2009年以來，中央促進旅游業(yè)發(fā)展的政策中，鄉(xiāng)村旅游的重要性在不斷提升。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)【2014】31號）《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2014】31號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦法【2015】62號）對全國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展統(tǒng)籌布局，提出了戰(zhàn)略目標以及當前的突破口。其中，還對加強鄉(xiāng)村旅游精準扶貧、推進鄉(xiāng)村旅游富民工程，提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護兩項重點任務(wù)，進行了明確分工和時間要求，責成國家發(fā)展改革委和國家旅游局負責督促落實。
鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策執(zhí)行情況及進展
（一）鄉(xiāng)村旅游富民工程實施情況。第一，多部委聯(lián)合啟動富民工程。國家發(fā)展改革委、國家旅游局、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國務(wù)院扶貧辦制定了《鄉(xiāng)村旅游扶貧工作方案》，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》，重點突出基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃引導、宣傳推廣、人才培訓等方面的工作，2020年前扶持6000個重點村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。第二，規(guī)劃引導，重點突破。湖南省出臺《湖南省鄉(xiāng)村旅游體質(zhì)升級計劃（2015-2017）》。山東省提出涉農(nóng)資金要向鄉(xiāng)村旅游傾斜，截至2017年，全省發(fā)展400個特色旅游小鎮(zhèn)、2000個旅游特色村、10萬家鄉(xiāng)村旅游品牌經(jīng)營戶。2013年為17個市編制完成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃和環(huán)城市游憩帶規(guī)劃，用3年（2013-2015）時間為137個縣（市、區(qū)）編制完成了縣域鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，其中每個縣給予60萬元規(guī)劃補貼。第三，鄉(xiāng)村旅游組織建設(shè)。湖南省加快鄉(xiāng)村旅游富民工程等國家平臺入選鄉(xiāng)村的建設(shè)步伐。支持創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會、專業(yè)合作社，提高鄉(xiāng)村旅游組織化程度。第四，啟動鄉(xiāng)村旅游“千千萬萬”品牌推介活動。國家旅游局在全國認定推介1000個“中國鄉(xiāng)村旅游模范村”、1000家“中國鄉(xiāng)村旅游模范戶”、10000名“中國鄉(xiāng)村旅游致富帶頭人”、10000個“金牌農(nóng)家樂”。
（二）鄉(xiāng)村旅游精準扶貧政策落實情況。第一，聯(lián)合制定工作方案。國家發(fā)展改革委、國家旅游局、國務(wù)院扶貧辦等7部門共同啟動鄉(xiāng)村旅游扶貧工作，制定了專項工作方案報國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組。第二，初步建立協(xié)調(diào)機制。各地按照通知要求，成立了由發(fā)改部門牽頭，有關(guān)部門共同參加的鄉(xiāng)村旅游扶貧工作協(xié)調(diào)機制，編制了本地區(qū)重點鄉(xiāng)村旅游扶貧實施方案，提出了具體舉措。第三，甄選旅游扶貧重點村。國家旅游局組織各省區(qū)市旅游部門從全國832個扶貧重點縣和片區(qū)縣中挑選出6130個具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游基本條件的行政村，作為鄉(xiāng)村旅游扶貧工作重點村。第四，推動扶貧公益行動。國務(wù)院扶貧辦、國家旅游局對560個建檔立卡旅游扶貧重點村，開展旅游規(guī)劃扶貧公益行動。組織動員全國有資質(zhì)的旅游規(guī)劃、景觀設(shè)計、咨詢策劃單位，免費提供旅游規(guī)劃設(shè)計、旅游產(chǎn)品開發(fā)等專業(yè)指導。
（三）鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升情況。第一，資金支持。國家發(fā)展改革委安排預算內(nèi)投資8100萬元，支持重點鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。廣東省采取自愿申報、擇優(yōu)遴選、競爭性分配等方式，每年以財政資金重點扶持一批旅游項目建設(shè)，專門用于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動解決旅游交通瓶頸720條、近1萬公里。江蘇省安排4500萬元專項引導資金用于補貼鄉(xiāng)村旅游道路交通標識牌、旅游驛站、游客中心、慢行系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持南京、揚州、宜興等地開通鄉(xiāng)村旅游直通車。第二，建立試驗區(qū)。江蘇省積極推進省級鄉(xiāng)村旅游綜合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新業(yè)態(tài)，提升基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境。在各重要景區(qū)公共服務(wù)自行車實現(xiàn)全面覆蓋，旅游交通引導標識系統(tǒng)、水上航道、碼頭建設(shè)、三線入地、廁所及停車場改擴建等項目。第三，重點改造。山東省結(jié)合“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”“鄉(xiāng)村記憶工程”等，用2年（2013-2014）時間，投入1.3億元，對規(guī)模化發(fā)展的1.5萬戶鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營業(yè)戶實施“改廁改廚”，全省鄉(xiāng)村旅游接待條件明顯改善。
