一、以思想解放為先導，引領土地管理改革創新

　　土地是財富之母，民生之本，是經濟社會可持續發展最重要的物質基礎。土地節約是資源的最大節約。近年來，隨著新型工業化、新型城市化和新農村建設的加速推進，我市土地資源供需矛盾日益顯現，資源瓶頸約束更加突出。目前，全市人均耕地0.68畝，遠低于全國人均水平，比世界糧農組織劃定的人均0.8畝的警戒線少了0.12畝，建設占用耕地難以自我實現平衡。全省新一輪土地利用總體規劃確定我市到2020年的建設用地總規模183851公頃，與我市測算的需求有較大差距，供需矛盾突出。近幾年來，我市單位面積土地產出從2001年的6.86萬元/公頃上升到2008年的25.4萬元/公頃，單位建設用地二三產業產出從2001年的58.66萬元/公頃上升到2008年的194.86萬元/公頃，在中部六省省會城市中處于中等偏上水平，但和國內發達城市相比，集約利用水平還存在著較大的差距。如何破解土地供需矛盾，促進經濟社會可持續發展，是國土資源工作面臨的重中之重課題。在機遇與挑戰并存、壓力與動力同在的形勢下，要切實破解難題、服務發展，焦點在解放思想，關鍵在解放思想，出路在解放思想。

　　解放思想是破解用地難題的內在要求，也是推進“兩型社會”建設的客觀要求。國家把長株潭列為“兩型社會”綜合配套改革試驗區，國土資源部將長沙作為節約集約用地的試點和貫徹落實科學發展觀的工作聯系點，目的只有一個，就是要在改革試驗這個平臺上對一些涉及國土資源管理，尤其是土地管理的重大問題開展先行先試，摸索道路，積累經驗。先行先試，就是要敢破敢立，破法律未禁止的東西，也包括某些法律現禁止但未來可以突破的區域，立有利于加快發展的新體制機制。只有突破創新，才能找到破解瓶頸、解決問題的辦法與途徑，才能真正做到保增長、保紅線、保穩定。

　　從長沙市國土資源工作來看，解放思想關鍵是要實現“三個轉變”：一是思維方式的轉變。不要只看到法律規定的可以做，更要研究法律沒有禁止的我們如何做，只有這樣才能搶先一步，探為人先。二是工作著力點的轉變。要從全面的系統的改革推動向單個方面、單點突破轉變，以點帶面，逐步推廣。三是力求特色的轉變。全國目前確立6大改革試驗區探索，長沙要有創新，為全國改革摸索積累經驗，就必須立足實際，突出特色，不能走別人的老路和同一條路子。

　　面對嚴峻的形勢和經濟社會發展的用地需求，本著解放思想的思考，我市以“兩型社會”建設為契機，把節約集約用地作為“兩型社會”綜合配套改革的重中之重，明確提出“節約集約用地，促進改革發展”的口號，以節約集約為主線，探索土地管理制度改革創新，保障我市經濟社會可持續發展。

二、以規劃統籌為手段，實現城鄉一體全域覆蓋

　　一是加快土地利用總體規劃修編進程。目前，市本級土地利用總體規劃大綱已經國土資源部審批；縣級規劃中，寧鄉縣作為全省修編試點，土地利用總體規劃已經省政府批準，長沙縣、望城縣和瀏陽市的規劃大綱已分別通過省、市級評審；長沙、望城、寧鄉三縣的鄉鎮土地利用總體規劃已基本編制完成。

　　二是探索實現“五規合一”。 目前，該方式在我市大河西先導區先行先試。編制了《先導區土地利用總體規劃》及多個方面的專題，促進城鄉同步發展，將土地利用總體規劃、城市建設規劃、產業發展規劃、生態環境保護規劃、土地綜合整治等五個規劃合一，編制國土綜合規劃，最大程度實現各規劃的無縫對接，滿足“兩型社會”建設的要求。

　　三是試點編制村級國土綜合規劃。為進一步加強對農村土地利用的調控管理，我們對全市范圍內農村土地利用現狀進行了調查分析，決定以土地綜合整治為平臺，試點推進村級國土綜合規劃編制工作。通過編制村級規劃，統籌村域內國土資源利用、村莊建設、國土整治、生態建設和農村產業發展，使其既符合新農村建設及推進農業產業化發展的需求，又能積極支持我市城鎮化、工業化發展，促進城鄉統籌，滿足“兩型社會”建設的要求。全市先行試點50個村，其中先導區、長、望、瀏、寧各10個村，把規劃編制與農村土地綜合整治相結合，以規劃規范引導土地綜合整治，整合各渠道資金，集聚利用，綜合實施，做到規劃一片、整治一片、完善一片、見效一片。目前，部分試點村的規劃編制工作已經完成，得到鹿心社副部長的充分肯定。

