趙秀玲:“微自治”與中國(guó)基層民主治理

改革開放以來(lái)，中國(guó)的基層民主自治獲得了轟轟烈烈的發(fā)展，也面臨著一些需要突破的瓶頸性問(wèn)題。有人認(rèn)為它沉寂和滯后了，于是抱悲觀和否定的看法；也有人即使肯定其需要拓展與深化，但對(duì)其發(fā)展態(tài)勢(shì)則缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，這就容易對(duì)中國(guó)基層民主自治產(chǎn)生模糊甚至錯(cuò)誤的判斷。本文認(rèn)為，目前中國(guó)基層民主自治速度雖有減緩，但深度卻在推進(jìn)，這直接表現(xiàn)在“微自治”的探索與創(chuàng)新上。所謂“微自治”是“微觀自治”的簡(jiǎn)稱，是對(duì)村居委自治模式的突破與超越；它將自治進(jìn)行細(xì)分，讓自治進(jìn)入“微觀”和“細(xì)化”的具體層面。這一趨向雖未形成大勢(shì)，但在全國(guó)一些地方已有所表現(xiàn)，并取得了可喜的成績(jī)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，既有助于糾正目前的一些含糊和錯(cuò)誤看法，又可以看到中國(guó)基層民主自治的未來(lái)發(fā)展方向。

一、“微自治”：中國(guó)基層民主治理的轉(zhuǎn)型

從系統(tǒng)論和動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度看，中國(guó)基層民主治理經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的孕育、生成和發(fā)展過(guò)程，它與中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)的巨變與轉(zhuǎn)型是不可分割的。中國(guó)基層民主自治的形成與發(fā)展至少經(jīng)歷了四次重要轉(zhuǎn)型，它們分別處于清末民初、20世紀(jì)三四十年代、改革開放初期、21世紀(jì)以來(lái)這四個(gè)節(jié)點(diǎn)上。當(dāng)然，這四個(gè)階段既有聯(lián)系又各自獨(dú)立和各具特點(diǎn)，因之，我們理解當(dāng)下的中國(guó)基層民主政治發(fā)展，不能忽略其歷史性、階段性和發(fā)展性。

早在清晚期的太平天國(guó)，就開始重視基層自治，其軍隊(duì)所到之處往往“聲以兵威，令各州縣并造戶冊(cè)，即于鄉(xiāng)里公舉軍帥、旅帥等，議定書冊(cè)并各戶籍?dāng)抠M(fèi)，呈偽國(guó)宗檢點(diǎn)，申送江寧”。①在此，“鄉(xiāng)里公舉”就有一定的民主自治因素。有學(xué)者這樣概括太平天國(guó)的“鄉(xiāng)里公舉”：“鄉(xiāng)官之選舉法，雖非如今代投票普選之純?nèi)裰髦贫?，然確有多少民主作風(fēng)與自治作用，比之當(dāng)代滿清治下鄉(xiāng)土民事之操縱于紳士耆老之手者尚勝一籌。……其制度略近于現(xiàn)代各省鄉(xiāng)村閭之自治職員，如區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、村長(zhǎng)等，蓋各鄉(xiāng)官究以民意民望為依歸，而凡被選出者乃正式受任治事也。”②不過(guò)，這種民主自治畢竟是中國(guó)古代鄉(xiāng)里制度的延伸或改良，其現(xiàn)代意識(shí)并不突顯，而“民主”的性質(zhì)更無(wú)從談起。1908年，一些有識(shí)之士向光緒帝呈奏了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，這一章程雖未能得到實(shí)施，且內(nèi)容多為紙上談兵，但它畢竟是首提“自治”概念，且專談“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治”，這為中國(guó)基層民主自治開啟了一扇窗戶，可稱之為萌芽或萌生期。

