農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而產(chǎn)生的一種社會(huì)現(xiàn)象。黨的十七屆三中全會(huì)指出要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在當(dāng)前農(nóng)村，如何對現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行進(jìn)一步的改革和創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的最大價(jià)值，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富裕勞動(dòng)力，增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是擺在我們面前的最大課題。

    一、土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革的切入點(diǎn)之一

    “農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”概念是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在且不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)平等協(xié)商,享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶依法自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)給受讓方并獲得收益的行為。本概念來源于我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第32條、第33條、第34條的規(guī)定,反映了該類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三個(gè)法律特征:第一,土地流轉(zhuǎn)的主體是土地承包方,即依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。土地承包方在自己的土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間,有權(quán)自主決定該權(quán)利是否流轉(zhuǎn)、采用何種方式流轉(zhuǎn),并有權(quán)獲得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等流轉(zhuǎn)收益,任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。第二,土地流轉(zhuǎn)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)而不是土地所有權(quán),且流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)。第三,土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣,且土地流轉(zhuǎn)過程必須基于承包方和受讓方的平等協(xié)商。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景是“城鄉(xiāng)一體化改革”的推進(jìn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,我國城鄉(xiāng)差距日益拉大,城鄉(xiāng)一體化改革啟動(dòng),并隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)的增加而不斷推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化改革只是一種過程和手段,其根本目的則在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在法學(xué)視角中,城鄉(xiāng)一體化是指通過制度變革的漸進(jìn)過程,更好地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,使農(nóng)村與城市獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì),使農(nóng)民與市民享有平等權(quán)利,享受平等的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明。城鄉(xiāng)一體化改革是一場重大而深刻的、復(fù)雜的、漸進(jìn)的社會(huì)變革。其深刻在于,我國自古就是農(nóng)業(yè)國家,有著幾千年的農(nóng)耕文明,從農(nóng)耕文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變是一種帶有根本性的轉(zhuǎn)變;其復(fù)雜在于,城鄉(xiāng)一體化改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,不僅需要財(cái)力的支持,而且需要各種政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的支持,這些制度中的任何一種制度不到位、不配套、不科學(xué),都會(huì)給改革帶來阻力,使改革結(jié)果充滿不確定性;其漸進(jìn)在于,盡管城鄉(xiāng)一體化改革是我國社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇,但這項(xiàng)改革規(guī)模之大畢竟前所未有,因而從哪些問題切入并逐步推進(jìn)改革,就成為改革設(shè)計(jì)者不得不首先解決的問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是城鄉(xiāng)一體化改革的切入點(diǎn)之一,其直接意義主要有三:

    其一,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營具有重要意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在特定歷史時(shí)期,對于改變?nèi)嗣窆珞w制的弊端,推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,增加農(nóng)民收入等都發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯露出一些困境,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)即是這些困境之一。因此,尋找新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,成為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好、更快發(fā)展的必然選擇。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化,即在市場化進(jìn)程加快的背景下,以不改變農(nóng)村土地所有權(quán)為前提,農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這既是對土地戶均分配所造成的分散化、零碎化等現(xiàn)象的突破,也是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。

    其二,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于增加農(nóng)民收入具有重要意義。一方面,農(nóng)村土地價(jià)值在市場自由交易中實(shí)現(xiàn)了增值,在土地增值的帶動(dòng)下,農(nóng)民基于土地的收益也隨之增加。另一方面,農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后,可以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者進(jìn)城務(wù)工,既可以參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程,也可以得到土地收益之外的第二筆收益。可見,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使增加農(nóng)民收入真正落到了實(shí)處。

    其三,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移具有重要意義。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也是對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的刺激和召喚，通過農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能幫助進(jìn)城農(nóng)民盡快完成身份定位，解決小城鎮(zhèn)居民中普遍存在的“亦工亦農(nóng)”又“不工不農(nóng)”的現(xiàn)象，促使他們主動(dòng)融入城市生活，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。土地流轉(zhuǎn)帶來的影響將是人口的流轉(zhuǎn)，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的重心轉(zhuǎn)向城市以后，他們將告別市民加農(nóng)民的雙重身份，擺脫在城鄉(xiāng)間頻繁奔波的生活方式。進(jìn)而，才有條件在根本上解決困擾我國城鎮(zhèn)化過程建設(shè)的“農(nóng)民工子女就學(xué)”、“進(jìn)城農(nóng)民工醫(yī)療保障”、“留守老人兒童照顧”等諸多諸多社會(huì)問題，逐步消除二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的道路。

