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系、有限自治的“村公所”。第二種思路是在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，比如南街村、華西村，可以繼續(xù)保持、甚至強(qiáng)化“政、社、團(tuán)”一體的村級(jí)治理體系，這樣“一套班子幾塊牌子”，更利于高效管理和集中使用資源，使集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)效益最大化。這是一種權(quán)力下行的思路，這一方案事實(shí)上是強(qiáng)化了村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，村級(jí)自治的權(quán)限擴(kuò)大了，需要強(qiáng)調(diào)的是這一切必須建立在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的基礎(chǔ)之上。④上述兩條改革村民委員會(huì)的思路，雖然有些不盡完善的地方，比如要實(shí)現(xiàn)“權(quán)力上行”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的有限自治來(lái)替代相對(duì)獨(dú)立的村民自治，可能涉及到的問(wèn)題就不止是鄉(xiāng)村治理這一個(gè)層面，還需要在整個(gè)國(guó)家行政區(qū)域的層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其可行性有待商榷;但是這種探索極有方法論上的啟示意義，那就是尋找實(shí)現(xiàn)村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的合理化路徑，必須從我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，并以此為依托。
當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素中，有兩點(diǎn)需要特別強(qiáng)調(diào):(1)據(jù)農(nóng)業(yè)部估計(jì)，全國(guó)有六成的行政村，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是合在一起的，從這一比例來(lái)看，討論村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的“分離”與職能分割這一問(wèn)題非常有必要。(2)當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展極不平衡，而且存在著很大的地區(qū)差異性。具體可以分為三種類型:(1)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)具有一定的發(fā)展規(guī)模和基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較快，已經(jīng)有了比較健全的組織形式和成熟的運(yùn)行機(jī)制;(2)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)組織“名存實(shí)亡”或者“名實(shí)倶亡”，在這種情況下村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能也是很有限的;(3)集體經(jīng)濟(jì)有著非常雄厚的基礎(chǔ)，村民委員會(huì)在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中一直扮演著重要角色，起著關(guān)鍵作用，一般保持著“政、社、團(tuán)”合一或者“一套班子幾塊牌子”的治理模式。針對(duì)這三種不同的情況，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的組織分離、職能分割可以有條件、有差別地推進(jìn)。在總體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織都有一定發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)，可以將村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能逐步“歸還”給集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織彼此分立、各司其職，村委會(huì)可以在尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與管理，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以“資助”本村的公益事業(yè)，以公辦民助的形式在一定程度上彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)職能缺失的村委會(huì)的資金不足。在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、甚至已經(jīng)解體的地區(qū)，首先要做的是引導(dǎo)承包戶由分散經(jīng)營(yíng)向聯(lián)合經(jīng)營(yíng)過(guò)渡，扶持農(nóng)民和農(nóng)戶建立合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，逐步發(fā)展和擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)過(guò)程中，村民委員會(huì)的主要經(jīng)濟(jì)職能就是“孵化”集體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織。在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成熟、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平突出的少數(shù)地區(qū)，比如華西村、南街村、大寨村，完全可以讓它們堅(jiān)持自己的發(fā)展道路，探索自己的發(fā)展模式，進(jìn)行自我完善。村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜，有條件地實(shí)行組織上的分離與經(jīng)濟(jì)職能上的分割，是后稅費(fèi)時(shí)代村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能實(shí)現(xiàn)的合理化路徑選擇。
如何防范村民委員會(huì)濫用權(quán)力、使村民自治變成“富人治村”，一直都是村民委員會(huì)在履行職能的過(guò)程中極需關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。根據(jù)一份比較權(quán)威的調(diào)查顯示:雖然我國(guó)近年來(lái)有90%、近6億的農(nóng)民參加了村委會(huì)的民主選舉，但是目前農(nóng)村中管理權(quán)事實(shí)上被大約11%的管理者和特權(quán)者掌握，⑤而其他大多數(shù)村民則處于權(quán)力的邊緣。這是一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)，表明農(nóng)村基層的民主政治有“異化”為富人政治、權(quán)威政治、利益政治的危險(xiǎn)。有媒體曾經(jīng)對(duì)此用過(guò)一個(gè)形象的比喻:在民主政治的果樹(shù)上結(jié)出了“廟堂政治的石榴”。這種村民自治的“異化”，是農(nóng)村出現(xiàn)的大量非制度性參與政治和群體性事件的主要原因，更是蟄伏在農(nóng)村社會(huì)的深層危機(jī)。如前所述，一旦村民自治的舞臺(tái)變成少數(shù)人攫取利益的“戰(zhàn)場(chǎng)”，少數(shù)人在取得權(quán)力后就會(huì)為謀取更大的私利而變本加厲地貪污、侵吞集體財(cái)產(chǎn)。