新農村建設開展以來，農村發展取得了巨大的成就。而隨著時間的推進，必然會不斷出現新的問題，產生新的矛盾。在我國進入加快城鄉一體化的關鍵時期，必須依托城鎮網絡，利用城鎮對周邊鄉村的輻射功能，加快推進新農村建設，促進城鄉一體化的快速發展。
一、要認清新時期農村改革的目標任務
要以公共產品均等化為基本前提，以戰略性新興產業為引導方向，以構建“兩型”農村為最終目標，以農村管理體制創新為根本保障，充分利用城鎮網絡，發揮城鎮輻射作用，通過城鄉建設規劃有效銜接、城鄉生產要素優化組合、城鄉利益關系均衡配置，致力構建新型城鄉關系、工農關系和鎮村關系，帶動新型城鎮化和新農村建設水平總體提升，探索建立一條以工帶農、以城帶鄉，城鄉一體化發展的新農村建設路徑。
1.農村經濟轉型持續快速發展。通過城鎮的全面輻射帶動，推進農村經濟結構優化，在加快發展農村第一產業的前提下，大力發展第二、三產業，使產業結構逐漸向三、二、一轉變。通過城鎮經濟發展方式的轉型帶動，推動農業發展方式加快轉變，實現農業的規?；c集約化；農業產業化程度大幅提升，農業合作組織成為現代農業的主要載體，農業現代化水平不斷提高。
2.勞動力非農就業規模不斷擴大。充分發揮城鎮的人口聚集功能，加快提升城鎮吸納農民就業的規模和能力，加大農村勞動力就業培訓，使農村剩余勞動力轉換為非農業勞動力資源；拓展農民非農就業渠道，提高農民就業競爭能力，建立統一開放的城鄉勞動力就業體系；優化城鎮就業環境，促進城鄉勞動力雙向流動，降低農業人口的總體規模。
3.城鄉居民收入差距不斷縮小。通過城鎮產業帶動、優化要素空間配置和推進公共服務均等化，推動輻射區農民貨幣收入與非貨幣收入快速增長，提高農民的幸福指數；進一步拓寬農民增收渠道，增強農民經濟實力，保證農民工資性收入持續快速增長，與城鎮居民的收入差距不斷縮小，基本實現城鄉居民收入均等化，農民生活質量明顯提高。
4.農村社會事業全面發展。公平財政投入，統籌城鄉社會事業發展，實現城鄉優質教育資源共享；健全農村醫療衛生服務體系，降低醫療費用；構建城鄉一體化的醫療與社會養老保險；不斷提高農村公共服務水平，建立具有農村特色的文化、娛樂休閑體系，構建與農戶生活相適應的金融、商貿、體育等公共設施，基本實現城鄉公共服務均等化。
5.農村民主政治建設取得新進展。拓展農村基層的自治領域，完善農村治理組織建設，創新鄉村管理體制機制，建立健全的鄉村治理體系；黨務公開、政務公開、財務公開制度全面實施，農民群眾的知情權、參與權、管理權和監督權得到有效保障；加強農村基層黨組織建設，提高黨員干部隊伍素質，充分發揮黨員干部在新農村建設中的積極作用，支持農民專業合作組織建設和社區公共服務組織的建設，發揮社會組織的公共服務作用。
6.“兩型”農村加快形成。加快新型城鎮化建設，提高城鎮化質量，增強城鎮的資源環境協調能力，實現城鎮與農村的生態和諧；統籌城鄉生態環境保護，加大城鄉污染治理，降低能耗，減少排放，化解農業立體污染，確保農產品中的生物毒性強的金屬元素不超標；促進城市公共衛生治理制度向農村延伸，加強農村生活垃圾處理，建設環境優美、生態宜居的“兩型”農村。
二、要明確新時期農村改革的工作重點
1.科學規劃空間布局，促進資源要素集聚。一是完善城鄉規劃布局。統籌城鄉發展規劃，科學劃分各類經濟社會發展功能區，明確功能定位和發展方向，規劃城鄉基礎設施，科學安排產業、村落聚集等空間布局，合理引導農村社區建設。集中布局建設優勢項目，建立區域內城鄉統一的資源要素市場、信息網絡、流通體系，形成以城市為中心，中心鎮、中心村為依托的功能互補的網絡型城鄉空間框架，完善城鎮輻射農村的網絡構架。二是加快村級規劃修編。堅持合理布局、適度超前和可持續發展，合理布局中心村，撤并自然村，改造空心村，科學規劃農民集中居住點，使村莊布局達到城鄉一體化輻射的要求。三是嚴格規劃管理和監督。各地要嚴格規劃管理，防止規劃因人而變。同時，要推進規劃的合法化和有序化，加強規劃實施監督，對違反規劃的行為進行責任追究。