    二、湖南省漢壽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在的一些深層問題

    漢壽縣位于湖南省北部，洞庭湖西濱，沅、澧水尾閭，耕地面積81.64萬畝，下轄30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，566個(gè)行政村(居)委會(huì)、5280個(gè)村民小組，總農(nóng)業(yè)人口65萬人。近年來，我縣把加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要突破口和著力點(diǎn)，在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則的前提下，遵循集中連片、規(guī)模經(jīng)營、規(guī)范管理、有序推進(jìn)的原則，通過組織引導(dǎo)、政策激勵(lì)、典型帶動(dòng)等措施，推動(dòng)了土地向特色產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域集中，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展增添了新的動(dòng)力。目前，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積6.8萬畝，占家庭承包耕地總面積的7.2%。其中轉(zhuǎn)包4.2萬畝、轉(zhuǎn)讓0.6萬畝、互換0.5萬畝、出租1萬畝、其他形式0.5萬畝，涉及農(nóng)戶10538戶，80%以上簽訂了規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同?？傮w來講，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模呈快速增長態(tài)勢。對比2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增加3.9萬畝，增長134.4%。二是流轉(zhuǎn)形式呈多樣化趨勢。目前，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租等，分別占流轉(zhuǎn)面積的61.7%、8.8%、7.4%、14.7%、7.4%。三是流轉(zhuǎn)對象日逐多元化。除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，一些種田能人、種田大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與土地流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢。

    雖然我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在已初具規(guī)模，但也暴露出一些土地流轉(zhuǎn)亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

    1、認(rèn)識不很到位。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于比較初始的階段。農(nóng)戶之間小范圍的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓仍占主流。規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少；流轉(zhuǎn)模式比較單一，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未完全形成。導(dǎo)致造就這種情況的一個(gè)原因就是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足，重視不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段。部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，觀念落后，在一定程度上影響著農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。特別是專業(yè)大戶參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，基本要求是土地連片，而實(shí)際操作中遇有少數(shù)農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，結(jié)果造成土地流轉(zhuǎn)無法實(shí)施。

    2、管理尚欠規(guī)范。當(dāng)前，在一些農(nóng)村中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)都是處于一種無序狀態(tài)。一是農(nóng)戶之間無序自發(fā)流轉(zhuǎn)。目前，我縣許多土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)戶間私下自由流轉(zhuǎn)，雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉(zhuǎn)關(guān)系，少量書面協(xié)議條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況亦很普遍。這種狀況極易引發(fā)承包經(jīng)營權(quán)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛后往往難于處理.二是行政組織代替承包戶流轉(zhuǎn)。主要是農(nóng)村稅費(fèi)改革前，因負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民外出務(wù)工，甚至舉家外出務(wù)工較為普遍，田土棄耕拋荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)上面政策又規(guī)定田土不得拋荒，村支兩委迫于壓力，要么給在家農(nóng)戶做工作多撿點(diǎn)田種，要么干脆自己撿田種，導(dǎo)致田土在沒有辦理任何手續(xù)的情下流轉(zhuǎn)到少數(shù)農(nóng)戶手中。還有不少村干部對于荒田，采取連片開發(fā)對外發(fā)包形式經(jīng)營，也就是說村干部將農(nóng)戶拋荒棄耕的田收回來，在沒經(jīng)得原承包方同意前提下，大面積發(fā)包給他人，由他人開發(fā)成漁池或種植楊樹,在一定程度上剝奪了承包戶的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利。

    3、機(jī)制仍然滯后。首先土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度和土地投資補(bǔ)償制度未建立，流轉(zhuǎn)費(fèi)用的確定沒有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)競相壓低流轉(zhuǎn)費(fèi)用，損害農(nóng)戶利益的行為，同時(shí)也有個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià)，阻礙流轉(zhuǎn)。其次是沒有流轉(zhuǎn)中介組織。土地流轉(zhuǎn)目前尚無正規(guī)的流轉(zhuǎn)中介組織，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道少而不暢。多數(shù)情況是外地業(yè)主找當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)業(yè)部門幫助尋找、聯(lián)系流轉(zhuǎn)土地，這種狀況，直接導(dǎo)致流出方找不到流入方，只好無償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，或者干脆撂荒；而想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的專業(yè)大戶、產(chǎn)業(yè)主，又難以找到有流轉(zhuǎn)意向的對象，延緩了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

