一、
到湖北秭歸農(nóng)村調(diào)研幸福村落建設(shè)，發(fā)現(xiàn)秭歸幸福村落建設(shè)成效不錯(cuò)，其核心是在原村民小組一級(jí)建立“二長(zhǎng)八員”的村落理事會(huì)，由村落理事會(huì)來(lái)回應(yīng)農(nóng)戶需求，對(duì)接上級(jí)任務(wù)尤其是上級(jí)各種項(xiàng)目的落地，以及開(kāi)展組民自治，都具有實(shí)效。村落理事會(huì)的“二長(zhǎng)八員”，核心是理事長(zhǎng)，“八員”如調(diào)解員、經(jīng)濟(jì)員、管護(hù)員等等，多是相互兼職，因此，“二長(zhǎng)八員”的村落理事會(huì)極少有10個(gè)人，而一般是三、四個(gè)人。這三、四個(gè)由村民推選出來(lái)不拿報(bào)酬的兼職村落理事會(huì)成員大都有開(kāi)展工作的積極性，大都能很好地開(kāi)展工作，幸福村落建設(shè)因此也就成效不錯(cuò)。
不過(guò)，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，秭歸幸福村落建設(shè)開(kāi)始有一種危險(xiǎn)的誤會(huì)，就是試圖通過(guò)規(guī)范化甚至科學(xué)化，來(lái)將目前村落理事會(huì)的“二長(zhǎng)八員”制度化，以達(dá)到更高水平更加正規(guī)的基層治理。比如，上級(jí)要求村落理事會(huì)將每次開(kāi)會(huì)的內(nèi)容記錄下來(lái)，讓村民每次表決都要簽名，強(qiáng)調(diào)“二長(zhǎng)八員”的職責(zé)分工，要求年富力強(qiáng)的村民擔(dān)任村落理事長(zhǎng)，讓村落理事會(huì)匯報(bào)統(tǒng)計(jì)村落情況，將村落工作納入到考核中，進(jìn)行交叉評(píng)比，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的獎(jiǎng)酬。等等。這樣一來(lái)，當(dāng)前主要由村落紅白事主持人來(lái)組成的村落理事會(huì)就可能難以再擔(dān)責(zé)任，秭歸借助民間社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行的村落理事會(huì)建設(shè)及幸福村落建設(shè)可能就難以持續(xù)。
秭歸村落理事會(huì)建設(shè)之所以有實(shí)效，從我們調(diào)研來(lái)看，主要是通過(guò)加強(qiáng)村民組一級(jí)的自治來(lái)有效動(dòng)員村民形成利益共識(shí)，而村落理事會(huì)成員大都是村中家庭負(fù)擔(dān)不重的60歲左右既有閑又有威信的民間權(quán)威，尤其是村莊紅白事的知客先生。這些人不要報(bào)酬，也有熱情參與到村民組公共事務(wù)中來(lái)，“二長(zhǎng)八員”為村莊民間權(quán)威提供了名正言順進(jìn)入到村落治理與建設(shè)的通道，輔之以上級(jí)的支持尤其是項(xiàng)目資源，這樣的村落建設(shè)就容易有成效。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，無(wú)論是秭歸這樣的山區(qū)農(nóng)村，還是全國(guó)農(nóng)村，除極少數(shù)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以外，絕大多數(shù)農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村都正處在衰落的過(guò)程中，人財(cái)物從農(nóng)村流入到城市是現(xiàn)代化的必然規(guī)律也是必然結(jié)果。在農(nóng)村衰敗的大背景下面，一般來(lái)講，農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)只可能是底線式的，是保底的。總體來(lái)講，農(nóng)村事務(wù)是高度總體性的、細(xì)小瑣碎的、季節(jié)性的、偶然性的，重復(fù)性比較差且不規(guī)范，這就使得科層體制很難應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層的事務(wù)。科層體制所要應(yīng)對(duì)的是高度重復(fù)、頻繁發(fā)生的事務(wù)，是高度分工基礎(chǔ)上的事務(wù)，這就使得科層體制完全不適合基層，尤其不適合村民組一級(jí)。秭歸幸福村落建設(shè)之所以取得成效，關(guān)鍵恰在于村落理事會(huì)這樣一個(gè)高度動(dòng)員式的非正規(guī)的組織形式，和這樣一個(gè)具有高度靈活性與低成本的治理形式。
一旦規(guī)范化、正規(guī)化和科層化，村落理事會(huì)就會(huì)變得笨拙，無(wú)法應(yīng)對(duì)靈活多變的基層治理事務(wù)。
二、
不僅僅是村民組一級(jí)，而且行政村一級(jí)，就全國(guó)來(lái)講，尤其是就中西部來(lái)講，其利益都是比較稀薄的，事務(wù)都是不規(guī)則的，治理資源也是比較少的。正是因此，歷史上村干部都不是正式的干部，而是不脫產(chǎn)的干部，沒(méi)有固定工資，只有誤工補(bǔ)貼。村干部的不脫產(chǎn)特點(diǎn)決定了他必須有正式的收入來(lái)源。
