編者按：近日公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提出要“發展適度規模經營”，即“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，推動實現多種形式的農業適度規模經營”。這可視為是“十三五”期間對2014年11月印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》的進一步推進落實。“三權分置”是中國土地制度改革的重大理論創新，是實現有效流轉和適度規模經營的基本遵循和制度前提。
十八屆三中全會以來，中信信托、中糧信托、北京信托等信托公司紛紛試水土地流轉領域。信托制的發展與土地制度聯系緊密，英國著名法律史家梅特蘭認為，“總的說來，信托是一種非常有效的社會實驗工具”，具有重大社會政治和經濟意義。這啟發我們從更廣闊的視野理解土地流轉信托的制度創新及其豐富的經濟社會內涵和重大意義。
本期推送的文章是在這方面的初步探索，希望引起各位讀者的更多思考和深刻分析，也期待土地流轉信托在中國的更多探索實踐。
土地制度改革是農村全面深化改革的最重要課題。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（本文以下稱《意見》），是新時期農村土地制度改革的里程碑式文件，集中在三個方面：一是正式確立農村土地制度的“三權分置”（所有權、承包權、經營權）原則，并將政策目標定為堅持集體所有權、穩定承包權、放活經營權；二是堅持土地流轉中農民的主體地位，“讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者”；三是強調“有序流轉”和“適度規模”（可視為處理好“穩定”與“放活”關系的政策路徑）。顯然，實現公平與效率的兼顧“穩定承包權，放活經營權”之政策目標，需要在同一塊土地上同時實現“穩定”與“放活”，包括實踐摸索適度規模經營的尺度以符合“三個適應”原則[1]，這本身既需要解放思想，客觀上也需要制度創新與政策工具創新。其中，土地流轉信托就是值得關注的重要實踐探索。
中國改革的實踐創新往往先于政策、制度與理論創新。十八屆三中全會前后，以中信信托土地流轉信托計劃001期（宿州）項目為標志，開啟了商業信托機構進入農村土地流轉領域的新時期。對于中國信托業整體而言，2013年也具有特殊意義，這一年信托業資產總規模突破10萬億。（自2009年至2012年，信托資產總規模連續四年保持50%以上的同比增長率，信托資產規模由2012年的7.47萬億增長至2013年的10.91萬億，同比增長46%。）繼中信信托安徽宿州項目于2013年10月15日成功落地后，中糧信托、北京信托先后在黑龍江肇東、江蘇無錫等地啟動各自的土地流轉信托計劃，并且逐步向全國布局。
信托制度的起源與土地制度聯系緊密，英國著名法律史家梅特蘭(F.W.Maitland，1850-1906)強調“被稱為信托的這種法律制度肇始于英國土地法中的一些硬性規定。它逐漸發展為一種一般性法律制度，在實踐中發揮著重要作用，成為一種存在于所有法律生活領域中的極其精妙復雜的法律形式”。[2]中信信托原董事長蒲堅（現任中信集團執行董事）認為，“研究在社會主義市場經濟條件下，共同富裕的目標約束下的土地問題，用中介理論視野下的信托模式認識土地流轉以及圍繞土地流通的政治社會問題，是一項具有挑戰性的任務”[3]。自2013年10月以來，中信信托已經在十幾個省開展了土地流轉信托項目，進行“土地信托共有制”的社會實驗。而梅特蘭《國家、信托與法人》一書最精彩之處在于對于信托的重大社會政治和經濟意義的深刻分析。將二者對比結合來看，將可幫助我們從更廣闊的視野理解中國改革開放中的制度創新，并且可更清晰地理解我國土地流轉信托社會實驗的大致圖景。
1信托：理解和實現“三權分置”的有效制度工具
“三權分置”的土地制度是重大理論創新[4]，具有重大的政治、經濟和社會意義，其重大意義在于進一步打破了絕對排他的所有權原則，形成了“財產權利束”。洛克認為“土地私有制起源于優先占有”，并且土地所有權意味著所對土地的絕對控制權。洛克的財產權理論受到蒲魯東的挑戰，核心問題是所有權的無限期控制與人口變化之間的矛盾。即，私人土地所有意味著部分所有者對其無限期的控制，那么它就不能適應人口的變化，也因此私人土地所有就不可能成為每個人的普遍權利。如果私人土地所有制適應人口的變化，它就不是所有者無限期控制意義上的私有制。改革開放后中國的土地所有制恰恰證明了蒲魯東的這個洞察力。[5]
