編者按：中國政府實施的全國城鄉最低生活保障體系（簡稱低保），是全世界迄今為止惠及人數最多（超過6500萬）的收入保障計劃。與其它國家的同類計劃相比，中國低保被冠以“無條件收入保障”的美稱，因為低保的發放宗旨是“應保盡保”，是中國百姓的最低安全網。只要家庭收入低于地方保障線，就有資格申請低保，不以道德評判為依據。縱觀全國的低保領取者，不僅包括老弱病殘這些傳統弱勢群體，也包括大量的刑滿釋放者、離婚喪偶者、失業者、工作貧困者等非傳統低收入人員。
但是，中國低保的減貧效果并不樂觀。本期公眾號推送世界銀行2015年對中國農村低保的評估報告，研究顯示，2007-2009年，中國農村低保的目標選擇錯誤率高達80%，遠未達到“應保盡保”的目標（80%的誤差率可能會引發讀者的爭議，希望本文能促進討論的深入）。主要原因在于低保是由地方政府執行的精準扶貧項目，受地方財政和治理能力的影響，全國各地的低保標準、審核條件和支付額存在巨大的差異。本文全面展現了該報告的研究方法和數據分析結果，若讀者認為該方法可靠，期待同行更新數據，促進更新、更全面的中國低保評估報告問世。農村低保的低效僅代表了農村治理弱化的冰山一角，2016年8月26日和9月4日，甘肅省康樂縣景古鎮阿姑山村發生的貧困村民一家六口先后自殺死亡事件表明，改善農村治理刻不容緩。
一、數據來源
本研究主要應用了兩種數據來源：一是2007-2009年的農村家計調查數據，分別來自CHIP (China Household Income Project) 和RUMiC (Rural UrbanMigration in China) ，文中簡稱為CHIP數據；二是2007-2009年民政部（MOCA）公布的農村低保標準、支付額和總支出的縣級數據。用CHIP覆蓋的縣級數據與MOCA相對照，匹配構建了年度數據集合。CHIP數據覆蓋82個縣，其中的77個縣找到了與MOCA相對應的數據。
CHIP數據覆蓋9個省份、8000多個農村家庭、30000多人口，跨越中國東部、中部和西部的一半人口區域。CHIP數據的農村樣本是國家統計局（NBS）年度農村家計調查樣本的子集，但是與NBS按比例代表全部省份不同，CHIP抽了9個有代表性的省區，排除了貧困較集中的自治區。為與全國人口數據相匹配，本研究中的部分數據被賦以相應的權重系數。相對于MOCA，CHIP的數據信息更豐富，并具體到村、家庭和個人。但如表2所示，CHIP數據受規模所限，只能進行全國整體分析，拆分到縣級則數據樣本太小。
二、方法及分析
1. 描述性統計
（1）低保線、官方貧困線與低保支付額
2007-2009年，全國人均貧困線、全國人均低保線和全國人均年度低保支付額均逐年提高，如表1、2、3所示。其中，表1 的數據跨度從2006年到2013年。
圖1顯示，縣級人均年度低保線差異極大，2007年和2008年，低收入地區僅為人均500元，高收入地區則達到人均3000多元，2009年高收入地區達到人均4000元以上。
圖2表明，2008年和2009年的縣級和村級人均年度低保支付額都存在極大的地區差異，村級數據的差幅大于縣級數據，因為縣級數據將縣內各村的數據進行了平均，抹殺了縣內的差異性。
（2）低保參與率
表4給出了樣本數據及官方數據的低保參與率對比。整體上，2007-2009年的低保參與率逐年上升。CHIP數據顯示的低保參與率低于全國官方數據，即使單個省比較仍明顯偏低。可能是因為CHIP調查中家庭成員隱瞞了參與低保的事實，也可能因為官方數據虛報了低保參與率。從表4可以看出，河北的CHIP參保率和官方數據差異最大，廣東的差異最小。同時，就CHIP數據內部比較，省級低保參與率差異較大，從河北和浙江的低于0.5%到廣東和重慶的5-6%。官方數據內部也顯示出同樣的差異性。這反映出地方的低保標準、融資能力、執行能力、家庭收入及資格審查等方面存在巨大的差異。富裕地區支付額高，貧困地區支付額低，導致整體更大的偏差。
