【摘要】村民委員會是我國農村社區的民主自治組織，承擔著農村社區的公共管理職能、受地方基層政府委托具有協助行政的職能，還具有管理農村集體土地和財產的經濟職能。在農村集體經濟中，村民委員會扮演著重要的“角色”。村民委員會在行使其經濟職能的過程中與農村集體經濟組織出現了組織的“同構”和職能的重合。為了適應當前農村集體經濟健康、持續發展的需要，村民委員會需要與農村集體經濟組織實現有條件的分離與職能分割。同時，為了防范村民委員會在行使經濟職能的過程中出現的貪腐行為，需要確立“集體成員權”，以便在農村集體經濟體制內部形成有效的制衡和監督機制。
【關鍵詞】村民委員會 農村集體經濟 集體經濟組織 經濟職能
目前我國有近70萬個行政村，村民委員會是這些基層農村社區的民主自治組織，在新農村建設中發揮重要作用，是連接政府與農民的“紐帶”。據統計，在目前國家的法律法規和中央一級的行政法規中，為村民委員會設定的職能就有100多項，涵蓋了除外交以外的政治、經濟、文化，甚至軍事領域，所以許多學者都在呼吁要為村民委員會“減負”。在國家減免農業稅費之后，人們更加關注村委會經濟職能的存廢問題，來自學界的主流觀點認為后稅費時代，削減村民委員會的經濟職能是未來發展的趨勢所在。當然也有人持相反的觀點，認為經濟職能的削減，會使村民委員會更加“空心化”，從而嚴重影響農村社區的整體治理成效。村民委員會的經濟職能，到底是壓垮它的“最后一根稻草”，還是使它免于“空心化”的最后保障，要弄清這一問題就必須回到這個問題的歷史起點和邏輯起點上。村民委員會之所以具有經營管理集體土地和財產的經濟職能，是我國農村集體所有制經濟的特定歷史發展所決定的。研究村民委員會的經濟職能，需要結合我國農村集體經濟發展的最新實踐，對農村集體經濟進行新的界定。
一、農村集體經濟的內涵與外延
從基本經濟制度看，農村集體經濟是社會主義經濟的組成部分和一大特色。1952年，斯大林在《蘇聯社會主義經濟問題》中是這樣總結社會主義國家的基本經濟制度的:“現今在我國，存在著社會主義生產的兩種基本形式:一種是國家的即全民的形式，一種是不能叫作全民形式的集體農莊形式(在國家企業中，生產資料和產品是全民的財產)，在集體農莊這種企業中，雖然生產資料(土地、機器)也屬于國家，可是產品卻是各個集體農莊的財產;因為集體農莊中的勞動以及種子是它們自己所有的，而國家交給集體農莊永久使用的土地，事實上是由集體農莊當作自己的財產來支配的，盡管它們不能出賣、購買、出租或抵押這些土地。……至于集體農莊的產品，只有集體農莊才能把它當作自己的財產來支配。然而，集體農莊只愿意把自己的產品當作商品讓出去，愿意以這種商品換得它們所需要的商品。”①這段表述不僅表明農村集體所有制是社會主義公有制得以實現的基本形式之一，而且對農村集體所有制的特征進行了總結:土地、機器等基本的生產資料歸國家所有，但是由集體支配，產品由集體經濟組織所有和支配，并且可以通過商品流通的途徑實現城鄉間的交換。蘇聯對集體農莊的性質界定，對其他社會主義國家有著重要影響。繼蘇聯之后，包括中國在內的社會主義國家大都確立了農村集體所有制，盡管隨著蘇聯的解體和中國改革的深入，傳統意義上的農村集體所有制無論從內涵還是外延上都有了很大的突破，但是社會主義公有制的基本性質并沒有發生改變。我國憲法第八條規定:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”農村集體經濟是我國社會主義經濟制度的重要內容，其中土地的集體所有是農村集體經濟最本質的特征，是從制度層面界定農村集體經濟的重要依據，此外，“家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營模式”是農村集體經濟的體制形式，從實踐的角度來看“統分結合”中“分”的比重遠大于“統”，在家庭或個人承包的基礎之上，合作、合伙、股份制等多種經營模式的并存，為現階段農村集體經濟的實現提供了多元化的路徑選擇。
