改革開放以來，中國的基層民主自治獲得了轟轟烈烈的發展，也面臨著一些需要突破的瓶頸性問題。有人認為它沉寂和滯后了，于是抱悲觀和否定的看法；也有人即使肯定其需要拓展與深化，但對其發展態勢則缺乏足夠的認識，這就容易對中國基層民主自治產生模糊甚至錯誤的判斷。本文認為，目前中國基層民主自治速度雖有減緩，但深度卻在推進，這直接表現在“微自治”的探索與創新上。所謂“微自治”是“微觀自治”的簡稱，是對村居委自治模式的突破與超越；它將自治進行細分，讓自治進入“微觀”和“細化”的具體層面。這一趨向雖未形成大勢，但在全國一些地方已有所表現，并取得了可喜的成績。認識到這一點，既有助于糾正目前的一些含糊和錯誤看法，又可以看到中國基層民主自治的未來發展方向。
一、“微自治”：中國基層民主治理的轉型
從系統論和動態發展的角度看，中國基層民主治理經歷了一個漫長的孕育、生成和發展過程，它與中國近現代社會的巨變與轉型是不可分割的。中國基層民主自治的形成與發展至少經歷了四次重要轉型，它們分別處于清末民初、20世紀三四十年代、改革開放初期、21世紀以來這四個節點上。當然，這四個階段既有聯系又各自獨立和各具特點，因之，我們理解當下的中國基層民主政治發展，不能忽略其歷史性、階段性和發展性。
早在清晚期的太平天國，就開始重視基層自治，其軍隊所到之處往往“聲以兵威，令各州縣并造戶冊，即于鄉里公舉軍帥、旅帥等，議定書冊并各戶籍斂費，呈偽國宗檢點，申送江寧”。①在此，“鄉里公舉”就有一定的民主自治因素。有學者這樣概括太平天國的“鄉里公舉”：“鄉官之選舉法，雖非如今代投票普選之純全民主制度，然確有多少民主作風與自治作用，比之當代滿清治下鄉土民事之操縱于紳士耆老之手者尚勝一籌。……其制度略近于現代各省鄉村閭之自治職員，如區長、鄉長、村長等，蓋各鄉官究以民意民望為依歸，而凡被選出者乃正式受任治事也。”②不過，這種民主自治畢竟是中國古代鄉里制度的延伸或改良，其現代意識并不突顯，而“民主”的性質更無從談起。1908年，一些有識之士向光緒帝呈奏了《城鎮鄉地方自治章程》，這一章程雖未能得到實施，且內容多為紙上談兵，但它畢竟是首提“自治”概念，且專談“城鎮鄉地方自治”，這為中國基層民主自治開啟了一扇窗戶，可稱之為萌芽或萌生期。
民國初年至20世紀三四十年代，中國基層民主自治向前推進了一大步。早在1912年，孫中山對地方自治就逐漸形成較為深刻的見解，他認為：“人民自治是政治之極則”；“以地方自治權，歸之其地之民”；“人民對于本縣之政治，當有普通選舉之權、創制之權、復權之權、罷免之權”。③1915年，河北定縣翟城村的“自治公所”成立，這成為中國基層民主自治過程中建章立制的一個標志。有人說，“談鄉村自治者，必自翟城村始”。④閻錫山于1917年任職山西省長后，也倡行“村治”，通過制定《村治通行簡章》等章程，對村組織設置、村公職人員選舉和村民會議制度等作了具體規定，推動了基層自治的發展。20世紀二三十年代以來，晏陽初和梁漱溟倡導的“鄉村建設運動”影響甚大，如江蘇無錫此時成立了“自治協進會”，其目的“即在于實現鄉村自治，而鄉村自治的實現，必須使一盤散沙之農民，先有組織，俾民眾在共同信約之下，得發揮其力量”。⑤1934年，南京國民政府還制定了《改進地方自治原則》，對鄉、鎮、村自治都做了規定。不過，此時期的基層民主自治由于帶有強行政化特色，且各自為政，對“人民”概念的理解比較狹窄，因此在不少方面只具有章程規定和探索意義，其實效就大打了折扣。如曾被譽為“實開吾國下層政治重心之先河”⑥的山西“村治”，其實主要是靠行政強力推動的，村民完全處于被動地位。另外，村民的權利也受到財產的限制，其自治缺乏法治保障。
值得注意的是，中國共產黨領導的解放區基層民主自治，使人民群眾成為基層民主自治的主體和主人，其顯著標志是民主選舉受到重視，自治精神得以發揚。如1947年1月23日頒布的《晉察冀邊區行政委員會關于今年村選工作的指示》規定：“村選必須大膽放手，發揚民主，不要絲毫加以限制，要耐心說服群眾參選、講話、批評領導、提出建設村政意見。”⑦當然也應看到，由于處于特殊的歷史時期，根據地的民主自治主體——人民群眾，是將敵對者和反對者摒棄于外的，加之行政領導的總體掌控，使得基層民主自治難以實現其整體功能和精神主旨。因之，可將20世紀二十至四十年代視為有限的基層民主自治時期。
