摘要:是否調(diào)整承包地塊、是否以及如何設(shè)定承包期限，是二輪承包期滿(mǎn)后耕地延包方案面臨的核心爭(zhēng)議問(wèn)題。原則上不調(diào)整承包地塊，實(shí)行無(wú)期限限制的有償承包，壯大集體土地資產(chǎn)收益，同時(shí)國(guó)家政策對(duì)無(wú)地農(nóng)民給予適當(dāng)傾斜照顧，是既堅(jiān)守土地公有制底線“落實(shí)集體所有權(quán)”，又貫徹中央“長(zhǎng)久不變”重大決策的最優(yōu)選擇。
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村土地；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；延包；期限
《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿(mǎn)后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。”按照時(shí)間計(jì)算，第二輪承包期最早的將于2023年到期，絕大部分地方將于2027年到期。二輪承包期滿(mǎn)后如何延包，是改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度面臨的重大課題，其中最核心的爭(zhēng)議問(wèn)題是兩個(gè)：一是延包時(shí)是否對(duì)原有承包地塊進(jìn)行調(diào)整；二是延包的承包期限如何設(shè)定。這些問(wèn)題關(guān)系到對(duì)中央“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”重大決策的理解和落實(shí)，也是貫徹落實(shí)中央提出的“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”改革舉措的基礎(chǔ)工作，需要抓緊研究并提早安排。
一、延包應(yīng)否調(diào)整承包地塊
（一）爭(zhēng)議觀點(diǎn)
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是政府官員、專(zhuān)家學(xué)者還是承包農(nóng)戶(hù)，對(duì)于二輪承包期屆滿(mǎn)后的延包是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整承包地塊，均存在幾種截然不同的意見(jiàn)，代表性觀點(diǎn)有4種：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了穩(wěn)定承包關(guān)系和落實(shí)中央“長(zhǎng)久不變”的政策，應(yīng)采取原地延包方式，繼續(xù)由原農(nóng)戶(hù)按照現(xiàn)有地塊和面積承包，不調(diào)整承包地。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)過(guò)了30年的第二輪承包期，一方面，因?yàn)槌錾⑺劳觥⑦M(jìn)城落戶(hù)等原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化；另一方面，因?yàn)檎鞯亍⑥r(nóng)村土地整治等原因，原有耕地?cái)?shù)量也發(fā)生了很大變化。由于在二輪承包期內(nèi)實(shí)行“生不增、死不減”政策，二輪承包期結(jié)束時(shí)農(nóng)戶(hù)間土地承包數(shù)量不均的矛盾已經(jīng)積累到了一定程度，基于公平考慮，延包時(shí)應(yīng)該按照當(dāng)時(shí)人員和土地情況調(diào)整后重新分配，如此才能讓農(nóng)民集體成員公平地取得土地保障。
第三種觀點(diǎn)較為折中，認(rèn)為從穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系和落實(shí)中央“長(zhǎng)久不變”重大決策的角度考慮，在二輪承包期限屆滿(mǎn)時(shí)原則上應(yīng)當(dāng)由原承包農(nóng)戶(hù)按照現(xiàn)有地塊和面積承包，不做調(diào)整。但基于公平考慮也應(yīng)當(dāng)對(duì)少數(shù)個(gè)別情況允許進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，例如對(duì)于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消前自動(dòng)放棄承包地或者因?yàn)榍防U稅費(fèi)而被收回了承包地并且后來(lái)一直沒(méi)有再分配承包地的人員，在延包時(shí)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整，給這部分人員分配承包地。
第四種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由于各個(gè)地方人地關(guān)系變化的情況不盡一致，在二輪承包期內(nèi)是否嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”政策的情況也不盡相同，在二輪承包期限屆滿(mǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)允許各個(gè)地方從實(shí)際情形出發(fā)自行決定，充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán)，立法不必強(qiáng)求一律。
（二）背后的價(jià)值沖突
二輪承包期限屆滿(mǎn)后的延包是否調(diào)整承包地的爭(zhēng)議，事實(shí)上是30年的二輪承包期內(nèi)是否調(diào)整承包地問(wèn)題的延續(xù)，所面臨的利益決策在本質(zhì)上是一致的：都體現(xiàn)了基于效率需求的穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與基于公平需求的“平均地權(quán)”之間的博弈。
