中央連續8年發了8個關于農村問題的1號文件，在中國和世界歷史上都絕無僅有的。特別是今年關于水利建設的1號文件，提出了今后幾年要完成的具體任務以及實現的奮斗目標，如何保持1號文件的可持續落實，更是需要強有力的措施。多年1號文件的落實情況表明，中央1號文件貫徹執行得很不平衡，個別地方政府對中央1號文件貫徹執行只在形式上應付，甚至有些地方政府產生了1號文件的“審美疲勞”，執行1號文件存在嚴重不到位的問題。因此，1號文件的貫徹落實，要有科學而嚴格的問責制度。

一、文件特性使1號文件容易審美疲勞

    首先，文件不如法律操作性強，剛性差。文件具有一定的指導性和原則性，文件的權利義務規定不明確，文件的具體可操作需要地方政府細化。因此，如果出現地方政府消極職守或消極抵制，文件的權利主體——農民不可能依法律程序對地方政府執行不到位的問題提出法律請求。如果文件的執行沒有問責的硬性約束，加上文件規定的不具體性，一些地方政府就會因此出現執行不到位的情況。

    其次，農業的政績效益不明顯，動力小。對于地方政府，為官一任，必然想興業一方。特別是在國家GDP政績考核的大背景下，誰不想多出GDP。而農業是弱勢產業，農業的投入效益差，農業對地方經濟的發展只能起基礎地位的作用，地方政府抓農業不僅難以提上GDP，而且要承擔政績平平的個人風險。因此，有些地方政府班子人員抓農業只是跟著國家政策喊，抓GDP就實干硬干，主要精力投在工業上。對于抓農業的1號文件不是應付，就是回避，造成1號文件年年下，年年落實不到位的局面。

    再次，文件的利益主體農民弱勢，推力弱。中央1號文件只是政策利好，真正得到政策利益還需要地方政府具體落實執行。在當前農民弱勢地位的實際情況下，農民與國家的信息不對稱，對中央文件精神的理解不透，加上文件規定的政策對于農民的適應性也是有選擇的，并且如果地方政府不認真落實，甚至地方政府不創造性地落實，農民就得不到政策的紅利。因此，如果，國家沒有監督檢查機制，農民的弱勢地位難以推動1號為文件的具體落實。

    最后，地方政府存在客觀的實際困難，執行難。基于我國地廣人多的現實，各地的自然條件和社會狀況不盡相同，特別是農村，各地落實1號文件的現實基礎存在較大的差異，有些地方甚至落實文件精神的客觀條件不成熟，必須變通落實。因此，對于一些條件不允許的地方政府，只是心有余而力不足，也巧婦難為無米之炊。

二、貫徹落實1號文件需要完善問責機制

    首先，要建立文件的貫徹落實檢查機制。要明確中央政府對1號文件貫徹執行的要求，在中央政府要建立配套的檢查機構和配備相應的人員，對地方各級政府貫徹落實文件的情況進行定期和不定期的檢查，特別是要進行明察暗訪，避免聲勢浩大的走馬觀花，檢查時要避免聽匯報、看典型的檢查方式，對于文件執行不到位的地方政府要區別情況進行評估，對于有條件不執行的要嚴格查處，對于條件不具備的地方政府要重點支持，更要避免1號文件貫徹落實上的腐敗。

    其次，要完善文件執行的信息反饋網絡。檢查監督只是了解文件執行情況的一種手段，在現代信息社會要開辟多種渠道，廣泛利用各種工具進行文件貫徹落實的情況反饋，使檢查監督經常化，固定化。主要是要建立專門的檢查監督網絡，允許農民直接在網絡上反映當地政府對于中央1號文件的執行情況，一有問題，就督促各級相關政府查處；同時，通過網絡，還可以進行經驗交流，宣傳典型，讓各級政府和廣大農民相互學習和交流經驗，改進做法，充分取得1號文件的政策效應。

    再次，完善文件執行的獎懲機制。要嚴格1號文件執行的政績考核制度，要讓嚴格執行文件的地方政府在政績上不吃虧，并且在GDP上體現成績，在提拔時有機會。要把文件執行與地方政府的政績有機和科學地結合起來，獎罰分明，科學合理，讓今后中央的一號文件不要對農民形成審美疲勞，或是夢里看花，水中攬月。

    最后，要建立一號文件的社會監督體系。要充分發揮各級黨委對政府執行中央文件的領導作用，充分發揮各級人大對于文件執行的監督和檢查作用。同時，要發揮人民政協的議政功能，讓他們參與文件執行情況的評議和監督；要充分發揮新聞媒體報喜也報憂的作用，對1號文件的執行情況進行跟蹤報道，自始至終監督文件執行情況；此外，要充分發揮農民群眾的監督積極性，發揮他們權利主體與監督主體的重要作用。

（作者：湖南省社科院農村發展研究院副院長）