人民公社時期，廣大農村實行的是“政社合一”的管理體制，“一元化”領導成為主要的管理形式。這樣，基層社會往往缺少自主權，自治能力也就無從談起。不過，這一時期實行的民主管理和民主監督等制度，如村務和村賬公開等，為后來的村民自治提供了寶貴的資源和有益的經驗。“文革”十年，中國基層社會受到了嚴重破壞，但基層民主自治的一些因素仍具有內在的傳承性，否則就不可理解第一個村委會能自發生成，并成為20世紀80年代以來村民自治活動開展的先導。真正的基層民主自治發生于改革開放的新時期，這就是影響巨大而深遠、被稱作農村“靜悄悄革命”的“村民自治”，其主要特點是：第一，民主自治主體——人民群眾的范圍更廣大了。它突破了長期以來包括建國之初和“文革”時期形成的“階級斗爭”觀念，賦予了“人民群眾”以更大的自治權，這是中國歷史上任何時期都無法比擬的。第二，民主自治的范圍得以拓展，它幾乎包括中國基層尤其是廣大農村的每個村落，這與之前包括20世紀三四十年代的區域和試點大為不同，幾乎在一夜之間，中國廣大基層都進入了轟轟烈烈的民主自治進程。第三，民主的思想和精神得以確立。以往包括新中國建立之初，民主和自治一直處在行政甚至是強行政化的影響和籠罩下，其思想和精神實質難以得到真正發揮。然而，新時期以來則迥然不同，去行政化和權力下放，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，成為一個時代的關鍵詞和流行語，也成為中國政治包括基層民主的一大轉向。鄧小平說：“調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民最多的自主權，調動了農民的積極性”；“調動積極性是最大的民主”；“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內容”；“農村改革是權力下放，城市經濟體制改革也要權力下放，下放給企業，下放給基層，同時廣泛調動工人和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現管理民主化。”⑧很顯然，改變政府職能，尤其是改變以行政命令為主的中國基層治理體制，讓人民群眾自己管理自己，即實行真正的民主自治，是鄧小平基層民主思想的核心。從此，中國基層民主進入了村委會發展的重要時期，強調在廣大農村實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
應當指出的是，隨著中國基層民主自治的發展，尤其是中國基層社會的快速轉型，一些與基層社會和民主自治不相適應的問題開始凸顯出來。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很難將具體問題落到實處，也難以將村居民自治繼續推向深入。對于如何避免村居委會受制于政府的行政干預、如何更好地培育和發揮廣大村居民的民主自治能力與水平、如何將廣大基層具體矛盾和問題快速解決等問題考慮得很不充分，也缺乏足夠的理論自覺和實踐創新。如一個村委會往往只有幾個人，它要管理居住分散、組成復雜、人數眾多的村莊事務，確實有些力所不及，而這些鄉村事務又都與人民群眾的利益直接相關，如處理不了或解決不好，所產生的負面影響不可想象。所以，經過改革開放30多年的努力，村居民自治在許多重要問題上有了根本性發展后，如何具體解決與廣大人民群眾息息相關的問題，讓村居民真正成為民主自治的主體，成為一項艱巨任務被提到議事日程，也成為廣大基層開始新探索的路徑和方向。基于此，21世紀中國基層民主自治開始出現新探索，即“微自治”開始出現。所謂“微自治”，主要是指針對自己的地方特色，采取具體可行、細致有效、深入透徹的方式，創造式地實行民主自治，從而彌補了以往村居委自治的不足。這主要表現在：將自治范圍不斷下移，讓自治內容更具體化，使自治方式趨于細化；賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發揮基層民主自治的功能，將廣大人民群眾的自治水平與創新能力提升到一個新的高度。這是繼村居民自治后的又一次制度創新和轉型。
在村民自治活動中，村民理事會尤其是村民小組理事會等自治組織的成立是對村委會的補充和超越。在村民自治初期，人們將自治聚焦于村委會，但后來發現，村委會很難管理一個大的村莊，尤其是由幾個自然村組成的行政村，于是許多地方將視野集中在村民小組，由村民小組通過選舉成立村民理事會，從而推動村民自治向“微自治”發展。早在1987年，廣東連州保安鎮熊屋村便在村民代表基礎上，成立了村民理事會，與村干部一起管理村中事務。⑨這恐怕是村民理事會的萌芽。自2002年始，安徽省望江縣118個行政村陸續建立村民理事會，覆蓋了幾乎每個自然村。由村民選出理事會，就是為了自己的事情自己辦。