（四）鄉(xiāng)村旅游人才培訓政策進展。第一，實施鄉(xiāng)村旅游重點村村官培訓。2014年9-10月和2015年6-9月在北戴河分七期舉辦鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村村官培訓班，全國共21個省（區(qū)、市）約2000個貧困村的村長（或村支書）參加。山東省實施全員培訓，挑選與其省內(nèi)基礎(chǔ)條件類似的臺灣地區(qū)為模板，連續(xù)3年實施千名鄉(xiāng)村旅游帶頭人赴臺交流培訓工程。第二，編制鄉(xiāng)村旅游培訓資料。國家旅游局制作了鄉(xiāng)村旅游扶貧培訓光盤，編制《鄉(xiāng)村旅游百問百答·系列叢書》。第三，鼓勵專業(yè)人員駐村幫扶。山東省加強鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓，鼓勵旅游專業(yè)畢業(yè)生、專業(yè)志愿者和科技工作者駐村幫扶，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供智力支持。第四，啟動百村萬人鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客行動。國家旅游局在2015年-2017年，在全國創(chuàng)建100個鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地，組織引導10000名大學生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、專業(yè)藝術(shù)人才、青年創(chuàng)業(yè)團隊投身鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。
（五）鄉(xiāng)村旅游用地和稅收政策執(zhí)行進展。國家旅游局和國土資源部已經(jīng)形成了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進旅游業(yè)發(fā)展的意見》（審議稿），正在國土資源部各司室內(nèi)部流轉(zhuǎn)征求意見。2015年8月，國家旅游局發(fā)出《關(guān)于開展百村萬人鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客行動的通知》，鼓勵各地通過減免稅收、搭建融資渠道等多措施推動鄉(xiāng)村旅游投資和創(chuàng)業(yè)。
鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策的成效、難點和建議
（一）政策成效
利好的政策環(huán)境推動了鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長、投資趨于活躍、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，經(jīng)濟和社會效益顯著提升。2014年全國農(nóng)家樂超過190萬家，鄉(xiāng)村旅游特色村10萬個，接待游客12億人次，約占全國旅游接待總?cè)藬?shù)的30%，鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入達到3200億元，同比增長15%，帶動超過3300萬農(nóng)民受益。2014年，鄉(xiāng)村旅游投資中，50億元以上項目總投資額度達6903億元，占大項目投資額的8%。據(jù)測算，“十二五”以來，全國通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游帶動了10%以上貧困人口脫貧，旅游脫貧人數(shù)達1000萬人以上。“十三五”期間通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游將帶動全國17%的貧困人口實現(xiàn)脫貧，計劃2015年－2020年，通過旅游帶動全國約1200萬貧困人口脫貧。
從政策落實總體情況看，富民工程、精準扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓、土地稅收等相關(guān)政策都有不同程度的推進。其中，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家和地方層面均通過財政資金支持重點基礎(chǔ)設(shè)施項目改造升級。富民工程和旅游扶貧方面，國家及省級的初步協(xié)調(diào)機制建立，精準扶貧的重點村鎮(zhèn)名錄確立，一些公益扶貧行動已經(jīng)展開。在人才培訓方面，各地均開展了不同程度的村官、從業(yè)人員的培訓、考察等工作，同時探索促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)和專業(yè)人員鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的扶持政策。這些政策對長期以來制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的體制機制問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題、人才問題均有涉及，隨著政策的持續(xù)推進，政策效應(yīng)將會進一步顯現(xiàn)。
（二）政策難點和制約