民國(guó)初年至20世紀(jì)三四十年代，中國(guó)基層民主自治向前推進(jìn)了一大步。早在1912年，孫中山對(duì)地方自治就逐漸形成較為深刻的見解，他認(rèn)為：“人民自治是政治之極則”；“以地方自治權(quán)，歸之其地之民”；“人民對(duì)于本縣之政治，當(dāng)有普通選舉之權(quán)、創(chuàng)制之權(quán)、復(fù)權(quán)之權(quán)、罷免之權(quán)”。③1915年，河北定縣翟城村的“自治公所”成立，這成為中國(guó)基層民主自治過(guò)程中建章立制的一個(gè)標(biāo)志。有人說(shuō)，“談鄉(xiāng)村自治者，必自翟城村始”。④閻錫山于1917年任職山西省長(zhǎng)后，也倡行“村治”，通過(guò)制定《村治通行簡(jiǎn)章》等章程，對(duì)村組織設(shè)置、村公職人員選舉和村民會(huì)議制度等作了具體規(guī)定，推動(dòng)了基層自治的發(fā)展。20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，晏陽(yáng)初和梁漱溟倡導(dǎo)的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”影響甚大，如江蘇無(wú)錫此時(shí)成立了“自治協(xié)進(jìn)會(huì)”，其目的“即在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，而鄉(xiāng)村自治的實(shí)現(xiàn)，必須使一盤散沙之農(nóng)民，先有組織，俾民眾在共同信約之下，得發(fā)揮其力量”。⑤1934年，南京國(guó)民政府還制定了《改進(jìn)地方自治原則》，對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村自治都做了規(guī)定。不過(guò)，此時(shí)期的基層民主自治由于帶有強(qiáng)行政化特色，且各自為政，對(duì)“人民”概念的理解比較狹窄，因此在不少方面只具有章程規(guī)定和探索意義，其實(shí)效就大打了折扣。如曾被譽(yù)為“實(shí)開吾國(guó)下層政治重心之先河”⑥的山西“村治”，其實(shí)主要是靠行政強(qiáng)力推動(dòng)的，村民完全處于被動(dòng)地位。另外，村民的權(quán)利也受到財(cái)產(chǎn)的限制，其自治缺乏法治保障。

值得注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)基層民主自治，使人民群眾成為基層民主自治的主體和主人，其顯著標(biāo)志是民主選舉受到重視，自治精神得以發(fā)揚(yáng)。如1947年1月23日頒布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于今年村選工作的指示》規(guī)定：“村選必須大膽放手，發(fā)揚(yáng)民主，不要絲毫加以限制，要耐心說(shuō)服群眾參選、講話、批評(píng)領(lǐng)導(dǎo)、提出建設(shè)村政意見?！雹弋?dāng)然也應(yīng)看到，由于處于特殊的歷史時(shí)期，根據(jù)地的民主自治主體——人民群眾，是將敵對(duì)者和反對(duì)者摒棄于外的，加之行政領(lǐng)導(dǎo)的總體掌控，使得基層民主自治難以實(shí)現(xiàn)其整體功能和精神主旨。因之，可將20世紀(jì)二十至四十年代視為有限的基層民主自治時(shí)期。