2013年8月18日鳳凰網(wǎng)房產(chǎn)財(cái)經(jīng)資訊頻道報(bào)道，2013年7月31日溫州市永嘉縣人民法院第二次開(kāi)庭審理了迄今為止建國(guó)以來(lái)村級(jí)官員集體貪污的第一大案:該縣新橋村原村委會(huì)主任等十名村官瓜分價(jià)值18億元的316套村民安置房的重大職務(wù)性侵占貪污案。這起案子是近年來(lái)頻發(fā)的村官腐敗案中的典型。對(duì)此，有學(xué)者指出，村官腐敗正在成為日益嚴(yán)峻的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，村官腐敗多集中在土地補(bǔ)償款、企業(yè)改制等方面，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的內(nèi)陸地區(qū)多發(fā)生非法獲取國(guó)家下?lián)芸钗?。在村官貪腐的觸目驚心的數(shù)字背后，隱藏的還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制中的缺陷，即村民委員會(huì)具有經(jīng)營(yíng)管理集體土地和財(cái)產(chǎn)這一重要職能，卻沒(méi)有得到有效監(jiān)控。要根治這一“頑疾”，一方面需要將村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織有條件地實(shí)行組織分離與職能分割，另一方面必須在集體經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部建立有效的制衡與監(jiān)督機(jī)制。這就需要確立“集體成員權(quán)”，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員以切實(shí)可行的參與管理集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)層和村委會(huì)成員，這樣才能以民主監(jiān)督的方式堵住集體經(jīng)濟(jì)體制中“權(quán)力的黑洞”。
成員權(quán)是一種重要的資格權(quán)，是農(nóng)村所有制經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民所享有的一項(xiàng)重要權(quán)利。雖然成員權(quán)所指向的客體并非是直接的物質(zhì)利益，但它是保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)中獲取物質(zhì)利益、擁有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)和前提?！懊鞔_集體土地成員權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部的權(quán)力制衡，有利于完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。”“明確和完善農(nóng)村集體土地成員權(quán)，實(shí)際上明確了集體成員參與組織內(nèi)部管理的權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題。”⑥個(gè)體的農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益從本質(zhì)上看應(yīng)該是一致的，但是在實(shí)踐中個(gè)體與集體利益的差異化卻大量存在，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織中不同個(gè)體之間也存在一定程度的利益博弈，所以在集體經(jīng)濟(jì)中個(gè)體利益的表達(dá)與訴求必須有一個(gè)合法的、通暢的制度性路徑，這就需要明確成員權(quán)。確立集體成員權(quán)在當(dāng)下還有一個(gè)特別重要的意義，即它是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部建立有效監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)部形成有效的監(jiān)督機(jī)制，必須保障和擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)成員參與管理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層、行使經(jīng)濟(jì)管理職能的村委會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)體性權(quán)利。(1)參與管理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利，包括知情權(quán)、重要事件的審議和表決權(quán)、對(duì)不合法、不合理的決策的否決權(quán)。(2)監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層或者村民委員會(huì)成員的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利的核心在于選舉、監(jiān)督、罷免三者合一。從目前的實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層和村委會(huì)的成員大多是經(jīng)由村民選舉產(chǎn)生的，但是這些人一旦通過(guò)選舉之后，履行職務(wù)的過(guò)程中卻沒(méi)有受到有效監(jiān)督，濫用權(quán)力的時(shí)候沒(méi)有被罷免，這就使得監(jiān)督流于形式，貪腐屢禁不止。(3)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中引入現(xiàn)代企業(yè)的管理模式和理念。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層、代行經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的村委會(huì)成員之間，需要建立起類似于公司股東和經(jīng)理人之間的關(guān)系，這樣才可能使“集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”的實(shí)施有可操作性，并日?；?、制度化。集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)制度的確立和付諸實(shí)施，將有助于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部建立起有效的制衡和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的積極影響。
注釋:
[1]《斯大林選集》(下卷)人民出版社1979年版第549頁(yè)。
[2]《列寧選集》第4卷人民出版社1972年版第89頁(yè)。
[3]《毛澤東文集》第6卷人民出版社2001年版第437頁(yè)。
[4]參見(jiàn)李昌平《從后稅費(fèi)時(shí)代看村民委員會(huì)的走向》，載于《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2006年第10期。
[5]參見(jiàn)中漢經(jīng)濟(jì)研究所農(nóng)村發(fā)展研究部編《小康中國(guó)痛———來(lái)自底層中國(guó)的調(diào)查報(bào)告》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版第219頁(yè)。
[6]參見(jiàn)張欽、汪振江《農(nóng)村集體土地成員權(quán)制度解構(gòu)與變革》，載于《西北法學(xué)評(píng)論》2008年第3期。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2013年05期
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