2009年以來，中央促進旅游業發展的政策中，鄉村旅游的重要性在不斷提升。《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發【2014】31號）《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發【2014】31號）《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦法【2015】62號）對全國鄉村旅游的發展統籌布局，提出了戰略目標以及當前的突破口。其中，還對加強鄉村旅游精準扶貧、推進鄉村旅游富民工程，提升鄉村旅游基礎設施和生態保護兩項重點任務，進行了明確分工和時間要求，責成國家發展改革委和國家旅游局負責督促落實。
鄉村旅游相關政策執行情況及進展
（一）鄉村旅游富民工程實施情況。第一，多部委聯合啟動富民工程。國家發展改革委、國家旅游局、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、國家林業局、國務院扶貧辦制定了《鄉村旅游扶貧工作方案》，聯合下發了《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》，重點突出基礎設施、規劃引導、宣傳推廣、人才培訓等方面的工作，2020年前扶持6000個重點村發展鄉村旅游。第二，規劃引導，重點突破。湖南省出臺《湖南省鄉村旅游體質升級計劃（2015-2017）》。山東省提出涉農資金要向鄉村旅游傾斜，截至2017年，全省發展400個特色旅游小鎮、2000個旅游特色村、10萬家鄉村旅游品牌經營戶。2013年為17個市編制完成鄉村旅游發展總體規劃和環城市游憩帶規劃，用3年（2013-2015）時間為137個縣（市、區）編制完成了縣域鄉村旅游規劃，其中每個縣給予60萬元規劃補貼。第三，鄉村旅游組織建設。湖南省加快鄉村旅游富民工程等國家平臺入選鄉村的建設步伐。支持創建鄉村旅游協會、專業合作社，提高鄉村旅游組織化程度。第四，啟動鄉村旅游“千千萬萬”品牌推介活動。國家旅游局在全國認定推介1000個“中國鄉村旅游模范村”、1000家“中國鄉村旅游模范戶”、10000名“中國鄉村旅游致富帶頭人”、10000個“金牌農家樂”。
（二）鄉村旅游精準扶貧政策落實情況。第一，聯合制定工作方案。國家發展改革委、國家旅游局、國務院扶貧辦等7部門共同啟動鄉村旅游扶貧工作，制定了專項工作方案報國務院扶貧開發領導小組。第二，初步建立協調機制。各地按照通知要求，成立了由發改部門牽頭，有關部門共同參加的鄉村旅游扶貧工作協調機制，編制了本地區重點鄉村旅游扶貧實施方案，提出了具體舉措。第三，甄選旅游扶貧重點村。國家旅游局組織各省區市旅游部門從全國832個扶貧重點縣和片區縣中挑選出6130個具備發展鄉村旅游基本條件的行政村，作為鄉村旅游扶貧工作重點村。第四，推動扶貧公益行動。國務院扶貧辦、國家旅游局對560個建檔立卡旅游扶貧重點村，開展旅游規劃扶貧公益行動。組織動員全國有資質的旅游規劃、景觀設計、咨詢策劃單位，免費提供旅游規劃設計、旅游產品開發等專業指導。
（三）鄉村旅游基礎設施提升情況。第一，資金支持。國家發展改革委安排預算內投資8100萬元，支持重點鄉村旅游基礎設施建設。廣東省采取自愿申報、擇優遴選、競爭性分配等方式，每年以財政資金重點扶持一批旅游項目建設，專門用于完善基礎設施建設，帶動解決旅游交通瓶頸720條、近1萬公里。江蘇省安排4500萬元專項引導資金用于補貼鄉村旅游道路交通標識牌、旅游驛站、游客中心、慢行系統等基礎設施建設，支持南京、揚州、宜興等地開通鄉村旅游直通車。第二，建立試驗區。江蘇省積極推進省級鄉村旅游綜合發展試驗區建設。創新業態，提升基礎設施和環境。在各重要景區公共服務自行車實現全面覆蓋，旅游交通引導標識系統、水上航道、碼頭建設、三線入地、廁所及停車場改擴建等項目。第三，重點改造。山東省結合“百鎮建設示范行動”“鄉村記憶工程”等，用2年（2013-2014）時間，投入1.3億元，對規模化發展的1.5萬戶鄉村旅游經營業戶實施“改廁改廚”，全省鄉村旅游接待條件明顯改善。
（四）鄉村旅游人才培訓政策進展。第一，實施鄉村旅游重點村村官培訓。2014年9-10月和2015年6-9月在北戴河分七期舉辦鄉村旅游扶貧重點村村官培訓班，全國共21個省（區、市）約2000個貧困村的村長（或村支書）參加。山東省實施全員培訓，挑選與其省內基礎條件類似的臺灣地區為模板，連續3年實施千名鄉村旅游帶頭人赴臺交流培訓工程。第二，編制鄉村旅游培訓資料。國家旅游局制作了鄉村旅游扶貧培訓光盤，編制《鄉村旅游百問百答·系列叢書》。第三，鼓勵專業人員駐村幫扶。山東省加強鄉村旅游從業人員培訓，鼓勵旅游專業畢業生、專業志愿者和科技工作者駐村幫扶，為鄉村旅游發展提供智力支持。第四，啟動百村萬人鄉村旅游創客行動。國家旅游局在2015年-2017年，在全國創建100個鄉村旅游創客示范基地，組織引導10000名大學生、返鄉農民工、專業藝術人才、青年創業團隊投身鄉村旅游發展。