人民公社時(shí)期，廣大農(nóng)村實(shí)行的是“政社合一”的管理體制，“一元化”領(lǐng)導(dǎo)成為主要的管理形式。這樣，基層社會(huì)往往缺少自主權(quán)，自治能力也就無(wú)從談起。不過(guò)，這一時(shí)期實(shí)行的民主管理和民主監(jiān)督等制度，如村務(wù)和村賬公開等，為后來(lái)的村民自治提供了寶貴的資源和有益的經(jīng)驗(yàn)?！拔母铩笔?，中國(guó)基層社會(huì)受到了嚴(yán)重破壞，但基層民主自治的一些因素仍具有內(nèi)在的傳承性，否則就不可理解第一個(gè)村委會(huì)能自發(fā)生成，并成為20世紀(jì)80年代以來(lái)村民自治活動(dòng)開展的先導(dǎo)。真正的基層民主自治發(fā)生于改革開放的新時(shí)期，這就是影響巨大而深遠(yuǎn)、被稱作農(nóng)村“靜悄悄革命”的“村民自治”，其主要特點(diǎn)是：第一，民主自治主體——人民群眾的范圍更廣大了。它突破了長(zhǎng)期以來(lái)包括建國(guó)之初和“文革”時(shí)期形成的“階級(jí)斗爭(zhēng)”觀念，賦予了“人民群眾”以更大的自治權(quán)，這是中國(guó)歷史上任何時(shí)期都無(wú)法比擬的。第二，民主自治的范圍得以拓展，它幾乎包括中國(guó)基層尤其是廣大農(nóng)村的每個(gè)村落，這與之前包括20世紀(jì)三四十年代的區(qū)域和試點(diǎn)大為不同，幾乎在一夜之間，中國(guó)廣大基層都進(jìn)入了轟轟烈烈的民主自治進(jìn)程。第三，民主的思想和精神得以確立。以往包括新中國(guó)建立之初，民主和自治一直處在行政甚至是強(qiáng)行政化的影響和籠罩下，其思想和精神實(shí)質(zhì)難以得到真正發(fā)揮。然而，新時(shí)期以來(lái)則迥然不同，去行政化和權(quán)力下放，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，成為一個(gè)時(shí)代的關(guān)鍵詞和流行語(yǔ)，也成為中國(guó)政治包括基層民主的一大轉(zhuǎn)向。鄧小平說(shuō)：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民最多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”；“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主”；“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主，這就是一個(gè)重要內(nèi)容”；“農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層，同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)工人和知識(shí)分子的積極性，讓他們參與管理，實(shí)現(xiàn)管理民主化?！雹嗪茱@然，改變政府職能，尤其是改變以行政命令為主的中國(guó)基層治理體制，讓人民群眾自己管理自己，即實(shí)行真正的民主自治，是鄧小平基層民主思想的核心。從此，中國(guó)基層民主進(jìn)入了村委會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期，強(qiáng)調(diào)在廣大農(nóng)村實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

應(yīng)當(dāng)指出的是，隨著中國(guó)基層民主自治的發(fā)展，尤其是中國(guó)基層社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，一些與基層社會(huì)和民主自治不相適應(yīng)的問(wèn)題開始凸顯出來(lái)。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很難將具體問(wèn)題落到實(shí)處，也難以將村居民自治繼續(xù)推向深入。對(duì)于如何避免村居委會(huì)受制于政府的行政干預(yù)、如何更好地培育和發(fā)揮廣大村居民的民主自治能力與水平、如何將廣大基層具體矛盾和問(wèn)題快速解決等問(wèn)題考慮得很不充分，也缺乏足夠的理論自覺和實(shí)踐創(chuàng)新。如一個(gè)村委會(huì)往往只有幾個(gè)人，它要管理居住分散、組成復(fù)雜、人數(shù)眾多的村莊事務(wù)，確實(shí)有些力所不及，而這些鄉(xiāng)村事務(wù)又都與人民群眾的利益直接相關(guān)，如處理不了或解決不好，所產(chǎn)生的負(fù)面影響不可想象。所以，經(jīng)過(guò)改革開放30多年的努力，村居民自治在許多重要問(wèn)題上有了根本性發(fā)展后，如何具體解決與廣大人民群眾息息相關(guān)的問(wèn)題，讓村居民真正成為民主自治的主體，成為一項(xiàng)艱巨任務(wù)被提到議事日程，也成為廣大基層開始新探索的路徑和方向?；诖?，21世紀(jì)中國(guó)基層民主自治開始出現(xiàn)新探索，即“微自治”開始出現(xiàn)。所謂“微自治”，主要是指針對(duì)自己的地方特色，采取具體可行、細(xì)致有效、深入透徹的方式，創(chuàng)造式地實(shí)行民主自治，從而彌補(bǔ)了以往村居委自治的不足。這主要表現(xiàn)在：將自治范圍不斷下移，讓自治內(nèi)容更具體化，使自治方式趨于細(xì)化；賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發(fā)揮基層民主自治的功能，將廣大人民群眾的自治水平與創(chuàng)新能力提升到一個(gè)新的高度。這是繼村居民自治后的又一次制度創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