圖3展現了按縣級數據計算的不同收入階層的低保參與率。可以看出，越貧困的人群低保參與率越高，收入最低的1/10人群在2007-2009年中的低保參與率都是最高的。從收入最低的2/10人群開始，低保參與率急劇下降，但是一直沒有降到0。收入最低的1/10人群的低保參與率三年中都未超過10%。2007-2009年的低保參與者一直覆蓋所有人群，包括最富裕的1/10。隨著低保政策的擴展，貧困者的參與率提高得更快，但是中產階級和富裕階層的參與率也均有相應的提高。
（3）減貧效果
表5列出了2007-2009年CHIP樣本中低保前和低保后人均收入低于低保線的比例。第一欄使用的是事后收入，第二欄使用的是村級事前收入，第三欄使用的是縣級事前收入。第一列代表CHIP樣本中的所有低于低保線的人數比例，包括低保戶和非低保戶。事后收入低于低保線的人數比例從2007年的2.4%提高到2008年的2.6%，進而到2009年的3.8%。與2007-2009年低保覆蓋面的擴大和支付金額的提高幅度相比，減貧效果并不理想。當然，低保門檻也在不斷提高。事前收入顯示，符合資格的人數比例不斷上升。2007-2009年，按事前收入（調查收入減去縣級平均支付額）計算，CHIP樣本中低于低保線的人數比例從2.5%增加到4.1%。
低保是否為貧困者提供了最低收入保障呢？2007-2009年中，事前收入低于低保線的人數比例均高于事后，見表5的最后一列。例如，2009年，12-15%的人事后收入低于低保線。換句話說，低保支付將一半以上的事前收入低于低保線的選定成員的收入提高到低保線以上。在這一點上，可以說低保是成功的。但是，這一結論忽略了沒有收到低保的低收入人群。90%以上的收入低于地方低保線的人并沒有被納入低保。對他們而言，低保沒能提供最低收入保障。這表明低保制度本身存在巨大的定位錯誤。
低保在多大程度上降低了農村的貧困率？表6用三種不同的絕對貧困線計算了2007-2009年的貧困發生率。2011年的官方貧困線按2007-2009年的農村消費物價指數做了相應的調整。國際1.5美元和2美元的貧困線均按照PPP方法折算成人民幣，并按2007-2009年的農村消費物價指數做了相應的調整。所有情況下，事前貧困發生率都高于事后，這說明了低保具有一定的減貧效果。但是，事前事后的差異都不超過0.5%，也就是說，低保的減貧效果非常有限。
表7展示了用事前和事后收入計算的貧困缺口。預料之中的是，事前收入計算的貧困缺口都高于事后收入的計算值。同時，2007-2009年的事前事后貧困發生率均逐漸下降。但是，與低保總支出相比，貧困缺口的縮小仍是非常有限的。根據官方數據，2007年的總低保支出相當于事前貧困缺口的18%，2009年提高到64%。但2007年，每單位低保支出對應的貧困缺口減少是0.13元，2009年僅為0.10元。
CHIP數據的低保參與率低于官方統計數據，CHIP樣本計算的低保支出總額（平均低保支付額乘以總低保人數）大大低于官方公布數據。即便從這些較低的總支出數據看，農村低保的減貧效果仍然很有限。2009年，低保支出相當于事前貧困缺口的26%，但是事后貧困缺口僅比事前低6.5%。單位支出帶來的貧困缺口減少為0.24元，效率很低。這進一步表明，低保受益人的定位存在很大的誤差。
2. 低保對象的選擇及誤差
表8列示了以地方低保線為標準計算的低保對象選擇誤差，包括融入錯誤和排除錯誤。融入錯誤是指收入高于低保線的人被納入低保；排除錯誤是指收入低于低保線的人被排除在低保之外。例如，根據縣級低保平均支出額計算，從2007到2009年，農村低保的融入錯誤從94%下降到86%，排除錯誤從94%下降到89%。定位錯誤雖然逐年下降，但是兩種錯誤都是極高的。絕大多數低保受益人的事前收入高于地方低保線。低保只惠及了事前收入低于低保線人口的很小部分（11%或更少）。
相比之下，研究顯示，中國城市低保的融入錯誤是43%，排除錯誤是71%（Chen, Ravallion and Wang, 2006）。城市低保定位明顯好于農村（盡管城市誤差也很高），這部分因為中國農村資源和能力的不均衡，部分因為農村收入難以測量。
農村低保定位的準確性也可以根據貧困線來評估。表9給出了貧困者和非貧困者收到低保的比例。總體上，貧困人口中獲得低保的比例不斷上升，但最高不超過10%。
