容易脫貧者在上兩波就脫掉了，剩下來的都是硬骨頭，要解決他們的貧困問題，需要認識到長期性、持久性，定任務、下指標不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會將扶貧的重心從貧者轉向干部、地方政府之間的競賽。
讓處于最貧困狀況的人不要和其他階層拉得太開，應該說是每一個有良知者的共同心愿。
采取一定的干預措施讓貧者擺脫困窘邁上自我發展的軌道，也是大多數人都支持的公共政策。很多人也相信，像我們這樣一個具有超強動員能力的大國，只要真正從貧者需求發力，取得減貧、脫貧的績效也屬可期。
但是，近來出現的一些情況，尤其是運動式脫貧愈演愈烈，則讓決策者擔憂、實施者疲累、貧困者疑惑。
到2020年全面實現小康，將剩下的4000多萬人口脫貧，是已經向世人作出的鄭重承諾。全世界看著，十幾億人聽到，幾千萬窮人盼望。這件事做成是一項奇跡，將是最重要的中國故事。但前提是要做對，要經得起歷史檢驗。
前兩波減貧
中國改革開放以來在減貧方面取得的卓越績效舉世公認。按照世界銀行的數據，中國1981年－2010年間減少的絕對貧困人口數占全球貧困人口減低量的95%。以我的親身經歷和觀察，中國的減貧是一波波推進的，每一波面對的貧困群體不一，解決路徑和方案也都各異。
第一波是被傳統體制和發展戰略束縛于土地的農民。改革開放之前，中國鄉村承擔著服務國家工業化的功能，農產品以剪刀差提供給城市，農民只能在集體的土地上為國家提供糧食，因此也陷入普遍貧困。改革開放以后，得益于經濟權利逐步開放，大多數農民主要依靠自己的力量擺脫貧困。
以我的家鄉湖北洪湖為例。上世紀80年代初，先是集體制度的束縛解除和包產到戶釋放出活力，農民得以解決溫飽。接著是村里有知識的人開始帶頭外出做點小買賣，蹚出一條路后，親戚和本村鄉親跟著這些能人出去闖蕩，也掙得土地以外的一塊收入，這批人就此率先脫離貧困。再后來，整村的60后、70后、80后到沿海地區打工，基本不再以地為生、以農為業，這些地區的絕大多數農戶也就告別絕對貧困。剩下的貧困戶主要是少數家庭遭遇大病、出去打工碰壁、人力資本差的人，當然也有少數被村里人所不齒的“懶漢”。
第二波是陷入區域性貧困的農民。他們主要分布于官方認定的老少邊窮地區，這些地方的共同特征是自然條件惡劣、災害多發、交通落后、基礎設施薄弱、教育水平低下等。
上世紀90年代，我曾立志將貧困作為一個主題長期觀察，理由就一條，作為一個出身最底層，通過“撞大運”考上大學，并且有機會通過供職機構對農村政策產生影響的人，身上總有一副卸不掉的擔子。這期間開展過幾次調研，與這一波的貧困者有過親密接觸。但是，幾次經歷令我感覺到對貧困解決的無望，只好遺憾地知難而退。
一次是在云南瀾滄縣調研林權改革的效果，那里是一個國家級貧困縣，基本是拉祜族同胞。當我走進家徒四壁的農戶家里，除了屋子正中間堆放的糧食，就是做飯的灶臺和全家人共用的一床被子。問他們家里有什么家當時，他們就指著那堆谷子，再問，就是指著床、被等基本日用品。再細問，被訪談者只好擺手了，因為他們還不會計數。這是我從事近30年的農村調查最感挫敗的一次，因為我實在找不到更好的辦法幫助他們。
另一次是作為世行第三期林業扶貧項目顧問到貴州黎平調研。當時與一名支農教師的對話，至今我仍印象深刻。他從貴州民族學院畢業后，自己報名來到這所村小。學校只有兩間土坯砌成的教室，連門都沒有，只是在土墻鑿開兩個大洞供學生進出。幾個班的學生輪流上課，一個班的學生在教室上課時，另一個班的學生只能在外面做游戲。由于沒有通電，也沒有電視，學生的所有知識都是靠這個老師一點點傳授。這次調查有一段對話我終生難忘，問：你怎么教他們？答：完全靠我教。問：怎么教？答：比如第一課講我愛北京天安門，學生完全沒有任何概念，我就在黑板上畫，左邊歷史博物館，右邊人民大會堂，正中間是人民英雄紀念碑……問：你下一步怎么辦？答：我的一些在城里的同學都混得不錯，我也想過到城里，但是，如果我一走，這些孩子有可能就變成文盲了。