    4、環(huán)境相對較差。一方面，農(nóng)戶就業(yè)渠道不多。從我縣的情況來看,上規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目不多，規(guī)模也不大，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，非農(nóng)就業(yè)門路狹窄；另一方面，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民的低保、醫(yī)保、社保等社會(huì)保障水平不高，大多數(shù)農(nóng)戶不愿放棄承包地。主要是因?yàn)楝F(xiàn)在耕種土地不但不交農(nóng)業(yè)稅，還能得到肥料、種子等國家的補(bǔ)貼。很多農(nóng)民將土地視為衣食父母，賴以生存的根本，怕交回土地后打工收入不穩(wěn)定無生活保障，寧愿將土地轉(zhuǎn)包或送給親朋好友耕種也不愿放棄承包地，在農(nóng)民的意識里主要還是普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，想依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。特別是年齡較不大的農(nóng)民，盡管已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營好承包地，但寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。這些因素在一定程度上制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)。

    5、流轉(zhuǎn)效益不高。絕大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶之間短期互相性的流轉(zhuǎn)，難以形成明顯的流轉(zhuǎn)效益，農(nóng)民難以脫離土地從事其他行業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶也難以從土地中獲得更大的收益。一是流轉(zhuǎn)費(fèi)用低。轉(zhuǎn)包、互換、揀耕與代耕的一般都是無償?shù)模挥猩贁?shù)搞養(yǎng)殖、種蔬菜等流轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)入方給了原承包戶一定費(fèi)用。但是出租的費(fèi)用都比較低。二是流轉(zhuǎn)后的效益不高。大部分土地流轉(zhuǎn)后的主要生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目仍然是種植糧油等常規(guī)農(nóng)作物，規(guī)模經(jīng)營用來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的，所占比例很少。

    三、對加速土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的初步探討

    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是一個(gè)新的課題，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，是調(diào)整和完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)土地與勞動(dòng)者有效結(jié)合，充分發(fā)揮兩者潛能，創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富的重要手段。建議對加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采取以下措施：
 
    (一)強(qiáng)化管理，促進(jìn)規(guī)范流轉(zhuǎn)

    一是要規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。堅(jiān)持承包戶申請，選擇對象，雙方協(xié)商，各級組織協(xié)調(diào)，簽訂合同，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村社集體經(jīng)濟(jì)組織備案。二是要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的合同特別是口頭合同要積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面協(xié)議。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同要明確規(guī)定具體的流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)數(shù)量、質(zhì)量、年限、用途、流轉(zhuǎn)費(fèi)與復(fù)耕費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及支付方式、當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)、期滿后地上附著物的歸屬、違約責(zé)任等，并且各項(xiàng)規(guī)定要具有可操作性。委托流轉(zhuǎn)的要有委托書，受托人只能在委托的權(quán)利范圍內(nèi)行使權(quán)利。對流轉(zhuǎn)過程中形成的合同、決議、委托書等，要整理歸檔，妥善保管。三是要規(guī)范鄉(xiāng)村及其干部參與土地流轉(zhuǎn)的行為。鄉(xiāng)村及其干部既不得以任何名義強(qiáng)迫承包戶流轉(zhuǎn)土地，又要按照有關(guān)政策，積極做好土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，對土地流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容進(jìn)行審查、監(jiān)督，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，在土地流轉(zhuǎn)過程中確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。四是要健全農(nóng)村征地制度。一方面要切合本地實(shí)際，制定符合農(nóng)村土地資源優(yōu)劣的補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民土地收益最大化。另一方面認(rèn)真落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)用，確保征地補(bǔ)償安置費(fèi)用足額到位，專款專用。

    (二)完善機(jī)制，推動(dòng)合理流轉(zhuǎn)

    1、設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)

    (1)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。在縣級設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，分別與鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理職能部門實(shí)行網(wǎng)上合署辦公；村級建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，落實(shí)相對穩(wěn)定的人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、供求信息登記、信息發(fā)布、土地評估、法律政策咨詢、提供流轉(zhuǎn)合同范本、調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)檔案等，充分發(fā)揮服務(wù)引導(dǎo)作用，使土地承包經(jīng)營權(quán)從小范圍流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到大范圍流轉(zhuǎn)，從臨時(shí)性、個(gè)體性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性、整體性流轉(zhuǎn)，以推動(dòng)合理流轉(zhuǎn)。