⑩在總結望江、全椒、金寨、南陵等縣村民理事會制度創新經驗的基礎上，2013年8月2日，安徽省十二屆人大常委會第四次會議通過了修改后的《安徽省實施（中華人民共和國村民委員會組織法）辦法》，其中規定“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會，其成員由村民推選產生”，“村民理事會配合、協助村民委員會開展工作，村民委員會支持、指導村民理事會組織村民開展精神文明建設、興辦公益事業”，這是首次在全國范圍內將村民理事會寫入《村組法》實施辦法，反映了村民理事會的進一步發展以及巨大影響。（11）近幾年，江西九江共青城已建立村民理事會216個。（12）另外，“微自治”還體現在武漢等地的社區“院落和門棟”自治上。早在1998年，武漢市江漢區滿春街小夾社區民族路5號，就由電控門的安裝開始，實行了門棟自治，2000年，社區居委會又在5號門棟成立“門棟自管會”。而院落自治則始于2003年。（13）這樣，在武漢市就形成了“社區——居民小組——門棟”三元自治管理和服務的網絡平臺。這種注重“居民小組”甚至更小單位的“微自治”，是對于以往村居民自治的超越式發展。
二、中國基層“微自治”范式及其特征
從全國范圍看，“微自治”并未普及，也未引起學界足夠的重視。不過，它卻在潛移默化中成長，有的地方還漸成規模和趨向，并創新了“微自治”的范式。“微自治”模式雖各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共同特征。
（一）中國基層民主“微自治”范式
1.“村民小組”自治。在以往的村民自治中，“村民小組”也是一個層級單位，是村委會的基礎單元和實施者，如2010年修改后的《村組法》第一章第三條規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組。”可見，村民小組在村民自治中的地位并不顯著，它在組織關系和權限上隸屬于“村委會”，村民自治的許多活動都由村委會決定，而“村民小組”只是實施者，因此它往往處于被動甚至被忽視的地位，很難發揮決定作用和自治功能。“微自治”則打破了這一局面，它強化了“村民小組”的自治功能，使之成為一個獨立的自治單位和主體，直接行使民主自治權，從而使之由被動變主動，從后臺走上前臺，由客體成為主體，這成為村民自治向“微自治”轉變的關鍵。較有代表性的是廣東的“云浮模式”，它強調村民小組的獨特功能，在村民小組（自然村）一級建立村民理事會，由村民選舉農村老黨員、老教師、老干部、復員退伍軍人、經濟文化能人等鄉村精英為理事會成員。到2012年9月，云浮市已培育鄉賢理事會8203個，基本實現全覆蓋；有理事成員73330人，其中外出鄉賢和經濟能人達36257人，占49.5%。在鎮政府（街道辦事處）備案登記率達100%。（14）另外，廣東省云安縣還成立村和鄉鎮兩級理事會，并與村民小組理事會形成“以組為基礎、三級聯動”的基層治理機制。成都邛崍市油榨鄉馬巖村于2011年創建“村民自治管理大院”模式，它也是以村民小組為基本單位，按村民居住區將全村劃為五個服務管理區，成立五個村民自治大院。每個大院從村民議事會成員中民主選舉一名院長以及一至三名聯絡員，負責自治大院的服務管理工作。為了更好地推進民主理財，馬巖村還探索出“五瓣梅花章”的民主理財新模式，即將理財章一分為五，五瓣印章分由公推直選的五名民主理財監督員掌管，每張發票必有五瓣監督章蓋全后方可入賬報銷。這種用五瓣梅花章管理村莊財務的模式，在全國尚屬首例，反映了農民的草根智慧。（15）此外，安徽、江西贛州、廈門海滄等地也紛紛進行以“村民小組”（自然村）為自治單元的“微自治”探索，從而將村民自治推進到一個新階段。
2.“院落—門棟”自治。以往，居委會作為社區群眾性自治載體，它對上要承載繁重的行政任務，對下則面臨“千條線穿一根針”的局面，所以很難發揮自治功能。為解決這一難題，一些地區探索出將社區自治重心下移的辦法，使“院落”和“門棟”成為社區居民的自治平臺和關節點，以承擔居民自治的重任。這種微單元的自治方式是對社區居委會自治的進一步拓展。最突出的是成都社區建立的“小單元”自治。早在2009年，成都錦江區就開始了“小單元、大黨建”的社區自治探索，它根據院落分布情況、地緣關系和居民特點，按“規模適度、居民認同、有利自治、便于服務”的原則，在充分尊重居民意愿的基礎上進行自治單元劃分；規模較小且居民較少的院落、小區形成一個自治單元，成立一個自治組織，規模較大且居民較多的院落、小區，劃成幾個自治單位，組建若干自治組織。