2.推進城鄉產業對接，完善現代農業產業體系。一是優化城鄉產業布局。要以當地的優勢產業為核心，依托城鄉網絡，實現加工企業和原料生產基地、大型連鎖超市與農產品專業合作社、城市與鄉村的有效對接；同時，科學布局現代服務業，特別是現代物流業和農貿市場、專業市場，發展中介服務和旅游服務；加速農業休閑產業發展，構建農村完善的第三產業體系。形成以工帶農，特色發展，工農互動，城鄉互補、產業聯系緊密、空間布局合理、資源深度整合、區域特色明顯、城鄉產業交融、基礎設施共享的城鄉產業格局。二是建立現代農業產業體系。堅持工業企業、商貿企業和農業企業一起抓，依托科技創新，創建自主品牌，形成多個經濟增長極，帶動區域經濟一體化發展和技術改造升級，進而帶動農業產業化的提質升級，促進城鄉產業交叉與融合。要以產業集聚和傳統產業的改造為重點，通過市場調節城鎮資源投入現代農業，加速現代農業產業體系的發展。三是創新農業現代化服務體系。依托城鄉網絡與政府、市場兩種推動力量，建立現代農技服務咨詢平臺與農技110服務體系，實施“農業科技進村入戶”工程；創新農村社會化服務模式，設立村級綜合服務站，建立科技情報員制度，為農戶提供各類農業現代化服務；創新農民專業合作組織，在產前團購、技術培訓，產中技術指導與產后銷售加工的服務體系；創新農業產業化龍頭企業與農戶聯結的服務體系，完善信息、技術及其資金支持體系。
3.加快城鎮基礎設施向農村延伸，夯實農村可持續發展基礎。一是加快城鎮基礎設施輻射與延伸。按照城鄉基礎設施聯網對接、共建共享的思路，以中心城區、中心鎮、中心村、中心社區為節點，統籌城鎮設施建設與農村設施建設、生產設施建設與生活設施建設、產業設施建設與生態設施建設，加快城鎮基礎設施和公共服務向農村地區的延伸和覆蓋。進一步完善城鎮基礎設施，拉大城區框架，為產業和人口集聚提供平臺，為城鎮基礎設施向農村輻射與延伸創設條件。二是加快城鄉交通一體化建設。加快交通骨干工程建設步伐，加大農村公路建設力度，提升交通公共服務水平和能力，盡快形成內外銜接、城鄉互通、布局合理、方便快捷的城鄉交通網絡。加快農村公交網線、站場建設，推進城鄉公交一體化，著力抓好長短途客運站工程建設，力爭實現城、鎮、村公交一體化。三是加速農村基礎設施與城鎮的融合。以村容村貌整治為突破口，重點抓好農村水利事業建設，實施飲水安全工程，推廣集中供水，實施戶戶通自來水工程，提高自來水覆蓋率，確保群眾飲水安全衛生。加快城鄉電力、資訊網絡建設，大力改造和拓寬電網、電視、電話、移動通訊和寬帶網，實現城鄉供水、供電、供氣以及通信、信息網絡一體化。健全農業生產資料、日用消費品連鎖店，建立健全“社區服務中心”，加快農村現代化流通網絡建設。
