文章出處：中國發展與觀察 2010 年  第 5 期

     編者札記：取消農業稅后，農民與國家的關系發生了新的變化。這些變化，分散體現在國家機器的神經末梢——鄉鎮政府。可以說，改革鄉鎮體制，就是要適應這種大的關系變化。作者陳文勝曾在鄉鎮擔任過重要領導職務，對基層情況有深入的了解。近年，作者專心從理論、政策層面思考、研究“三農”問題，多有創見。“財政問題是鄉鎮改革的核心”，就是他最新的研究成果。本刊發表陳文勝的文章，旨在引起讀者對這個問題的關注，希望有更多的人思考、關注鄉鎮體制改革。

  近年來，以稅費改革為重點的農村綜合改革不斷深入推進，但作為農村改革戰略重點之一的鄉鎮機構改革，仍然未能從根本上走出“循環改革”的老路。

  鄉鎮機構改革要確定一個什么樣的目標

  鄉鎮職能轉型明顯滯后于農村的社會經濟變遷，鄉鎮政府聽命于上級政府，又迷失自我。這些問題的出現并非源自改革，而恰恰是因為改革沒有深化。回顧鄉鎮機構改革歷史，縱觀理論和實踐的主要思路和做法，基本可以概括為兩個方面：精簡機構和民主選舉。
  精簡機構是基于減少財政支出的角度，減人減機構。從實踐的結果來看，精簡的大多是服務職能強收費能力弱的部門，無權收費叫做無權養自己；而服務職能弱收費能力強的部門基本會得到保護，有權收費叫做有權養自己。結果是收錢的職能部門上收吃皇糧，服務農民的下放給市場。城市的社區組織不僅由政府財政供養而且還在不斷地招兵買馬加大投入，而農民的鄉鎮政府卻要從減少財政支出的角度來減人減機構，最后導致減事減服務，農村的公共產品和公共服務能不短缺嗎？現在，農民不找鄉鎮政府，有事就直接找縣級以上的政府。對比農業稅取消前后所發生的群體性事件就會發現，農村矛盾的爆發點已經由鄉鎮轉移到縣級政權以上。農村歷年積累的各種矛盾如果遇到導火索就會膨脹就有可能爆炸。
  精簡機構還有一個做法就是鄉鎮黨委書記和鄉鎮長一肩挑。好處是減人減少職務消費成本，減少中間環節提高工作效率；但弊端更多。黨政一肩挑更有利于鄉鎮黨委書記集權和專制，誰也無法制約他。因為有一個鄉鎮長的存在，就有一個無形的監督，書記在決策前還有一個必須征求鄉鎮長意見的過程（哪怕是“真主意，假商量”），如果決策明顯失誤，鄉鎮長就可以用地方人民政府組織法反對書記的個人領導，而要經過透明的黨政班子民主決策。如果“一肩挑”，在需要承擔責任的時候，書記就可以用黨委的民主集中制來推卸責任；謀求個人利益時，書記就可以用行政首長負責制來獨霸權力。現在鄉鎮政府的人事決策和財政決策大多暗箱操作，缺乏應有的透明度，在監督制度還很不健全的情況下，在人情關系非常濃厚的鄉村社會，村干部和鄉干部以及群眾走后門搞關系進行錢權交易，找一個領導比找兩個領導的交易成本要低得多。因此，必須要有體制內的制衡力量，而所謂的黨性和個人品德并非最終保障。同時要看到，減少一個鄉鎮長并不能夠減少財政支出，因為職務消費沒有明確的制度約束，財政支出不要說對農民缺乏透明度，即使在鄉鎮政府內部也只有少數幾個人知情。所以，富裕的鄉政府和困難的鄉政府對農民來說沒有多大的區別，有區別的只是：是否有小車以及小車的檔次、是否有錢接待各級領導（包括請客送禮）及其標準的高低。目前的鄉鎮財政，是錢多多用，錢少少用，而絕對不會不用，基本上沒有哪個書記會節余財政留給下任。因此，減少鄉鎮長對減少財政支出的實際意義不大。
  民主選舉是基于價值觀念和西方的政治理論原則，作為農民政治權利的重要的體現。十七大報告中用了很長的篇幅來闡述農村基層民主，推進農村民主進程既是客觀現實的需要，又是政治文明的題中之義。但無論是學者的理論研究還是實踐層面的鄉鎮黨委書記或鄉鎮長、領導班子的直選，都把民主的興奮點集中在選舉上，認為選舉就是民主，這是誤導。民主選舉不是選一個人當家作主，而是選一些人來承擔公共服務，鄉村組織就是承擔公共服務的機構。決策權要歸村民代表大會、鄉鎮人民代表大會，鄉村的公共權力不能由少數人來行使特別是不能由一個人來獨霸。為什么選出來的“村官”腐敗屢屢見諸報端？因為選出來的“村官”根本就無法監督，而罷免的成本太大，而且是最后的制度救濟手段，恰恰最缺乏事前的制度預防。如何建立制度預防，應該是以財務公開為核心內容的政務公開，農民知情權、參與權、表達權、監督權的保障才有了前提條件。在農村基本的預防制度都沒有建立之前來選舉，那純粹是玷污了民主，浪費了民主資源。如果決策不公開財務不公開，你選上了就掌握了批字的權力，控制游戲規則的權力，怎么不會以權謀私呢？
  如果不把鄉鎮機構改革的目的明確，再怎么改革都會“有多少改革都會重來”。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》就已經指出，繼續推進農村綜合改革，2012年基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制，實行政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表達權、監督權。因此，中國鄉鎮機構改革下一步的總體目標是，建立精干高效的農村行政管理體制和惠及9億農民的公共產品供給體制，提高整個社會管理和服務水平。在經濟上保護農民的物質利益，在政治上保護農民的民主權利，離開這兩點來談鄉鎮機構改革，就肯定沒有抓住農村或是鄉鎮的主要矛盾，改革也就失去了實際意義，也就難以從根本上調動農民的積極性。
  