還有一次是在貴州的一個村子調研產業發展。我問村支書：想過什么辦法沒有？他帶著無助的表情答道：能想的都想過了，也試過了，但村里的地就是長不出東西來，人家地里種板栗很快就收獲，種到我們地里什么也長不出來。
這些點滴記載著那個時期貧困的真實狀態。如果是一個純粹的研究者，還可以冷靜地把他們作為對象來研究。但我做不到，每一次調研完回京，都是拖著疲憊的身心，被調查地區的情景和訪談者的無助讓我感到自己的無能，為此經常焦慮得一周睡不著覺，情緒緩不過來。
差不多在世紀之交前后，我因為其他專題調研幾次到過甘肅定西、青海、西藏、云南和貴州的貧困地區。令我欣喜的是，原來在這些地區看到的那種無望和無力感開始消減。地方的惡劣環境在好轉，交通的改善讓大山深處的人們有機會走出去，農民的臉上有了笑臉，對生活有了指望。
短短十來年怎么會發生如此大的變化，在我看來簡直不可思議。我開始琢磨這種改變的邏輯，起因是大規模的基礎設施建設，大大改善了區域交通條件，加上信息傳播便捷度的提高，使得世代被困在當地的人們也開始到外面打工。農民出村可不是件小事，它使得這些區域人與自然的長期緊張關系得到緩解，再加上退耕還林、生態保護等政策的堅持不懈，使這些區域的生態環境持續性地好轉，給發展帶來了機遇。接下來，區域性特色農業長出來、地方土特產品隨需求增大、生產規模擴大，綠色、田園和鄉土吸引城里人到鄉村，帶來休閑旅游觀光等產業發展。農民不但外出打工能掙得一些收入，農業價值和在鄉村的經濟活動機會也在增加。再加上政府改善危房、飲水工程，以及村內其他設施建設的跟進，貧困區域農民的生活狀況發生很大變化。
因此，從前兩波的減貧經驗來看，改變貧困者的約束條件是第一位的。
第一波是改變制度約束給機會；第二波是改變基礎性條件硬約束，政府扶貧的推動與有能力的貧者出村參與工業化，帶來貧困區域環境改善、發展機會增加，使部分想改變命運的人對公共政策、機會、環境做出積極反應。
就此而言，減貧、脫貧的內在動力還是貧者做出改變的意愿和行動，外力就是幫一把、扶一程。
形式主義扶貧不受農民待見
我們現在決戰的是貧困第三波，面對的是具有很強個體特征的貧困農民。經過前兩波的脫貧以后，剩下的貧困群體被界定為“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅”。
這批人到底是誰？有關部門有一套指標選取，為了在對象上精準，上上下下反反復復一陣忙，資金、人力投入巨大。坦率地說，一個村子里誰真窮，誰不那么窮，誰不清楚？
根據我近幾年在貧困地區的觀察，第三波貧者的一些特征與前兩波有很大不同。
一是溫飽已沒有太大問題，主要是沒有什么家當，用當下的熱詞來說，就是“沒有多少財產性收入”。二是自身發展能力差，找機會的本領不夠。據有關部門的數據，建檔立卡貧困人口初中及以下文化程度的占92.9%，小學以下文化程度的占56.1%，文盲半文盲接近15%。這些貧困人口中有的是長期患病者、有的是殘疾人，還有老無所依的孤寡老人等。三是狀態極不穩定，反復很大。正常年景還過得去，一遇氣候差的年景或家里有人遭病便又返貧。據統計，全國因病致貧返貧占全部貧困戶的42.2%，家中有兩個以上的病人就更慘了。四是很少參與非農經濟活動，基本以地為生。由于自身能力不足或家里困難走不開，這些貧困人口甚少出去謀生。五是隨遇而安，做出改變的愿望和動力不強。愈貧愈沒有路，也沒了要改變的氣力。六是貧者既有區域性也有個體性。貧困群體主要集中于國家劃定的貧困地區，但也有一些在非貧困區域。目前全國12.8萬個貧困村居住著60%的貧困人口，還有40%的貧困人口生活在非貧困村。目前的政策對非貧困村中的貧者非常不利，他們享受的政策遠不及貧困村的貧困人口。由于以上這些特征，大大增加了這一波脫貧的復雜性和難度。