為了穩(wěn)定承包關(guān)系、鼓勵(lì)農(nóng)民土地投資，自第二輪承包期開(kāi)始后，中央文件即要求實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一“30年不變”政策在實(shí)踐執(zhí)行中遭遇了挑戰(zhàn)，穩(wěn)定承包關(guān)系的要求與因人口增減帶來(lái)的平均分配承包地的要求之間不時(shí)產(chǎn)生對(duì)抗：承包地是無(wú)償分配給農(nóng)民的一份福利保障，發(fā)包之時(shí)基本上是按人頭平均分配，一段時(shí)期之后，因?yàn)槿丝诘某錾退劳觥⑷⑦M(jìn)嫁出等，不同家庭的人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量都會(huì)發(fā)生變化，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些家庭占有的承包地與其人員數(shù)量嚴(yán)重不匹配的情形，畸多畸少都有可能。此時(shí)如果不調(diào)整承包地，農(nóng)民集體成員對(duì)集體土地的公平占有狀態(tài)必將被打破。尤其是一些家庭新增的人口沒(méi)有承包地份額，這些新增人口的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)就會(huì)分?jǐn)偟竭@個(gè)家庭的其他成員身上。與此同時(shí)，“外嫁女”、“入贅婿”等的土地權(quán)益保障問(wèn)題也會(huì)隨之產(chǎn)生。但如果在承包期內(nèi)調(diào)整承包地，又會(huì)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性相沖突，不利于穩(wěn)定承包關(guān)系和保護(hù)承包人的土地權(quán)益，也不利于經(jīng)營(yíng)者形成穩(wěn)定預(yù)期增加土地投資。因此，雖然中央一直強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定承包關(guān)系，但隨著時(shí)間的推移和農(nóng)民集體成員數(shù)量的增減，家庭成員數(shù)量發(fā)生變化，農(nóng)戶(hù)之間的利益沖突不斷挑戰(zhàn)承包關(guān)系的穩(wěn)定：家庭成員增加的農(nóng)戶(hù)基于對(duì)“集體所有就是人人有份”的樸素認(rèn)識(shí)和公平訴求而要求調(diào)整承包地，家庭成員數(shù)量不變或者數(shù)量減少的農(nóng)戶(hù)則主張保持穩(wěn)定并不同意調(diào)整。貴州省湄潭縣于1987年就開(kāi)始實(shí)施“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)并嚴(yán)格執(zhí)行，27年后學(xué)者的民意調(diào)查則表明：93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配。[1]即便是在1992年便開(kāi)始實(shí)施土地股份合作的廣東省佛山市南海區(qū)，這種人口變動(dòng)與集體土地權(quán)益之間的矛盾一樣不可避免。因此，雖然法律和政策都明確要求在二輪承包的30年承包期內(nèi)不調(diào)整承包地，但一些地方通過(guò)農(nóng)民集體表決等不同形式而私自調(diào)整承包地的情形并不少見(jiàn)。法律和政策的實(shí)施遭遇了挑戰(zhàn)。
由此可見(jiàn)，是否調(diào)整并非是簡(jiǎn)單的對(duì)錯(cuò)問(wèn)題，而是反映了不同的價(jià)值考量和利益平衡：不調(diào)整，是基于穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)土地權(quán)益和提升土地經(jīng)營(yíng)效率的考慮；調(diào)整，是基于農(nóng)民對(duì)“集體所有就是人人有份”的樸素認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生的土地權(quán)益共享的公平訴求。
（三）方案選擇
改革爭(zhēng)議無(wú)法避免，任何一種改革方案也都不可能完美無(wú)瑕沒(méi)有任何反對(duì)聲音，因此，改革方案設(shè)計(jì)必須既充分尊重我國(guó)國(guó)情又符合現(xiàn)代法治理念和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上做出最優(yōu)的選擇。
“有恒產(chǎn)者有恒心”這一亙古不變的真理是支撐現(xiàn)代物權(quán)制度的基本理念之一，明晰而有保障的產(chǎn)權(quán)也是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。回顧我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度近四十年來(lái)的發(fā)展歷程，也是逐步向這一方向推進(jìn)的，“逐步穩(wěn)定承包關(guān)系并延長(zhǎng)承包期”的發(fā)展脈絡(luò)十分明顯：1984年中央確定第一輪承包期為15年，在承包期內(nèi)執(zhí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則；1993年中央決定耕地承包期再延長(zhǎng)30年不變，并提倡“增人不增地、減人不減地”，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》則對(duì)這一政策予以法律確認(rèn)；1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確強(qiáng)調(diào)“集體土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的政策”；2008年十七屆三中全會(huì)的決定進(jìn)一步指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”因此，回顧中央不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)政策，從“15年不變”到“30年不變”到“長(zhǎng)期不變”再到“長(zhǎng)久不變”，這一清晰的發(fā)展脈絡(luò)凸顯了黨中央穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心,也使得農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)益越來(lái)越明晰和穩(wěn)定。