三、以模式探索為途徑，促進土地節約集約利用

　　為切實推進我市節約集約用地工作，我市成立了市人民政府節約集約用地辦公室，明確了編制，配備了專職人員，專門負責全市節約集約用地的統籌和推進。經過近幾年的探索，已初步形成了四種集約集約用地的模式和途徑。

　?。ㄒ唬┮韵碳涡麓搴蜕徍鍨榇淼霓r民安置節約集約用地模式

　　岳麓區咸嘉新村是長沙西郊的一個行政村，該村將670畝生活、生產安置用地中的200畝規劃作為生活安置用地，以集體補貼形式興建多層公寓房700多套，安置面積7.2萬㎡，安置拆遷農戶541戶，人均居住面積達40㎡。余下的470畝作為生產安置用地，由村集體統建統管，所得的土地收入大部分返還安置小區，用于基礎設施建設和發展壯大集體經濟，較好地解決了失地農民的后顧之憂。

　　雨花區蓮湖村位于長沙市南郊，地理位置優越，共有集體土地2433畝，農業人口687戶2255人，按政策核定生活安置地196.72畝，生產安置地238.04畝，原有企業用地36.07畝。我們打破傳統安置模式，實行高層公寓式安置，節約土地，發展生產，讓村民安居樂業。村里成立股份制的蓮湖經貿公司，經營開發節約的140畝生活安置用地和238.04畝生產安置用地，將其中150畝土地興建蓮湖汽配大市場，建成后村集體預計平均每年可獲得租金600萬元，并享有21000㎡商業門面的所有權。

　　（二）以新河三角洲、黎托新區及梅西湖片區為代表的城市建設節約集約用地模式

　　一是在舊城改造中節約集約用地。新河三角洲位于湘江和瀏陽河交匯處，長沙市中心城區北端老工礦區，通過豎向分離實現交通組織效率和綠化效率的最大化。三角洲地區改造范圍147.16公頃，人口28270人，老企業152個，需拆遷房屋46.68萬㎡。通過效益分析，按傳統方式改造，公共設施需要財政出資，投入產出無法平衡。人車分流方案與原平面設計方案相比，總建筑面積由300多萬平方米增至近600萬平方米，容積率由2.0增至2.8，開發強度提高了40%，相當于節約土地58.62公頃。以300萬元/畝計算，土地增值26.49億元，還可節約工程投資2.23億元，綠地率由30%提高到50%以上。2007年7月24日，北京北辰實業股份有限公司、北京城建投資發展股份有限公司聯合摘牌，以92億元競得新河三角洲1177.8畝經營性用地。從實踐看，不但實現了空間資源的有效整合和土地的集約利用，而且使土地資產的價值得以充分顯現。

　　二是在新城區建設中節約集約用地。黎托位于長沙城東南部，地處城郊結合部，可以就城市國有土地和新征農村集體土地進行綜合性整理，達到人車分流，探索控制外延擴張、節約集約用地。鑒于新建的武廣和滬昆高速鐵路交匯于此，合并規劃將兩個鐵路編組站整合，共用一個客運站，站前廣場與地鐵車站和綠化廣場綜合一起，進行立體疊加組織；已批項目按集約要求重新組合，能夠共用的公建設施實行共建共享；充分利用地形高差，實行人車豎向分流。經估算，按原規劃基礎設施用地需1093公頃，采用人車分流、基礎設施配套對接的節地模式，片區基礎設施用地僅640公頃，僅此一項節地率達40%。

　　梅溪湖片區地處長沙市湘江西岸中心區域，位于三環線以東，楓林西路以南，二環線以西，岳麓山風景名勝區桃花嶺景區以北，總面積約21000畝，屬于岳麓區天頂鄉及梅溪湖街道。規劃中擬以生態環境保護和節約集約用地為前提，建設國際性會議會展中心、智力拓展平臺，配套建設高級酒店和商務商業、金融服務、生態旅游等設施，營造充滿活力和文化魅力、可持續發展的丘陵地區濱水生態城市空間，把梅溪湖地區建設成為大河西先導區的中心區、兩型社會建設的樣板區。