正在推進的這場脫貧行動毫無疑問是歷次最受重視、也是政治使命最強的。明確要精準到人，人力、物力、財力投入充足。實施精準扶貧的第一年，我曾參與有關部門組織的政策評估，這兩年又以新的身份在各地跑，少了官方性，看到、聽到和遇到的情景更真，不免添了一些擔憂。
一是駐村干部不一定派得上用場，農民不一定買賬。有些村運氣好的，趕上實權部門派人駐村，帶來資金和項目，地方和農民很歡迎。但是，趕上無權的部門，地方提出的要求一件都到位不了，他們就頗有微詞。有些部門派出的駐村干部能力比較強，有思路和辦法，還真能幫村里解決些困難。但是，有些駐村干部并不了解農村，就很難使得上勁了。有些地方派出的扶貧干部甚至是領導的司機，掛名扶貧的情況時有發生。我曾在一個村子里遇到一個駐村干部，是電影公司派來的，他自己待在村里難受，農民也覺得多余，總不能靠電影下鄉就能脫貧吧。
二是形式主義問題。我到過西藏、青海、甘肅、云南、貴州、湖南的各個村子，一律的大幅標語，四處張貼要脫貧的戶數、進度、措施、負責人等。地方干部忙于填表、不斷地應付進度檢查、督辦。不計代價地走程序、重過程，繁瑣而又官僚。有的地方甚至對地方干部進行層層考試，題目包括精準扶貧有哪幾個精準、有哪些步驟、被扶對象的名字等等。我在某省調研時了解到，僅2016年，村里填寫的各類表格80余份，迎接各級考核檢查10余次。各類表格交叉重復，多個部門不同口徑不同標準，今天要求按戶統計，明天要求按人頭統計，有些不接地氣的統計指標更是讓人哭笑不得。村里干部疲于應付，互相戲稱“表哥表姐、表弟表妹”，嚴重擠壓了真正用于扶貧的時間和精力。
三是不切合實際追求速成。中央要2020年完成脫貧，省里提前一年，市里再提前一年，到一些縣再提前一年，甚至部分地區出現“前腳剛被評為貧困戶，后腳立刻被脫貧”情況。
一些地方比進度，追求率先脫貧；一些地方政府部門打著脫貧旗號，定指標、下任務，基層干部為完成硬指標甚至弄虛作假。我在地方調研時還發現，農民本來最期待的是幫著修條路，改善一下基礎設施。但是，來幫扶的一些單位和駐村干部為了完成規定動作，會挖空心思地幫助貧困戶發展產業。以我多年對農村的觀察，產業的發展有它自己的特性和規律，比如具有很強的區域性，培養起來需要時間，更重要的是要有企業家長出來，一家一戶是很難形成一個產業的。但是，為了完成任務，違背規律的產業扶貧比比皆是，這里養黑山羊，那里就養香豬……過不了多久就人走圈空。
幫扶單位和企業可以承受這種隨意的產業扶貧的所謂探索，但農民承受不起，更何況是本已經家徒四壁的貧困農民。
四是幫扶者和被扶者本應一擔挑，但現實卻出現了一頭熱、一頭冷。到一些貧困村訪談時，我遇到一個耐人尋味的現象，駐村的干部講起脫貧規劃和行動方案頭頭是道，出點子，想辦法，談項目，找資金，一片繁忙景象。說起農民的致貧原因時，也一套一套的，什么產業薄弱、因病、因學、因婚、因喪等，家家戶戶幾乎都是這套說辭。但具體到某家某戶，怎么因戶制宜地尋求脫貧之道，又說不清楚。我們在與農民交談時，發現不少人沒有那么高的熱情，參與也不積極，看著他們熱鬧。
怎么把好事辦得更好
要想戰勝貧困，現在是一次難得的歷史性時期。頂層真正高度重視，如此大范圍的動員與參與，如此有力的各方面的保證措施。
但好事想要辦好，前提是一定要把事情做對，而從各地取得的經驗來看，其實是可以把好事辦得更好的。