一般來(lái)說(shuō)，村干部雖然是不脫產(chǎn)的，村干部卻不可以脫崗，即他們不可以隨便離開(kāi)村莊進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。村干部不脫產(chǎn)，也不需要坐班，坐班也沒(méi)有用，因?yàn)檗r(nóng)村工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性，到了忙季事情就多，上班下班都很忙，到了閑季，上班下班都沒(méi)有事情。且農(nóng)村的事情具有很強(qiáng)的偶發(fā)性和應(yīng)急性，半夜三更兩口子吵架打架找到村干部，村干部也得去解決，而不可能讓兩口子天亮后到村部解決。隨時(shí)隨地發(fā)生的雞毛蒜皮的事情使得基層治理很難科層化。通過(guò)正式的科層組織以坐班的方式來(lái)應(yīng)對(duì)基層治理，肯定不是好辦法。
不脫產(chǎn)的村干部不用坐班，平時(shí)可以忙自己的事情，一旦有事，村民來(lái)找，或有中心工作，就將自己的事情擱一擱，處理村里的事情，形成誤工，誤工是應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼的。但村干部不能進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，因?yàn)橐坏╇x開(kāi)了村莊，再發(fā)生事情就找不到村干部，小事不能及時(shí)處理就可能變成大事。“小事不出村”，這是龐大的中國(guó)之所以可以保持秩序的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，村干部不出村，若只種自家承包地，農(nóng)業(yè)收入就遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工的收入。村干部正是年富力強(qiáng)的時(shí)期，不進(jìn)城務(wù)工，只在家種田，他的收入就只有務(wù)農(nóng)收入，再加上當(dāng)村干部的誤工補(bǔ)貼。一般來(lái)說(shuō)，村干部的誤工補(bǔ)貼都是不高的，遠(yuǎn)低于外出務(wù)工收入。一般農(nóng)戶既有年老父母的務(wù)農(nóng)收入，又有年輕子女的務(wù)工收入。因此，村干部的年收入可能遠(yuǎn)低于村中一般農(nóng)戶。這樣一來(lái)的結(jié)果就是，村干部成為了村中最窮的人，說(shuō)不起話，辦不成事，當(dāng)然也就很難當(dāng)好村干部。
因?yàn)榇甯刹空`工補(bǔ)貼太低，很多村干部都不愿再當(dāng)下去。不是因?yàn)榇甯刹抗ぷ鞫嗝捶敝兀仨氁吖べY，而是因?yàn)楫?dāng)了村干部就不再能進(jìn)城務(wù)工，就只能通過(guò)提高村干部報(bào)酬，讓村干部留下來(lái)繼續(xù)當(dāng)干部。
因此，湖北省決定提高村干部報(bào)酬，主要是提高村支書(shū)和村委會(huì)主任的報(bào)酬，省委省政府要求地方按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的待遇來(lái)支付村主職干部的報(bào)酬。具體來(lái)講，在提高村主職干部待遇前，湖北省村主職干部誤工補(bǔ)貼一般1萬(wàn)元以內(nèi)。現(xiàn)在按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇，其報(bào)酬就可以達(dá)到接近4萬(wàn)元/年。到秭歸調(diào)研期間，縣委縣政府正在落實(shí)省委省政府關(guān)于提高村干部報(bào)酬的要求。秭歸方面的考慮是，提高了村主職干部的報(bào)酬，不可能不提高副職待遇。初步方案是按主職干部的70~80%來(lái)安排副職干部的報(bào)酬。問(wèn)題是，這樣一來(lái)，小小秭歸縣，一年僅村干部報(bào)酬就要增加數(shù)千萬(wàn)元。而秭歸縣財(cái)政收入一年只有幾億元。
提高村干部報(bào)酬，不僅僅是為了留住現(xiàn)在村干部，而且是為了建設(shè)一個(gè)更加正規(guī)有力的基層組織。從當(dāng)前湖北省村級(jí)組織建設(shè)的情況來(lái)看，這個(gè)正規(guī)化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是坐班制。村干部拿了高報(bào)酬也就是工資了，因此就必須坐班；二是村民辦事不出村，村部設(shè)農(nóng)民辦事大廳，村干部為農(nóng)民提供各種辦事辦證服務(wù)；三是村務(wù)工作規(guī)范化，尤其是規(guī)范村務(wù)記錄，規(guī)范決策程序，各種復(fù)雜制度上墻。河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開(kāi)”制度成為基本的制度模式。