（五）鄉村旅游用地和稅收政策執行進展。國家旅游局和國土資源部已經形成了《關于加大用地政策支持力度促進旅游業發展的意見》（審議稿），正在國土資源部各司室內部流轉征求意見。2015年8月，國家旅游局發出《關于開展百村萬人鄉村旅游創客行動的通知》，鼓勵各地通過減免稅收、搭建融資渠道等多措施推動鄉村旅游投資和創業。
鄉村旅游相關政策的成效、難點和建議
（一）政策成效
利好的政策環境推動了鄉村旅游的快速發展，產業規模持續增長、投資趨于活躍、基礎設施明顯改善，經濟和社會效益顯著提升。2014年全國農家樂超過190萬家，鄉村旅游特色村10萬個，接待游客12億人次，約占全國旅游接待總人數的30%，鄉村旅游營業收入達到3200億元，同比增長15%，帶動超過3300萬農民受益。2014年，鄉村旅游投資中，50億元以上項目總投資額度達6903億元，占大項目投資額的8%。據測算，“十二五”以來，全國通過發展鄉村旅游帶動了10%以上貧困人口脫貧，旅游脫貧人數達1000萬人以上。“十三五”期間通過發展鄉村旅游將帶動全國17%的貧困人口實現脫貧，計劃2015年－2020年，通過旅游帶動全國約1200萬貧困人口脫貧。
從政策落實總體情況看，富民工程、精準扶貧、基礎設施、人才培訓、土地稅收等相關政策都有不同程度的推進。其中，特別是基礎設施建設，國家和地方層面均通過財政資金支持重點基礎設施項目改造升級。富民工程和旅游扶貧方面，國家及省級的初步協調機制建立，精準扶貧的重點村鎮名錄確立，一些公益扶貧行動已經展開。在人才培訓方面，各地均開展了不同程度的村官、從業人員的培訓、考察等工作，同時探索促進農民工返鄉和專業人員鄉村創業的扶持政策。這些政策對長期以來制約鄉村旅游發展的體制機制問題、基礎設施問題、人才問題均有涉及，隨著政策的持續推進，政策效應將會進一步顯現。
（二）政策難點和制約
第一，鄉村旅游基礎設施和公共服務不均衡，改造難度大。鄉村旅游是現階段國民旅游消費最活躍的領域。但由于長期以來我國城鄉差距、東西部差距的客觀存在，各地鄉村基礎設施和基本公共服務差距較大。鄉村旅游相關設施缺乏，道路、照明系統、垃圾和污水處理、廁所、交通標識、游客中心、停車場、步行系統等亟待建立。有限的承載力和龐大的市場需求之間的矛盾突出，鄉村旅游提檔升級制約因素明顯。特別是經濟落后地區，經濟基礎差，資金缺口大，改造成本高，是政策實施的難點。
第二，鄉村旅游涉及部門多，綜合管理難度大。鄉村旅游發展涉及農業部、旅游局、文化部、住建部、工信部、勞動保障、扶貧辦等多個機構，協調成本高。在鄉村旅游發展中，鄉村旅游民宿的法律地位、鄉村旅游用地等缺乏明確界定，鄉村旅游相關管理部門如工商、安全、消防、衛生均缺乏有針對性的標準和規范。這些問題弱化了政策在執行層面的貫徹實施。
第三，促進鄉村多產業融合的相關政策較少。促進鄉村旅游同農業、文化產業、體育產業、信息產業的融合是鄉村旅游延長產業鏈、增加附加值的有效途徑。而當前主要政策著力點多停留在制定規劃、改造基礎設施、進行人才培訓等基礎階段。雖然這些政策有利于在總體上推動鄉村旅游發展，但對于一些鄉村旅游發達地區，缺乏針對性和引導性。
第四，相關政策的時效性和針對性有待增強。近年來鄉村旅游相關政策密集出臺，對產業發展促進很大。而相關政策的針對性和時效性還有待進一步提升，在制約鄉村旅游發展的關鍵方面進展較慢，有些政策缺乏實施細則，容易引起部門扯皮，使得政策實施難度加大。
（三）政策建議
第一，設立鄉村旅游基礎設施改善基金。
國家發展改革委、國務院扶貧辦和國家旅游局等7部委聯合設置鄉村旅游基礎設施改善專項基金，撬動社會資本流向鄉村旅游基礎設施。重點加強休閑農業和鄉村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場、垃圾污水處理設施、信息網絡等基礎設施和公共服務設施建設，基金委員會由各部門成員組成，基金辦公室設立在國家旅游局，負責對鄉村旅游基礎設施提升項目的篩選、基金發放、后期監督等工作。與此同時，鼓勵政策性銀行針對貧困地區鄉村旅游重點項目給予優惠貸款，政府給予貸款貼息補貼。
第二，制定分級分類政策，實現規范化管理。
針對全國各地鄉村旅游涉及部門多、地區差異大、發展不平衡的狀況，更多制定分級分類政策，增強針對性。西部等經濟欠發達地區鄉村旅游政策重點在于完善基礎設施方面，對于中東部鄉村旅游發達地區，鼓勵條件成熟地區出臺優惠政策，探索第一產業和第三產業深度融合的途徑，促進鄉村旅游升級。建立鄉村旅游發展的協調機制，在制約鄉村旅游發展的土地問題、主體資質問題、綜合管理問題、環境保護問題等方面實現政策突破。在國家層面，協調旅游部門、公安部門、衛生部門在住宿登記、衛生防疫、消防安全等方面出臺具有針對性的政策和法規，把鄉村旅游納入規范化管理。
第三，優化各項政策措施，增強可操作性。
面對我國條塊分割的管理體制，在不斷深化改革的同時，要對政策的前期調研、論證更為廣泛和審慎，積極調動各利益相關者，增強各項政策的可操作性。相關政策還應該制定實施細則，進行任務分解，責成具體部門，制定時間表，并進行實施中的監督和實施后的效果評估，最大化政策效果。
作者系中國社會科學院財經戰略研究院副研究員
中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》2016年第20期
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