第一，既要全情投入，又要認識脫貧的艱巨性。動員最廣泛的力量參與反貧困斗爭，是我們的體制優勢。既然決心已下，開弓沒有回頭箭。但是，也要客觀分析當下貧困群體的復雜性和個體差異性特征。容易脫貧的在上兩波就脫掉了，剩下來的都是硬骨頭，要解決他們的貧困問題，需要認識到長期性、持久性，定任務、下指標不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會將扶貧的重心從貧者轉向干部、地方政府之間的競賽。
扶貧的績效取決于貧困農戶得到的實惠，做得好不好，被扶者心里自然有一桿秤。一定要嚴令禁止各地正在進行的為考核而考核、拼指標扶貧，杜絕精準扶貧中的形式主義，關鍵一點是不要將實現小康與脫貧數字掛鉤。
第二，增強貧者的發展能力。這一波的貧困對象之所以掉隊，關鍵是自身發展能力不足。目前脫貧戶增收的主要來源主要靠轉移性收入和政府增加扶貧投入的分成。
據全國人大農業與農村委員會的調查，在建檔立卡貧困戶的收入構成中，國家補助收入占到60%多，有的地方更高，家庭經營收入和工資性收入占比很低。要實現扶貧對象的可持續增收，就必須想辦法使他們從以轉移性收入為主轉向以經營性收入和工資性收入為主。從一些地方的經驗來看，貧困地區出現了大量增加經營性收入的機會。
一方面，隨著生態環境的改善，農業的功能和形態發生變化，新技術變革和新商業模式使這些地區的土特產市場范圍擴大，農產品附加值提高，下功夫好好琢磨和培育區域性特色農業，加上農業生產組織創新和對貧困農民的培訓，完全可以走出一條特色農業現代化的路子，讓相當一部分貧困農民從中受益。
另一方面，隨著山變青、水變綠，加上城鄉互動，一產服務業化、一產旅游業化，可以延伸農業鏈條，讓貧困農民從中增加收入。另外一塊是通過技能培訓提升人力資本，增加貧困農民的工資收入。對于這一波的貧困者來說，阻斷代際貧困刻不容緩。對目前處于勞動年齡的貧困農民進行技能培訓，讓他們有一技之長參與到工業化進程，增加工資性收入。同時，對于他們的后代要加大教育扶貧和營養扶貧，在代際上縮小與其他群體的智力差距。
第三，通過制度創新提高扶貧資金的績效。實行精準扶貧以后，各類資金向貧困地區的傾斜還在增加，但是資金使用效率卻不夠高。部分地區還存在著資金閑置的問題，2016年扶貧審計發現的問題中有三分之一是資金閑置問題。
現在的問題是，各類發展資金通常只是簡單按戶發放，由于貧困戶的發展能力欠缺，效果必然不好，同時也使得真正有能力發展的主體又得不到資金。我在地方調研中發現，有的地方將生產性扶貧資金按貧困戶折成股份，組成合作社，由能人帶動發展產業，開拓市場，貧困農民不僅從產業鏈條上增加現實收入，也從產業發展中分紅。當然，這樣做的前提是有能人帶起一個產業，同時還要加強股份合作社的監督和治理。
第四，改造貧困思維。我在地方調研中感到，無論是貧困戶還是貧困地區干部，脫貧的最大障礙是貧困思維的根植，導致內生發展動力的不足。
在一些長期享受扶貧政策的地方，一些貧困戶覺得給予是理所當然的，如何通過自身的努力擺脫貧困的意愿很低，一些干部也一樣，覺得你來就該帶資金、帶項目來，出去跑就是跑資金、跑項目，缺乏如何謀求當地發展的思考和行動，我將這種狀態定義為貧困思維。
如果不根本改造這種思維，這些貧困戶靠外力短期可以提高福利水平，但過不了多久還是會回到原點，這些地區僅靠外來的資金、項目支撐，發展不起地方特色的產業，即使“摘帽了”也還是貧困。
作者系中國人民大學經濟學院教授
中國鄉村發現網轉自：《財經》 2017年8月21日
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