這樣一來(lái)，之前主要由不脫產(chǎn)干部所構(gòu)成的村干部隊(duì)伍就逐步脫產(chǎn)化、正規(guī)化、規(guī)范化了。村干部就變成了干部，不再是兼職的、不脫產(chǎn)的。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)村事務(wù)是稀薄的，且是不規(guī)則的。資源很少，很多事務(wù)的處理都需要借助民間權(quán)威，而不是正式科層體制，這就可能使得這個(gè)正規(guī)化的村級(jí)組織很難應(yīng)對(duì)不規(guī)則的細(xì)小瑣碎的基層事務(wù)。甚至，這個(gè)脫產(chǎn)的村干部群體，因?yàn)槊摦a(chǎn)而越來(lái)越成為了專門的村干部，而不再有能力做其他的事情。這就與本來(lái)是高度流動(dòng)也高度靈活的由選舉產(chǎn)生實(shí)行村民自治的基層治理體系構(gòu)成了沖突。這個(gè)正規(guī)的村級(jí)組織變得凌駕于村民和村級(jí)瑣碎事務(wù)之上。
基層治理本身的不規(guī)則性、季節(jié)性、綜合性以及事務(wù)的稀薄性和利益的稀薄性尤其適合動(dòng)員性的群眾路線，而不適合科層體制。前面已經(jīng)講過(guò)，科層體制是以大量事務(wù)的規(guī)則發(fā)生為基礎(chǔ)的，因此需要以分工來(lái)高效應(yīng)對(duì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上，科層制有條件，且越上級(jí)行政部門越是需要科層體制來(lái)應(yīng)對(duì)大量發(fā)生的各種專門事務(wù)。現(xiàn)在問(wèn)題是在農(nóng)村人財(cái)物不斷流出的只是要達(dá)到底線治理目標(biāo)的村一級(jí)，需要科層體制嗎？
當(dāng)然，僅僅靠誤工補(bǔ)貼，現(xiàn)在的村干部收入完全無(wú)法支撐他們?cè)谵r(nóng)村的基本生存。不能外出務(wù)工又缺少自家承包地以外任何收入的村干部是當(dāng)不下去的。不過(guò)，村干部這個(gè)崗位并非是技術(shù)含量特別高的只能由某些人當(dāng)而其他人不能當(dāng)?shù)模瑢?shí)際上，當(dāng)前農(nóng)村中仍然有大量的主要收入在農(nóng)村、他們不離村就可以獲得不低于外出務(wù)工收入的“中農(nóng)”，比如通過(guò)流入進(jìn)城農(nóng)戶土地達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶、專業(yè)養(yǎng)殖戶、農(nóng)資供銷戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)機(jī)服務(wù)戶、小作坊主等等，這樣一些可以在農(nóng)村獲得收入的中農(nóng)正是村干部的最好人選，他們兼任不脫產(chǎn)的村干部，還是可以做自己的農(nóng)業(yè)。當(dāng)了村干部不影響他們的收入，他們就有意愿和能力當(dāng)村干部。
其實(shí)，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，村干部幾乎都通過(guò)各種辦法“中農(nóng)”化了，其中最典型的是村干部都當(dāng)起了農(nóng)資經(jīng)紀(jì)人，正是村干部的“中農(nóng)”化，使當(dāng)前基層治理中可能出現(xiàn)的村干部貧困化與邊緣化沒(méi)有出現(xiàn)。當(dāng)然，有一些村干部中農(nóng)化的不成功，他們也就遲早不當(dāng)村干部了。這是村干部的正常流動(dòng)，沒(méi)必要大驚小怪。
三、
當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的高速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人財(cái)物流出農(nóng)村流入城市，農(nóng)村的衰敗不可避免。就全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村而言，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)不是要建設(shè)“強(qiáng)富美”的農(nóng)村，而是要維持住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的基本秩序，是底線治理。這樣一種治理，因?yàn)榛鶎邮聞?wù)本身的細(xì)小瑣碎、不規(guī)則、季節(jié)性、偶然性、綜合性，就要求基層治理必須要有相當(dāng)?shù)撵`活性，必須與社會(huì)之間保持密切的聯(lián)系互動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)是低成本的、順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)基礎(chǔ)的，而不是科層化、正規(guī)化和高成本的。治理事務(wù)稀薄且發(fā)生的規(guī)則性差，決定了農(nóng)村基層不適合正規(guī)的科層體制，而要有低成本的簡(jiǎn)約的制度。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土
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