摘要：歷史上任何一個時期的民眾總體數量、文化素質和廣泛的流動性與今天都是沒有可比性的。只要城市化還無法接納更多的農村人口，就必然需要政府在農村維持社會秩序，以便于農民有序地撤退，鄉鎮政權就必然要存在。鄉鎮政權今后的定位應該是：把自身作為國家向農村社會提供的公共產品。它主要有三大職能：農民的生存權利保障，農民的政治權利保障，農民的公共產品保障。對各級政府的權力配置重新進行洗牌：強化中央集權，確保宏觀調控能力；精簡中間層面，確保政策監督能力；重心下移縣鄉，確保政策執行能力。
關鍵詞：鄉鎮政府 職能定位 研究
作者：陳文勝，湖南衡陽人，湖南省社會科學院農村發展研究所所長、研究員，《中國鄉村發現》執行主編。
基金項目：湖南省哲學社會科學課題項目（0601016C）
隨著黨中央新農村建設戰略目標的提出，連續的“一號文件”全面闡述了當代農村發展的一系列方針政策，標志著中國農村建設已經從追求效率到追求公平、從關注生產到關注消費、從偏重于發展生產力到同時促進上層建筑完善等方面發生了根本性轉變。在新農村建設的大框架中，鄉鎮政府的職能如何定位，不僅事關新農村建設的成敗，而且事關鄉鎮政府自身的變革和新生。
一、鄉鎮政府職能的現實狀況
1、職能錯位。由于上下級政府之間的責權劃分不明確，在屬地管理的“原則”下，鄉鎮是個筐，什么都可以往里裝。對于鄉鎮政府而言，可以說是“簽不完的責任狀、數不清的一票否決”。筆者調查統計，目前各地鄉鎮與縣（市、區）簽定的責任狀大致有48個左右，對鄉鎮的考核大致有29個左右的項目。上級下達的責任書成為了決定鄉鎮政府工作的法典，對上負責（而不是對下負責），就從潛規則逐漸演變成一種制度安排。接受上級交辦的各項工作成為了鄉鎮政府日常職能的主要內容，法定職能已經無力顧及。根據筆者的問卷調查，有75%的人認為上級安排的工作是上級及其部門用權力轉移屬于他們自己的責任。有63%的人認為目前對鄉鎮的工作考核是上級及其部門的權力擴張和轉移風險。[1]特別是在進行“鄉財縣管”的改革之后，鄉鎮政府失去了一級政府相應的財政權力。隨著經濟獨立性的喪失，鄉鎮政府成為了縣級的附庸，形同于縣政府的一個部門，已經成為了事實上的縣派機關。
在目前鄉鎮政府的運行機制中，農民所迫切需要的事鄉鎮政府無能為力。根據筆者的問卷調查，鄉鎮主要負責人有32%的時間是參加會議，有22%的時間是對上接待，有15%的時間是各種工作考核，有9%的時間是發展經濟，有17%的時間是計劃生育；只有2%的時間是服務群眾。其中發展經濟又是為了誰呢？比如有些招商引資項目，原料在外地運進，產品銷外地，不僅給予了特別的稅收和土地優惠政策，而且還污染了當地的環境，最后投資者賺錢而去，當政者升官而去，造成環境污染的代價卻要這里的幾代人來償還。這樣的發展究竟是為了誰的發展？根據筆者的問卷調查，只有13%的認為對上級負責和對群眾負責可以基本統一外，其余87%均認為難以統一。如果對上級負責和對群眾負責不統一時，除27%選擇對群眾負責外均選擇對上級負責。如果對上級負責和對群眾負責不統一時選擇對上級負責，有71%的是因為上級的權力，有29%是因為上級的合法性。
2、職能缺位。目前狀況下的鄉鎮政府，不僅背負著沉重的債務，甚至自身生存都難以維系，就不得不縮小農村社會經濟發展所需的基本公共產品和服務的供給規模，降低標準。因此，鄉鎮政府的現實職能與農民的需求差距很遠。主要表現為對義務教育、醫療衛生、水電路等基礎設施建設沒有承擔起應有的責任，農業稅費改革引發的鄉鎮財政危機使缺位現象進一步加劇。在許多鄉鎮，不僅無法保證日常正常運轉的支出，就連干部工資也無法按時足額到位。鄉鎮經費的嚴重不足，導致鄉鎮機關運轉的失靈和鄉鎮涉農部門的癱瘓。面對農民對技術、信息等公共服務的需求，鄉鎮政府已經無能為力。據筆者調查，近幾年來，很多地方的鄉、村、組干部沒有落實待遇，干部隊伍不穩定，嚴重影響到農村基層組織建設。興修村組公路、農田水利基本建設、村級衛生防疫保健等公益事業和基礎設施因無人組織而陷入停滯狀態。