又如成都武侯區以街道為條、院落為塊，將社區劃為8個網格片區，8名綜合協管員“下沉”到片區，開展網格便民服務；以院落為單位，民主選舉產生院落民情代表議事會，按照院落黨小組審議、院落民情代表會決議，公開決議事項、公開實施結果的“兩議兩公開”制度規范議事流程；再由院落民情代表選出的院落自治管理小組負責自治事務的實施。此外，還以院落為單位，定期對社區各類干部實行民主評議和監督，從而形成較為嚴密細致的院落自治機制。2012年5月31日，成都市民政局下發《關于加強社區居民院落自治的指導意見》，在全市范圍內全面推行社區居民院落自治，以院落為居民自治的基本單元成立院落居民小組等自治組織，培育社區居民的社會責任感和公民主體意識。這樣，通過社區自治組織向居民院落、樓棟、單元延伸，形成了居民（代表）會議、居民議事會、社區居委會及其下屬委員會、社區監督委員會、院落居民自治組織上下貫通、左右聯動的社區居民自治組織體系新格局。（16）在當今中國城市化快速發展和社會轉型期，“院落作為城市社區最基本的細胞，現已逐漸成為各社會群體的聚集點、各社會組織的落腳點、各利益與矛盾的交匯點”（17）。這種“小單元”自治很有代表性，是居民“微自治”最突出的表現形式。
3.“小事物”自治。所謂“小事物”自治，主要指將以往村居民自治所抓的“大事”，轉向村居民日常生活“小事”的治理，從而培養村居民直接參與基層民主自治的習慣、意識和能力，并將村居民自治引向深入。具體表現在：不少城鄉社區將自治工作的重點放在“院落—門棟”內的日常生活中，這與許多村居委負責處理村和社區范圍內涉及公眾利益的“大事”不同，這是關于“小事物”自治的一大特點。還有，一些地方將更小的事物作為工作重點，即“微事物”自治。廈門海滄區的“微事物自治”較為典型，其做法為：一是立足于人民群眾的小心愿，關心社區的生活瑣事和小環境，創立“微夢圓愿小屋”“愛心儲蓄銀行”“貼吧交友平臺”，豐富、改善和提升人民群眾的生活質量；二是從人民群眾最關心和需求的小事著手，設置“微項目”，如涼亭修建、水池改動、綠地護養等，使廣大居民在參與項目建設過程中分享參與的樂趣，培養參與的能力。（18）海滄興旺社區還打造了“鄰里中心”，進一步抓住更微小事情進行自治。其具體做法是，圍繞12項具體配套功能，以“油鹽醬醋茶，衣食住行閑”生活的各個方面為切入點，將社區的悅實廣場、永輝超市片區打造成集商業、文化、體育、衛生和教育為一體的“鄰里中心”，為居民提供一站式服務。（19）這就拓展了社區自治的內容，走出了過去社區治理只抓大事略小事的誤區。解決了人民群眾的各種小事，也就解決了人民群眾和平、穩定、安全和幸福的基礎。
（二）中國基層“微自治”范式的主要特征
從全國范圍看，“微自治”模式雖各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共性特征。這一共性特征主要表現為內外兩個層次。
1.就內部共性而言，中國基層“微自治”范式有三個方面的特征：一是小單元自治。無論是村居民小組，還是院落和門棟，都屬于“微自治”范圍，它將原來的村居委自治范疇不斷細分，于是權力更趨細化。二是微事物自治。指的是將自治由關注村居民的“大民生”轉向“小生活”，處理那些百姓關心的“小事物”，這樣既可解燃眉之急，又是村居民自治的基礎。三是精細化管理，克服了以往粗線條治理的方式。從“微自治”的內涵與功能看，它重在一個“小”字。就是靠“微自治”中的“小”，中國基層民主自治才重新獲得了活力，并進入了一個新的發展階段。
2.就外部共性來說，中國基層“微自治”范式主要有以下方面的特征：一是強調黨的領導，尤其強調廣大黨員在“微自治”中的模范帶頭作用，不論是成都社區以黨組織為核心的“三駕馬車”，還是云浮模式中讓老黨員發揮作用，都是如此。二是依法自治，確保“微自治”不超出法律邊界。十八大報告明確指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方面。”（20）全國各地的基層民主自治雖各有特點，但都要在法治允許的框架內進行，這是不容置疑的。三是“小平臺、大參與”的多元聯動機制。因為當下許多問題都不是靠單方就能夠解決的，而是需要通過互動合作來解決。如興旺社區不僅設有居民議事的“民智議事廳”，還創設了“社區同駐共建理事會”和“社企同駐公共服務平臺”，實現社區與社會組織、社會企業的協同共治。此外，通過企業和社會組織的合力推動，在社區成立“新廈門人服務綜合體”，為“新廈門人”實現自我服務、自我管理、自我教育、自我監督提供有效載體。（21）四是個性化與人性化服務，打破了制度和規章的格式化與冰冷感。如成都武侯黌門街社區實行“三化一制”，其中的“院落化管理”采取書面、電話、壩壩會等方式公開院務信息，廣求居民意見，具有靈活性和人性化特點。這些“微自治”不僅是內容和形式的延展，更是一種觀念創新，是“以人為本”參與式治理理念的充分體現。五是真正賦權于民，讓基層民主自治成為人民群眾自我管理的自覺行為。如成都青羊區康莊社區推出的“群眾主體工作法”包括：充分尊重群眾的主體意愿，群眾自己的事情由自己定；激發群眾主體的參與，群眾自己的家園由自己來建；接受群眾主體的監督，工作成效如何由群眾說了算；圍繞群眾的滿意導向，發展成果由群眾共享。
