績效管理助推縣域經濟社會科學發展的又一范例
——對岳陽縣黨政管理績效評估的調查與思考
摘 要：湖南省岳陽縣在全縣各鄉鎮、縣直各部門全面開展績效評估，探索和實踐形成了一套特色鮮明、長效穩定、成效顯著的績效管理體系。黨政管理績效評估的開展有效地提升了縣委縣政府的管理能力，密切了黨群干群關系，為助推岳陽縣域經濟社會科學發展產生了積極而重要的影響。
關鍵詞：績效管理；經濟社會發展；岳陽縣；黨政管理
近年來，湖南省岳陽縣在全縣各鄉鎮、縣直各部門開展績效評估，逐步初步探索出一套適合縣域縣情、特色鮮明、成效顯著、長效穩定的績效評估模式。績效評估促進了縣域經濟強勁發展，加速了社會事業繁榮，推動了管理機制創新，激發了干部隊伍活力，縣域經濟社會科學發展的效應得到了充分釋放和發揮。
一、岳陽縣黨政管理績效評估的主要做法
岳陽縣摸索縣域黨政管理績效評估的基本規律，從制定出臺比較科學合理的績效評估方案，到逐步形成制度化、規范化的績效評估體系，可以概括為“一統領”、“兩注重”、“三位一體”。即以科學發展觀為統領，注重民眾導向和結果運用，注重黨政同步和分類指導，實施對黨政部門常規工作、動態目標、特色創優“三位一體”的系統評估。這成為績效管理“岳陽模式”的主要內容。
1.績效評估的頂層設計
科學、理性的頂層設計，是績效評估工作順利開展的前提和基礎。岳陽黨政管理績效評估立足長遠，著眼全局，充分發揮后發優勢，在積極學習借鑒當前國內外、兄弟省市縣績效評估先進經驗的基礎上，從推進黨政管理創新、推進縣域經濟科學發展的戰略高度科學謀劃、精心設計。在設計績效評估體系和制定績效評估方案上，始終堅持績效導向、鼓勵創新、注重實效的原則，堅持系統全面、科學規范、協調發展的原則，堅持公開公平、客觀公正、群眾公認的原則，堅持黨政主導、社會參與、考評結合的原則，堅持統籌規劃、分類指導、分類負責的原則。
2.績效評估的指標體系
黨政管理績效評估指標體系是評估內容的具體化，是整個績效評估體系構建和方案制定的一個難點。岳陽縣根據省、市關于年度工作的重要部署和相關文件精神，全面評估各評估對象依法依規履職，完成縣委、縣政府年度工作部署任務，在推進經濟社會全面協調可持續發展、加強社會管理和公共服務、改進自身建設等方面的工作成效。評估指標體系主要分為“基礎工作”、“動態目標”、“特色創優”三個綜合指標。根據各鄉鎮、各單位工作性質和工作職能的不同，每個綜合指標又細化為若干個子指標，量化分解全縣黨政負責干部會議和政府工作報告確定的工作目標。為了更有效地推進和落實工作，在評估指標中設置了規定動作（指標）和自選動作（指標），“一票否決”和減分項目就是必須要做到的規定動作，沒做好、沒做到位實行減分或“一票否決”。自選動作就是發揮主觀能動性，創造性地開展工作，分不同層次、特色，實行加分。
3.績效評估的方式方法
岳陽縣黨政管理績效評估，采取考、評、議相結合的方式，綜合運用指標考核、領導評議、公眾評議、考察核實等方法進行。為了使評估更為科學、合理、有效，績效評估在方式方法上注重“四個結合”和“四個突出”。一是日常評估與年終評估相結合，突出年終評估。日常評估主要考核工作落實、行政效能建設和工作紀律三個方面，日常評估體現對工作過程的監控。年終評估是采取指標考核、領導評議、公眾評議和考察核實等方式，全面對評估對象進行考、評、議，是對評估對象的全面的、系統的評價。年終評估集中體現對工作結果的控制。二是定性評估與定量評估相結合，突出定量評估。以前的工作述績主要是一種定性評估。單純定性評估難以體現績效評估的科學性和精細化。岳陽縣把兩者有機結合起來，做到凡是能夠量化的都量化，不能量化的轉化為能夠量化的指標來評估。三是領導評估與公眾評估相結合，突出公眾評估。日常評估的權重是15%，領導評估的權重是10%，公眾評估的權重是15%，指標評估的權重是60%。四是領導評估、公眾評議與指標考核相結合，突出指標考核。領導評估、公眾評議是績效評估的重要手段，而指標考核是績效評估的核心。指標考核覆蓋了黨政管理的各個方面，做到了“突出重點、注重特色”。