4.推進城鄉公共服務均等化，提升農村社會保障水平。一是推進城鄉教育資源均衡配置。進一步完善高中階段教育縣市統籌、初中向建制鎮集聚、小學及幼兒教育向鎮和中心村集聚的學校建設布局，構建城鄉一體的教育體系。加強城鄉教師培訓體系建設和城鎮學校對農村學校的支持，加速城鄉教師的交流互動，推進農村教育現代化，逐步使農村學生與城鎮學生享受同樣的教育。二是加速城鄉醫療衛生對接與融合。建立健全的城鄉公共衛生體系，完善突發公共衛生事件應急指揮體系、疾病預防控制和衛生監督執法體系、醫療救治體系、公共衛生監測、預警和報告信息網絡體系，提高農村應對突發公共衛生事件的能力；構筑覆蓋城鄉居民的社區衛生服務網絡，建立健全縣、鎮、村（社區）的衛生服務機構體系；完善新型農村合作醫療制度，基本建立覆蓋城鄉的新型合作醫療體系。三是加快社區文化體育一體化建設。按照“政府牽頭、市場運作、共建共有、共管共享”的原則，科學合理編制城鄉文化體育設施建設規劃方案，研究制定政策措施，有計劃、分步驟地推進農村社區文化體育事業發展，加快城鄉文化體育一體化進程。四是加快社會保障城鄉對接。推動城鄉養老保險制度并軌工作，全面實現進城務工人員基本養老保險關系在城鄉之間內無障礙轉移接續，基本實現城鄉養老一體化；建立健全勞動就業一體化網絡體系，全面實現城鄉勞動就業一體化；統籌城鄉居民基本醫療保險，實現保障制度、經辦管理、繳費和補助標準、待遇水平的“四統一”；進一步完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步擴大覆蓋面和提高補助標準，縮小城鄉低保補助標準差距，改善貧困人口生活質量。五是提升城鄉信息一體化水平。建立統一的城鄉信息服務平臺，整合現有政務、公共服務應用系統和網絡，把社會保障、公共衛生、科技教育、文化娛樂等信息系統和網絡統一延伸到鄉鎮、村，使農民和城市居民一樣，可以方便快捷地獲取信息和發布信息。推進縣鄉兩級網站建設，拓展網上財務公開和政務公開的便民服務平臺。
5.創新新型農民培育機制，發揮人力資源的核心作用。一是建立健全城鄉人才市場。統籌城鄉人才公共服務，搭建人才共享平臺，強化城鄉人才信息服務，建立人才信息網絡系統，將人才信息、人才培訓、人才招聘、人才就業指導等公共服務平臺向農村延伸，為農民轉移就業提供城鄉平等的就業服務，支持城鎮居民通過合法途徑到農村經營農業，促進城鄉人才資源交流互動。二是建立城鄉人才統籌開發新機制。建立統籌城鄉人才開發的政策體系，完善城鄉人才引進政策、評價政策和激勵機制，打破城鄉人才二元結構，形成城鄉人才平等競爭、共同發展的體制機制。三是完善農民培訓機制。整合勞動就業培訓資源，構建以職業技術學校、就業培訓中心、職業中介為骨干，其他社會力量培訓機構、行業主管部門、企事業單位共同參與的完善的城鄉勞動力培訓體系，加大農民非農就業培訓和產業化培訓力度，加強對農民的上崗培訓、在崗培訓和轉崗培訓。
6.加強基層民主建設，健全鄉村治理機制。一是理順基層組織關系，健全村民自治機制。健全縣、鄉各項管理機制，轉變政府職能，強化其公共服務、社會管理、綜合協調功能，推進省直管縣的改革步伐。推進鄉鎮的政務公開和財務公開，完善鄉鎮人民代表大會制度；推行“兩推一選”，擴大直選范圍。明確縣鄉村三級黨組織、代表會議、行政機構的具體職權、議事決策范圍及程序；健全民主管理機制，保證村級公共事務和公益事業管理的公開化、民主化、科學化。二是創新農村社會服務，推進農民組織化。扶持和引導農村新型社會化服務組織、農民專業合作經濟組織健康發展；鼓勵城鎮各類組織下鄉進村，為農民提供社會服務，努力構建覆蓋生產、加工、流通、服務等各個領域的農民合作經濟組織網絡體系。三是加強農村基層黨組織建設，開展文明創建活動。創新農村基層黨組織建設工作，注意在黨員中培養能人，在能人黨員中培養村干部，不斷增強農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力。加強農村干部群眾思想道德和民主法制教育，深入開展文明創建活動，推進移風易俗，樹立文明婚喪新風尚；加強農村社會治安綜合治理，創造安全祥和社會環境。