三、中國基層“微自治”實踐之成效分析
在中國基層民主治理中，“微自治”趨向初見端倪，其作用不可低估，也取得了一些成效，具體來說：
（一）“微自治”可使中國城鄉社區治理擺脫行政命令的困擾，從“政府的腿”變成“居民的自治”
與以往相比，改革開放以來的城鄉基層民主自治無疑是歷史上的一大進步，它開始擺脫行政命令和管理的束縛，以村民自治和城市社區自治的方式邁開前行的步伐。不過，這種變化是相對的，在許多地方甚至是城鄉基層民主政治得到較快較好發展的示范區，村居民自治也難以真正擺脫行政事務的困擾。2012年對廣東清遠縣的一份調研顯示：該縣一個行政村和政府簽訂的各類責任書就有13份以上，多的則有20多份，包括扶貧開發、計劃生育、殯葬改革等，甚至連學生升學率也要簽責任狀。而一個村委會只有數人，往往難以完成鄉鎮交辦的這些工作。有位鄉干部感慨良多：“各級黨委政府習慣于把村委會當作下屬機構分派工作任務，村委會自治功能淡化，村民自治被‘懸空’和‘虛置’”，很難有效發揮作用。（22）這也是為什么在基層民主自治實施多年后，仍有許多城市社區和村委會苦不堪言、怨聲載道的原因，因為它們實際上一直充當政府工作的延伸機構，很難輕裝上陣、全力以赴投身于基層民主自治工作。成都基層民主建設也是這樣，在很長一段時間，其自治功能受到行政事務的制約，以至于很難發揮自身的自治功能。實行院落自治后，成都社區局面大為改觀，如成華區在老舊院落改造中，堅持“三問于民”，即改不改，問需于民；怎么改，問計于民；好不好，問效于民，成功探索出“先自治、后整治”的院落改造模式，大大提高了群眾參與的積極性和滿意度。2013年對成華區的第三方測評顯示，群眾對老舊院落改造的滿意度達90%以上；通過整治，院落居民實現了從漠不關心到理解支持、從被動接受到主動參與管理的轉變，群眾參與度達85%以上。（23）這和以往形成了鮮明對照，充分體現了院落自治的價值意義和深遠影響。
（二）“微自治”可改變政府“包攬一切”的管理和供給方式，真正做到由“替民做主”變為“讓民做主”
江西省贛州市大余縣新城鎮某領導表示：“政府工作一度費力不討好，替農民思考，幫農民做主，整天忙著讓農民種這種那，很累，萬一市場不好還落得農民埋怨。農民抵觸情緒最嚴重的時候，甚至‘政府號召的百姓就反對’，干部一進村，自己都覺得灰溜溜。”（24）然而，村民理事會的成立則解決了這一矛盾，因為它強調的是農民的事情由農民自己做主。還有，理事會成員多是村中有威望的人士，他們與村民是鄉里鄉親，比較了解農民的真實愿望和訴求，由他們出面與村民溝通與協商，比政府更易得到信任。如安徽長嶺鎮楊家老屋村民理事會成立6年來，在新農村建設項目上平均每年向每戶村民籌資8000元，村民幾乎沒有不交的。（25）可見，改變以往“自上而下”的管理和供給模式，充分尊重人民群眾的意愿，群眾的事情讓群眾自己做主，往往會有事半功倍之效。
（三）“微自治”可使基層社區自治真正落到實處
以往的中國城鄉社區自治所關注和解決的問題，往往都是村居民之中的“大事”，“微自治”則不同，它在強調大的原則和自治精神的前提下，更強調向更小的單元滲透，從而達到民主與自治的本義。如廣東清遠縣有些山區的村莊，最多的一個行政村有77個村民小組，人口達到8000人，還有的行政村面積為50多平方公里，村莊半徑為20公里。然而，一個村委會只有3至7人，于是村民戲稱：見村干部一面就像進城，更不要說辦個證書之類的，難啊！（26）顯然，這樣的差異和格局就需要改變原來的治理體系。成都錦江區原來的治理單元較大，社區規模達到2000戶～3000戶，常住人口為1萬～2萬人，要實行全體居民的自治和有效管理是相當困難的。于是，錦江區根據院落分布情況、地緣關系和居民特點將院落進行劃分，以更適當的單元進行自治。隨著城市化進程的加快，廈門海滄區近年來外來人口劇增，2013年在該區45萬人口中，外來流動人口增至近30萬。有的社區如興旺社區，居民中90%是外來務工人員，轄區內還有各類企業6800多家，個體工商戶1.2萬多個，從而形成城市社區、“村改居”社區、農村社區及外來人口集中居住區并存的局面。如何凝聚和調動這些不同社區的力量共建家園成為當務之急。為此，海滄區探索和創新了“差異化”自治形式：一方面將農村社區的自治單元下移至自然村，另一方面在城市社區中突出院落自治的特色。這種根據社區實際和居民需求劃分自治單元，由居民自行治理的方式，可使自治更深入、細致、到位、有效，這是以往的村居民自治很難達到的。