4.績效評估的結果運用
結果運用是發揮績效評估導向作用的關鍵。岳陽縣按照獎優、治庸、罰劣的原則，出臺了《黨政管理績效評估結果運用具體辦法》，建立了績效評估獎懲機制，合理有效地運用好績效評估結果，使績效評估成為促進各項工作進步的有效手段。一是把評估結果作為改進工作的重要依據。評估結果出來以后，好的總結經驗，不好的說明原因，提出整改方案，督促整改落實。二是把評估結果作為考核黨政領導干部政績的重要依據。評估結果不合格的鄉鎮和縣直單位領導班子成員和工作人員年度考核不能評優。對連續兩年績效評估結果不合格的縣直和鄉鎮的黨政主要負責人就地免職，其他班子成員一年內不能提拔使用。三是把評估結果作為行政問責的重要依據。對被評定為不合格的評估對象，將給予其通報批評、并限期整改，其主要負責人要向縣委、縣政府作書面檢討，并由縣委組織部進行誡勉談話。對違規決策、執行不力、疏于管理和行政不作為、亂作為和工作嚴重失職瀆職并造成重大損失或惡劣影響的單位和人員，要啟動行政問責。四是把評估結果作為實施經濟獎懲的重要依據。設立黨政管理績效評估獎勵基金，對被評為優秀的評估對象給予現金獎勵到人。其中20%獎主職領導，30%獎班子成員（含主職領導），50%獎單位在崗在編工作人員（含班子成員）。
5.績效評估的程序與機制
為了持續、穩定推進績效評估，岳陽縣加強了對績效評估的組織領導，成立了以縣委書記為組長的績效評估領導小組，負責全縣績效評估的組織實施、指導協調和監督檢查。領導小組下設績效管理辦公室，負責縣績效評估的日常工作。在評估程序方面，以年度為評估周期，年初制定績效評估指標，實施日常評估，最后進行年終評估。在經過反饋、申訴、復核后通過網絡、電視向全社會公布評估結果，兌現獎懲。在評估機制方面，充分發揮網絡信息技術的作用，建立起公眾績效評估參與機制、部門績效遠程評估機制、績效信息網絡傳輸基礎平臺，實現了績效評估的信息化、網絡化。
二、岳陽縣黨政管理績效評估的基本特色
岳陽縣推進黨政管理績效評估的特色主要有：評估導向上的民眾本位，評估對象上的黨政同步，評估體系上的科學分類，結果運用上的剛性有效。這些特色就構成了績效評估岳陽模式的核心內涵，彰示了岳陽縣績效評估工作的核心競爭力。
1.評估導向上的民眾本位
民眾是歷史的創造者，是力量之源，勝利之本。胡錦濤總書記反復強調，各級政府要做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。要想民眾滿意，先得讓民眾評議。只有民眾能全面而直接地了解、評議黨委政府工作的好壞，才能有效地監督黨委政府的工作。黨委政府每制定一項決策、引進一個項目、實施一項工程，最直接的受眾就是民眾。決策科不科學、項目合不合理、公共服務和公共工程該如何改進，民眾最有感知力，也最有發言權。岳陽縣在推行績效評估時明確提出要建立“以不斷提高人民群眾的幸福感和滿意度為核心價值追求的績效評估體系”，堅持用民眾滿不滿意、高不高興、贊不贊成的標準來評價縣委縣政府工作的成效，逐步擴大民眾參與績效評估的廣度深度。通過創立充分、多元的參與平臺，提升民眾意見的分量，強化了民眾評估政府績效的話語權和決定權。民眾本位是岳陽縣開展黨政管理績效評估的根本指導思想，體現了黨政管理績效評估核心價值取向，是“民本岳陽”綱領在政績考核上的集中體現，是新公共管理“顧客導向”理念在我國縣域發展中的發展與借鑒，更是現代政治文明和民主思想在縣政治理中的凝練和升華。
2.評估對象上的黨政同步