雖然這一政策的實(shí)施一直伴隨著不同的聲音和挑戰(zhàn)，但其在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障農(nóng)民土地權(quán)益方面的成效顯著。
因此，中央關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的重大決策是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度正確的發(fā)展方向，既順應(yīng)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，也是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域偉大實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是我國(guó)在堅(jiān)守土地公有制底線的前提下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的最優(yōu)安排。同時(shí)，這一重大決策也為我們解決上述價(jià)值沖突指明了方向：在二輪承包期限屆滿(mǎn)時(shí)必須繼續(xù)維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定，原則上不調(diào)整承包地；當(dāng)務(wù)之急，是在繼續(xù)維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)妥善平衡好各種利益關(guān)系，在效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上兼顧“無(wú)地”或“少地”農(nóng)戶(hù)的公平訴求。
如果在此次二輪承包期屆滿(mǎn)后完全不調(diào)整承包地，繼續(xù)在二輪承包的基礎(chǔ)上原地延包，隨之而來(lái)的挑戰(zhàn)是：
第一，在二輪承包期間新出生的人口、二輪承包時(shí)或者承包期內(nèi)放棄了（自愿交回了）承包地的農(nóng)戶(hù)，均沒(méi)有機(jī)會(huì)取得承包地，因?yàn)槿珖?guó)各地尚留有機(jī)動(dòng)地的集體為數(shù)極少，而且耕地?cái)?shù)量總體上是在減少。在尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度之前，這部分人的生存保障問(wèn)題如何解決？其公平訴求如何滿(mǎn)足？考慮到在二輪承包期限內(nèi)“30年不變”政策在實(shí)施中積累的矛盾和遇到的挑戰(zhàn)，二輪承包期限屆滿(mǎn)后的延包如果既不調(diào)整分配方案，又不能解決這部分人的利益訴求，其實(shí)施必將面臨更大的阻力。
第二，如果不調(diào)整地塊，那些在二輪承包期內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍從而喪失了農(nóng)民集體成員資格的人員，雖然按照當(dāng)前政策其有權(quán)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在二輪承包期屆滿(mǎn)時(shí)其承包地如何處理？是收回還是讓其繼續(xù)延包？顯然，從集體所有的內(nèi)涵上分析，這部分人已經(jīng)喪失了集體成員資格，不應(yīng)該再享有承包的資格，讓其繼續(xù)進(jìn)行新一輪的延包，沒(méi)有理論依據(jù)。這也就意味著在二輪承包期限屆滿(mǎn)時(shí)從法理上考慮這部分人的承包地必須收回。那么收回后的承包地如何處理？
第三，如果在延包時(shí)完全不調(diào)整承包地，那么無(wú)論延包是否設(shè)定承包期限、期限多長(zhǎng)，都會(huì)形成人地關(guān)系的徹底固化局面，因?yàn)榧幢阆乱惠喲影O(shè)定期限，承包戶(hù)也可以合理期待新一輪承包期滿(mǎn)后仍然在不調(diào)整地塊的基礎(chǔ)上原地延包，那么，延包是否設(shè)定承包期也就意義不大了，農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也就事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了真正的“長(zhǎng)久不變”。因此，是否調(diào)整承包地的問(wèn)題也需要和是否以及如何設(shè)定期限的問(wèn)題一體考慮。
解決上述問(wèn)題的基本思路應(yīng)是：第一，維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定的基本方向不能動(dòng)搖，因此，在二輪承包期限屆滿(mǎn)后的延包中，除極少數(shù)特殊情況外應(yīng)當(dāng)盡量維持原有承包關(guān)系不變，不做調(diào)整；第二，對(duì)于上述第二種情形應(yīng)當(dāng)在二輪承包期限屆滿(mǎn)時(shí)收回承包地，并將這些收回的承包地分配給第一種情形中的無(wú)地和少地人員；第三，對(duì)于通過(guò)上述第二項(xiàng)舉措仍然不能平衡利益的無(wú)地或少地人員，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)施傾斜性福利保障的方式在一定程度上解決其公平訴求。