7.強化城鄉環境保護，加快建設“兩型”農村。一是統籌開發自然資源。堅持保護優先、功能區劃、開發有序，加強對農村水源、土地、森林等自然資源的生態保護；科學規劃礦產資源的開發與利用，把礦產資源開發與城鄉一體化發展結合起來，促進礦產資源規范有序開發，保持城鄉經濟可持續發展。二是統籌治理城鄉環境衛生。以水污染治理為核心，進一步強化城鄉水環境的綜合治理，重點抓好集污管網建設，工業企業污水、城鄉生活污水和其他重點污染源必須全部進入污水處理工程管網；著力解決工業企業污染、城鎮污水集中處理、農村面源污染治理、城鄉固體廢棄物處理等問題；實行城鄉環衛一體化管理，建立農村環境監測體系，制止城市污染向農村轉移；積極推進農村人居環境管理和環境綜合整治工作，統籌解決農村垃圾的收集處理問題。三是統籌城鄉生態環境保護。嚴格執行環境準入制度、影響評價制度和“三同時”制度，探索建立環境有償使用制度。推進生態保護區、生態敏感區、生態脆弱區的建設和保育。加強城鄉環境質量監測監控，加大對各類環境違法和生態破壞行為的查處力度。加快制定對生態農業、生態工程、生態旅游項目的補償機制和補償標準。大力發展清潔農業生產和循環經濟，實施沼氣凈化配套工程，加大太陽能等清潔能源的普及推廣力度。全面推廣生態種養技術，鼓勵發展高效生態種養業，積極開發綠色、無公害農產品，建設無公害農產品基地，大力發展休閑農業和觀光農業，加快“兩型”農村建設進程。
三、要加大新時期農村改革的攻堅力度
1.創新土地管理制度。明晰農民承包地、房屋產權，實行確權到戶；加速土地流轉制度創新，積極穩妥地開展土地承包經營權、宅基地及住房置換股份合作社股權、社會保障和城鎮住房的試點工作；建立健全農村土地流轉服務中心和城鄉統一的建設用地市場，實現土地資源資產化和資本化；統籌安排城鄉土地資源，開展城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模掛鉤試點，推動農村建設用地向城鎮集中；加快土地綜合整治步伐，提升綜合整治水平，推進農村土地資源規范化、程序化、科學化管理；探索農村集體建設用地使用權流轉機制創新，進一步盤活農村集體建設用地，為農業生產規?；洜I、農民向城區集中創造條件。
2.改革人口戶籍制度。逐步推進取消農業與非農戶口改革，實行城鄉統一的戶口登記制度，按照依公民實際居住地登記戶口的原則，將公民戶口統一登記為“居民戶口”；探索建立城鄉統一的戶口遷移制度，實行以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本條件的市內戶口準入制；實行以身份證為核心憑證的社會管理模式，探索居住證管理制度等輔助政策；消除城鄉居民的身份差別，探索實行按居住地劃分的人口統計制度，規范土地承包、計劃生育、社會保障、勞動就業、資產收益等關聯性政策，逐步消除依附在二元戶籍制度上的城鄉差別和政策限制。
3.創新農村金融制度。完善現代城鄉金融服務體系，支持和鼓勵各類金融機構到鄉鎮、中心村設立分支機構，拓展各種業務；進一步完善金融機構涉農貸款增量獎勵政策和定向費用補貼政策，落實補貼資金，引導更多的信貸資金流向農村；加強農村信用體系建設，擴大農村有效擔保物范圍；優化“三農”金融服務程序，改進和簡化貸款審批流程，降低貸款審批門檻，提升農村金融服務水平。
4.改革公共管理制度。加快進城就業農村人口的市民化配套改革，盡快完善流動人口管理和服務制度，配套推進勞動就業、隨遷子女教育、社會保障等相關制度改革；進一步理順縣與鄉鎮、街道的管理關系，加快管理重心下移、管理權限下放，形成城鄉社區工作相互對接、良性互動的管理格局；充分發揮農民合作經濟組織、社會性群眾組織在農村公共管理中的作用。