保障農民利益、促進農民發展，是集體經濟所具有的制度性優勢。列寧曾經講過:“在一個農民的國家里，從無產階級專政方面首先獲得利益、馬上獲得利益和獲得利益最多的一般是農民。……在無產階級專政下，農民第一次為自己工作，并比城市居民吃得好些，農民第一次看到真正的自由，享用自己糧食的自由，不挨餓的自由……”②以農村集體經濟為重要標志的社會主義公有制的建立，不僅使得絕大多數趨于破產的貧困農民最基本的生存權得到了保障，而且通過工農聯盟的形式使得他們有了當家作主的政治地位。當然，農村集體經濟確立的重大意義還在于最大限度地保障了社會的基本公平，抑制了土地私有所導致的土地買賣、兼并，開辟了絕大多數農民共同富裕的道路。毛澤東曾經指出:“在逐步地實現社會主義工業化和逐步地實現對于手工業和資本主義工商業的社會主義改造的同時，逐步地實現對于農業的社會主義改造即實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來。”③
由此，我們可將農村集體經濟理解為:在社會主義制度下，為了抑制土地的私有流轉而可能帶來的貧富懸殊和社會不公而確立的以農村社區為基礎的一種公有經濟。隨著社會的發展，“公有”的概念也在發生著變化。改革開放之后，以統一經營和公共勞動、共同分配為特征的“公有”因素在逐步消減，目前的“公有”更強調以土地為主的生產資料的集體所有。農村集體經濟的實現路徑日趨多元化，其外延也在不斷擴展。目前農村集體經濟中有代表性的形式包括:(1)鄉(鎮)集體、村、村民小組集體經濟組織設立的獨資企業。改革開放之后，鄉鎮企業異軍突起、獨領風騷，現在雖然輝煌不再，但仍然是集體經濟重要的組成部分。(2)鄉(鎮)、村、村民小組的集體經濟組織參與控股的股份責任制或者股份有限公司。(3)以村為主的農村社區集體經濟組織直接經營的土地、企業，大多數是農、工、商、貿一體，在集體組織內部實行按勞分配，并輔以一定的集體福利，如南街村、華西村等。其存在和發展與當地特定的社會歷史條件有關，成功的模式往往難以復制，目前在整個農村集體所有制經濟中所占比重較少。(4)由統一經營的集體企業改造而成、集體組織成員全員持股的合作制企業，這種集體經濟的內部除傳統的按勞分配模式外，還包含了一定比例的資產性分配，從農業市場化的發展趨勢來看，這種模式較有發展前景。(5)農村集體所有的土地、山嶺、林地和其他自然資源，以轉讓使用權的形式取得收益、實現增值。隨著我國城鎮化的推進，集體經濟組織通過土地使用權流轉獲取收益將會越來越普遍，當然這一過程中出現的矛盾和問題也越來越突出。(6)突破地域限制的農民專業合作組織，這一類型的集體經濟目前方興未艾，具有廣闊的發展空間。
了解現階段農村集體經濟的內涵和外延，是研究村民委員會在農村集體經濟中扮演什么角色、發揮哪些職能的前提與基礎。由于農村集體經濟外延的擴展，在不同的類型和發展程度的農村集體經濟中，村民委員會的經濟職能將面臨不同的“命運”，有的已經削減，有的會趨于削減，有的可能還需要加強。
二、村民委員會的定位與經濟職能
集體經濟組織是與村民委員會關系非常密切的一個概念，在集體經濟的語境中對村民委員會進行定位，實際上就是要理清村民委員會和集體經濟組織之間的關系。《民法通則》第74條規定:“……集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村民農業合作社等集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”這一規定表明，集體經濟組織是對集體所有的土地進行經營、管理的社團組織，村民合作社是其代表，它的組織形式是多元化的。村民委員會本身不是集體經濟組織，但是也具有經營、管理集體土地的職能，而且在實踐中村民委員會是對集體土地進行經營和管理的最主要的法律主體之一。《土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地依法屬于集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農民集體經濟組織經營管理。”這一規定實際上縱向地將我國農村的集體經濟組織分為三個層次:村民小組組成的集體經濟組織、村集體經濟組織、鄉(鎮)集體經濟組織，與村民委員會相對應的是村集體經濟組織。