  什么是鄉鎮機構改革的核心問題

  取消農業稅后，大大減少了農民與基層政府的對立和沖突。鄉政府的工作，基本上已經不會引發群體事件了。過去80%的精力用來收稅（目前鄉政府80%的精力用來搞計劃生育），現在可以抽出時間來做其他的事情。問題是，過去收錢收糧鄉干部與農民接觸的頻率很高，現在不收稅了，鄉干部的工資是國家給了，沒拿農民的也就不求農民了，和農民打交道就明顯缺乏動力。過去，為了收稅，只要農民說要處理一個事情，鄉干部就會馬上趕過去，因為怕農民有意見不交稅，雖然是被迫的，但卻是一種機制，可現在沒有這樣一種機制使鄉干部為農民做事會對自己有利。
  鄉鎮政府是農村的公共產品和公共服務的當然供給主體，問題是目前鄉鎮政府是否能夠當好這樣的角色？自改革開放以來，一方面，鄉村財政收入大幅度增加，而另一方面，鄉村財政支出缺口卻不斷攀升；一方面，農村公共投入嚴重不足，而另一方面，農村公益事業需求日益增長；一方面，鄉村組織的收入來源日益縮小，而另一方面，鄉村社會管理成本日益上升；簡而言之，就是農村公共產品和公共服務的需求全面、快速增長與公共產品和公共服務的供應嚴重不足之間的矛盾。從鄉鎮實際情況來看，根據筆者的調查，農民有80%的愿望鄉鎮根本就無法滿足，鄉鎮的工作有80%不為農民所歡迎，有80%的干部和農民的積極性得不到調動。從財政層面看，嚴重的鄉村債務問題就是農村公共產品供需矛盾的集中反映。再從政治層面看，鄉鎮政府以服從上級政府而非轄區內的農民意志為主，社區農民缺乏顯示偏好、監督和評價公共產品的可操作程序，缺乏參與公共事務決策的實際權力；由于上級部門掌握的信息不充分，不能完全了解農民的偏好，服從上級意志的鄉鎮政府提供的公共品和服務，偏離或不能滿足農民實際需要的現象就自然無法避免。
  因此，對農村公共產品的供給與決策體制要做出根本性的變革，鄉鎮政府應該主導，但不能進入決策，因為他們不是決策后果的承擔者；而應該由鄉村社會的內部需求來對鄉村公共產品的供給進行決策，把自上而下的決策轉變為自下而上的決策。關鍵是要讓農民有一個能夠自由表達偏好、監督公共品生產和服務的新機制，形成政府與農民共同決策的新模式，從而了解農民對公共產品的真實需求，使公共產品的供求關系相互銜接，保證農村公共產品有效供給，實現農村公共產品供需平衡的最大化。不僅是一個使鄉村范圍內最廣泛民眾的意愿得以充分體現的公共決策問題，也是一個是否代表農民根本利益的政治性問題；而且也只有這樣，才能避免重蹈上級行政命令所造成的好心辦壞事，或好事沒辦好反而使鄉村背上沉重債務包袱的覆轍。
  公共產品和公共服務與公共財政緊密相連，改革鄉村公共產品的供給與決策體制就必然要求對鄉村財政進行改革。黨的十七大明確把農村基層民主作為在新的起點上進一步推進農村改革發展的關鍵環節，實現農村經濟體制改革與農民民主權利相結合。如何落實農民的民主權利？財政問題才是鄉村民主政治的關鍵，民主制度以及決策過程才是民主政治的核心。因為中國的人事制度和財政制度都可以反映中國政治制度的核心特征，人和錢是政治的核心，對于鄉鎮政府自身而言，它們是核心的核心。對于當前的農民而言，財政問題是鄉鎮政府的核心問題，鄉鎮財政改革才是鄉鎮機構改革的核心內容。在實踐中，富裕的村的選舉競爭異常激烈，而貧困的村莊還需要動員人出來參選，為什么？村官沒有什么人事權力，而財務管理上的暗箱操作，就能以權謀私。因此，離開鄉鎮財政改革的鄉鎮機構改革，無疑會重拳打在棉花上。
  