二、延包期限如何設(shè)定
（一）爭(zhēng)議觀點(diǎn)
對(duì)二輪承包期限屆滿(mǎn)后延包的期限設(shè)定問(wèn)題，也有三種不同主張：一是主張繼續(xù)沿用30年期限；二是建議延長(zhǎng)到70年以便和國(guó)有土地保持一致；三是主張不設(shè)定承包期限，或者將承包期限定為“長(zhǎng)久”，從而充分保障農(nóng)戶(hù)土地權(quán)益，徹底避免短期經(jīng)營(yíng)行為，并在真正意義上實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”。
（二）方案選擇
筆者認(rèn)為，首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的安排應(yīng)當(dāng)在土地公有制這一底線的框架下進(jìn)行。中央明確提出農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革不僅提出了“穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而且提出要“落實(shí)集體所有權(quán)”。因此，在改革和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度時(shí)，雖然穩(wěn)定承包關(guān)系并強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能是改革的總體方向，但仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持區(qū)分土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，否則將會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)被架空而無(wú)法落實(shí)。從債權(quán)到用益物權(quán)的轉(zhuǎn)變，是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的極大強(qiáng)化，但在這一權(quán)利強(qiáng)化的過(guò)程中必須給土地所有權(quán)人保留必要的地位和權(quán)能。按照傳統(tǒng)的用益物權(quán)理論，有期限限制是用益物權(quán)區(qū)別于所有權(quán)的一個(gè)重要特征，即便后來(lái)發(fā)展出來(lái)的永佃權(quán)突破了這一期限限制，但永佃權(quán)人仍需要向土地所有權(quán)人交納佃租，也正是這一交納佃租的行為有效宣告了土地所有權(quán)人權(quán)利的存在，從而不至于使土地所有權(quán)喪失其本質(zhì)。① 結(jié)合我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，如果未來(lái)取消期限限制，同時(shí)又繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)有的無(wú)償承包制度，則農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將成為一種既不用向土地所有權(quán)人交納任何費(fèi)用，又可以永久無(wú)限期使用的權(quán)利，其和土地所有權(quán)的區(qū)別將徹底名存實(shí)亡。
有鑒于此，在二輪承包期限屆滿(mǎn)后的延包方案中，無(wú)期限限制與無(wú)償承包只能擇其一：或者繼續(xù)實(shí)行無(wú)償承包，但必須設(shè)定承包期限，而不能是永久承包；如果不設(shè)定期限限制，實(shí)行永久承包，則必須向土地所有權(quán)人交納承包費(fèi)。只有如此，方能確保“土地公有制底線”不被突破。
綜合考慮上述兩種方案，在延包時(shí)實(shí)行無(wú)期限限制的承包，不再設(shè)定承包期，更符合中央“長(zhǎng)久不變”政策的要求，“落實(shí)集體所有權(quán)”的目標(biāo)也才能更好實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋绻O(shè)定承包期，無(wú)論是30年還是70年，都無(wú)法避免承包期限屆滿(mǎn)前的短期行為，也無(wú)法擺脫到期時(shí)如何制訂延包方案的各種爭(zhēng)議和麻煩。不僅如此，從目前來(lái)看，30年承包期內(nèi)不調(diào)整承包地的政策在很多地方執(zhí)行時(shí)尚且面臨較大壓力，如果實(shí)行70年承包期，并且承包期內(nèi)不調(diào)整承包地，壓力會(huì)更大，70年的承包期反倒不利于穩(wěn)定承包關(guān)系并保護(hù)農(nóng)民利益，“長(zhǎng)久不變”政策將無(wú)法落實(shí)。正如有學(xué)者所言，“設(shè)定一個(gè)有年限的承包期，給農(nóng)民的信號(hào)是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益，這不利于農(nóng)民形成對(duì)承包土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。因此，‘長(zhǎng)久不變’應(yīng)是指在一個(gè)時(shí)點(diǎn)后，農(nóng)民與所承包土地的關(guān)系不再變更，不僅農(nóng)民與其所承包土地形成長(zhǎng)久關(guān)系，而且農(nóng)民對(duì)所承包土地?fù)碛虚L(zhǎng)久物權(quán)。”[2]因此，筆者建議下一輪的承包不設(shè)定承包期，實(shí)行“永久承包”，但為了避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)的混淆，必須實(shí)行有償承包。
