湖南位于我國東南腹地，長江中游以南，地形復雜，河網密布，總體上雨量充沛但時空分布不均，水災與旱災（簡稱“兩災”）一直是主要的自然災害。特別是近年來，受全球氣候變暖等因素影響，湖南“兩災”出現的頻率明顯上升，對經濟社會發展產生了重大影響。
一、湖南“兩災”防范與水利建設現狀憂喜交加
建設防范“兩災”體系，推進水利建設與改革發展，湖南從來不曾懈怠，并取得了很大成效，但與經濟社會可持續發展的要求相比，還存在不小差距，有些問題與矛盾還十分突出。
1.年年抗災力度很大，但兩災危害頻頻發生
省委、省政府歷來高度重視“兩災”防范工作，切實強化指揮系統建設，努力健全應急聯動機制，對每年的防汛抗旱都提前研究部署，精心組織，動員各方力量，整合各種資源，投入巨大的人力、物力和財力，千方百計確保人民群眾生命財產安全和水利工程安全。以2011年抗旱為例，1-5月全省出動139萬人次，投入應急抗旱資金4.44億元；7-8月全省又出動85萬人次，投入抗旱資金4.8億元。
大力度的抗災措施，為抵御洪澇干旱災害提供了有力支撐和保障，但湖南“兩災”危害卻并沒有因此而有所減弱。以近幾年為例，2009年秋干旱爆發，湘江部分河段最低水位創歷史新低，88.5萬人出現臨時飲水困難；2010年入汛后連續發生多次洪澇災害，全省共有44個縣市多達6次以上重復受災；2011年上半年眾多地區發生干旱，6月上旬又出現嚴重洪澇災害，7月份又出現50年一遇的旱情，數十萬人飲水困難，半數以上國土面積遭受旱災。
2.大江大湖治理全面加強，但山塘小河問題很多
改革開放以來，特別是1998年特大洪災后，湖南全面加強了對大江大湖的治理，在此后的8年中，洞庭湖區11個重點堤垸得到重點整治，142公里長江干堤全面整治竣工，333個堤垸的平垸行洪、移民建鎮工作完成，“四水”治理全面實施，87個市縣區啟動城市防洪工程建設，興建防洪堤314公里，皂市樞紐、江埡樞紐等大型工程建設成效顯著，大江大湖的防洪保安能力得到很大提高。
但農村的山塘小河等問題多多。調查顯示，實行家庭聯系承包責任制后，農村基本上沒有新建山塘，舊有的大多數山塘由于缺乏必要的清理維護，塘堤滲漏，容量日益減少，蓄水能力不充分，遇水則澇，遇旱則干，逐漸失去了排澇、蓄水、灌溉能力；在農村分布廣泛的小河，由于水土流失以及大量的生產生活污水和垃圾排入河道，致使通行不暢，河床嚴重淤積。
3.水利投入連年增加，但現實需求難以滿足
隨著經濟的快速發展，尤其是20世紀90年代后國家對湖南水利投入的加大，全省持續掀起了治水興湘的熱潮，水利投入大幅增加。據統計，“十一五”期間，全省累計投入各類水利建設資金430億元，是“十五”期間的2.24倍。截至2011年7月底，本年湖南共獲得中央超過65億元的水利投入，居全國第一，預計全年水利總投入將達到200億元。
盡管水利投入連年增加，但仍難以滿足湖南水利發展的現實需要。主要表現在：當前湖南防洪減災體系依然薄弱，仍有列入國家規劃的1070座小（1）型、2860座小（2）型病險水庫亟待治理；四水流域和洞庭湖區城市堤防防洪標準偏低，湖區蓄滯洪區建設滯后，水庫建設標準偏低，抗御極端自然災害的能力不足；水利投入面仍較窄，山塘小河等小型農田水利設施亟待大量的資金投入；資源型缺水、工程性缺水、水質性缺水現象同時存在，水污染治理、水土流失治理、農田灌溉體系改造任務十分艱巨、資金缺口大；基層水利服務能力較低，基層水管單位人員經費和維護費得不到穩定保障，部分鄉鎮水管站經費嚴重不足，工作人員生活都十分困難。
4.基層水利隊伍人員過剩，但專業人才嚴重短缺
經過多年的改革發展，湖南水利事業管理已經形成了比較完善的行政組織結構，建立起了一支龐大的基層水利隊伍。但當前基層水利隊伍普遍存在人員過剩和專業人才短缺的矛盾。
一方面，基層水利機構特別是各鄉鎮水管站和工程管理單位普遍存在機構臃腫、超編超員現象，另一方面，基層水利隊伍人才結構不合理問題凸顯，年齡老化、素質較低、技術斷層現象普遍存在。如嘉禾縣水利局主要業務股室專業技術人才僅為7人。全縣632名鄉鎮水利人員中，大學本科學歷僅為29人（其中非水利專業技術函授本科27人），具有副高級職稱的僅2人（非水利類），高級工程師（政工師）僅1人，中級職稱的38人，其中非水利專業工程師23名，在崗位的只有8名。