盡管有很多公益事業建設已經迫在眉睫，但農民想都沒有想過要去找鄉政府。根據筆者的問卷調查，有74%的鄉鎮對生活困難的群眾很少進行過救助，有15%的鄉鎮因鄉鎮財政無力沒有進行任何救助。對鄉村公路、水利等公共設施建設，有68%的鄉鎮財政很少有投入，有9%的鄉鎮財政沒有任何投入。根據筆者的1000戶農戶問卷調查，目前鄉鎮政府最沒有滿足群眾的愿望，有60%的人認為是公益事業，有的人認為28.4%是經濟利益，有11.6%的人認為是政治權利。如果目前的狀況不得到改變，只要不發生洪澇災害，不發生非典和禽流感，鄉鎮政府就基本上沒有存在的必要了，不需要被人去取消就會自我取消了。
二、鄉鎮政府職能的現實需要
1、農民的需要。鄉鎮政府最貼近農民，更容易獲得和把握農民對公共產品和服務的需求信息，由鄉鎮政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。與各級政府相比，由鄉鎮政府負責農村公共產品的供給，具有信息搜尋費用低、安排的項目針對性強和更便于引導農民參與等優勢。根據筆者的1000戶農戶問卷調查，農業稅取消后認為需要鄉政府存在的占73%。目前對農民最有用的地方政府，有48%認為是鄉鎮政府，有14.5%認為是縣政府，有6.2%認為是市政府，有31.3%認為是省政府。當前農民現在對鄉鎮政府最迫切需要，有58.1%的認為是公益事業建設，有31.2%的認為是農業技術和市場信息，有2.2%的認為是民事糾紛調解，有1.6%的認為是生活困難幫助，有6.9%的認為是其他需求。農民與鄉鎮政府目前最主要的矛盾，有65.6%認為是公益事業建設無法滿足。
2、農村的現實。歷史上任何一個時期的民眾總體數量、文化素質和廣泛的流動性與今天都是沒有可比性。過去政社合一，只管十多個大隊，十多個經濟獨立單位，而現在要管一萬多戶，一萬多個經濟獨立單位；社會事務更多，社會面更廣，社會矛盾更為復雜。正因為如此，只要城市化還無法接納更多的農村人口，就必然需要政府在農村維持社會秩序，以便于農民有序地撤退，鄉鎮政權就必然要存在。根據筆者的1000戶農戶問卷調查，如果致富了愿意生活在大城市的占25.7%，愿意繼續生活在鄉村的占43.7%，愿意生活在小城鎮的占19.8%。如果建房，愿意建在城里的占20.2%，建在集鎮市場的占19%，建在村里的占51%。因此，農村有八億多人口，還有絕大多數的國民要生活在農村，那么鄉鎮政府就還未能完成他的歷史任務。農村的秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時間的現代化戰略能否成功，中國現代化能否順利實現。
3、鄉鎮的未來。中國至今還是一個農業人口大國，即便是到2030年實現60%的城市化率，按照那時中國總人口的目標預測值(2005年預測值為14.7億)計算，還有至少5.88億人口在農村生活。使幾億農民在可見的歷史時期內擺脫貧困，這一目標完全超出了現有的人類經驗，它無疑意味著中國只能在城鄉二元的社會結構下探索自己獨特的農村現代化和中國現代化之路。這將是一個長期的歷史任務，50年甚至都還不夠，需要規劃百年戰略。[2]因此，在我國現行的政治體制以及由此形成的宏觀管理體制之下，或者說，要可以預見的政治體制改革前景之下，鄉鎮政府或組織仍然是農村建設最直接、也是最有效的領導者。社會主義新農村建設必須且只能在鄉鎮政府堅強有力的領導和組織下才能獲得成功。
根據筆者對轉移在外的農村流動人口的實地調查，最低的村達到了40%，最高的村達到了70%，而邊遠的山區平均達到了60%以上。如果小鄉并成大鄉，小村并大村，且不說需要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉移，鄉村的區劃豈不是過幾年要更換一次？如果用發展的眼光看問題，村的概念將逐漸成為歷史，今天的村將成為未來的村民小組，今天的鄉鎮將是未來的村落，那么，未來的鄉鎮治理，必然是今天的村民自治。
三、鄉鎮政府職能的定位思路