在村民自治活動(dòng)中，村民理事會(huì)尤其是村民小組理事會(huì)等自治組織的成立是對(duì)村委會(huì)的補(bǔ)充和超越。在村民自治初期，人們將自治聚焦于村委會(huì)，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)很難管理一個(gè)大的村莊，尤其是由幾個(gè)自然村組成的行政村，于是許多地方將視野集中在村民小組，由村民小組通過(guò)選舉成立村民理事會(huì)，從而推動(dòng)村民自治向“微自治”發(fā)展。早在1987年，廣東連州保安鎮(zhèn)熊屋村便在村民代表基礎(chǔ)上，成立了村民理事會(huì)，與村干部一起管理村中事務(wù)。⑨這恐怕是村民理事會(huì)的萌芽。自2002年始，安徽省望江縣118個(gè)行政村陸續(xù)建立村民理事會(huì)，覆蓋了幾乎每個(gè)自然村。由村民選出理事會(huì)，就是為了自己的事情自己辦。⑩在總結(jié)望江、全椒、金寨、南陵等縣村民理事會(huì)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2013年8月2日，安徽省十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了修改后的《安徽省實(shí)施（中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法）辦法》，其中規(guī)定“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會(huì)，其成員由村民推選產(chǎn)生”，“村民理事會(huì)配合、協(xié)助村民委員會(huì)開展工作，村民委員會(huì)支持、指導(dǎo)村民理事會(huì)組織村民開展精神文明建設(shè)、興辦公益事業(yè)”，這是首次在全國(guó)范圍內(nèi)將村民理事會(huì)寫入《村組法》實(shí)施辦法，反映了村民理事會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展以及巨大影響。（11）近幾年，江西九江共青城已建立村民理事會(huì)216個(gè)。（12）另外，“微自治”還體現(xiàn)在武漢等地的社區(qū)“院落和門棟”自治上。早在1998年，武漢市江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)民族路5號(hào)，就由電控門的安裝開始，實(shí)行了門棟自治，2000年，社區(qū)居委會(huì)又在5號(hào)門棟成立“門棟自管會(huì)”。而院落自治則始于2003年。（13）這樣，在武漢市就形成了“社區(qū)——居民小組——門棟”三元自治管理和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這種注重“居民小組”甚至更小單位的“微自治”，是對(duì)于以往村居民自治的超越式發(fā)展。

二、中國(guó)基層“微自治”范式及其特征

從全國(guó)范圍看，“微自治”并未普及，也未引起學(xué)界足夠的重視。不過(guò)，它卻在潛移默化中成長(zhǎng)，有的地方還漸成規(guī)模和趨向，并創(chuàng)新了“微自治”的范式?！拔⒆灾巍蹦Ｊ诫m各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共同特征。

（一）中國(guó)基層民主“微自治”范式

1.“村民小組”自治。在以往的村民自治中，“村民小組”也是一個(gè)層級(jí)單位，是村委會(huì)的基礎(chǔ)單元和實(shí)施者，如2010年修改后的《村組法》第一章第三條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！笨梢?，村民小組在村民自治中的地位并不顯著，它在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬于“村委會(huì)”，村民自治的許多活動(dòng)都由村委會(huì)決定，而“村民小組”只是實(shí)施者，因此它往往處于被動(dòng)甚至被忽視的地位，很難發(fā)揮決定作用和自治功能。“微自治”則打破了這一局面，它強(qiáng)化了“村民小組”的自治功能，使之成為一個(gè)獨(dú)立的自治單位和主體，直接行使民主自治權(quán)，從而使之由被動(dòng)變主動(dòng)，從后臺(tái)走上前臺(tái)，由客體成為主體，這成為村民自治向“微自治”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。較有代表性的是廣東的“云浮模式”，它強(qiáng)調(diào)村民小組的獨(dú)特功能，在村民小組（自然村）一級(jí)建立村民理事會(huì)，由村民選舉農(nóng)村老黨員、老教師、老干部、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人等鄉(xiāng)村精英為理事會(huì)成員。到2012年9月，云浮市已培育鄉(xiāng)賢理事會(huì)8203個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；有理事成員73330人，其中外出鄉(xiāng)賢和經(jīng)濟(jì)能人達(dá)36257人，占49.5%。在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）備案登記率達(dá)100%。（14）另外，廣東省云安縣還成立村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)理事會(huì)，并與村民小組理事會(huì)形成“以組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的基層治理機(jī)制。成都邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村于2011年創(chuàng)建“村民自治管理大院”模式，它也是以村民小組為基本單位，按村民居住區(qū)將全村劃為五個(gè)服務(wù)管理區(qū)，成立五個(gè)村民自治大院。每個(gè)大院從村民議事會(huì)成員中民主選舉一名院長(zhǎng)以及一至三名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)自治大院的服務(wù)管理工作。為了更好地推進(jìn)民主理財(cái)，馬巖村還探索出“五瓣梅花章”的民主理財(cái)新模式，即將理財(cái)章一分為五，五瓣印章分由公推直選的五名民主理財(cái)監(jiān)督員掌管，每張發(fā)票必有五瓣監(jiān)督章蓋全后方可入賬報(bào)銷。這種用五瓣梅花章管理村莊財(cái)務(wù)的模式，在全國(guó)尚屬首例，反映了農(nóng)民的草根智慧。（15）此外，安徽、江西贛州、廈門海滄等地也紛紛進(jìn)行以“村民小組”（自然村）為自治單元的“微自治”探索，從而將村民自治推進(jìn)到一個(gè)新階段。