（四）“微自治”有助于村居民自治水平和能力的提高，使村居民自治得以深化
要實現治理的現代化，治理能力的現代化是基礎和關鍵。在以往的村居民自治中，村居民自治水平和能力雖然逐步得到提高，但是也存在一些不容忽視的問題。如在村民自治選舉中，盡管有的地方村民參與率很高，但“被選舉”的情況普遍存在；在民主決策、管理和監督中，村民往往很難真正發揮自己的作用，尤其是很難對村委會進行有效監督，這也是農村腐敗現象一直相當嚴重的根本原因。在城市社區自治中也是如此，作為政府功能的延伸，居委會往往對上派的行政事務應接不暇，很難開展自治活動，更不要說人民群眾關心的諸多細枝末節。“微自治”則不同，它是在小單元內“自己管理自己”的“自治”。有人說：“民主要在大范圍內取得成效，必須先在小范圍內實行……他必須具有實際參加的經驗，并親自體會這樣做確能使大家得到利益與滿足。如缺乏直接自治的經驗，間接形式所要求的那種氣質決無機會發展。”（27）而“微自治”即是如此：自己成為自己的主人，自己的事情自己辦，以快樂和奉獻之心去從事自己熟悉的事情，將人民群眾的滿意度作為工作成敗的衡量標準。這種將工作重心下沉、方式細化、效率優化的自治模式，是對以往容易流于形式、難以落實的村居民自治模式的根本性超越。成都雙流縣紅橋社區充分發揮小組議事會的作用，凸顯了“微自治”的作用。議事員饒某表示：“以前都是黨支部、村委會說了算，代民做主，即便是出于公心，掏心窩子地為群眾辦事，群眾不一定會買賬。現在通過議事會，實現群眾的事群眾說了算，真正做到還權于民、由民做主，群眾滿意了、社區也更加文明和諧了！”（28）江西九江官牌夾社區，于2012年建起了首家院落居民自治理事會，從開始的“被動接受”到后來的“主動融入”，院落自治使居民真正關心自己身邊的人與事，成為提高自治能力和水平的加速器。有人真誠地表示：“有了院落，我們就好像有了娘家一樣，有什么事就首先找他們解決。”（29）有了院落自治，社區工作不僅變得輕松，而且有利于通過院落議事會掌握小區居民的情況，更可以使人民群眾大大提高自治能力與水平。
四、結語
在中國基層民主治理實踐中，“微自治”不僅取得了初步成效，并且奠定和夯實了參與式治理的微觀基礎，其理論意義和價值不可忽視。
（一）有助于夯實參與式治理的微觀基礎
參與式治理是近些年頗為引人注目的民主自治理論，它注重的是溝通、協同、協商、互助、共贏等，從而形成多元互動的民主自治格局。不過，長期以來，在參與式治理實踐中，對于參與主體及其構架大多停留在宏大的設計上，所以，盡管也強調公眾參與，但更多仍是政府、自治組織、社會團體、學術機構等的精英式參與，普通民眾很難參與其中，更不要說成為參與式治理的主體了。
在中國基層民主實踐過程中，以村民小組、院落門棟和微小事物等形式進行的“微自治”，直接讓廣大人民群眾成為自治主體，為參與式治理奠定了堅實的微觀基礎。因為只有高端設計與精英階層形成的參與式治理，極容易遠離民主自治的本質。在此，中國式“微自治”既為參與式治理提供了成功的實踐范本，又是對參與式治理理論的進一步豐富和提升。“‘參與式治理’就是倡導從那些與公民個人利益切身相關的微觀領域入手，引入公民參與的實踐，扎實地培育公民的政治認知和政治活動能力。”（30）只有這樣，參與式治理才能真正面向廣大人民群眾，找到智慧的源泉；才能解決百姓關切的現實問題，獲得民眾基礎；才能使深奧的理論問題立于堅實的大地上，為其提升留下更廣闊的空間。所以，“微自治”可以使參與式治理理論走出空泛的精英設計，真正關注民生，尤其是更貼近普通百姓的日常生活，從而賦予這一理論更加豐富、可靠和深刻的內涵。
（二）有助于推動村居民自治的理論建設
中國村居民自治實踐已形成富有中國特色的理論，但并不完善，一些方面還需要完善和發展。“微自治”實踐一定程度上可以提供可資借鑒的理論資源。從某種意義上說，村居民的“微自治”實踐不僅突破了原來村居民組織法的有效空間，更在理論的廣度、高度和深度上向前邁出了一大步。
一是進一步拓展了村居民自治的責、權、利的界線。在以往的村居民自治中，村居兩委是主要的治理主體，治理邊界基本上是以它們為中心而劃定的，這就帶來了治理方式的粗線條和單一化，無法覆蓋非常廣闊、豐富多彩的復雜的城鄉基層民主治理，尤其是難以進入廣大民眾的日常生活以及人民群眾切實關心的實際問題。“微自治”改變了原來的村居民自治的邊界，將自治的“單元”進一步下移，對村居委原來的責、權、利進行了收縮，使其主要集中在全面執行村代會或議事會決議等全局性、整體性的治理工作；細化了村居民自治的邊界，由原來較為單一的粗線條變成細密的多元化界分。“微自治”的出現使村居民自治的邊界和范疇變得更加細致、科學、有序。