1、定位的方向。過去，鄉鎮政府的主要職能在群眾看來就是“要錢、要糧、要命”，為完成工作任務，在職能上管理多服務少，導致了鄉村干部與農民群眾之間的矛盾對立，進而引發了干群關系惡化。這種職能錯位的長期貫性作用導致了鄉鎮政府的服務意識、發展意識、能力意識逐步弱化，已不能適應農村加快發展的新形勢。雖然近年來的鄉鎮改革在某些方面有一定效果，但如果站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度來考察，沒有搞清鄉鎮機構的職能，就無法明確改革的方向，也就無法科學地評判改革的效果。[3]
要從根本上解決這些問題，實現“建立民主自治、安定和諧的農村社會；形成高效運轉、依法行政的政府權威機構；培育各類民間社會經濟組織，向農村社會自主提供部分公共物品，并部分行使政府職能”的鄉鎮改革的目標，就必須切實把鄉鎮政府職能從包攬一切轉變為只提供核心公共產品，從行政管制轉變為公共服務，從直接管理轉變為間接管理，要按照市場化、民營化、自治化的原則重塑鄉鎮政府。鄉鎮改革方向應該是如何適應農村的經濟發展，適應農村城鎮化，適應市場的競爭。
根據筆者的1000戶農戶問卷調查，有18.8%的農戶認為農業稅取消后鄉鎮政府可以作為縣政府的辦事處，有11.6%的農戶認為可以作為農民直接選舉的政府，有69.6%的農戶認為可以把現行鄉鎮政府改為服務型政府。對于鄉鎮機構改革，有40.6% 的農戶認為應該是以分流人員為主，有10.1%的農戶認為應以轉換職能為主，有44.9%的農戶認為要兩者并舉，有4.4%的農戶沒有作出回答。而根據筆者對129個鄉鎮負責人的問卷調查，有9%的人認為農業稅取消后鄉鎮政府可以作為縣政府的辦事處，有17%的人認為可以作為農民直接選舉的政府，有74%的人認為可以把現行鄉鎮政府改為服務型政府。對鄉鎮機構改革，有17%的人認為應該是以分流人員為主，有42%的人認為應以轉換職能為主，有41%的人認為要兩者并舉。因此，鄉鎮政權要從“統治型組織”轉為“服務型組織”，職能的重心將轉移到社會管理和公共服務職能上來，鄉鎮干部和農民的認識比較一致。
2、定位的原則。目前我國已進入經濟社會轉型時期，利益主體和社會結構正在發生重要改變，社會矛盾和社會問題日益突出，并已成為世界上收入差距比較大、城鄉差距比較嚴重，就業、公共醫療、義務教育、社會保障等公共需求和公共服務方面問題比較突出的國家之一。經濟建設型政府向公共服務型政府轉化，已經成為政府必須要為之努力的方向。[4]建設服務型政府，轉變政府職能，公共利益問題成為政府職能的定位的一個很大的挑戰。
市場是以實現效率為最大的目標，如果我們政府也以實現效率為最大的目標，誰來實現公平？因此，經濟體制改革是效率優先，行政體制改革就必然要求公平優先，這是當前中國農村行政改革的核心問題。經濟上的效率優先本來就需要政治上的公平優先來制衡，因為經濟上已經分配不公，而我們的政治上如果仍然效率優先，使不公平就進一步加大，如此改革，不是在化解社會危機，反而使社會矛盾激化。在過去，雖然經濟比現在要落后很遠，但農村社會要比今天和諧得多，而今天經濟確實發展了，但農村社會卻反而不和諧不穩定了，因為社會公正不足。
3、職能的確定。現在鄉鎮政府的職能幾乎與國務院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據農村的客觀現實需要，重新定位鄉鎮政府的職能。如果把縣級政府的職能定位在“縣域經濟”之上，那么，鄉鎮政府的職能實施對象應該是“鄉村社會”。“經濟”應該是“縣域”的責任，“社會”應該是“鄉村”的權力。在“鄉村社會”的鄉鎮政府，如同“縣域經濟”里一個個具有各自利益主體的“股份公司”，而這個“股份公司”必須是“股份有限公司”。如果是“無限公司”就意味著無限的責任，需要無限的權力，而“有限公司”只能承擔有限的責任，只需賦予有限的權力。比如只能在國家的法律法規的范圍內活動，只能承擔社會管理和社會服務的責任。因為鄉鎮政府本身就沒有宏觀調控經濟的權能，只能是其中的一個“守夜人”。鄉鎮政權今后的定位應該是：把自身作為國家向農村社會提供的公共產品。可以確定三大職能，并以此作為考評鄉鎮政府的主要標準：一是生存權利保障。主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治權利保障。主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利應該是鄉政府的法定職責。三是公共產品保障。主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業建設及科學技術的普及推廣等。