二十世紀七十年代末八十年代初，中國農村建立了家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體制。具體到土地制度層面，就是“兩權分離（所有權與使用權）”的土地制度，所有權歸村集體，農民以從村集體承包經營的方式獲得使用權。80年代的第一輪承包期限15年，1993年后進入二輪承包期，期限延長為30年，進入21世紀的政策導向是“農村土地承包關系保持穩定并長久不變”，從而穩定農民的產權預期。在大穩定的基礎上，應對人口變化（新生兒童、婚喪嫁娶等）的土地調整要求（“小調整”）一直是土地制度政策實踐中的重要問題。有的地區如山東采用了“兩田制”（口糧田和責任田）或村集體留存機動地的方式處理“穩定”與“調整”的張力，有些地區深圳采用“三年一小調，五年一大調”的調整機制以適應人口等因素變化。盡管為防止基層組織權力尋租，損害農民利益，20世紀90年代中期以來土地政策逐步向“增人不增地，減人不減地”的方向演化，但總體上“兩權分離”的制度結構蘊含的靈活性空間相對有效地解決了蒲魯東所提出的問題。
進入21世紀，“三農”形勢發生了重大變化：一是2005年農業稅全部取消和決定開展“新農村建設”；二是城市化進程大幅提速，“人戶分離”和“人地分離”比例逐年增加。國家統計局數據顯示，2013年末，全國城鎮化率達到了53.7%，而同期“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右，“人戶分離”人口達到了2.89億人。另外，據農業部統計，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，流轉比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點。這與20世紀80年代的情況區別很大。當時，鄉鎮企業蓬勃發展，形成“三分天下”的格局，農村勞動力可以就近轉移——“離土不離鄉”，大多可以兼顧土地經營和非農就業。而鄉鎮企業衰落后，農村勞動力開始主要向縣城、中心城市、大城市流動，“離土又離鄉”，農村土地拋荒現象大量出現。農村土地所承載的社會保障功能，農民不愿輕易放棄土地，在土地政策和權利不清晰的情況下，往往形成流轉困局。
為解決這一問題，地方政府在土地流轉領域進行了大量的政策摸索與制度創新。《意見》確立的“三權分置”原則集中體現了地方探索形成的政策共識，即在堅持土地集體所有制不變的前提下，在使用權層面，穩定承包權，放活經營權，使承包經營權的分離合法、有序、有效率，實現效率與公平兼顧、公平促進效率。更具體而言，就是“離土離鄉不離（地）權”。然而，在同一塊土地上同時實現“穩定”與“放活”，保障“離土離鄉不離（地）權”，在理論上和實踐上都是很大的挑戰。
在梅特蘭看來，信托的最大意義是打破了羅馬法的“一物一主”的絕對排他的所有權原則，形成了“財產權利束”，這正與我國土地制度改革不謀而合。
用當代著名法學家，斯坦福大學法學院教授格雷(Thomas Grey)在“財產權的解體”一文中的話來說：“所有權并不只是可以被分解，如果我們假定所有者在財產轉讓上有充分的自由，那么它們甚至可以不可思議地消失。讓我們來看看通常適用的信托方面的法律制度吧。A擁有一英畝黑土地；在他的所有權中，他有法律權利讓這塊地閑置，既使開發它可以帶來較高的收益。現在，A把土地作為信托財產，轉讓給B(受托管理人)，以使C獲取收益(受益人)。這樣，就沒有人能說他們有法律權利來非經濟地使用這塊土地，或者讓其閑置，因為擁有這部分所有權的既不是A，也不是B或C，在這里，這部分所有權消失了。在B和C之間，誰擁有這一英畝黑土地呢？律師們說B有法律的所有權，C則有平衡法上的所有權，但是，對說明這里的問題毫無意義。問題在于我們是否能夠詳細確定B和C與那塊土地的法律權利。”[6]
具體到中國情境中，把A當做安徽宿州村委會(委托人)，B當做中信信托(受托人)，C當做農民(受益人)，我們就有了中信信托正在進行的“土地信托共有制”實驗的大致圖景。這樣，A、B和C與那塊土地的法律權利就成為土地制度改革的重要問題，也是土地流轉信托制度的核心問題。