2.“院落—門棟”自治。以往，居委會(huì)作為社區(qū)群眾性自治載體，它對(duì)上要承載繁重的行政任務(wù)，對(duì)下則面臨“千條線穿一根針”的局面，所以很難發(fā)揮自治功能。為解決這一難題，一些地區(qū)探索出將社區(qū)自治重心下移的辦法，使“院落”和“門棟”成為社區(qū)居民的自治平臺(tái)和關(guān)節(jié)點(diǎn)，以承擔(dān)居民自治的重任。這種微單元的自治方式是對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治的進(jìn)一步拓展。最突出的是成都社區(qū)建立的“小單元”自治。早在2009年，成都錦江區(qū)就開始了“小單元、大黨建”的社區(qū)自治探索，它根據(jù)院落分布情況、地緣關(guān)系和居民特點(diǎn)，按“規(guī)模適度、居民認(rèn)同、有利自治、便于服務(wù)”的原則，在充分尊重居民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行自治單元?jiǎng)澐?；?guī)模較小且居民較少的院落、小區(qū)形成一個(gè)自治單元，成立一個(gè)自治組織，規(guī)模較大且居民較多的院落、小區(qū)，劃成幾個(gè)自治單位，組建若干自治組織。又如成都武侯區(qū)以街道為條、院落為塊，將社區(qū)劃為8個(gè)網(wǎng)格片區(qū)，8名綜合協(xié)管員“下沉”到片區(qū)，開展網(wǎng)格便民服務(wù)；以院落為單位，民主選舉產(chǎn)生院落民情代表議事會(huì)，按照院落黨小組審議、院落民情代表會(huì)決議，公開決議事項(xiàng)、公開實(shí)施結(jié)果的“兩議兩公開”制度規(guī)范議事流程；再由院落民情代表選出的院落自治管理小組負(fù)責(zé)自治事務(wù)的實(shí)施。此外，還以院落為單位，定期對(duì)社區(qū)各類干部實(shí)行民主評(píng)議和監(jiān)督，從而形成較為嚴(yán)密細(xì)致的院落自治機(jī)制。2012年5月31日，成都市民政局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居民院落自治的指導(dǎo)意見》，在全市范圍內(nèi)全面推行社區(qū)居民院落自治，以院落為居民自治的基本單元成立院落居民小組等自治組織，培育社區(qū)居民的社會(huì)責(zé)任感和公民主體意識(shí)。這樣，通過(guò)社區(qū)自治組織向居民院落、樓棟、單元延伸，形成了居民（代表）會(huì)議、居民議事會(huì)、社區(qū)居委會(huì)及其下屬委員會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)、院落居民自治組織上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的社區(qū)居民自治組織體系新格局。（16）在當(dāng)今中國(guó)城市化快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“院落作為城市社區(qū)最基本的細(xì)胞，現(xiàn)已逐漸成為各社會(huì)群體的聚集點(diǎn)、各社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各利益與矛盾的交匯點(diǎn)”（17）。這種“小單元”自治很有代表性，是居民“微自治”最突出的表現(xiàn)形式。