5.預警預報機制逐漸完善，但地質災害與氣候災害的防范缺乏有機整合
為加強對“兩災”的預警預報能力，1999年湖南便啟動了“湖南省防洪天氣預警系統建設”，近年來大力推進建設新一代天氣雷達監測網、縣級氣象信息衛星廣播接收站建設、手機氣象預報預警短信服務、區域氣象觀測站網建設，建成了連接省、市、縣三級氣象部門的氣象通信網絡和實時氣象信息共享應用平臺，極大地提升了氣象預報預警和服務能力。同時，湖南加強了水利信息化系統建設，各地普遍編制了重大氣象災害預警應急預案，并確立了組織指揮體系，全面提高了應對旱澇災害的綜合管理水平和應急處置能力。
但地質災害與氣候災害的防范還缺乏有機整合，難以有效降低“兩災”的危害。據調查，目前湖南各地的氣候預警預報與地質災害的預警預報基本上處于分裂狀態，各地對地質災害辨識能力和避讓意識還很薄弱，對各類地質災害的設防能力比較低，許多災害隱患點缺乏監測預警設施，特別是不少地質災害點分布于偏遠農村和山區，對地質災害危險點和隱患點監測、預警還比較欠缺。大量城鄉工程建設單位只重視工程施工，不重視地質狀況勘查和地災隱患排查，往往選址在地質災害隱患點，發生洪澇災害極易造成重大損失。
6.政府投資水利基礎設施建設急迫，但農民與社會投資積極性不足
近年來，隨著極端天氣發生頻率越來越高，政府投資水利基礎設施建設越來越急迫，不僅每年通過公共財政投入大量資金，而且出臺了一系列改革措施和優惠政策，想方設法調動農民和社會投資的積極性，致力于整合多方面資源全面推進水利建設。
與政府投資心態相反的是，農民和社會投資積極性遠遠不足。對于農民來說，現在種的是“責任田”，用的卻是“大鍋水”，一家一戶的耕作方式，加上當前“增產不增收”的農業困境，使農民對于水利這類公益性設施既不愿出錢也不愿出力。由于水利基礎設施建設具有投入大、回報周期長、效率低的特點，加上缺乏足夠的優惠政策支持，社會資本也缺乏投資熱情，除了以養殖為目的的塘壩外，其他類型的水利設施難以吸引社會資本的目光。
二、構建創新高效的治水興湘體制機制
要解決當前面臨的諸多問題，必須從湖南實際出發，健全體制機制，采取有力措施，全面推動治水興湘實現新的跨越。
1.健全水利建設的多元投入機制
一是明確政府水利投入的責任。各級政府要逐年增加對水利建設的投入，省級財政要加大對種糧大縣、水旱災害多發地區的水利建設投入力度，突出重點，兼顧全省；要明確各級財政水利建設的投入責任，根據各地的具體情況，明確省級與地方各級財政承擔水利建設的任務，保證財政對水利建設投入穩定增長。
二是建立農村水利投入的整合機制。改變當前多龍治水的現狀，統籌各類水利專項資金、農業綜合開發資金、扶貧資金、以工代賑等用于水利建設的資金，深化水利管理體制改革，構建多元資金統籌聯動的農村水利投入機制。
三是培育水利社會投入主體。堅持“以補助投、民辦公助”的方針，強化政府引導，利用政策補助引導市場投入，對小型農田水利設施建設采用“民辦公助”方式給予財政補助，對企業投資水利設施建設，在其融資、貸款上給予扶持，對項目經營給予稅收等方面的優惠，以此推進政府與市場投入的有機對接。
四是建立健全農民投工投勞的長效機制。完善“一事一議”制度，加大以獎代補、項目補助的財政投入力度，鼓勵創建農民用水者協會等合作組織，組織引導農民對直接受益的水利設施建設投工投勞。加快農村小型水利設施產權制度改革，堅持“誰投資，誰受益”的原則，在不改變集體所有性質的前提下，賦予農民投資者經營使用權，激勵農民個人和農民合作投入，建立長效管護機制。
2.建立山塘小河治理的政府考核體系
一是明確山塘小河治理目標。樹立民生水利意識，把山塘小河治理列入縣鄉政府管理目標，改變注重大型水利工程建設忽視山塘小河治理的現狀，在水利建設資金分配、工作安排、人員配置上向山塘小河的治理傾斜，建立完善治理規劃與實施方案，明確目標任務，認真組織實施。
二是強化山塘小河治理責任。把山塘小河治理工作作為民生工程考核的重要指標，落實縣鄉政府領導責任制和責任追究制，對相關責任人在政績考核和評優評先中突出山塘小河的治理業績，構建以山塘小河治理與管護為核心的基層水利服務體系。