要對村民委員會進行準確、清晰的定位，關鍵在于理清村民委員會與村集體經濟組織之間的關系。《村民委員會組織法》第5條2款規定:“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法權利和利益。”這一規定表明村民委員會和集體經濟組織之間是對等獨立的關系，村民委員會要尊重集體經濟組織的權益。而第5條3款又規定:“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”從這一規定來看村民委員會和集體經濟組織在一定程度上出現職能的“混同”，也有的學者認為這條法規表明立法者認同了村民委員會在一定的條件下可以“代理”集體經濟組織行使管理、經營集體經濟的權利。此外，在實踐中村民委員會和集體經濟組織還存在著第三種關系，即監管與被監管的關系。比如廣東的地方性行政法規就規定，農村集體經濟組織依法獨立進行經濟活動，但必須接受各級人民政府和村民委員會的監督。正確的定位是村民委員會合理、合法行使職能的基礎，否則任何越權和濫權的“作為”與懈怠權力的“不作為”都會給集體經濟造成損失，進而損害集體經濟組織和村民的利益。
根據《村民委員會組織法》規定:村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。這一規定表明，村民委員會是由村民選舉產生的自治性的群眾基層組織，它的基本職能可以概括為:(1)公共管理職能，即管理公共事務、維持公共秩序，并為農村社區的居民提供一定的公共服務產品的職能，村民委員會在這一方面的職能涵蓋面廣，內容也很繁雜;(2)協助行政職能，協助基層政府(鄉、民族鄉、鎮)展開工作，在基層政府的指導和幫助之下，依據法律規定協助基層政府完成審批宅基地、開具結婚登記證明、宣傳和落實國家計劃生育政策等職能，村民委員會在行使這項職能時實際上成為基層政府的“委托人”;(3)經營管理職能，即經營管理村集體財產，保障家庭為基礎的統分結合的雙層經營體制，維護集體經濟組織、村民、承包經營戶等的合法權益。
法律對于村民委員會的經濟職能是這樣規定的:《土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體組織或者村民委員會經營管理”。第57條規定:“土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費”。土地是農業的命脈，是農村民生的基礎。我國法律為分布廣闊的農村集體土地設定的所有權人是農村集體經濟組織，但是在實踐中農村集體土地的所有權長期處于“虛置”狀態，由于所有權人的缺位，對土地的經營管理這一重要的職能，長期以來大都是由村民委員會“代行”的。村民委員會代行土地管理職能包括，在土地承包過程中是與村民簽訂承包合同的發包方;在農村集體使用權的流轉過程中，常常是村民委員會代表村集體組織或者全體村民與第三方訂立土地使用權的轉讓合同，而且由此取得的補償款也是由村民委員會收取、管理、發放的。此外，在村務公開、接受全體村民監督的基礎上，村民委員會依法可以享有和行使管理支配村集體所得的收益、集體經濟項目的立項、村民承包方案的實施、發放國家和各級政府給予的救災救濟等款項的多項財政職能。
在上述村民委員會的經濟職能中最重要的一項就是對村集體的土地享有經營和管理職能，而這項職能又是和集體經濟組織的土地經營管理權相互重合的，所以在村民委員會經濟職能的實現過程中，首先要考慮的一個重要方面就是與村集體經濟組織的職能分割與關系協調。此外，許多學者指出由于村民委員會具有的公權力的背景和歷史留下的“政社合一的胎記”，加之本身所具有的行政與經濟雙重職能，很容易在其內部培植起鄉村的權勢階層，導致“富人治村”，甚至出現“村霸”，同時容易滋生權力尋租與貪腐行為。在村民委員會行使對集體土地和財產經營管理的經濟職能時，如何建立起有效的監督和防范機制，是對當前我國農村集體經濟體制的一個非常嚴峻的考驗。
三、經濟職能實現的合理化路徑選擇
目前我國理論界一種較占主流的觀點認為，在后農業稅時代，村民委員會應當與集體經濟組織實現“分離”，將經濟職能“歸還”給集體經濟組織。堅持這一主張的學者所依據的理由主要有三點:(1)從農村民主建設的角度出發，“政經合一”的村民委員會擁有的職能和權限過大，這樣會導致“村民自治舞臺永遠是利益爭奪的拉鋸戰場”(2)從實現鄉村善治的角度出發，未來比較理想的一種鄉村治理模式應該是在村黨支部的統一領導下，村委會和集體經濟組織各司其職、各行其事，村委會主要行使其對農村社區的管理職能，進行農村的生態建設，而集體經濟的經營管理職能則交給新型的集體經濟組織來完成。(3)從集體經濟可持續的角度來看，集體經濟的壯大勢必會帶動集體經濟組織的崛起，集體經濟要想可持續地健康發展，就需要在體制上徹底突破“政企不分”、“政經不分”的舊格局。當然，也有少部分學者從節約管理成本出發，認為集體經濟組織和村民委員會兩個各自獨立的組織會增加農村的“治理成本”，從村委會“錢多好辦事”的實際經驗來看，經濟職能被剝離之后，村委會承辦的各項公益性事業可能成為“無米之炊”，所以他們認為村委會的經濟職能不應該被削減和分割。