    (2)建立農(nóng)村土地承包及糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已于2010年1月1日起正式實(shí)施。省市縣各級盡快研究出臺相關(guān)《實(shí)施辦法》，對調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職權(quán)、保障機(jī)制等給予明確界定，確?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》順利實(shí)施，切實(shí)化解農(nóng)村土地承包糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

    2、培育相關(guān)中介，帶動(dòng)土地合理流轉(zhuǎn)

    一是通過建立“土地銀行”等形式為農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)?！巴恋劂y行”通過建立土地儲(chǔ)備庫等形式，將所有農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的土地集中起來，吸引各類投資主體進(jìn)行投資。類似中介服務(wù)組織還有土地信托服務(wù)中心、土地信托服務(wù)站、土地流轉(zhuǎn)、協(xié)會(huì)等各種形式。中介服務(wù)組織在農(nóng)村土地的供給主體和要求主體之間起媒介和橋梁作用。中介組織要努力提升土地的價(jià)值評估、土地測量、合同管理以及法律咨詢等方面的業(yè)務(wù)能力，從而形成規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)市場體系。

    二是組建形式不同的土地合作社，發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用 。2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的正式施行，為農(nóng)民組建土地合作社提供了較大的法律空間。專業(yè)合作社的核心是對農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)的托管經(jīng)營和收益。專業(yè)合作社的職能包括：一是托管和收購農(nóng)民流出的承包地、宅基地和農(nóng)村房產(chǎn)。二是管理農(nóng)村土地承包人交出的土地、發(fā)包人收回土地和承包撂荒地。三是托管農(nóng)民欲轉(zhuǎn)讓又暫時(shí)找不到買家的土地。四是開發(fā)、出讓、經(jīng)營、收購或托管土地。五是土地經(jīng)營的收益分配。

    (三) 優(yōu)化環(huán)境，確保高效流轉(zhuǎn)

    1、切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)民就業(yè)觀念。一方面，要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨說得好：人力資本投資是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉。各地應(yīng)利用農(nóng)村遠(yuǎn)程教育等平臺，區(qū)分不同行業(yè)、不同崗位，大力發(fā)展“訂單”培訓(xùn)，有針對性地對農(nóng)民開展基本技能、法律法規(guī)、安全生產(chǎn)等知識的培訓(xùn)，提高外出務(wù)工人員的綜合素質(zhì)、拓寬就業(yè)領(lǐng)域、提高就業(yè)層次，促進(jìn)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。另一方面，要深入推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口自主創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)青少年的教育，盡量予以他們與城市青少年相同的教育，這是他們擁有相同未來的基礎(chǔ)，高考分?jǐn)?shù)線問題等都是在城鄉(xiāng)一體化過程中需要改革的。

    2、制定土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策。要從資金(含信貸資金)投入、技術(shù)支持、信息服務(wù)、稅費(fèi)減免、創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面給予扶持。如組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款擔(dān)保公司，積極開拓新的貸款方式或貸款安全防范手段與措施，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)，規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；各級財(cái)政加大資金投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，特別是改善道路、水系等，也可以給予流出農(nóng)戶保障方面和流入業(yè)主貸款利息、參保保費(fèi)、新技術(shù)引進(jìn)應(yīng)用等一定補(bǔ)貼；不斷擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)保、低保、社保等社會(huì)保障制度，并提高其保障水平，解除流出農(nóng)民的后顧之憂；將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，最大限度地發(fā)揮惠農(nóng)政策的作用。

    3、發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。土地流轉(zhuǎn)既關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，又關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展，必須科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)土地高效流轉(zhuǎn)。一是要搞好調(diào)查，摸清家底，掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、分析存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，增添切實(shí)可行的工作措施；二是要根據(jù)本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，圍繞培育適宜本縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項(xiàng)目，精心制定土地生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃，有目的地篩選出適宜我縣的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，采取優(yōu)惠政策，吸引不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)、不同所有制單位和個(gè)人前來組織實(shí)施。三是要積極引導(dǎo)承包戶在平等、自愿、互利、有償?shù)幕A(chǔ)上，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、拍賣、互換、抵押等流轉(zhuǎn)形式，把土地流轉(zhuǎn)集中到本地優(yōu)勢生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目上來，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工、產(chǎn)品銷售一條龍經(jīng)營，以提高土地流轉(zhuǎn)的綜合效益。