4、職能的實施。鄉鎮政府職能的重心轉要移到公共服務職能上來，因此，鄉鎮政府只能是一個社會的“治理”組織而非“統治”機構。“統治”是自上而下，它運用的是政治強制力，對社會公共事務實行單向的管理。而“治理”必須是自下而上，通過上下互動，在合作和協商的基礎上，形成共同目標來實施對公共事務的管理。馬克思有句名言：我們不是按照某種原則去行動，而是在行動中確定原則。當年小平同志為推進改革開放而創立經濟特區，我們今天怎么就不可以為解決事關國家和民族前途命運的三農問題而設立世界上規模最大的“農村特區”呢？包括經濟體制和政治體制。在經濟上的“統分結合”，政治改革也要相應推進。哪些集中：強制性的法律政策。哪些分權：給鄉村社會以自我治理彈性和空間。鄉村社會的治理沒有靈活多樣性，沒有一定的自由裁量權，就不會有創造性。
作為服務型的政府，特別是與民眾最接近的基層政府如鄉鎮政府，不是對上負責而是對下負責。如同企業的基層網點一樣，能不能打開市場，群眾的滿意率就等同于市場的占有率，是核量基層政府的一個重要標尺。基層政府不僅需要貫徹執行，而且需要獨立創新。這種創新是民眾的自我創新，每一個鄉鎮可以穿不同的衣服，而不是全國的鄉鎮政府都穿同樣顏色的衣服。因為鄉鎮政府是合作服務型的政府，不同地區的農民就有不同的口味，就會選擇不同口味的鄉鎮政府。
四、鄉鎮政府職能的制度保障
1、擺正農民的主體地位。一個鄉鎮，設置什么樣的機構才能為農民提供公共服務？需要多少人員才能滿足農民對公共服務的需要？需要什么樣的官員才能高效率地提供這種公共服務？這就必須要讓農民按法定的程序擁有回答和決定這些問題的權利。鄉鎮政府是直接為農民服務的政府，可以說是農民的政府，制度的安排應該突顯農民的參與監督，體現農民對于自己政府的問責。
從以人為本的角度來看，70%以上的人口在農村，80%以上的國土在農村。沒有農業的興旺，就沒有民族的興旺；沒有農村的穩定，就沒有國家的穩定；沒有農民富裕，就沒有全社會的富裕。孫大午說過這樣的話：政府只要做一點，就是放開農民的手腳。想當年政府放活農民發展鄉鎮企業，短短的幾年時間，國家不給資金、不給人才、自找市場的情況下，洗腳上岸的幾千萬農民就把鄉鎮企業發展成為在國民生產總值中占有“三分天下有其一”的地位，農民發展經濟的爆發力使小平同志都驚呆了，連稱“沒有想到”。客觀的社會現實是：鄉鎮政府所干的事情，有80%不為群眾所歡迎，群眾有80%的愿望鄉鎮政府無法滿足，有80%的農民和鄉村干部的積極性沒有得到調動。如何理順農村社會各階層矛盾，協調各階層利益，整合社會資源創建安居樂業的和諧社會，不僅是發展的方向，更是當務之急。人的主觀能動性得不到充分發揮，再好的資源也會捧著金飯碗討飯吃。而調動人的積極性，必須把如何發動農民的自主行為作為關鍵來抓。
從憲法角度來看。鄉鎮政府是農民的政府，最高權力屬于鄉鎮行政區域內的全體公民。對于鄉鎮政府而言，農民的權力要大于他的上級權力。可是逐級上收權力，不是法律的授權而是行政命令。如財政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等，減員在基層，削權在基層。鄉鎮政府的公權，是鄉鎮區域內全體私權的共同意志，是全體私權的讓渡。如果把鄉鎮政權任意剝奪，那就是對鄉鎮區域內全體公民權利的侵犯，如果讓鄉鎮政權成為一無所有的乞丐，那實際上就等于違憲剝奪了公民的權利。