3.“小事物”自治。所謂“小事物”自治，主要指將以往村居民自治所抓的“大事”，轉(zhuǎn)向村居民日常生活“小事”的治理，從而培養(yǎng)村居民直接參與基層民主自治的習(xí)慣、意識(shí)和能力，并將村居民自治引向深入。具體表現(xiàn)在：不少城鄉(xiāng)社區(qū)將自治工作的重點(diǎn)放在“院落—門棟”內(nèi)的日常生活中，這與許多村居委負(fù)責(zé)處理村和社區(qū)范圍內(nèi)涉及公眾利益的“大事”不同，這是關(guān)于“小事物”自治的一大特點(diǎn)。還有，一些地方將更小的事物作為工作重點(diǎn)，即“微事物”自治。廈門海滄區(qū)的“微事物自治”較為典型，其做法為：一是立足于人民群眾的小心愿，關(guān)心社區(qū)的生活瑣事和小環(huán)境，創(chuàng)立“微夢(mèng)圓愿小屋”“愛心儲(chǔ)蓄銀行”“貼吧交友平臺(tái)”，豐富、改善和提升人民群眾的生活質(zhì)量；二是從人民群眾最關(guān)心和需求的小事著手，設(shè)置“微項(xiàng)目”，如涼亭修建、水池改動(dòng)、綠地護(hù)養(yǎng)等，使廣大居民在參與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中分享參與的樂(lè)趣，培養(yǎng)參與的能力。（18）海滄興旺社區(qū)還打造了“鄰里中心”，進(jìn)一步抓住更微小事情進(jìn)行自治。其具體做法是，圍繞12項(xiàng)具體配套功能，以“油鹽醬醋茶，衣食住行閑”生活的各個(gè)方面為切入點(diǎn)，將社區(qū)的悅實(shí)廣場(chǎng)、永輝超市片區(qū)打造成集商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生和教育為一體的“鄰里中心”，為居民提供一站式服務(wù)。（19）這就拓展了社區(qū)自治的內(nèi)容，走出了過(guò)去社區(qū)治理只抓大事略小事的誤區(qū)。解決了人民群眾的各種小事，也就解決了人民群眾和平、穩(wěn)定、安全和幸福的基礎(chǔ)。

（二）中國(guó)基層“微自治”范式的主要特征

從全國(guó)范圍看，“微自治”模式雖各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共性特征。這一共性特征主要表現(xiàn)為內(nèi)外兩個(gè)層次。

1.就內(nèi)部共性而言，中國(guó)基層“微自治”范式有三個(gè)方面的特征：一是小單元自治。無(wú)論是村居民小組，還是院落和門棟，都屬于“微自治”范圍，它將原來(lái)的村居委自治范疇不斷細(xì)分，于是權(quán)力更趨細(xì)化。二是微事物自治。指的是將自治由關(guān)注村居民的“大民生”轉(zhuǎn)向“小生活”，處理那些百姓關(guān)心的“小事物”，這樣既可解燃眉之急，又是村居民自治的基礎(chǔ)。三是精細(xì)化管理，克服了以往粗線條治理的方式。從“微自治”的內(nèi)涵與功能看，它重在一個(gè)“小”字。就是靠“微自治”中的“小”，中國(guó)基層民主自治才重新獲得了活力，并進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

2.就外部共性來(lái)說(shuō)，中國(guó)基層“微自治”范式主要有以下方面的特征：一是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其強(qiáng)調(diào)廣大黨員在“微自治”中的模范帶頭作用，不論是成都社區(qū)以黨組織為核心的“三駕馬車”，還是云浮模式中讓老黨員發(fā)揮作用，都是如此。二是依法自治，確保“微自治”不超出法律邊界。十八大報(bào)告明確指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方面?！保?0）全國(guó)各地的基層民主自治雖各有特點(diǎn)，但都要在法治允許的框架內(nèi)進(jìn)行，這是不容置疑的。三是“小平臺(tái)、大參與”的多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因?yàn)楫?dāng)下許多問(wèn)題都不是靠單方就能夠解決的，而是需要通過(guò)互動(dòng)合作來(lái)解決。如興旺社區(qū)不僅設(shè)有居民議事的“民智議事廳”，還創(chuàng)設(shè)了“社區(qū)同駐共建理事會(huì)”和“社企同駐公共服務(wù)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)的協(xié)同共治。此外，通過(guò)企業(yè)和社會(huì)組織的合力推動(dòng)，在社區(qū)成立“新廈門人服務(wù)綜合體”，為“新廈門人”實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督提供有效載體。（21）四是個(gè)性化與人性化服務(wù)，打破了制度和規(guī)章的格式化與冰冷感。如成都武侯黌門街社區(qū)實(shí)行“三化一制”，其中的“院落化管理”采取書面、電話、壩壩會(huì)等方式公開院務(wù)信息，廣求居民意見，具有靈活性和人性化特點(diǎn)。這些“微自治”不僅是內(nèi)容和形式的延展，更是一種觀念創(chuàng)新，是“以人為本”參與式治理理念的充分體現(xiàn)。五是真正賦權(quán)于民，讓基層民主自治成為人民群眾自我管理的自覺行為。如成都青羊區(qū)康莊社區(qū)推出的“群眾主體工作法”包括：充分尊重群眾的主體意愿，群眾自己的事情由自己定；激發(fā)群眾主體的參與，群眾自己的家園由自己來(lái)建；接受群眾主體的監(jiān)督，工作成效如何由群眾說(shuō)了算；圍繞群眾的滿意導(dǎo)向，發(fā)展成果由群眾共享。