5.深化小城鎮綜合改革。完善縣級部門統籌城鄉發展職能，重點強化涉農職能設置。依法擴大鄉鎮管理權限和經濟自主權，在條件成熟時實施撤鎮建街、撤村建居工作，逐步將中心鄉鎮和中心村納入城區一體化管理體系；穩步推進中心鎮行政管理體制改革，對有一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限，依法下放部分行政審批權和執法權給中心鎮，賦予中心鎮一定的規劃建設管理權；推進鄉鎮及事業站所改革，加快其社會管理和公共服務職能與縣級部門對接。
四、要改革新時期農村發展的投入機制
1.優化財政投入。建立與城鄉一體化相適應的公共財政體系，科學界定鄉鎮財權、事權，合理劃分縣鄉財政收支范圍，確保鄉鎮財權與事權相統一，進一步增強縣、鄉鎮兩級的公共服務能力；規范財政轉移支付制度，優化縣級財政支出結構，加大對公共服務領域的投入。推進財稅體制創新，加快財政專項資金整合；重點加大對義務教育、合作醫療、養老保障、基礎設施建設等領域的投入；采取財政貼息、適當補助、稅費減免等手段，引導社會資金投向公共產品和公共服務。
2.創新金融投入。構建多層次金融投入組織體系，逐步建立起以農村信用社為主力軍，農業銀行、農業發展銀行等為骨干，新型農村金融機構為探索的多層次農村金融服務組織體系，不斷完善運行機制，進一步鞏固“三農”服務主力軍；打造良好的銀企合作對接平臺，各級黨委、政府要篩選有市場、有效益、有信用的企業和項目，組織項目或金融新品種推介會以及銀企洽談會等，促進金融機構和城鄉經濟主體的結合；構建自主創新的金融支撐體系，鼓勵創投基金、天使基金、創投信托、風險租賃等新型金融合約的發展，為城鄉產業獲得源源不斷的資金與技術支持。
3.引導社會投入。充分發動全社會支持，組織全省各部門、企事業單位包保新農村建設，形成建設新農村的強大合力；積極鼓勵、引導和支持城市事業單位、工商企業、社會團體、中介機構等參與新農村建設，到農村開展“結對子”、“共建”活動；動員機關干部、專業技術人員和熱心新農村建設的社會各界人士聯系指導新農村建設；鼓勵城鎮企業到農村投資興建農產品基地，對于采取反租倒包、租賃等形式直接經營的，享受有關減免稅費政策；鼓勵企業為農產品基地農民提供科技培訓和技術指導等服務，所發生的服務費用，可在稅前列支；對于企業到農村投資興辦符合國家政策法規的工商企業，要給予優先立項，并在工商、稅收、信貸、用地用電用水等方面，給予重點支持和政策傾斜。
4.鼓勵民間投入。充分發揮民間的融資作用，用市場、補助、貼息、價格、獎勵等手段，動員和引導民間資本廣泛參與農村基礎設施建設；盡快出臺相關激勵政策，對一些具有公益性質的小型農田水利工程，如塘堰、小型水庫、主干渠道等，鼓勵民間資本投入，采取經營權拍賣等方式，靠資本市場運作來建設，實行 “誰建設，誰管理，誰投資，誰受益”；對民間組織開展經營性質的農村小型基礎設施建設，除群眾自己投資投勞外，政府也應給予適當獎勵或補助，調動民間投入積極性，形成多層次、多渠道、多元化的投資格局。
（陳文勝系湖南省農村發展研究院研究員、武漢大學政治與公共管理學院博士研究生；王文強系湖南省社會科學院農村發展研究所副所長，副研究員。本文為湖南省農辦委托課題《“百城千鎮萬村”新農村建設工程規劃》的階段性成果之一，課題組負責人陳文勝，課題組成員：王文強、劉祚祥、陸福興、常偉、張黎。）
文章來源：《中國鄉村發現》第16期，2011.11。