2、改革鄉鎮政府的授權方式。改變鄉鎮政府的授權方式，從根本上就是要推進農村政治文明建設的進程。所謂農村政治文明，就是農村居民享有廣泛的政治參與的權利；鄉鎮政府的權力得到農村居民廣泛的、正式的認可和承認。鄉鎮政府依法行使職權，這種權力的行使，是否得到鄉村社會普遍的接受和認可，是區別農村政治文明的試金石。如果農村居民能夠廣泛地進行政治參與，制定鄉村的各種規章制度，并有效地監督其實施，即政治的目標和價值取向是公平與正義，代表農民的利益，鄉鎮政府權力的行使符合大多數農村居民的愿望。反之，如果多數農村居民不能夠進行廣泛的政治參與，國家權力的行使不能代表多數人民群眾的利益和愿望。
由于制度上的安排，鄉鎮官員不僅是由上級發現、任命的，而且考核與任免也同樣是由上級決定的。人身依附的格局，使鄉鎮政府必須向上級負責，下級只對上負責。雖然有群眾觀點和群眾路線，但是在上級要求下進行的，是向上級負責其中的一個具體內容，當上級變成一個一個具體的人時，就會變成向領導者個人負責。每一級都向上級負責，到中央后，中央反過來要向群眾負責，使離群眾最遠的政府卻要最終向群眾直接負責。從根本上來看，關鍵是目前的授權方式問題。也就是誰給的權力就要對誰負責任，讓大多數人得到認同，這既是鄉村實現民主、法治的需要，也是提高官員治理鄉村效率的需要，只有讓農民由過去被動地服從轉變為擁有選擇服務對象并能進行監督，才能實現民主權利而降低成本。
廈門市委黨校對一個領導干部培訓班進行關于權力來源的問卷調查，有64%的人認為權力是領導給予的，有30%的人認為權力是由于領導的賞識，有5%的人認為是靠自己的努力，只有1%的人認為權力靠群眾的認可。根據筆者的129個鄉鎮負責人的問卷調查，當向上級負責與向群眾不一致時，如果群眾可以決定任免，有87%的人會選擇對群眾負責。所以，除非授權方式能夠得到根本解決，鄉鎮政權最終無法改變成為上級政府“工具”的命運。
3、明確權力的法定邊界。鄉鎮政府處于中國行政系統的最末端，處于一種受“指使”的地位，對于來自上級政府特別是縣市政府的任務，不管理合理的還是不合理的，鄉鎮政府都無力抵制。對于來自上級政府的各項方針政策，縣市政府基本上是以會議貫徹會議，以文件貫徹文件，然后將任務分解到鄉鎮，鄉鎮必須完成，否則受到處罰。鄉鎮政府就權力而言是“有限責任公司”，就責任而言是“無限責任公司”。[5]因此，應從根本上把各級的事權劃分清楚，做出科學界定。一級政府行使的權力不能隨意上收或下放，更不能隨意取消。要根據各級政府的職能，明確劃分各自的責任。要橋歸橋，路歸路。嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉鎮的事務，哪些不屬于鄉鎮的事務。屬于鄉鎮的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予鄉鎮政府相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。事權與財權的不對稱，造成“最弱的肩膀在挑國家最重的擔子”。不僅使鄉鎮政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權錢交易，權權交易，形成產生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，沒有錢還要賦予事責：要么向農民打主意；要么就找路子、走后門，導致行賄受賄現象的泛濫，跑官要官等問題的產生，必須引起高度重視。而向農民打主意已經沒有了可能，向上爭取資金和項目只能是有特殊背景人物的專利，農村的現實是：絕大多數的鄉鎮政府處于“無為”的狀態。這就必然會使長期轉移和積累到農村的矛盾“倒逼”到更高層，產生更為嚴重的危機。
現在，從理論上講，隨著村民自治的實施，鄉鎮已經不能隨意把自己應該盡的責任轉移到村委會，這是鄉鎮權力的邊界。當明確了縣鄉權力的界線，縣委書記無權任免鄉鎮長的時候，不能隨意把縣級應該盡的責任轉移到鄉鎮的時候，鄉村社會的發展才有真正的可能。