岳陽縣黨政管理績效評估的一個最顯著的特色，就是將縣委工作和政府工作一并納入績效評估對象，實施對縣委工作部門和縣政府工作部門的一體化評估。縣直各單位，不管是黨委部門還是政府工作部門，都是管理和服務機構，都被納入績效評估范圍接受公眾評議。這是岳陽縣開展績效評估頂層設計所堅持的一個最基本的指導原則。在我國基層，縣委直屬部門和縣政府工作部門在推進縣域經濟發展、供給公共服務、維護社會穩定和諧過程中的角色、職能大體上是同構的，基層鄉鎮黨委和政府的工作大多是交織融合在一起，沒有十分明確的區分。因此，岳陽縣解放思想，破除禁錮，銳意創新，實施以縣委為主導，縣人大、縣政府和縣政協共同參與組織的績效評估體制，率先將縣委工作部門和縣政府工作部門一并納入績效評估對象，創造性地探索出一套適合縣情的黨政合一評估模式。通過開展黨政一體化評估，推進了縣委、縣人大、縣政府和縣政協各方人心、力量與智慧的凝聚，實現了黨委部門和政府部門工作的齊抓共管，避免了黨委工作與政府工作的“兩張皮”的現象，切實增強了科學發展的合力，有力推進了縣域經濟社會的發展。
3.評估體系上的科學分類
績效評估是一個世界性的難題。其中，一個最大的難點就是要從整體上規劃和分類不同的對象，從而形成一套合理的評估機制和體系。一方面，各個縣直部門的職責、使命和任務是不盡相同的，這就要求運用不同的評估指標和標準來衡量。黨委部門和政府部門的職能不一樣，經濟發展部門、綜合協調部門、公共服務部門和專業技術部門的任務也不一樣，因此難以實現對不同部門、不同業務機關之間績效水平的等量比較。另一方面，不同的部門所服務的對象是不同的，有的部門服務對象是公眾，有的部門服務對象是企業，還有一些部門服務對象就是政府自身，這就要求要按照服務對象的空間位置選擇科學的評估主體。當然，還有一些公共項目和服務是由許多部門共同承擔完成的，部門績效邊界難于界定，精確地評價這些部門的績效水平更是難上加難。岳陽縣在處理這個問題上有自己的一些探索和創新，從而也形成了自己獨特的經驗，那就是在整體構思績效評估和設計評估方案時，將評估主體、對象、指標、方法統籌起來通盤考慮，堅持分類指導的原則，按照從部門使命到部門職責、從部門職責到部門服務對象、從部門服務對象到評價內容確定、從評價內容確定到評估主體選擇和評估方法采用，沿著該邏輯線索來設計績效評估體系，從而保障了體系的科學性嚴密性、方案的合理性可行性。具體來說，岳陽縣黨政管理績效評估按照部門和單位的職責職能、工作基礎、可比性予以分類，將鄉鎮按工作基礎條件分為兩類，將縣直部門按職責職能分為副處級部門、經濟管理部門、經濟服務部門、公共管理部門、縣特設部門、垂直事業部門和垂直企業部門七個系列。這一思路盤活了績效評估體系中的諸多要素，達成了評估指標、評估主體、評估機制前后上下之間的耦合，解決了績效評估對象之間的可比性問題，保障了績效評估的公正性、公平性和科學性。
4．結果運用上的剛性有效
結果運用是發揮績效評估導向作用的關鍵。岳陽縣注重將評估結果運用于改進工作、考核單位領導干部政績和工作人員業績、行政問責、實施獎懲，其結果運用科學、剛性、有力，在一些縣市績效評估做法中也是獨樹一幟的。岳陽縣2010年出臺了《黨政管理績效評估結果運用具體辦法》，嚴格按照績效評估結果，先后調整了3批干部，將工作業績突出、群眾公認度高的干部調整到了重要工作崗位，得到了全縣上下的一致公認。通過獎優、治庸、罰劣，樹立了正確的政績導向和科學的用人導向，使黨政管理績效評估成為促進縣域經濟社會科學發展真正意義上的總抓手。
三、岳陽縣黨政管理績效評估助推縣域經濟社會科學發展
岳陽縣通過實施黨政管理績效評估，將科學發展觀貫徹到績效評估中來，并通過績效評估之于經濟社會發展的傳導、激勵、杠桿效用，實現了將科學發展觀貫徹落實到縣委縣政府的總體工作大局中，提升了縣委縣政府的管理能力，助推了全縣經濟社會科學發展。績效評估在撬動縣域經濟社會科學發展方面的“杠桿”效應得到了充分釋放和發揮。
1.在評估理念上，貫徹落實科學發展觀和正確政績觀，通過明確什么是政績、為誰創造政績、怎樣創造政績的問題，有效解決了縣域經濟為何發展、怎樣發展、發展什么等一系列重大問題。
