1998年《土地管理法》修訂，首次明確規(guī)定農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地。時(shí)至今日，“一戶一宅”制度已實(shí)施18年，但其落實(shí)情況令人擔(dān)憂。在農(nóng)村，“一戶多宅”、“違規(guī)擴(kuò)建”、“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，到底是法不責(zé)眾還是法律尚待完善？筆者經(jīng)過(guò)對(duì)一些省份農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研，試圖對(duì)“一戶一宅”政策的實(shí)施困境和解決思路進(jìn)行思考和分析。
“一戶一宅”制度面臨的實(shí)施困境
《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這一制度設(shè)計(jì)的初衷是，既保證每戶農(nóng)民都能得到一塊安身之地，同時(shí)又限制了對(duì)土地資源的濫用，確保宅基地利用的節(jié)制。然而，“一戶一宅”制度在農(nóng)村實(shí)施的十幾年間，各種問(wèn)題層出不窮。以江西省吉安縣為例，筆者實(shí)地調(diào)研的梅塘鎮(zhèn)和萬(wàn)福鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)顯示，“一戶一宅”制度在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)施情況很不理想，符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶甚至不足30%，其中有一村的“一戶多宅”比例高達(dá)90%，建新不拆舊的情況十分普遍，占用一般耕地的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。
除此之外，每戶宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象也不在少數(shù)。大部分農(nóng)戶都會(huì)建筑圍墻進(jìn)行圈地，加上飼養(yǎng)牲畜或作為單獨(dú)廚房、廁所的附屬房，宅基地實(shí)際面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)這種現(xiàn)象，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)普遍做法是，在農(nóng)戶建房前就向鎮(zhèn)國(guó)土所繳納一定數(shù)額的保證金，房屋建成后經(jīng)過(guò)測(cè)量面積符合標(biāo)準(zhǔn)的，退回保證金；若超標(biāo)，保證金即轉(zhuǎn)化為罰金不予退還。就目前來(lái)看，此法效果一般，多數(shù)農(nóng)戶寧愿繳納罰款以獲取面積更大的宅基地。
一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村所帶來(lái)的影響是深遠(yuǎn)的。
人地矛盾凸顯。隨著村鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，越來(lái)越大的住房需求與有限的土地資源形成的矛盾日益突出。為此，縣政府對(duì)每年審批通過(guò)的宅基地?cái)?shù)量進(jìn)行限定，但許多農(nóng)戶采取“先建后批”的方法違規(guī)建房，使本來(lái)就很有限的宅基地資源更加緊缺。另一方面，大部分擁有多處宅基地的村民只居住在其中一處，其他用來(lái)存放物品、飼養(yǎng)牲畜或甚至廢棄不用，造成土地資源的極大浪費(fèi)。這種“一邊占用、一邊浪費(fèi)”的情形，加劇了宅基地的管理難度。
侵蝕耕地面積。由于可用土地有限，農(nóng)戶建房時(shí)占用耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致耕地面積不斷縮小。對(duì)于已經(jīng)形成的既定事實(shí)，當(dāng)一般耕地被占用后，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)一般都會(huì)按照“占一補(bǔ)一”的原則重新開(kāi)墾，但實(shí)際上占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)的現(xiàn)象比較普遍。
“空心村”泛濫。“空心村”整治一直是近年來(lái)農(nóng)村工作的重點(diǎn)，它的形成與“一戶多宅”有著密切的聯(lián)系。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，已經(jīng)有不少農(nóng)民舉家進(jìn)城，但出于傳統(tǒng)思想或利益考慮，幾乎沒(méi)有幾個(gè)農(nóng)民會(huì)把老宅拆除。而且即使在村里建了新房，建新不拆舊的現(xiàn)象也很普遍，由此一來(lái)，廢棄老宅不斷增加，“空心村”現(xiàn)象越加嚴(yán)重。
“一戶一宅”實(shí)施困境的原因