筆者認為村民委員會與集體經濟組織的分離以及其經濟職能的削減與分割，符合我國農村集體經濟長遠發展的規律，但是必須選擇合理的路徑。如果只是從理論的視角出發或者從現行法律制度中尋找依據，那么路徑選擇過程難免會脫離實際。村委會的經濟職能是否應該削減、分割以及如何削減和分割，應該基于當前農村集體經濟發展的實踐和需要進行合理設計。在這一問題上，許多學者進行了有益探索，也提出了不少真知灼見，比如李昌平在《后稅費時代看村委會的走向》一文中，就為村民委員會的改革提出了兩種思路。第一種思路是在集體經濟基礎比較薄弱的地區將村民委員會原有的功能逐步分離，以鄉鎮區域為邊界，建設政、社、團相分離的鄉鎮區域體制。這是權力上行方案，實際上將原本較獨立的、完全自治的村委會變成了依附于鄉鎮行政體系、有限自治的“村公所”。第二種思路是在集體經濟基礎較好的地區，比如南街村、華西村，可以繼續保持、甚至強化“政、社、團”一體的村級治理體系，這樣“一套班子幾塊牌子”，更利于高效管理和集中使用資源，使集體經濟實現效益最大化。這是一種權力下行的思路，這一方案事實上是強化了村委會的經濟職能，村級自治的權限擴大了，需要強調的是這一切必須建立在村級集體經濟實力雄厚的基礎之上。④上述兩條改革村民委員會的思路，雖然有些不盡完善的地方，比如要實現“權力上行”，以鄉鎮區域的有限自治來替代相對獨立的村民自治，可能涉及到的問題就不止是鄉村治理這一個層面，還需要在整個國家行政區域的層面進行制度設計，其可行性有待商榷;但是這種探索極有方法論上的啟示意義，那就是尋找實現村委會經濟職能的合理化路徑，必須從我國農村集體經濟發展的現實出發，并以此為依托。
當前集體經濟發展的現實因素中，有兩點需要特別強調:(1)據農業部估計，全國有六成的行政村，村民委員會和村集體經濟組織是合在一起的，從這一比例來看，討論村委會和集體經濟組織的“分離”與職能分割這一問題非常有必要。(2)當前集體經濟和集體經濟組織的發展極不平衡，而且存在著很大的地區差異性。具體可以分為三種類型:(1)在經濟比較發達的地區，集體經濟具有一定的發展規模和基礎，集體經濟組織發展較快，已經有了比較健全的組織形式和成熟的運行機制;(2)集體經濟基礎薄弱，集體經濟組織“名存實亡”或者“名實倶亡”，在這種情況下村民委員會的經濟職能也是很有限的;(3)集體經濟有著非常雄厚的基礎，村民委員會在集體經濟的發展過程中一直扮演著重要角色，起著關鍵作用，一般保持著“政、社、團”合一或者“一套班子幾塊牌子”的治理模式。針對這三種不同的情況，村委會和集體經濟組織的組織分離、職能分割可以有條件、有差別地推進。在總體經濟比較發達、集體經濟和集體經濟組織都有一定發展基礎的農村社區，可以將村民委員會的經濟職能逐步“歸還”給集體經濟組織，村委會和集體經濟組織彼此分立、各司其職，村委會可以在尊重集體經濟組織獨立經營權的前提下對其進行監督與管理，集體經濟組織也可以“資助”本村的公益事業，以公辦民助的形式在一定程度上彌補經濟職能缺失的村委會的資金不足。在集體經濟基礎薄弱、甚至已經解體的地區，首先要做的是引導承包戶由分散經營向聯合經營過渡，扶持農民和農戶建立合作社等集體經濟組織，逐步發展和擴大集體經濟。在這個過程中，村民委員會的主要經濟職能就是“孵化”集體經濟和集體經濟組織。在集體經濟基礎雄厚、集體經濟發展模式成熟、集體經濟發展水平突出的少數地區，比如華西村、南街村、大寨村，完全可以讓它們堅持自己的發展道路，探索自己的發展模式，進行自我完善。村委會與村集體經濟組織因地制宜，有條件地實行組織上的分離與經濟職能上的分割，是后稅費時代村民委員會經濟職能實現的合理化路徑選擇。