與表8不同，表10用全國統一的官方貧困線作為計算融入和排除錯誤的基準，這里只應用了事前收入進行計算。融入錯誤在64-75%之間，也就是說，在2007-2009年間，有64-75%的低保受益人是非貧困者。排除錯誤在92-95%之間，表明絕大多數貧困者未能從低保中受益。
3. Probit分析和低保對象選擇的改進
前面分析的低保對象的選擇采用國家統計局采集的當年收入數據和CHIP報告的數據作為基準。這樣有可能失真。因為地方官員執行低保時，并不參考國家統計局的數據。即使參考，統計數據也不可避免的存在測量錯誤。實際上，地方官員很可能根據與收入相關的可觀測變量來選擇低保受益人。中國農村低保政策實際上采用了這種慣例，地方管理者明確提到在選擇受益人時采用不同的標準。
一種替代方法是根據地方官員的做法，觀察與事前收入及其它可觀察到的特征相關的潛在收入變量，進而根據潛在家庭收入來確定低保對象。
第一步，Probit回歸分析。低保參與作為因變量，事前收入及其它觀察到的相關家庭特征作為自變量。這些特征反映了地方低保戶選擇實踐中的做法，包括家庭人口構成、成員健康狀況、人力資本、有形資產等。
第二步，用回歸結果預測低保分配的條件概率（the propensity score）。回歸中估計的參數與低保管理者在實踐中賦予的相應隱含權重相吻合。
第三步，根據條件概率從高到低進行排序，根據觀察到的覆蓋率，做一個截止點，再用選擇結果計算誤差。此處采用CHIP數據，使用家庭作為分析單位。
表11、12、13分別描述了低保和非低保家庭的基本情況。低保家庭的事前和事后收入總體上低于非低保家庭。低保家庭的工資收入更低，2007和2008年，低保家庭成員相對于非低保家庭成員進城務工比例更低，但是2009年例外。低保家庭的規模相對偏小，成員中的老人、病患和殘疾人比例明顯偏高。比如2007年，20%的低保家庭中有60歲以上的老人，41%有病患，35%有殘疾人，非低保家庭這三個比例分別為10%，14%和12%。家庭擁有的有形資產也存在巨大差異。低保家庭的住房條件更差，包括是否是樓房，是否有自來水，是否有沖水廁所等。低保家庭的耐用消費品也更少，比如家用電器、機動車等。從表中還可以看出，低保家庭所居住的社區與非低保家庭有所不同。總體上，低保家庭更多居住在經歷過自然災害的地區，沒有平整的公路，與最近的鄉政府距離較遠。
表14是回歸結果，情況（1）代表事前人均收入是根據村級平均低保支付額計算的，情況（2）代表事前人均收入是根據縣級平均低保支出額計算的，見表14的前兩行。可以看出，2007-2009年，低保對象的選擇都與收入顯著負相關，具體而言，事前收入每增加1%，收到低保的機會減少0.7-1.0%。其它與收到低保的概率顯著相關的變量包括：家庭規模（-）、病患（+）、殘疾（+）、工資占收入的比例（-）、非農收入比例（-）、主要設施缺失（+）。
每年估計的參數略有變化。2009年的結果顯示，許多變量比前兩年更顯著，意味著選擇標準更偏向老年人。農民工（+）、婚姻（-）、死亡（+）和耕地面積（-）四個變量在2009年也變得顯著了。這些變化可能來自于地方官員對低保條件的微調，也或許因為2009年的低保戶比例比前兩年高的緣故，亦或由于低保政策的深化放寬了準入條件。
根據潛在收入選擇出的合格對象，收到低保的比例比傳統方法下有所增加，也就是說，降低了排除錯誤，見表15和16。
2007年，根據條件概率選出的合格家庭中，有17%收到了低保。傳統方法下，根據低保線單一標準衡量，這個比例只有6%。2008和2009年，新方法計算的此比例分別為20%和17%，傳統方法計算的相應比例分別為7%和11%。新方法下的排除錯誤明顯降低了。各年的融入錯誤也都低于傳統方法。此處的融入錯誤和排除錯誤是相同的，見表下注釋。
4. 政策模擬分析
為了改進農村低保的減貧效果，本研究使用2009年的CHIP進行了政策模擬實驗。第一組模擬探索低保的擴張模式，第二組模擬探索標準化的好壞。
（1）擴張政策模擬
農村低保從2009年開始進一步擴張，2013年農村低保總預算是2009年的2.4倍（表1）。這種擴張大都體現在人均支付額的上升，而不是覆蓋面的擴大。人均低保支付額翻了一番，但是受益人數只增加了13%。