第一，鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不均衡，改造難度大。鄉(xiāng)村旅游是現(xiàn)階段國民旅游消費最活躍的領(lǐng)域。但由于長期以來我國城鄉(xiāng)差距、東西部差距的客觀存在，各地鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)差距較大。鄉(xiāng)村旅游相關(guān)設(shè)施缺乏，道路、照明系統(tǒng)、垃圾和污水處理、廁所、交通標識、游客中心、停車場、步行系統(tǒng)等亟待建立。有限的承載力和龐大的市場需求之間的矛盾突出，鄉(xiāng)村旅游提檔升級制約因素明顯。特別是經(jīng)濟落后地區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)差，資金缺口大，改造成本高，是政策實施的難點。
第二，鄉(xiāng)村旅游涉及部門多，綜合管理難度大。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及農(nóng)業(yè)部、旅游局、文化部、住建部、工信部、勞動保障、扶貧辦等多個機構(gòu)，協(xié)調(diào)成本高。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，鄉(xiāng)村旅游民宿的法律地位、鄉(xiāng)村旅游用地等缺乏明確界定，鄉(xiāng)村旅游相關(guān)管理部門如工商、安全、消防、衛(wèi)生均缺乏有針對性的標準和規(guī)范。這些問題弱化了政策在執(zhí)行層面的貫徹實施。
第三，促進鄉(xiāng)村多產(chǎn)業(yè)融合的相關(guān)政策較少。促進鄉(xiāng)村旅游同農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的融合是鄉(xiāng)村旅游延長產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值的有效途徑。而當前主要政策著力點多停留在制定規(guī)劃、改造基礎(chǔ)設(shè)施、進行人才培訓等基礎(chǔ)階段。雖然這些政策有利于在總體上推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，但對于一些鄉(xiāng)村旅游發(fā)達地區(qū)，缺乏針對性和引導性。
第四，相關(guān)政策的時效性和針對性有待增強。近年來鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策密集出臺，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進很大。而相關(guān)政策的針對性和時效性還有待進一步提升，在制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵方面進展較慢，有些政策缺乏實施細則，容易引起部門扯皮，使得政策實施難度加大。
（三）政策建議
第一，設(shè)立鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施改善基金。
國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦和國家旅游局等7部委聯(lián)合設(shè)置鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施改善專項基金，撬動社會資本流向鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施。重點加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場、垃圾污水處理設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，基金委員會由各部門成員組成，基金辦公室設(shè)立在國家旅游局，負責對鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升項目的篩選、基金發(fā)放、后期監(jiān)督等工作。與此同時，鼓勵政策性銀行針對貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游重點項目給予優(yōu)惠貸款，政府給予貸款貼息補貼。
第二，制定分級分類政策，實現(xiàn)規(guī)范化管理。
針對全國各地鄉(xiāng)村旅游涉及部門多、地區(qū)差異大、發(fā)展不平衡的狀況，更多制定分級分類政策，增強針對性。西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村旅游政策重點在于完善基礎(chǔ)設(shè)施方面，對于中東部鄉(xiāng)村旅游發(fā)達地區(qū)，鼓勵條件成熟地區(qū)出臺優(yōu)惠政策，探索第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)深度融合的途徑，促進鄉(xiāng)村旅游升級。建立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，在制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地問題、主體資質(zhì)問題、綜合管理問題、環(huán)境保護問題等方面實現(xiàn)政策突破。在國家層面，協(xié)調(diào)旅游部門、公安部門、衛(wèi)生部門在住宿登記、衛(wèi)生防疫、消防安全等方面出臺具有針對性的政策和法規(guī)，把鄉(xiāng)村旅游納入規(guī)范化管理。
第三，優(yōu)化各項政策措施，增強可操作性。
面對我國條塊分割的管理體制，在不斷深化改革的同時，要對政策的前期調(diào)研、論證更為廣泛和審慎，積極調(diào)動各利益相關(guān)者，增強各項政策的可操作性。相關(guān)政策還應(yīng)該制定實施細則，進行任務(wù)分解，責成具體部門，制定時間表，并進行實施中的監(jiān)督和實施后的效果評估，最大化政策效果。
作者系中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國發(fā)展觀察》2016年第20期
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