4、形成公平競爭的政治市場。鄉鎮政府的職能重新定位與實施職能的制度保障，關鍵是如何建立農村發展的承擔者和組織者，建立什么樣的組織，如何建立這樣的組織，其組織運行的機制。從制度層面著手，將內生的改革意愿和外部的改革推動有效地結合起來，實現自下而上與自上而下結合的制度創新，構建現代鄉村的公共治理結構。在創新農村基層黨建的基礎上創新農村政治制度，改黨委領導為黨員民主領導，改黨委管干部為黨員管干部，改政府代農民作主為發動農民自主。在構建農村社會主義政治生態系統的基礎上，建立農村社會主義政治市場，以優化農村權力資源配置，實現農村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現農村社會的和諧；建立由基層黨組織和農民合作組織等組織創新體系、以及價值觀念和人與人之間相互關系等文化創新體系構成的政治生態系統。在社會主義政治市場體系中，建立新型的社會主義政治原則，創新政府為人民服務職能的實現形式，使鄉鎮政府在建設社會主義新農村的歷史轉折點上順利實現相應的變革和新生。
經濟資源由市場來配置，政治資源由什么來配置呢？筆者認為，農村政治改革的戰略思路是：進行市場政治改革，優化權力資源配置。中國的經濟改革首先是從農村開始的，主要是用市場來對經濟資源進行優化配置，以此來解放生產力。農村政治資源的優化配置，可不可以用市場政治的模式來進行突破呢？因為再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，政府已經沒有多少經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶。所以，農村需要一個政治市場，來實現農村基層各群體利益的最大化，使國家節省對農村社會的政治成本，且超脫于農村社會的矛盾之外，達到無為而治的最高境界。在這個政治市場中，鄉鎮政權作為一個公共產品而存在。市場的主體是鄉村官員、鄉村人民代表、鄉村公民、國家司法機關。買方是鄉村公民；賣方是鄉村官員、鄉村人民代表；公證機關是國家司法機關。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的選擇，使供需雙方進行互動，買方的鄉村公民根據自己的需要，可以決定賣方的鄉村官員和鄉村人民代表的“品種類別”；賣方的鄉村官員和鄉村人民代表依靠施政綱領也可以創造開發市場。不同的鄉村民眾就有不同的鄉鎮政府，各種不同的鄉鎮政府符合不同口味的鄉村民眾。
目前農村，很多的行政資源大量浪費，行政成本很高，應對社會的快速變化明顯遲后，行政資源相互抵消。而且政治市場的供求嚴重失衡，一是供方非常短缺，隨著人口的大量流出，很多農村精英轉移到城市，計劃體制的權力資源配置缺乏效率，對供求關系和市場需求反應不靈敏。特別是市場準入，限制了非干部身份的進入。二是需方的農民卻無法滿足要求，如科技、文化、公共事業、只有用政治市場來進行優化配置，特別是要有利于農村外的政治資源的進入渠道。
5、建立權力制衡的農村民主政治。從經濟學角度看，公共權力要成為商品，必須以個人所有權即私有權為前提。權力不被掌權者個人支配，自然制約著權力商品化。如果權力過分集中，持權者在職權范圍內運用權力時失去必要的制約和監督，就會造成權力的失控和濫用，導致腐敗大量滋生。濫用的權力與腐敗是一對天然的姻親，他的遺傳基因就是人的本能。如果權力適當分散、相互制約，民主監督較強，就會增加尋租者的困難和尋租成本，就會把人性本能約束在道德與法律的自由空間。政府官員們在決定是否進行腐敗行為時，勢必權衡腐敗的收益和代價，成本越高，對官員的約束越有效，腐敗程度越低。如果我們不從制度上有效的制約權力，遏制人性的弱點，腐敗就不可能自動的消失。[6]世界上沒有最好的制度，只有在比較中的壞制度。如果我們真的要以人為本的話，如果能夠進行一種使公共權力無利可圖的制度設計，從根本上來預防腐敗，可以挽救多少官員的生命。