在當(dāng)前我國(guó)糧食價(jià)格持續(xù)高于國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)家要對(duì)農(nóng)業(yè)投入大量補(bǔ)貼的情形下，讓農(nóng)民向集體交納承包費(fèi)是否會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民種田意愿的進(jìn)一步下降，從而既危害我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也損害農(nóng)民利益呢？筆者認(rèn)為，土地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)民承包土地收取費(fèi)用屬于私法關(guān)系的范疇，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼則屬于公法關(guān)系的范疇，二者不能混同或者捆綁，土地所有權(quán)人對(duì)承包土地收取承包費(fèi)并不影響國(guó)家繼續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不僅如此，承包費(fèi)的收取既可以宣告土地所有權(quán)的存在，還能在一定程度上解決當(dāng)前大量存在的“空殼集體”問(wèn)題。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益的壯大，有地農(nóng)民與無(wú)地農(nóng)民之間因承包地占有不均帶來(lái)的利益差距也會(huì)被弱化，因?yàn)闊o(wú)地農(nóng)民可以基于其成員身份公平分享集體土地發(fā)包收益。事實(shí)上，有學(xué)者的調(diào)查也表明，集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有權(quán)主體身份向集體成員收取一定的地租存在民意基礎(chǔ)。[3]
三、結(jié)論
以堅(jiān)持土地公有制底線為前提，以落實(shí)中央關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的重大決策為目標(biāo)，以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價(jià)值理念為指導(dǎo)，以三十多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展演變的脈絡(luò)為參照，結(jié)合現(xiàn)代法治和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，筆者就我國(guó)農(nóng)村土地二輪承包期限屆滿(mǎn)后的延包方案問(wèn)題提出如下建議。
（一）分配方案
在二輪承包期屆滿(mǎn)后，原則上以農(nóng)戶(hù)為單位堅(jiān)持原有承包地塊和面積不調(diào)整，繼續(xù)延包；在二輪承包期內(nèi)已經(jīng)整戶(hù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍的，喪失農(nóng)民集體成員資格，在二輪承包期屆滿(mǎn)后不再參與承包，其交回的土地可以酌情發(fā)包給無(wú)地或者少地農(nóng)戶(hù)；少數(shù)地方因?yàn)楦鞣N原因?qū)е卢F(xiàn)有承包地分配狀況極其不公正，2/3以上農(nóng)戶(hù)都有重新分配的強(qiáng)烈訴求，并由農(nóng)民集體成員在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)表決形式達(dá)成重新分配決議，而且該決議內(nèi)容不違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，可以按照農(nóng)民集體的決議執(zhí)行，從而重新分配。
（二）承包期限
在延包時(shí)實(shí)行無(wú)期限限制的有償承包，不設(shè)承包期，但承包戶(hù)需要向土地所有權(quán)人交納承包費(fèi)；承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)各地具體情形在地方政府指導(dǎo)下由農(nóng)民集體商議；承包農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地享有用益物權(quán)，可以自行耕種，也可以依法流轉(zhuǎn)一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（三）無(wú)地農(nóng)戶(hù)的權(quán)益保障
對(duì)于在延包之時(shí)沒(méi)有分到土地或者分地較少的農(nóng)戶(hù)，一樣可以基于其成員資格平等地分享集體資產(chǎn)收益（如承包地發(fā)包收益、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益等）。隨著集體資產(chǎn)收益的壯大，有承包地農(nóng)戶(hù)和無(wú)承包地農(nóng)戶(hù)之間的利益差距也將變得不再明顯，兩個(gè)群體之間的利益對(duì)抗也會(huì)逐步弱化。同時(shí)，國(guó)家在進(jìn)城落戶(hù)和社會(huì)保障政策方面對(duì)沒(méi)有分到土地的農(nóng)戶(hù)或者農(nóng)業(yè)人口應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬A斜照顧和幫扶。
參考文獻(xiàn):略
[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究”（15CFX048）。
作者系國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授、行政法研究中心副主任。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
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