相關(guān)法律條文的矛盾。《土地管理法》不僅規(guī)定了農(nóng)村居民要實(shí)行“一戶一宅”，同時(shí)也規(guī)定了已擁有一處宅基地使用權(quán)的人，可因買(mǎi)賣(mài)、出租、贈(zèng)與和繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。實(shí)際上，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、出租獲得宅基地的情形在農(nóng)村只是個(gè)別案例，當(dāng)前主要獲得宅基地的方式是申請(qǐng)和繼承。一方面，農(nóng)村宅基地申請(qǐng)過(guò)程中審查把關(guān)難度大；另一方面，村民繼承老宅后不愿退出。這兩者都是“一戶多宅”現(xiàn)象形成的重要原因。
“戶”的概念無(wú)嚴(yán)格界定。法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得以戶為單位，但是并沒(méi)有一部法律或政策性文件明確闡述了“戶”的內(nèi)涵，這給基層執(zhí)法造成難度。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前較為統(tǒng)一的認(rèn)知是以“獨(dú)立的戶口本”為考察標(biāo)準(zhǔn)，但個(gè)別村鎮(zhèn)干部執(zhí)法辦事時(shí)不講求形式上的合法，而側(cè)重于觀念上的合情合理。只要農(nóng)戶家中子女成年或結(jié)婚后，無(wú)論他們是否辦理了法律要求的分戶手續(xù)，村鎮(zhèn)干部都認(rèn)為該子女理應(yīng)獲得一份宅基地使用權(quán)，這也反映了基層干部的法律意識(shí)淡薄。
無(wú)償分配制度促使了“一戶多宅”的發(fā)生。宅基地使用權(quán)行政配置、無(wú)償使用的制度助長(zhǎng)了宅基地規(guī)模失控和亂占濫用耕地的現(xiàn)象。由于宅基地的分配具有人身屬性，使用權(quán)取得與保有均具有無(wú)償性，村民出于利益本能，力求使自己宅基地面積最大化。正是這種零成本的驅(qū)動(dòng)力，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超標(biāo)現(xiàn)象異常嚴(yán)重。
宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)尚未完善，信息系統(tǒng)不健全。雖然目前農(nóng)村宅基地登記已基本完成，但是宅基地信息的系統(tǒng)化尚不完善，個(gè)別地區(qū)還存在審批過(guò)程中無(wú)法調(diào)取查閱基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的情況。即使進(jìn)行實(shí)地走訪，如果農(nóng)戶本人或村民不配合，也很難了解到真實(shí)情況。而掌握信息最為容易的村小組及村委會(huì)進(jìn)行表決時(shí)，缺乏法律意識(shí)或有時(shí)礙于情面，容易形成“只要有需求就批準(zhǔn)”的風(fēng)氣，把關(guān)力度甚微。由下自上存在的多層問(wèn)題使得宅基地審批工作困難重重。
違法成本低，執(zhí)法手段少，監(jiān)管難度大。《刑法》規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用5畝以上基本農(nóng)田或者非法占用10畝以上基本農(nóng)田以外的耕地改作他用，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役。但實(shí)際上，一般農(nóng)村建房極少會(huì)占用10畝以上耕地的，因?yàn)闊o(wú)法達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)，違法成本低，讓農(nóng)戶有恃無(wú)恐，隨意占用耕地現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。而基層國(guó)土部門(mén)即使采用強(qiáng)拆手段制止了這類違法行為，一旦個(gè)別村民以“上訪”相要挾，政府部門(mén)的執(zhí)法效果也要大打折扣。目前，可行性高的處罰手段只有罰款，但這種較為溫和的處理方式無(wú)法起到有效的預(yù)防及整治效果。
缺乏合理退出機(jī)制。《土地管理法》規(guī)定宅基地使用權(quán)的收回有3種情況：一是為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；二是不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；三是因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用土地的。除第一種情況土地使用權(quán)人能得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，其他情形法律沒(méi)有做出是否或如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里宅基地回收的普遍采用無(wú)償退出機(jī)制，這一定會(huì)打擊農(nóng)民退回宅基地的主動(dòng)性。
“一戶一宅”制度的改革方向