　　三是在道路基礎設施建設中節約集約用地。2008年我們對全市待建道路進行重新優化，減窄橫斷面設計，調整綠化帶，科學設置人行道和非機動車道，在不降低通行能力的情況下壓縮路幅，共節約城市建設用地449畝，等于儲備了價值9億元的土地。 在濱江新城、橘子洲提質改造等工程建設時，按上述辦法進行了調整。楓林路由46米降到36米，6.3公里路節約土地75畝。書院路等6條主干道33.3公里，壓縮路幅后節約土地約450畝。勞動路過江隧道從雙洞單層通行改成單洞雙層，預計節約投資5億元，工期提前11個月，拆遷面積由6萬平方米減少為零。

　?。ㄈ┮蚤L沙經開區和隆平高科技園為代表的開發園區節約集約用地模式

　　國家級長沙經濟技術開發區提高項目準入標準，規定每平方公里投資強度不低于20億元，產出不低于40億元，建筑面積不低于80萬㎡；對總投資額在50萬美元以下的外資項目和投資額在500萬元以下的內資項目，進園區配套孵化，待項目成熟后視發展情況供地。目前，園區每平方公里GDP達到36億元，每平方公里稅收達2億元。

　　隆平高科技園是國務院批準的國家級長沙高新區的構成部分，又是地域位置離長沙市中心區最近的一個園區。園區內有4所科研院校、21家科研院所等駐園單位占用大部分土地，用地供應十分緊張。在此情況下，隆平高科技園決定籌資建設高層廠房，廠房建成后，由科技園出租給企業使用。其建設的工業廠房最高達28層，最低控制在6層以上。 “金丹科技創業大廈”項目總投資2.8億元，26層，容積率6.7，總建筑面積11.1萬㎡。比較2004年、2005年到園區投資建設的11家中小企業，建筑面積11.09萬㎡，和“金丹科技創業大廈”建筑面積相當，但前者占地349.8畝，后者占地僅24.72畝，相當于為園區節省土地325畝。在隆平高科技園，正在建設的高層廠房不止一家。

　?。ㄋ模┮源蠛游飨葘^蓮花鎮和長沙縣北山鎮為代表的新農村建設節約集約用地模式

　　在新農村建設中，我們同樣按照“兩型社會”建設的要求，推進村級國土綜合規劃的編制和實施，以規劃為引導，推進農村土地綜合整治。通過歸并零散地塊、平整土地、改良土壤，加強道路、溝渠等配套設施建設，分片有序地推進田水路林村房的綜合整治，以增加有效耕地面積，減少農村建設用地面積，改善農業生產條件。去冬以來，我們投入8.5億元，啟動土地綜合整治項目48個，整理總規模為20多萬畝。通過土地綜合整治，全市預計將新增耕地20550畝，置換建設用地11423.3畝，有效發揮各項資金的綜合效益，增加耕地數量，提高耕地質量，節約農村建設用地，為嚴格土地用途管制，建設長沙 “兩型社會”探索了一條新路子。其中，投入1.9億元用于大河西先導區范圍內蓮花鎮的兩個萬畝片的土地綜合整理，計劃已初見成效。長沙縣北山鎮圣毅園項目于去年10月開始實施，整治區規劃總面積3.7萬畝，將該項目逐步建設成高效農業、觀光農業為一體的新農村示范基地。該項目的實施不僅成為了農村土地綜合整治的示范，而且也開創了引入市場機制、社會資金投入農村土地綜合整治地先河。

四、以制度創新為保障，推進土地管理改革深化

　　（一）以提高土地利用效率為目標，建立節約集約用地激勵約束機制。

　　一是按《單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法》的要求，實行市人民政府對縣（市）人民政府分級考核，考核結果定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。采取激勵措施促進節約集約用地。對利用率、土地投資強度較高的工業項目用地適當給予價格優惠，但不得低于國家制訂的工業用地出讓最低價。對粗放浪費用地的，給予經濟上的處罰。二是運用優惠政策盤活存量土地。鼓勵建設項目利用存量土地，鼓勵新增工業用地高強度開發利用以及對原工業用地追加投資、轉型改造、提高容積率。原工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再補交土地出讓金或者調整租金。加大閑置土地的執法清查力度。三是通過土地置換等方式推進產業調整。在舊城改造和城市新區建設中，鼓勵推行節地型城市發展模式。在符合土地利用總體規劃和城市規劃的前提下，對已批已用和已批未用的建設用地通過轉讓、改變土地用途等措施進行置換，盤活城市內部低效利用土地。四是加強地上、地下空間綜合開發利用的研究和規劃，鼓勵開發利用城市地下空間。五是挖掘集體存量建設用地潛力。鼓勵農村集體經濟組織以多種方式充分開發利用經依法批準收回的集體建設用地使用權和閑置的原學校、衛生院、行政辦公用地等，盤活集體土地資產，提高農村建設用地利用率。六是強化土地利用總體規劃的整合控制作用，統籌安排各類各業用地。通過預審平均每年減少新增建設用地400公頃左右。建立區域產業發展導向目錄，區域間在產業上相對分工，防止同質化，以減少重復建設和惡性競爭。