  鄉鎮機構改革如何定位鄉鎮政府的職能

  鄉鎮政府要做什么？筆者認為，鄉鎮政府本身就是國家為農村社會提供的公共產品，既是公共產品提供的主體；也是公共服務提供的主體；同時，在目前農村還是公共產品和服務的決策主體。職能定位的方向應該是為農村和農民提供更多的公共產品和公共服務。
  現在鄉鎮政府的職能幾乎與國務院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據農村的客觀現實需要，重新定位鄉鎮政府的職能。如果把縣級政府的職能定位在發展“縣域經濟”之上，那么，鄉鎮政府的職能實施對象應該是“鄉村社會”。“經濟”應該是“縣域”的責任，“社會”應該是“鄉村”的權力。
  筆者以為鄉鎮政府主要有三大職能，并以此作為考評鄉鎮政府的主要標準：一是生存權利保障。主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。醫療保障，包括農村醫療設施、醫療手段的完善和提高，農村醫療保險制度的建立和落實；養老保障，包括福利院、敬老院的建設，農村養老保險制度的推行；生活保障，包括建設鄉村社會各種生活基礎設施，建立農村特困戶的救助制度和救助體系；生育保障，為控制人口數量、提高人口質量提供各種優質服務，等等。
  二是政治權利保障。主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利應該是鄉政府的法定職責。抓好農村黨建，包括鄉鎮黨委、村黨支部領導班子的推薦與選配，農村黨員的發展和管理，黨員干部隊伍思想作風建設等；抓好村委會班子建設，依法指導和幫助組織好鄉村基層組織和社區自治，為落實公民在選舉、決策、管理和監督等方面的民主權利創造條件；抓好農村思想建設，加強農村思想政治工作和社會主義精神文明建設，倡導鄉村社會文明新風；抓好民主集中制建設，敞開群眾表達意愿的渠道，建立民主決策、科學決策的程序和機制。
  三是公共產品保障。主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業建設及科學技術的普及推廣等。生產保障，包括提供水利灌溉、道路運輸、電力供應、農技推廣、病蟲害防治等生產性公共產品；教育保障，包括協助教育部門普及九年義務教育，大規模開展農村勞動力技能培訓，提高農民的科學文化素質；加強社會公德建設，加強農民思想道德教育，倡導健康文明新風尚；加強信息服務，密切本地農產品的市場銜接，促進農業新技術的推廣。發展農村經濟是農民走向富裕、鄉鎮自身擺脫困境的唯一出路。但是，鄉鎮政府參與經濟應由強迫農民種這種那的“直接型”轉向提供各種“軟服務”的“間接型”。取消農業稅以前鄉鎮主要的精力是為了去收稅，即使為農民服務，做好事辦實事，提供公共產品，目的也是為了收稅，現在農業稅取消了，為農民服務才是真正的服務。

