導(dǎo)讀：村干部的角色與一個(gè)時(shí)期的國(guó)家中心任務(wù)及這個(gè)中心任務(wù)下面的地方實(shí)踐有關(guān)。不能只從制度規(guī)定來看村干部應(yīng)該做什么和怎么做，制度本身是有多面性，且在制度背后還有體制、機(jī)制可以發(fā)揮作用。
有學(xué)者將村干部角色分成一身二任的當(dāng)家人與代理人，即村干部是由村民選舉出來主持村民自治的當(dāng)家人，同時(shí)，村干部又是國(guó)家在農(nóng)村的代理人。這種一身二任在很大程度上決定了村干部的行為模式。依據(jù)村干部產(chǎn)生的方式，相對(duì)來講，村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生，就更多是當(dāng)家人，村支部的產(chǎn)生更多體現(xiàn)了上級(jí)黨委的意志，就更多充當(dāng)代理人。從理論上講確是這樣，但實(shí)際情況遠(yuǎn)比這樣的假設(shè)要復(fù)雜。
取消農(nóng)業(yè)稅前，全國(guó)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，因?yàn)榈胤截?cái)政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅，地方政府就必須想方設(shè)法將完成農(nóng)業(yè)稅任務(wù)當(dāng)作最為重要和基本的工作，縣市將完成稅費(fèi)任務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的“一票否決”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能完成稅費(fèi)任務(wù)，一切工作都是白費(fèi)。在農(nóng)民繳納稅費(fèi)積極性不高的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接找一家一戶農(nóng)民收稅幾乎是不可能的事情，原因是農(nóng)民人數(shù)太多，經(jīng)濟(jì)剩余少，收取每戶很少的農(nóng)業(yè)稅卻要付出極高的成本。為了按時(shí)完成稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須讓村干部協(xié)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過制度設(shè)置和機(jī)制創(chuàng)新將不能完成協(xié)稅任務(wù)的老好人村干部排斥出去，而讓有能力協(xié)稅的人來替代過去的村干部。這些有能力的人往往是為了協(xié)稅而敢于得罪村民的人。問題是，這些人憑什么要當(dāng)村干部得罪村民？鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)這些人的積極性，就默許完成稅費(fèi)任務(wù)的村干部從中獲利，包括按時(shí)完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)。
與“收糧派款”這個(gè)天下第一難事幾乎如出一轍的當(dāng)前城市擴(kuò)張過程中的“征地拆遷”也是“天下第一難事”，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，征地拆遷就很容易遇到釘子戶，而且征地拆遷涉及巨大的利益補(bǔ)償和利益調(diào)整，離開村干部，縣鄉(xiāng)政府很難完成征地拆遷任務(wù)。征地拆遷的工作量極大，且由于利益巨大，利益博弈的激烈復(fù)雜程度會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出之前村莊經(jīng)驗(yàn)。之前的老好人村干部既無能力也無意愿來協(xié)助地方政府完成征遷工作。但征地拆遷中有著巨大潛在利益，村莊中的一些厲害角色就希望借機(jī)來獲得這些利益。他們通過選舉當(dāng)上村干部，然后協(xié)助地方政府完成征遷任務(wù)，地方政府也默許這些積極協(xié)助征遷的村干部獲得利益，比如村干部借征地拆遷而承攬土方工程獲利等。
無論是“收糧派款”還是“征地拆遷”，都是基層政權(quán)必須按時(shí)完成的任務(wù)，又是涉及到村莊中千家萬戶每個(gè)村民的事務(wù)，這些事務(wù)離開了村莊熟人社會(huì)中的村干部的協(xié)助，縣鄉(xiāng)兩級(jí)基本上沒有辦法完成，因?yàn)閷?duì)村莊的情況不熟悉，做工作也缺少針對(duì)性，總之是信息嚴(yán)重不對(duì)稱，因此就要將村干部協(xié)助的積極性調(diào)動(dòng)起來。問題是，村干部憑什么有積極性來協(xié)助縣鄉(xiāng)完成這些“天下第一難”的工作？