政策擴張模擬探索兩個情境：增加低保支付額和增加覆蓋面。如果定位精準，且現有支付額不足以讓低保家庭擺脫貧困，則第一種情境減貧效果更明顯；如果排除錯誤很高，支付金額充足，則第二種情境減貧效果更明顯。
第一組政策模擬保持低保條件和低保支付額的地方差異，使用2009年CHIP村級調查數據中的平均支付額作為低保所在村的地方支付額。貧困的計算依據2011年官方貧困線對各年物價水平做適當調整。
基期構建包括2009年觀察到的收入和低保參與情況。基準貧困與否使用2009年的CHIP數據觀察結果，即事后收入所體現的貧困水平。基期低保預算等于低保家庭收到的所有低保支付額的總和。我們將此作為觀測到的基期，如表17所示，基期貧困率為11.2%，貧困缺口為3.9%。
政策模擬需要決定用多少預算來擴張計劃。簡單起見，將2009年所有合格但未納入低保的個人全部覆蓋，所需的預算作為目標預算。換句話說，如果將地方低保平均支付額提供給每一個人均收入低于當地低保線的人，則產生的目標預算等于基期預算的2.54倍。
表17中的情形（a）假設完美定位：所有低保家庭的收入都低于當地制定的門檻，也就是說，新增受益人的融入錯誤為零。目標預算恰好足以保證所有合格的個人領到低保，因此排除性錯誤也是零。情形（b）假設隨機定位：新增受益人是通過隨機方式在非受益人中抽取的。這樣，新增受益人會包括收入高于低保門檻的人。這兩種模擬方案可以理解為政策擴張的樂觀和悲觀情形。
兩個政策模擬結果顯示，擴大覆蓋率有潛力更大地減少貧困，但是要基于受益人的定位選擇。樂觀情形下，政策擴展能將貧困人數降低5%以上，貧困缺口降低24%，貧困缺口的平方降低17%。悲觀情形下，政策擴張貧困只能減少3%或更少。
（c）欄顯示的是增加支付額但不改變覆蓋率的模擬結果。貧困影響不大：相對于基期，貧困最多減少3%。這比（a）的效果小得多，與（b）的效果持平。
因此，即使目標定位不完美，只要好于隨機選擇，擴大覆蓋面就會比增加支付額產生更大的減貧效果。這些模擬顯示，如果2009-2013的低保支出更多的用來擴面，而不是增加原有低保人員的支付額，則減貧效果會更大。
（2）標準化政策模擬
低保線、支付額和覆蓋率在不同地區差異極大。研究發現，富裕地區的財政能力強，往往有更多的低保支付（Ravallion, 2009）。這樣，富裕地區高于官方貧困線的家庭也可能被選入低保，而貧困地區低于官方貧困線的家庭也沒能覆蓋到。而且，富裕地區的低保家庭可能比貧困地區收到更多的支付額。因此，有研究建議中國應該采取全國統一的低保線和更平等的支付額（世界銀行，2009）。
第二組模擬設定兩個情形，統一支付額和統一低保線。統一支付額的模擬中，支付額被設定為基期的平均支付額。統一低保線的模擬中，低保線被設定為官方貧困線。如果事前家庭人均收入低于官方貧困線，就被認定為有資格領取低保。
第一個模擬將基期地方不同的支付額換成統一的支付額，666元。低保線、領取人和預算都保持不變。結果見表17（d）。與基期相比，貧困人數少量減少，貧困缺口少量增加，貧困缺口的平方保持不變。這些結果表明，沒有其他政策變化，單純采取統一的國家支付額不會產生什么減貧效果。理由在于，如果領取人貧困的情況下，低保支付額能減少貧困。而觀測數據顯示，大部分低保領取者并不是貧困者，四分之三領取者的事前收入高于貧困線。
如果改進定位的準確度，結果會不會有改觀？我們重新設定了一個基期，即在現有低保線下的完美定位情形。換句話說，只要符合條件的，都被納入低保，反之，都不會被納入低保。融入和排除錯誤都為零。若基期支付額等于當前地方支付額，則完美定位的低保預算是237億元。基期貧困結果見表18。
如果將地方不同的低保支付額在完美定位下換成統一的全國平均支付額887元，結果見模擬（e）。此時的減貧效果很明顯。所有三種測量指標均下降，尤其是貧困缺口，下降12%。這個模擬證明，如果沒有融入錯誤，采用統一的支付額會極大的減少貧困。
如果采用全國統一的低保線會如何？模擬采用國家貧困線作為全國低保線，低于此則為貧困。因為貧困線比很多地方的低保線高，符合條件的人會比現在的低保人員多。因此，基期目標預算不足以覆蓋所有合格者，必須對貧困者的選擇做一些假設。