建立無(wú)償、有償相結(jié)合的宅基地取得和退出機(jī)制。當(dāng)農(nóng)民依法向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)唯一宅基地且面積符合當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)無(wú)償取得。在此情形中，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地仍須依法申請(qǐng)，遵循“一戶一宅”的原則。而根據(jù)調(diào)查原有宅基地確實(shí)不夠使用的情況下，當(dāng)農(nóng)民向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)規(guī)定面積以外的宅基地時(shí)，應(yīng)適用有償取得機(jī)制。使用主體仍應(yīng)限制為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。申請(qǐng)者須根據(jù)超出面積，按年度繳納使用費(fèi)，具體數(shù)額可根據(jù)本地區(qū)情況酌情確定。有償取得的超出面積的宅基地，還應(yīng)當(dāng)限定使用期限和轉(zhuǎn)讓條件。
除去取得機(jī)制外，筆者建議還可探索建立有償退出和無(wú)償退出相結(jié)合的宅基地退出機(jī)制。除《土地管理法》已經(jīng)規(guī)定的，可獲得價(jià)格補(bǔ)償?shù)那闆r外，筆者認(rèn)為還有兩種情況可以納入有償退出的范疇：一是農(nóng)民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、贈(zèng)與、繼承等合法方式取得一處以上宅基地使用權(quán)的（繼承或轉(zhuǎn)讓所得的房屋仍適宜居住且未超過(guò)20年），其戶籍已經(jīng)遷離本集體的，本著自愿平等原則，村集體對(duì)于宅基地上的附著物應(yīng)給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是對(duì)于農(nóng)民只有一處宅基地，但其面積超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，且超出部分無(wú)法單獨(dú)拆除或拆除將造成較大損失的，可不做收回處理，可按超出面積計(jì)算繳納罰金，具體數(shù)額可參考當(dāng)?shù)氐貎r(jià)。
此外，筆者認(rèn)為應(yīng)該納入無(wú)償退出范疇的包括：一是不按照批準(zhǔn)用途使用土地，經(jīng)兩次書(shū)面警告仍不改正的。二是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用宅基地的。三是農(nóng)民戶口遷出該集體經(jīng)濟(jì)組織超過(guò)20年，原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的。四是因繼承或轉(zhuǎn)讓原因，一戶擁有兩處以上住宅，或取得住宅已損毀不宜居住，或取得住宅超過(guò)20年的。
村民自治或許是最有效的治理方式。筆者調(diào)查的梅塘鎮(zhèn)中板村是當(dāng)?shù)乜招拇逭问痉洞澹瑩?jù)了解該村閑置房屋的拆除并非由政府部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行，而是一直由村民理事會(huì)進(jìn)行主導(dǎo)。理事會(huì)一共有6名成員，由全體村民選舉產(chǎn)生，一般都是村中較有威望的村民。理事會(huì)先請(qǐng)規(guī)劃局或其他專業(yè)人員對(duì)全村進(jìn)行一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃，向全體村民公示，得到2/3以上村民同意后即進(jìn)入執(zhí)行階段。無(wú)論是房屋拆除過(guò)程中的協(xié)商調(diào)解還是新房建設(shè)的招標(biāo)問(wèn)題，都由理事會(huì)直接執(zhí)行并進(jìn)行監(jiān)督，政府只負(fù)責(zé)指導(dǎo)。所以，相比于政府工作人員，理事會(huì)做村民思想工作難度更小，被拆戶的抵觸心理沒(méi)有那么強(qiáng)烈，矛盾也比較小。
完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的硬件與軟件。首先，健全宅基地信息系統(tǒng)。在農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地時(shí)，一些資料無(wú)法調(diào)取或查閱難度較大，不僅降低了信息審查效率，還可能使一些心存僥幸的農(nóng)戶因系統(tǒng)漏洞而獲得了批準(zhǔn)。所以，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)應(yīng)加快建立起一個(gè)完善的宅基地信息系統(tǒng)，嚴(yán)明審查，讓非法進(jìn)行申請(qǐng)的農(nóng)戶無(wú)機(jī)可乘。其次，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的管理職能。其中包括：分片區(qū)組成工作小組，明確單位、成員職責(zé)；制定考評(píng)工作方案，明確嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村干部簽署責(zé)任狀考核，將宅基地管理作為村干部年終考核內(nèi)容。
（作者就讀于中國(guó)政法大學(xué)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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