三是建立山塘小河治理督查機制。建立山塘小河治理的定期評估機制，開展多層次、多方位的督查，及時發現問題，調整措施。建立山塘小河統計、監測體系以及公報制度，加強輿論宣傳引導，健全農民群眾監督參與機制，充分聽取群眾意見，著力改變山塘小河現狀。
3.建立地質與氣候相匹配的災害防范信息體系
一是強化災害防范信息的管理。水利部門要加強與氣象部門、地質單位的協調，建立聯動管理機制，對氣候、地質災害信息進行整合，加強分工合作，以縣市為單位，建立相對獨立、反應靈敏、覆蓋全面的信息管理體系。
二是拓展地質與氣象災害預警信息發布渠道。各相關部門要按照分級管理、分級負責的原則，密切配合，建立覆蓋面廣、響應及時的安全災害預警預報信息發布渠道，使用衛星、網絡、電視、有線無線電話、傳真、短信、報警器等多種現代公眾信息傳播手段,及時準確地向社會公眾提供氣象、水文、地質數據。
三是提升災害信息科技能力。進一步完善氣象與地質科技創新體系，加強災害監測、預警先進技術研發，提升災害預測預防能力；按照國家和省里制定的有關技術標準，加強對監測站設備、軟硬件平臺、機房及會商環境等重要設施設備和信息系統建設；注重加強科技人才隊伍建設，尤其是基層科技人才隊伍建設。
四是增強災害信息的服務能力。加強中小河流防洪區、山洪地質災害易發區監測預報預警服務，加強災害風險評估與規劃服務，提高基層氣象臺、地質監測站點預警信息發布和服務能力。
4.構建水利專業人才向農村基層傾斜的政策體系
一是做好人才規劃工作。要加強對基層水利專業人才隊伍的研究，根據各地實際制定人才規劃，作為重點納入當地人才隊伍建設總體規劃，協調組織、人事、編制部門，開辟綠色通道，為基層水利系統引進緊缺人才提供便利條件。
二是制定優惠政策，不拘一格引進人才。基層政府要制定水利專業技術人才引進特殊政策，如對引進的優秀人才提供住房、子女上學、生活補助等，營造良好的環境，使其安心基層，服務水利。
三是改革用人制度，完善分配政策。要深化基層水利系統人事分配制度改革，結合實際做好專業技術崗位設置工作，克服收入分配上的論資排輩、平均主義，引導收入分配向專業技術崗位、關鍵崗位傾斜，適當拉開分配檔次，體現知識和人才的價值。
四是加強人才培養，鼓勵畢業生服務基層。通過政策引導，鼓勵各高校擴大水利相關專業招生規模，以對口支援、合作辦學等多種形式為基層輸送專業人才。加強對高校畢業生服務基層的政策激勵，鼓勵高校水利相關專業畢業生服務基層水利事業。
5.完善生態環境治理和水資源保護與開發的政策法規
一是強化依法治水理念。要充分利用依法治省的大環境，加強水利法律法規及政策宣傳，按照《湖南省行政程序規定》和《中華人民共和國水法》的要求，推進水利依法行政和依法治水工作，簡約行政審批環節，規范治水行為，加強水生態環境治理，促進水資源的合理開發、節約利用和有效保護。
二是完善地方政策法規。根據國家相關法律法規，進一步完善地方性配套法規、規章或規范性文件，制訂完善流域水資源管理、水資源開發利用、水資源費征收、污染物排放限制、破壞生態環境補償賠付、防汛和防旱等地方性法規、規章或規范性文件。注重引導和組織各種社會力量開發水利和防治水害，協調處理用水矛盾，監督、限制不合理的開發水資源、破壞水環境和危害農民的利益行為。
三是完善村民自治的鄉規民約。農民是水生態治理保護和水資源利用的核心力量，要充分發揮他們的主體積極性。建立和完善村民治水的自治體系，尊重農村的鄉規民約，利用鄉規民約推進農村生態環境保護、“兩災”防范和水利建設的自治化、民主化和有序化。
四是加大執法力度。嚴格執行國家和省內頒布實施的各項資源節約和環境保護的法律、法規、政策，加大水利部門水政執法和部門間聯合執法力度。全面推行行政執法責任制和責任追究制度，加大對執法機構和人員的執法監督力度。
（作者系湖南省農村發展研究院研究員、武漢大學政治與公共管理學院在讀博士；本文系湖南省水利廳支持的課題成果之一，課題組顧問唐之享，課題組組長賀培育，課題組執行組長陳文勝，課題組成員王文強、陸福興、張黎、
文章來源：《中國鄉村發現》第15期，2011.11。
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