我們給出兩種選擇。第一，根據個人收入距離貧困線的遠近來選擇，從最貧困的開始，見模擬（f）。第二，隨機選擇，見模擬（g）。兩種方法均無定位錯誤，但第二種不考慮貧困深度。
相對于基期，模擬（f）減少了貧困缺口及貧困缺口的平方，但是增加了貧困人數。模擬（g）減少了貧困人數和貧困缺口，但是增加了貧困缺口的平方。這可以理解，因為模擬（f）中的領取者貧困深度較大。從程度看，采用統一的國家低保線能大量的減少貧困，具體效果取決于定位規則。
如果全國的低保支付額和低保線都統一會如何？模擬（h）和（i）在不同的定位規則下探索了這種政策選擇，支付額等于基期完美定位下的平均支付額。（h）采用貧困深度定位規則，（i）采用在貧困者中隨機定位的規則。
結果顯示，（h）在貧困缺口和貧困缺口平方指標上減少最大，優于單純統一支付額的模擬（e）。但是貧困人數比基期和模擬（e）都增加了。政策模擬（i）隨機選擇領取者，結果極大減少了貧困人數和貧困缺口，無論相對于基期，還是模擬（e）。但是，貧困的平方更高了。
總體上，表18的模擬表明，如果低保能夠完美定位，統一支付額或統一低保線或二者都統一，具有較大的減少貧困的潛力。但是，本研究并未構建當前定位績效下的標準化政策模擬，因為目前的定位錯誤率太高。不過，根據預測，統一低保線會比統一支付額更有效，因為前者能增加低收入地區的領取人數，而低收入地區往往有更多的貧困家庭。統一低保線需要對貧困地區進行更多的資金投入。
三、結論
1. 農村低保為受益家庭提供了較多的現金，但是項目的總體減貧效果并不大。盡管低保總支出占貧困缺口的很大比例，但是沒能實質性的減少貧困缺口。
2. 目標定位分析表明，存在極高的融入及排除錯誤。即便考慮了轉移支付帶來的行為影響，錯誤依然很大。
3. 這些分析可能受到數據的局限。一個局限是缺乏低保支付的每戶信息；第二個是低保參與率的潛在低估，如前所述，這個或者由于CHIP數據的缺陷，或者由于官方數據的瞞報。
本研究認為，農村低保減貧效果不明顯的主要原因是覆蓋人群較少。2009年開始，國家大力度增加了低保支出，但是多體現為已有領取者資金額度的上升，覆蓋人群并沒有顯著擴大。
通過政策模擬，本研究發現以下結論。首先，相同預算情況下，擴大覆蓋人群比增加人均支付額更有利于減貧；其次，全國統一低保線能極大的減少貧困，但是其實現程度取決于貧困定位的精準度。例如，如果采用2009年的貧困定位數據，無論標準提高到多少，都不會對貧困有太大的改進，因為定位誤差太高。
四、啟示
1. 低保政策需要在覆蓋度和慷慨度之間進行權衡。二者對貧困的影響不同，且與定位準確度息息相關。本研究模擬了不同的定位準確度情形下，覆蓋度和慷慨度對貧困影響的變化。分析中定位準確度一直被作為外生變量，但是我們意識到，定位本身可能受到項目參數的影響，因而可能是內生的。例如，額度較低可能會讓更貧困的家庭選擇進入低保，進而也改善了定位準確性。這種相關性進一步證明，擴大覆蓋面的效果要好于增加支付額。
2. 政策模擬結果對農村低保標準化有一定的啟示。中國支持標準化的理由在于，在分權財政體系下，地方低保預算與地方收入正相關。我們的模擬顯示，在定位較差的情況下，標準化的好處不明顯，而統一門檻的減貧效果可能比統一支付額要更好，因為統一門檻會增加貧困地區的受益人比例。當然，門檻的標準化需要對貧困地區提供更多財政補貼來彌補成本的上升。
參考文獻請參考原文：
Jennifer Golan, Terry Sicular, Nithin Umapathi, Unconditional Cash Transfers in China: An Analysis of the Rural Minimum Living Standard Guarantee Program, Policy Research Working Paper 7374, Social Protection and Labor Global Practice Group, World Bank Group, July 2015.
圖表略
（成福蕊編譯）
中國鄉村發現網轉自：微信/實驗主義治理
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