  鄉鎮財政改革：鄉鎮機構改革的突破口

  隨著以工促支農、以城帶鄉的“工業反哺農業、城市支持農村”機制的不斷完善，國家對農村投入的不斷加大，農村公共建設要共享國家公共財政的陽光，每一個農民的養老保險、醫療、教育都要得到公民的同等待遇。鄉鎮政府的區域性作用將會大大加強，特別是公共服務的差別性特征是任何一級政府都無法比擬和替代，建立鄉鎮公共財政已是大勢所趨。
  鄉鎮財政是鄉鎮政府最大的公共資源，鄉鎮公共財政分配是鄉村的重大利益分配，而且鄉鎮政府所有的政務活動都離不開財政活動。只有財政公開透明了，才能受到全社會的監督，讓農民對鄉鎮政府的財政環節心知肚明，避免暗箱操作導致民眾對政府的不信任。只有財政公開透明了，才能迫使財政分配公平合理，盡可能使農村的公共產品和服務滿足農民最迫切的需要；只有公開透明了，才能從根本上制約書記、鄉鎮長對財政分配的自由裁量權，誰當書記、鄉鎮長已經不很重要了，因為權力的重心在于做事，而非利益分配，農村基層民主也就真正擁有了良性發展的沃土。
  所謂“公開透明”，就是鄉鎮政府的財政行為滿足農民知情權、參與權、表達權、監督權的需要，對財政預算過程以及財政政策目標、公共部門賬目和財政預測等財政資訊向社會公開，是鄉鎮政府工作透明化的重要組成部分。這個“公開透明”不是在鄉鎮人大會上讀讀數字、舉舉手，而必須“公開透明”到具體的項目，比如上級的撥款多少、本級收入多少，根據收入進行預算：具體的支出項目和具體的支出構成，經過鄉鎮人大會進行嚴格的審查批準后要向全社會公布，并嚴格地按照預算執行。哪筆錢撥給誰，如何用，要列一個明細的清單，按照政務公開條例，可以查得到這筆錢在哪里，讓鄉村民眾清清楚楚地知道自己的鄉鎮政府究竟花了多少錢、辦了哪些事，否則就視為違法，這是農村基層政府在現代化進程中所迫切需要的對民眾負責任的基本表現與必要前提。這是一個重大的系統工程，牽涉到上級財政體制也要進行相應的改革。
  因此，目前對鄉鎮和農村的撥款等各項財政制度已經到非改革不可的地步。一是要改革目前的轉移支付等各項財政撥款制度。要如同糧食補貼一樣，公開發布項目、標準和金額，并直達鄉村，盡可能減少中間環節。二是完善鄉鎮人大的權力監督。作為鄉鎮權力機關和鄉村公眾代表機關，鄉鎮人大必須行使決定和監督財政預算執行情況的權力。特別是鄉鎮政府的所有收支都必須納入鄉鎮政府預算，而且必須通過相應的法律程序才得以確立。預算一經批準，任何違反預算的違法行為，都將受到法律的制裁。即使鄉鎮政府要對預算法案進行調整，也必須經過相應的程序批準才具有合法性。只有這種權力對權力的監督，才能使鄉鎮政府的財政制度化。鄉鎮政府財政的預算不能僅僅是一個報告，列舉一些大數字完事，有許多財政的支出必須接受鄉鎮人大代表的聽證和質詢，必要時聽證還要吸收村民代表參加，批不準的財政支出，鄉鎮財政不能撥款。鄉鎮的公共建設，確實是在給老百姓辦好事也必須聽證，不能書記鄉鎮長說了算，鄉鎮人大代表有否決這些工程的權力。只有這樣，鄉鎮人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣地執行。隨意突破預算限制的違法行為必須得到依法追究，才能促使公權力部門及其官員嚴格依法行政，促使財政逐漸回歸到公共性的本質上來。
  