民主就是讓每一個公民分享國家權力的一種制度，把投票選人當作民主是非常幼稚的，對權力的制約是民主制度中最重要的一環。現在我們很多的人大會和政協會大多是官員代表大會，執法、行政部門官員具有民意代表和國家權力代表的雙重身份。即使有幾個非官員的，基本上是各級政權的欽定，官員是怎么選上來的，他們就是怎么選上來的。更何況非官員的代表中，紅頂商人就占有很大比例，不少地方還把省市人大代表和政協委員作為招商引資的激勵機制。使官商勾結更為緊密，互相保駕護航，所以整治“官煤勾結”才需要中央的三令五申。農民占有國民的多數，即使在縣鄉兩級人大代表中，不僅比例很低，而且都是鄉村干部。所以農民缺乏一個有效的表達機制，而作為民意代表的各級人大代表、人大機構和政協委員、政協機構，占有了大量的資源，包括政治資源和經濟資源，可穩定社會的政治效應很低，而財政成本太高，可以說國家權力體系中出現了重大資源閑置。因為他們除了謀求集團利益和個人利益外，處于不作為狀態。由于他們架空了立法機關，使立法機關表達民意的天然職能閑置，中國這么樣一個大國，由于立法機關架空了民意，使執政黨的政策對民意反映的靈敏度大大降低。
根據筆者的1000戶農戶的問卷調查，58.4%的農民認為有能力選舉村委主任一樣直接選舉鄉鎮黨委書記和鄉鎮長。即使全國有為數不少的鄉鎮黨委書記和黨組織推出的鄉鎮長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個縣這個鄉的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個地方的黨組織出了問題需要隨即調整，更是把一大批具有很強政治生命力的優秀人才作為新鮮血液不斷地補充到黨的執政隊伍，還將改變中國權力體系倒“金字塔”的危機結構，從而化解黨的執政風險。即使在局部地方很可能出現不利于穩定的意外事故，也沒有必要大驚小怪。從世界各國的民主發展歷史來看，都是一個不斷“試錯”的過程。世界各國的歷史經驗表明，自上而下的政治改革，造成社會的動蕩大、范圍廣，而且改革上層與民眾的利益沒有直接關系，難以取得絕大多數民眾的理解和支持。如果自下而上地首先從鄉鎮政府開始，由于鄉鎮政府直接與農民群眾相貼近，因而，所進行的政治改革與民眾的利益息息相關，必然會激發民眾參與的熱情。在不斷的“試錯”過程中，不僅使民眾的民主素質得以逐漸提高，而且使廣大的基層黨員不斷地進行競選大演習并提前進入競選狀態，逐步適應和運用民主政治的規則，在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。
結束語：對于一個龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權力下放，把權力重心下移。國家權力配置的基本原則應該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權力重心下移到共和國“最小政府”的鄉鎮政府，把村民自治上升為鄉鎮自治，由各級強勢權力的“大政府”在上面監督鄉鎮政府行使權力。這也許是當前中國政府在體制內形成權力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權力批發的機會，有效地制約了因權力發包而產生的腐敗。鄉鎮的權力越大越好，越有政治個性越好，因為一個小小的鄉鎮勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉鎮政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？
引注：
[1]為了分析取消農業稅后的湖南農村形勢，筆者在2005年6月份對省委黨校46人的鄉鎮黨委書記班和49人的鄉鎮領導干部選調生班、以及衡陽市委黨校34人的鄉鎮青年領導干部培訓班進行了百題問卷調查，涉及全省129個鄉鎮。
[2]建設新農村需要構建中國小農戶社會保護戰略，楊團，中國社會學網，2006年5月4日。
[3]機構改革不能僅僅盯著減人減支，馬龍生，新京報，2005年2月20日。
[4]中國公共服務職能薄弱、政府需轉型，四川在線，2005年7月3日。
[5]合理界定鄉鎮機構職能需直面兩大爭議與六大關系，吳仲斌，新華文摘，2006年第9期。
[6]另一只眼看腐敗，丁言，中國選舉與治理網，2006年6月27日。