根據中國的《信托法》，信托制度下，財產權利被區分為名義所有權、實際所有權和管理權，分別為委托人、受托人與受益人所有。受托人擁有財產的名義所有權，因而可以對信托財產進行管理、運用和處分；受益人擁有實際財產的所有權，從而能夠享受到財產權產生的經濟利益。[7]信托集合分享機制是“具有資本運作完全獨立，權能設置三權分離的特點，以‘受人之托，代人理財’為基石，構建信托共有制，調整生產力和生產關系，現實地與社會主義市場經濟相銜接。信托共有制在股份制兩權分離的基礎上，以信托為手段，以信用為基礎，發揮信托的制度優勢，利用信托三權分離的天然屬性，進一步做到了受益權分離”。[8]
信托法與合同法一樣，其要害之處在于“要受到時間和空間的限制”，“的確幾乎具有無限的靈活性”。[9]將信托引入土地流轉領域，具有能夠實現土地制度“三權分置”帶來的更大靈活性（“權利束分解與重組”）這一制度優勢，進一步打開資源配置和要素重組的市場化空間。土地流轉信托的制度創新正是在中國土地權利的制度特點和政策體系的基礎上進行的、摸索以以市場化方式更充分地實現農民土地以收益權為核心的權利內涵。
2充分收益權：土地流轉信托創新的核心
如果從十八屆三中全會《決定》中“賦予農民更多財產權利”來理解土地流轉政策，“三權分離”的政策主旨仍是通過放活經營權的方式，進一步推動土地的承包（經營）權——這一農民最重要的財產權利市場價值的實現。核心在于更充分實現農民土地的收益權，即增加農民收入，這既依賴于經營效率（適度規模經營），也依賴于更公平的收益分配方案。
那么，中信信托宿州項目的方案設計中是如何保障農民的收益權？[10]主要包括收益分配和增信保障兩個方面。
中信信托宿州項目（A類計劃）中，農戶得到的收益分為基本收益和超額收益。基本收益為1000斤中等質量小麥價值（均按國家頒布的中等質量小麥價格兌付等值人民幣，以下不再重復說明），如果低于1000元，則按1000元兌付，即支付給農民的基礎地租價格最低為每畝1000元人民幣。實際上，當地的土地流轉價格為每畝每年約600元左右，即該項目的基本地租一次性增值60%左右，項目初期，由當地政府為服務商（初期承租方）提供每年每畝約400斤中等質量小麥價值（約400元人民幣）。
增值收益為A類計劃方案中的超額收益。受托人服務商進行土地整理和基礎設施投資（必要時發行B類信托計劃，募集土地整理專項資金），扣除各項本金和費用后形成的超額收益，70%歸農戶（B-受益人），30%歸受托人（A-村集體）。北京信托江蘇項目也是按這一比例分配浮動收益（即土地開發的增值收益），增值收益“三七開”原則似乎已成為市場共識（政府主導的沙縣模式也是按照此比例分配土地整治的土地增值收益）。當然，增值收益是否能夠按方案如期實現，我們實踐中應密切關注。
顯然，這種溢價補償和增值分配是在不同于當前流行思路的另一種市場邏輯下進行的，也是該信托計劃引起盈利性質疑的來源，這更加凸顯了中信信托宿州項目的創新意義。本質上這種溢價反映了信托項目對農民支持農地集約化經營的溢價補償，體現了農業產業化和現代農業情境下土地承包經營權的市場價值，從而包含對農民農地發展權的認可和支持，可以更充分地實現以收益權為核心的農民土地權利，是一種更加公平的土地流轉市場化邏輯[11]。
中信信托宿州項目中，在方案中為A類基本收益（付給農戶的基礎地租）設計了雙重增信保障。第一重保障來自服務商的合同承諾，在未找到承租方的時候，由服務商承租信托項目下的所有土地，并按期向農戶支付基本收益。因此在項目開發初期，服務商即承租商。而且，若后期發生實際獲得的租金收入不足以支付基本收益的情況時，該類資金缺口仍由服務商補足（服務合同中規定服務商的職責范圍包括“提供信托計劃項下兌付A類基本收益的增信保障”）。第二重保障是如果A類基本收益的兌付仍然出現流動性資金缺口時，即第一重保障出現問題時，由受托方發行T類信托計劃，補足信托收益兌付的流動性缺口（T類信托計劃也可以用于土地整理投資的B類信托計劃基本收益兌付缺口）。
雙重增信保障也為信托計劃的可持續性提供了風險保障，保證了土地流轉的穩定性，給生產經營的可持續性提供增信保障。這樣，雙重增信保障就取得了雙贏效果：經營的可持續性和農民收益的可持續性。采用市場化增信保障機制，保障農戶的基本收益不受土地流轉后與經營相關的風險影響，確保基本收益穩定且可持續。本質上是在土地流轉與土地經營之間建立一道風險防火墻，以穩定收益權的方式（信托收益）更充分地實現農戶承包經營權的經濟內涵，促進承包權與經營權的有序、穩定分離，有助于同時實現“穩定承包權”和“放活經營權”雙重政策目標。