如何防范村民委員會濫用權力、使村民自治變成“富人治村”，一直都是村民委員會在履行職能的過程中極需關注的一個問題。根據一份比較權威的調查顯示:雖然我國近年來有90%、近6億的農民參加了村委會的民主選舉，但是目前農村中管理權事實上被大約11%的管理者和特權者掌握，⑤而其他大多數村民則處于權力的邊緣。這是一個非常危險的信號，表明農村基層的民主政治有“異化”為富人政治、權威政治、利益政治的危險。有媒體曾經對此用過一個形象的比喻:在民主政治的果樹上結出了“廟堂政治的石榴”。這種村民自治的“異化”，是農村出現的大量非制度性參與政治和群體性事件的主要原因，更是蟄伏在農村社會的深層危機。如前所述，一旦村民自治的舞臺變成少數人攫取利益的“戰場”，少數人在取得權力后就會為謀取更大的私利而變本加厲地貪污、侵吞集體財產。2013年8月18日鳳凰網房產財經資訊頻道報道，2013年7月31日溫州市永嘉縣人民法院第二次開庭審理了迄今為止建國以來村級官員集體貪污的第一大案:該縣新橋村原村委會主任等十名村官瓜分價值18億元的316套村民安置房的重大職務性侵占貪污案。這起案子是近年來頻發的村官腐敗案中的典型。對此，有學者指出，村官腐敗正在成為日益嚴峻的問題。在經濟發達的沿海地區，村官腐敗多集中在土地補償款、企業改制等方面，而經濟相對落后的內陸地區多發生非法獲取國家下撥款物。在村官貪腐的觸目驚心的數字背后，隱藏的還是農村集體經濟體制中的缺陷，即村民委員會具有經營管理集體土地和財產這一重要職能，卻沒有得到有效監控。要根治這一“頑疾”，一方面需要將村委會和集體經濟組織有條件地實行組織分離與職能分割，另一方面必須在集體經濟體制內部建立有效的制衡與監督機制。這就需要確立“集體成員權”，賦予集體經濟組織成員以切實可行的參與管理集體經濟的權力，監督集體經濟組織的領導層和村委會成員，這樣才能以民主監督的方式堵住集體經濟體制中“權力的黑洞”。
成員權是一種重要的資格權，是農村所有制經濟中農民所享有的一項重要權利。雖然成員權所指向的客體并非是直接的物質利益，但它是保障農民在集體經濟中獲取物質利益、擁有參與權和話語權的基礎和前提。“明確集體土地成員權，有利于實現集體內部的權力制衡，有利于完善農村土地集體所有權人的內部治理結構。”“明確和完善農村集體土地成員權，實際上明確了集體成員參與組織內部管理的權利基礎問題。”⑥個體的農民與集體經濟組織的利益從本質上看應該是一致的，但是在實踐中個體與集體利益的差異化卻大量存在，同時集體經濟組織中不同個體之間也存在一定程度的利益博弈，所以在集體經濟中個體利益的表達與訴求必須有一個合法的、通暢的制度性路徑，這就需要明確成員權。確立集體成員權在當下還有一個特別重要的意義，即它是在農村集體經濟體制內部建立有效監督機制的基礎和前提。要在農村集體經濟體制的內部形成有效的監督機制，必須保障和擴大集體經濟成員參與管理集體經濟事務的權利，對集體經濟組織的管理層、行使經濟管理職能的村委會成員進行監督的實體性權利。(1)參與管理集體經濟事務的權利，包括知情權、重要事件的審議和表決權、對不合法、不合理的決策的否決權。(2)監督集體經濟組織的管理層或者村民委員會成員的權利。這項權利的核心在于選舉、監督、罷免三者合一。從目前的實踐來看，集體經濟組織的管理層和村委會的成員大多是經由村民選舉產生的，但是這些人一旦通過選舉之后，履行職務的過程中卻沒有受到有效監督，濫用權力的時候沒有被罷免，這就使得監督流于形式，貪腐屢禁不止。(3)在農村集體經濟內部運行機制中引入現代企業的管理模式和理念。集體經濟組織的成員和集體經濟組織的管理層、代行經營管理權的村委會成員之間，需要建立起類似于公司股東和經理人之間的關系，這樣才可能使“集體經濟成員權”的實施有可操作性，并日常化、制度化。集體經濟成員權制度的確立和付諸實施，將有助于集體經濟內部建立起有效的制衡和監督機制，對我國農村集體經濟的發展產生巨大的積極影響。
注釋:
[1]《斯大林選集》(下卷)人民出版社1979年版第549頁。
[2]《列寧選集》第4卷人民出版社1972年版第89頁。
[3]《毛澤東文集》第6卷人民出版社2001年版第437頁。
[4]參見李昌平《從后稅費時代看村民委員會的走向》，載于《中國鄉村發現》2006年第10期。
[5]參見中漢經濟研究所農村發展研究部編《小康中國痛———來自底層中國的調查報告》中國社會科學出版社2003年版第219頁。
[6]參見張欽、汪振江《農村集體土地成員權制度解構與變革》，載于《西北法學評論》2008年第3期。
中國鄉村發現網轉自：《當代世界與社會主義》2013年05期
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