村干部從來不是中國(guó)正式權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一員，村干部不是公務(wù)員，也不拿工資，而是不脫產(chǎn)的、拿誤工補(bǔ)貼的、由村民選舉出來的村民當(dāng)家人。問題是，當(dāng)前村級(jí)并非完全自治，即使村民自治制度也是國(guó)家安排的制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村一級(jí)有指導(dǎo)的權(quán)力，且村干部待遇等事是由國(guó)家來規(guī)定的，甚至村財(cái)也是鄉(xiāng)管的，村干部行使權(quán)力是否合法，也是由地方政府來判斷的。因此，縣鄉(xiāng)兩級(jí)為了完成面向千家萬戶農(nóng)民的難事，就會(huì)想方設(shè)法調(diào)動(dòng)村干部積極性，讓村干部作為縣鄉(xiāng)的代理人來完成國(guó)家任務(wù)。這個(gè)時(shí)候的制度安排，在縣鄉(xiāng)—村干部—村民的關(guān)系中，表現(xiàn)為（縣鄉(xiāng)—村干部）—村民的關(guān)系，其中，（縣鄉(xiāng)—村干部）是聯(lián)結(jié)在一起形成的共同體，縣鄉(xiāng)因?yàn)橛辛诉M(jìn)入到村莊中的代理人，就有能力來做到信息對(duì)稱，從而有能力完成針對(duì)千家萬戶的難事。
縣鄉(xiāng)要讓村干部加入到完成國(guó)家任務(wù)的利益共同體來，就要在制度和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，其中的一個(gè)重要方面是將村干部完成國(guó)家任務(wù)與其個(gè)人利益捆綁起來，比如按時(shí)完成協(xié)稅任務(wù)就給予獎(jiǎng)勵(lì)，甚至提成。按時(shí)完成任務(wù)越難，獎(jiǎng)勵(lì)就越高，提成就越大。十分困難時(shí)，縣鄉(xiāng)還會(huì)創(chuàng)造出村干部的剩余權(quán)索取機(jī)制，比如稅費(fèi)任務(wù)的包干制，或征地拆遷中地上附著物補(bǔ)償?shù)陌芍啤？h鄉(xiāng)除了明文規(guī)定的激勵(lì)以外，還會(huì)形成很多默許的村干部權(quán)利，這些權(quán)利就可以極大地激發(fā)村干部協(xié)助縣鄉(xiāng)完成任務(wù)的積極性，村干部雖然是村民選舉出來的，卻形成了（縣鄉(xiāng)—村干部）—村民的結(jié)構(gòu)，而不是或不再是縣鄉(xiāng)—（村干部—村民）的結(jié)構(gòu)。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，自上而下的資源轉(zhuǎn)移會(huì)與自下而上的爭(zhēng)資跑項(xiàng)結(jié)合起來。爭(zhēng)資跑項(xiàng)者，無論是村干部還是村民，都是通過關(guān)系向自上而下的各個(gè)部門要資源。名義是公的，實(shí)際上資源下達(dá)是與私人關(guān)系聯(lián)系在一起的，這樣一來，自上而下的資源就可以滋養(yǎng)壯健一個(gè)越來越強(qiáng)固的自下而上的利益群體，從而使國(guó)家支農(nóng)資源越來越難有效使用。我們稱這種格局為“分利秩序”。簡(jiǎn)單地說，自上而下的資源轉(zhuǎn)移若沒有得到資源最終受益群體（即農(nóng)民）有主體性的響應(yīng)，即主動(dòng)參與，這樣的資源分配就是無效的，不僅無效，而且這種資源分配還有可能帶來腐敗。
村干部的角色與一個(gè)時(shí)期的國(guó)家中心任務(wù)及這個(gè)中心任務(wù)下面的地方實(shí)踐有關(guān)。不能只從制度規(guī)定來看村干部應(yīng)該做什么和怎么做，核心是，制度本身是有多面性，且在制度背后還有體制、機(jī)制可以發(fā)揮作用。中國(guó)當(dāng)前正處在史無前例的高速變化過程中，制度本身的穩(wěn)定也未必永遠(yuǎn)是好事，正是治理中的各種體制機(jī)制創(chuàng)新為中國(guó)奇跡創(chuàng)造了條件。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)2015年10月22日
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