更充分實現農民土地的收益權，不僅依賴于分配方案，更依賴于土地經營效率。經營效率層面，“放活經營權”主要在于實現適度規模經營。土地流轉信托不僅可以實現承包權與經營權的穩定分離，而且可以實現合理分工。信托平臺進行土地整理與整治，服務商（大型現代農業企業）進行現代農業規劃布局與基礎設施配套，這相當于農地的一級開發；然后土地再次流轉，實現土地更好地向四個新型經營主體集中，發揮其勞動技能優勢、生產技術優勢，這相當于農地的市場開發。顯然，前者與后者的“適度規模”是不一樣的，信托制的優勢恰恰在于可以穩定有序地集中經營權，又合理有效率地流轉分開，使經營權“放活”在不同層級滿足“適度規模”的不同標準。通過依托信托制度的平臺建設，將有可能構建農村土地兩級開發體系。[12]從這個角度而言，土地流轉信托可以更好地發現規模經營的“適度性”，從而實現更高的經濟效率。
3土地信托：值得期待的社會實驗
商業信托并不是土地流轉信托的全部。近年來，各地方政府在土地流轉領域進行了大量的制度創新與政策摸索，如浙江“紹興模式”、湖南“益陽模式”、福建“沙縣模式”，基本特點是由政府出資建立信托機構或平臺，促進土地經營權的流轉。與政府主導模式相比較，商業信托機構提供的是標準化合約產品，市場化程度更加高。然而，在土地流轉領域，政府信托模式亦有其獨特優勢，很難簡單地說孰優孰劣，需要因地制宜、具體分析。隨著信托制度向土地流轉領域的更深引入，未來綜合兩種模式的“混合”模式將更有優勢。“混合”模式可能發揮的優勢主要有：第一，結合常態的土地收儲（一次流轉）和項目制，使得縣域內流轉土地可以分區域、分層次開發利用；第二，發揮縣域信托的“中小”優勢和商業信托的“大”優勢，相關主體分層對接土地權利束和要素資源，使資源配置更有效率；第三，更好地發揮信托平臺的土地整理能力和服務商的現代農業布局能力；第四，發揮信托平臺和流轉平臺的協同作用，提高二次流轉經濟效率，推動建立二次流轉公開市場；第五，發揮商業信托在收益權管理、兌付和風險防范方面的優勢，使得農民的信托收益權更加穩定。[13]
實踐中的發展表明，不論是政府信托模式，還是商業模式，亦或是今后可能的“混合”模式，信托制度在土地流轉領域是有生命力的，有可能成為今后農村土地流轉的重要制度工具。
梅特蘭強調“總的說來，信托是一種非常有效的社會實驗工具”。[14]在今后我國農村深化改革中，土地流轉信托的大發展值得期待和探索實踐。
——————————
[1]“三個適應”，即農業適度規模經營要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。
[2]大衛?朗西曼、馬格納斯?瑞安編，F.W.梅特蘭著：《國家、信托與法人（編者導讀）》，北京大學出版社，2008，第96頁。
[3]蒲堅：《解放土地“新一輪土地信托化改革》（前言），中信出版社，2014。
[4]農業部部長韓長賦在宣傳貫徹《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》視頻會議上的講話（2014年12月4日），http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tfw/201412/t20141219_4302344.htm
[5]崔之元：《小康社會主義與中國未來：小資產階級宣言》，http://www.cui-zy.com
[6]托馬斯·C·格雷：論財產權的解體，高新軍譯，《經濟社會體制比較》1994（5），21-26。
[7]蒲堅：解放土地——新一輪土地信托化改革，第52頁。
[8]蒲堅：解放土地——新一輪土地信托化改革，46-47。
[9]大衛·朗西曼、馬格納斯·瑞安編，F.W.梅特蘭著：《國家、信托與法人（編者導讀）》，北京大學出版社，2008，第22頁。
[10] 關于中信信托宿州項目的詳細方案信息，參見蒲堅：《解放土地——新一輪土地信托化改革》，北京：中信出版社，2014，219-247。
[11]王東賓：宿州土地流轉信托的創新，《21世紀經濟報道》2014-1-8第16版。
[12]王東賓：中國土地流轉信托的模式探索，《文化縱橫》，2015（1），108-115。
[13]同上。
[14] 大衛?朗西曼、馬格納斯?瑞安編，F.W.梅特蘭著：《國家、信托與法人（編者導讀）》，北京大學出版社，2008，第72頁。
中國鄉村發現網轉自：實驗主義治理
(掃一掃，更多精彩內容！)