二是豐富了村居民自治的概念。“微自治”在概念上使村居民自治若干概念實現了新的增殖。除了“微自治”、“小單元自治”外，院落自治、門棟自治、樓道自治等都是一些新概念，它們成為村居民自治的理論資源。通過這些新概念，既可更準確解釋和命名發生于當下的村居民自治新變化，也可為建構新的基層自治理論增加新元素，提升基層民主自治理論水平。
三是進一步深化了中國基層治理及其理論。長期以來，村居民自治如何真正成為自治主體，而不是被動地參與所謂自治，始終未能在實踐和理論上得到解決。“微自治”則以實踐方式較好地回答了村居民自治的重心、關鍵、目的、方式、邏輯和理論，即“賦權于民”，讓廣大人民群眾針對自己關切的重要問題及身邊瑣事進行“自我管理”。而村居兩委則針對村居自治的原則和重大問題，實行領導、指導、執行、協調和監督。
（三）有助于基層民主實踐根植本土進行制度和理論創新
在中國基層民主自治尤其是在20世紀的民主選舉中，基本遵從的是西方理論范式和價值觀。這既加快了民主自治實踐進程，又存在著照搬套用的傾向，實踐與理論脫節。因此，如何基于中國國情進行制度和理論創新，成為進入新世紀以來黨和國家、地方政府以及學界的強烈訴求。習近平總書記指出，中國特色社會主義政治制度過去和現在一直生長在中國的社會土壤之中，未來要繼續茁壯成長，也必須深深扎根于中國的社會土壤。“微自治”結合中國國情，將西方的民主自治理念進行了中國化的再造。一系列基于中國國情和基層實際的“微自治”實踐，有助于基層民主治理以及中國化的自治理論建構，從而走出簡單搬用和模仿西方理論的誤區。
隨著中國基層“微自治”實踐的發展，需要注意以下幾個方面的問題。
一是要用聯系的眼光看“微自治”，避免自我封閉。“微自治”具有獨立性、自主性和自足性，如無開放、包容的視野，“微自治”很難獲得其增長點與發展活力。同時，“微自治”獨立性的彰顯和積極作用的進一步發揮，也離不開村居“兩委”的作用，離不開黨的領導，否則，“微自治”不但沒有前途，反而會走向基層民主治理的反面。以成都為例，加強黨的領導和對社會組織的重視是其成功經驗。因此，既注重發揮“微觀自治”的優勢，又注重它與黨和政府的緊密聯系，是未來中國基層民主自治的關鍵所在。
二是用發展的眼光看待“微自治”，推動其良性發展。目前“微自治”實踐的感性、個性層面的探索多于理性、普遍性的提升。沒有富有典型性的“微自治”制度創新，就很難走向廣闊與深遠，也無法具有推廣用和更大的輻射力；同樣，只有地方特色，但缺乏高度的理論概括力和可推廣的典型性，就很難有進一步的理論創新和實踐超越力度。因此，中國基層的“微自治”實踐既需要有個性與特色，又需要有理論高度與普遍的典型性意義。
三是處理好治理中科學化與人性化的關系。以“人性化”理念來提升“微自治”，可以在推進過程中避免機械和異化現象發生。在“微自治”實踐中，強調規范化、細化和聯動式管理是正確的，但也要注意不要走向過于繁瑣的怪圈，尤其是要克服呆板、機械和異化的治理模式，這就需要處理好制度與人的關系。制度是為人服務的，在治理過程中，不能無視“人”的存在，更不能不顧人的主體性，因為“參與方法是建立在關注組織中人類行為的基礎上的。或者從根本上說，個人在組織及政治生活中之所以能被激勵，主要是出于‘休戚與共’——參與的原因，而不是出于物質——如薪資和酬獎——的原因”（31）。科學式管理要服務于人民群眾自己管理自己，從而提升公民的素質和水平，實現治理的真正目的。
注釋：
①張德堅：《賊情匯纂》卷3《偽官制》，楊家駱主編：《太平天國文獻匯編》第3冊，臺北鼎文書局，1973年版。
②簡又文：《太平天國典制通考》上冊，香港簡氏猛進書屋，第385頁，1958年版。
③陳錫祺主編：《孫中山年譜長編》上冊，第147頁，中華書局，1991年版；《孫中山全集》第1卷，第297頁，中華書局，1981年版；《孫中山全集》第6卷，第205頁，1985年版。
④《茹春浦先生序》，楊天競：《鄉村自治》，北平曼陀羅館，1931年版。
⑤章元善、許仕廉編：《鄉村建設實驗》第2集，第172～173頁，上海書店，1935年版。
⑥呂振羽：《北方自治考察記》，《村治》第1卷第1期。
⑦韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第1卷，第417頁，中國社會科學出版社，1981年版。