發展觀決定績效觀。過去我們在評估政府績效方面走過一些彎路，主要是把“發展是硬道理”片面地理解為“經濟增長率是硬道理”，出現了把經濟發展簡單化為GDP增長和GDP至上，致使GDP的高低成了衡量政府績效的唯一標準。如此一來，脫離地方實際片面追求增長速度，盲目上項目招商引資，大搞“政績工程”“形象工程”，造成了重復建設、資源浪費、公共服務萎縮等弊端，給地方的持續科學發展帶來了長期沉重的包袱。岳陽縣黨政管理績效評估破除了把“政府績效”等同于“經濟增長”的做法，通過貫徹落實科學發展觀和正確政績觀，構建符合科學發展導向的績效評估體系，將科學發展的原則轉換為可量化的目標體系，形成了正確的決策導向、工作導向、政績導向，解決什么是政績、為誰創造政績、怎樣創造政績的問題。通過將績效評估和政績評定產生的導向、積極作用，事實上是解決了縣域經濟為何發展、怎樣發展、發展什么等重大問題。目前，各鄉鎮和縣直部門對照評估內容和考核指標，重新審視以往的工作思路和政績追求，在轉變思想觀念的陣痛中，實現了“檢視自我、超越自我”的認識飛躍，對創新發展思路、破解發展難題，實現科學發展，有了更強烈的責任感和緊迫感。
2.在評估指標上，堅持分類指導和職能依據的原則，構建了一套體現科學發展觀要求的績效評估指標體系，充分發揮了指標體系對縣直部門的導向作用，達成了助推縣域經濟社會科學發展的傳動機制。
評估指標就是指揮棒。我們認為，科學發展觀是績效評估最根本的指導思想，但是，要將科學發展觀貫徹落實到績效評估中，要充分發揮績效評估引導科學發展、激勵科學發展、傳導科學發展，最為關鍵是要建立一套體現科學發展觀要求的績效評估指標體系。科學發展觀要求政府績效評估指標體系，必須由評估單一的經濟增長轉變到內容豐富多樣的綜合考核經濟增長、社會事業發展、民生改善等方面上來。岳陽縣根據省、市關于年度工作的重要部署和相關文件精神，全面評估各評估對象依法依規履職，完成縣委、縣政府年度工作部署任務，在推進經濟社會全面協調可持續發展、加強社會管理和公共服務、實現民生改善、改進自身建設等方面的工作成效。根據各鄉鎮、各單位工作性質和工作職能的不同，每個綜合指標又細化為若干個子指標，量化分解全縣黨政負責干部會議和政府工作報告確定的工作目標。為了更好地尊重縣直各單位推進科學發揮的積極性、主動性和創造性，在構建評估指標時設置了規定動作和自選動作，“一票否決”和減分項目就是必須要做到的規定動作，沒做好，沒做到位實行減分或“一票否決”。自選動作就是發揮主觀能動性，創造性地開展工作，分不同層次、特色，實行加分。通過構建一套體現科學發展觀要求的績效評估指標體系，充分發揮了指標體系對縣直部門工作的導向作用，達成了助推縣域經濟社會科學發展的傳動機制。
3.在評估機制上，注重縣域經濟社會近期增長與長遠發展、顯性業績與隱性基礎的有機結合，著力考核經濟發展質量、經濟結構調整、經濟發展方式轉變成效，為縣域經濟社會持續快速健康發展奠定長遠基礎。
在中央、省市提出轉方式、調結構的戰略目標以后，岳陽縣就堅持把調整優化經濟結構、轉變經濟發展方式作為刻不容緩的工作任務，確定了具體績效考核指標和評估舉措，實現了在發展中促轉變，在轉變中謀發展。在全省率先將節能減排納入干部政績考核體系，實行節能減排目標責任制，把節能減排目標完成和措施執行情況作為干部政績考核的重要指標。將科技創新納入績效評估范圍，把推進科技進步與創新的思路、措施和成效作為獎優罰劣的依據，加大科技創新力度，推動縣域經濟發展從資源依賴型向創新驅動型轉變。突出特色產業發展，重點培育和狀大生物醫藥業、電磁鐵制造業、農產品加工等現代產業發展，進一步突出產業轉型升級，提高企業自主創新能力。把發展現代農業作為加快轉變發展方式的重大任務，以農業產業化推進農業現代化，以農業現代化推進城鄉一體化。岳陽縣在實施黨政管理績效評估過程中，注重縣域經濟社會近期增長與長遠發展、顯性業績與隱性基礎的有機結合，著力考核經濟發展質量、經濟結構調整、經濟發展方式轉變成效，為縣域經濟社會持續快速健康發展奠定長遠基礎。
（作者簡介：高小平，中國行政管理學會執行副會長兼秘書長，研究員；盛明科，湘潭大學公共管理學院副教授；鄢洪濤，湘潭大學公共管理學院講師，博士生）