　　（二）以發揮農村土地潛能為目標，構建農村土地資產化管理機制

　　總體思路是：以土地確權為基礎，以綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤為紐帶，以城鄉地價一體化為依托，以土地流轉為途徑，最終推動農村土地要素的流動，推動農村土地資產的顯化，充分發揮農村土地的潛能，從而達到保護耕地、節約資源、服務“三農”、統籌城鄉的目標。

　　一是推進農村土地確權登記工作。通過試點，把農村各地塊在土地利用現狀圖上予以明確，保證各種地塊界址清晰、權屬明確。界定清楚國有土地和集體土地范圍；在集體內部，界定清楚不同類型的產權。目前全市已布置開展了農村宅基地登記發證試點工作。

　　二是實施農村土地綜合整治。以規劃為引導，集合各種有利因素，多渠道籌措資金特別是鼓勵社會資金的投入，發揮國家、集體、行業、農村社會組織、農民的積極性，通過分片有序地推進田、水、路、林、村、房的綜合整治，實現農村土地節約集約利用。土地綜合整治主要按 “一臺”、“兩優”、“三整”、“四合”的要求進行?！耙慌_”就是以土地綜合整理為平臺，整合所有涉農資金綜合使用，集中投入?！皟蓛灐笔侵冈诰C合整治中堅持環境優先和產業優化。“三整”是指：整體規劃、整合資源、整片推進。 “四合”就是：綜合設計、綜合實施、綜合目標、綜合效益。

　　三是切實做好“增減掛鉤”。以城鄉建設用地增減掛鉤為紐帶，通過綜合整治，量的方面，可實現耕地總量有增加、質量有提高、農村建設用地總量有減少；質的方面，可優化城鄉建設用地布局，在集約使用農村建設用地的同時，為城鎮發展拓展出更多的發展空間，同時也可改善農田的生產條件，為推進農業規?；洜I和產業化發展創造條件，真正做到統籌城鄉建設用地資源，實現城鄉建設用地資源集約利用。

　　四是建立城鄉一體化地價體系。針對我市城鄉土地存在兩種所有制的現狀，為保護農民合法權益，探索理清農村集體土地財產關系，研究農村集體土地所有權、使用權、承包經營權等財產構成和相互關系的價值表現，對農用地和農村集體建設用地進行資產化評價，為農村集體經濟組織以及農民之間合作經營、承包經營、股份量化等規模經營提供估價依據。我市擬在第四季度調整基準地價，并實現城鄉一體全域覆蓋。

　　五是加快農村土地流轉試點工作。我局組織起草了《長沙農村土地流轉交易暫行規則》、《長沙市農村土地承包經營權交易管理辦法》、《長沙市集體建設用地管理暫行辦法》、《長沙市林權流轉管理暫行辦法》，規范全市的集體土地承包經營權、建設用地使用權、林權等流轉工作。成立了長沙農村集體土地流轉交易中心，與市土地交易中心合署運行，試行土地使用權、林權、承包經營權歸口交易。探索法律允許的農地向非農地合理置換，雙向流動，加速農村土地資產化進程。

　　（三）以切實保障民生為目標，構建農村征地拆遷安置新機制。

　　去年，我市出臺了新的《長沙市征地補償安置條例》、《長沙市征地補償實施辦法》（103號令），并于4月1日開始實施。城區征地補償安置政策的實施主體由市人民政府下移至區人民政府，工作重心下移，有利于被征地農民生產生活安置，有利于加大拆遷騰地的力度。取消征收土地留地安置模式，采取轉變土地性質、轉變農民身份、被征地農民納入城鎮居民社會保障體系的“兩轉變一納入”的安置辦法。同時，進一步探索拆遷安置補償新機制，由分散項目拆遷向整體板塊拆遷轉變，由分散安置向集中安置轉變，由實物補償向貨幣補償轉變，由臨時保障向制度保障轉變。推進板塊拆遷，城市、園區實行成片拆遷，農村實行整村拆遷。試點探索協議拆遷，提高拆遷效率，縮短項目建設時間。