三、中國(guó)基層“微自治”實(shí)踐之成效分析

在中國(guó)基層民主治理中，“微自治”趨向初見端倪，其作用不可低估，也取得了一些成效，具體來(lái)說(shuō)：

（一）“微自治”可使中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理擺脫行政命令的困擾，從“政府的腿”變成“居民的自治”

與以往相比，改革開放以來(lái)的城鄉(xiāng)基層民主自治無(wú)疑是歷史上的一大進(jìn)步，它開始擺脫行政命令和管理的束縛，以村民自治和城市社區(qū)自治的方式邁開前行的步伐。不過(guò)，這種變化是相對(duì)的，在許多地方甚至是城鄉(xiāng)基層民主政治得到較快較好發(fā)展的示范區(qū)，村居民自治也難以真正擺脫行政事務(wù)的困擾。2012年對(duì)廣東清遠(yuǎn)縣的一份調(diào)研顯示：該縣一個(gè)行政村和政府簽訂的各類責(zé)任書就有13份以上，多的則有20多份，包括扶貧開發(fā)、計(jì)劃生育、殯葬改革等，甚至連學(xué)生升學(xué)率也要簽責(zé)任狀。而一個(gè)村委會(huì)只有數(shù)人，往往難以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的這些工作。有位鄉(xiāng)干部感慨良多：“各級(jí)黨委政府習(xí)慣于把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)分派工作任務(wù)，村委會(huì)自治功能淡化，村民自治被‘懸空’和‘虛置’”，很難有效發(fā)揮作用。（22）這也是為什么在基層民主自治實(shí)施多年后，仍有許多城市社區(qū)和村委會(huì)苦不堪言、怨聲載道的原因，因?yàn)樗鼈儗?shí)際上一直充當(dāng)政府工作的延伸機(jī)構(gòu)，很難輕裝上陣、全力以赴投身于基層民主自治工作。成都基層民主建設(shè)也是這樣，在很長(zhǎng)一段時(shí)間，其自治功能受到行政事務(wù)的制約，以至于很難發(fā)揮自身的自治功能。實(shí)行院落自治后，成都社區(qū)局面大為改觀，如成華區(qū)在老舊院落改造中，堅(jiān)持“三問(wèn)于民”，即改不改，問(wèn)需于民；怎么改，問(wèn)計(jì)于民；好不好，問(wèn)效于民，成功探索出“先自治、后整治”的院落改造模式，大大提高了群眾參與的積極性和滿意度。2013年對(duì)成華區(qū)的第三方測(cè)評(píng)顯示，群眾對(duì)老舊院落改造的滿意度達(dá)90%以上；通過(guò)整治，院落居民實(shí)現(xiàn)了從漠不關(guān)心到理解支持、從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與管理的轉(zhuǎn)變，群眾參與度達(dá)85%以上。（23）這和以往形成了鮮明對(duì)照，充分體現(xiàn)了院落自治的價(jià)值意義和深遠(yuǎn)影響。

（二）“微自治”可改變政府“包攬一切”的管理和供給方式，真正做到由“替民做主”變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?/strong>