⑧《鄧小平文選》第3卷，第242、252、180頁，人民出版社，1993年版。
⑨魏金鋒：《清遠農村新氣象：“村民理事會”悄然興起唱主角》，《南方日報》，2012年12月13日。
⑩錢偉、周然：《村民自治，咋辦才好：安徽省望江縣設置村民理事會，覆蓋幾乎每一個自然村》，《人民日報》，2011年10月31日。
（11）程茂枝、陳倩：《村民理事會在全國首次入法》，《安徽日報》農村版，2013年8月6日。
（12）李杰、伍國強：《基于現狀分析的村民理事會功能及運作模式思考》，《經濟研究導刊》，2012年第18期。
（13）張大維、陳偉東、孔娜娜：《中國城市社區治理單元的重構與創生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例》，《城市問題》，2006年第4期。
（14）云浮市社會工作委員會：《云浮市培育和發展自然村鄉賢理事會》，《亞太日報》，2014年5月9日。
（15）宋歆：《“五瓣梅花章”，城鄉統籌的“草根”智慧》，《解放軍報》，2011年12月20日。
（16）民政部基層政權和社區建設司：《四川省成都市把居民自治延伸到院落》，2012年6月21日，http://zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/dfdt/201206/20120600325082.shtml，2014年1月21日。
（17）中共成都市委組織部編：《成都市基層治理機制典型案例集（一）》，第3頁、第110-111頁，2012年11月。
（18）民政部政策研究中心、基層政權和社區建設司：《關于福建省廈門市海滄區社區“微治理”創新成果的說明》，2014年2月26日，http://politics.people.com.cn/n/2014/0226/c99014-24472904.html，2014年4月5日。
（19）《微自治：創新社會治理的微觀內容》，2013年12月25日，http://www.xmfish.com/detail.php?id=124977，2014年4月5日。
（20）胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，第27頁，人民出版社，2012年版。
（21）民政部政策研究中心、基層政權和社區建設司：《關于福建省廈門市海滄區社區“微治理”創新成果的說明》，2014年2月26日，http://politics.people.com.cn/n/2014/0226/c99014-24472904.html，2014年4月5日。
（22）湯凱鋒等：《清遠：化解矛盾的鄉村實驗》，《南方日報》，2014年4月15日。
（23）民政部政策研究中心、民政部基層政權和社區建設司：《關于成都市成華區“老舊院落先自治后整治”建設創新成果的說明》，2014年2月26日，http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-02/26/c-126195669.htm，2014年5月6日。
（24）楊軍：《新農村建設的贛州模式：最大程度尊重農民意愿》，《南風窗》，2006年3月2日。
（25）錢偉、周然：《村民自治，咋辦才好：安徽望江縣設立村民理事會，覆蓋幾乎每一個自然村》，《人民日報》，2011年10月31日。
（26）湯凱鋒等：《清遠：化解矛盾的鄉村實驗》，《南方日報》，2014年4月15日。
（27）科恩：《論民主》，第194頁，商務印書館，2004年版。
（28）中共成都市委組織部編：《成都市基層治理機制典型案例集（一）》，第90頁，2012年11月。
（29）江慧：《居民唱主角，念好自治經——探訪全市首家院落自治試點社區官牌夾社區》，《九江日報》，2012年10月23日。
（30）王錫鋅：《政府改革：從管理主義到參與式治理》，《中國改革》，2011年第4期。
（31）B.蓋伊?彼得斯：《政府未來的治理模式》，第84頁，中國人民大學出版社，2001年版。
作者簡介：趙秀玲，中國社會科學院政治學研究所研究員、學術委員會委員。代表性專著有《資政智慧》、《中國鄉里制度》、《村民自治通論》。主編有《走向基層治理現代化——以成都為個案分析》、《中國基層治理發展年度報告》等多部著作。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2014年05期
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