  農民在鄉鎮機構改革中的主體地位不可或缺

  鄉鎮機構改革，如果農民缺乏積極性仍然作為鄉鎮機構改革的旁觀者，那么，鄉鎮機構改革就仍然是政府體制內的一個自我循環、自娛自樂的游戲。如何調動農民積極性，是鄉鎮機構改革是否有一個長效機制的關鍵。
  近幾年的新農村建設，不少地方就是政府干，農民看。農民普遍缺乏積極性，認為新農村建設是政府的事，與已無關，不愿出錢也不愿出力。他們眼中的新農村建設，就是等著上面撥錢，沒有錢就什么也干不了。西部的一個省長帶領建設廳到一個村搞示范村，把農民的房子全部建設好了，要農民搬進去住，可農民對建設廳干部說，房子的衛生沒打掃，我怎么搬？如果你干部不打掃干凈，我就不搬進去，省長就會來收拾你們！為什么會出現這樣的現象呢？政府和學者太好了，把農民的衣食住行想得非常周到細致，農民根本就不要去想了。比如黃土高原的農民住在窯洞里，冬暖夏涼；可我們的新農村建設偏要他們搬出來住新房，裝空調，農民無錢交水電費，只得冬天冷，夏天熱。
  無論是農村的政治經濟建設，還是農村的社會文化建設，我們都沒有在平等的基礎上尊重農民的自主行為，去激發農民的自主能力創造真正屬于自己的生活。一旦農民接受喂食形成習慣以后，習慣成自然，自然成必然。一方面，農民對政府對社會的依賴性越來越強，越來越喪失自主能力和創造能力；另一方面，使農民越來越處于服從的地位，農民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業文明的控制。在當前農村最可怕的是，貧窮被變成了一種向政府向社會要價的資本：“我是貧困戶（只要是貧困的，哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解決是不負責任，社會不解決是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代，“貧下中農”的貧窮成為了一種道德和政治資本，應引起我們深刻反思。
  新農村建設主要是要完善上層建筑不適應經濟基礎的地方，最根本的就是放活農村，放活農民，放活農業。國家對鄉村社會的管理，以后的方向應該是以憲法和法律為主，鄉村組織的權利是哪一些，義務是哪一些，違背了法律就是違法，可以起訴你，依照法院的判決就可處罰你。通過權力機構，如鄉鎮人民代表大會，村民代表大會，來民主選舉，民主管理，民主決策，民主監督，從而使鄉村組織成為自我服務的機構，鄉村治理就是一個自我治理的過程。解決了這個問題，不僅能夠使鄉村社會的基本矛盾自我緩沖，自我消解，而且能夠從根本上調動農民的積極性，從而形成一個良好的鄉村治理結構，使鄉村組織的職能回歸到本來的角色、定位上去，加快農村政治文明建設的進程。

  作者單位：湖南省農村發展研究院