摘要：十八大以來，在反腐和整風肅紀的高壓態勢下，地方政府庸政懶政現象突出。懶政不僅表現為官員的不作為，而且體現于普通公務員的日常工作狀態之中，表現為消極、推諉和拖踏。基層公務員的懶政不僅影響縣域經濟社會發展，而且影響基層日常治理秩序。因此，如何在整風肅紀的同時發揮好公務員的積極性，進而促進官僚體制的有效運轉是一個值得廣泛討論和研究的問題。研究發現，懶政很大程度上不是因為公務員收入本身低，而是因為收入的減少，即與之前相比，官員各類隱性收入的減少，普通公務員各類福利的喪失。基層領導抱怨收入低是因為他們總是與老板、商人比較。事實上，目前普通公務員的生活水平在縣域是處于中等偏上水平。比如一對年輕公務員夫婦，其家庭年收入有十幾萬，在縣域基本是有房、有車的中產階級生活水準。“一切向錢看”的思想嚴重踐踏了“為人民服務”的公共服務理念。因此，要扭轉“當官發財”的思想，倡導習大大所說的“要當官就不要想發財，要想發財就不要當官”的價值觀。
一種視為“慣例”的隱性收入
當我們說到“基層公務員”時，無論在學界還是媒體的討論中，都沒有將基層公務員這個群體作具體的區分。事實上，基層公務員內部呈現出很大的差異性，比如，按職位劃分，基層公務員由領導干部和普通公務員組成。雖然同樣是基層公務員，但領導干部和普通公務員無論是在收入待遇、工作滿意度、工作積極性還是自我認同上，兩者都相差甚遠。
自實行陽光津貼制度以來，基層公務員的基本收入主要由兩大塊構成，一是基本工資收入，一是津貼收入。依據正常的工資和津貼收入，領導干部和普通公務員的收入差距并不大。然而，在正常工資收入之外，基層官員還有一部分隱性收入，普通公務員則有各類福利和激勵性收入。
縣域干部的隱性收入通常被縣鄉干部稱之為 “逢年過節”費，俗稱人情往來費，是指縣域各類黨政組織負責人在逢年過節時，遵循以往的慣例，接受所轄區域或分管領域的下屬所“封送”的節日紅包。因此，隱性收入在很大程度上表現為各類紅包收入。我們在D縣調研時，雖然幾乎所有受訪的縣鄉干部都不能說清楚這種收入始于何時，但因為這種收入長期存在于官僚體制內，幾乎所有身處其中的人都已習以為常，視為“慣例”，并且都會按照這個“慣例”行事。在縣域干部的話語情景中，如果一個領導干部只是在逢年過節時收取來自其管轄部門的“紅包”，而不在其他方面（如人事安排、項目工程、幫人辦事等方面）受賄或貪污，那么這個領導就是非常清廉的領導，是一個好領導。
正如大多數基層干部所認為的那樣，它不是人們通常所說的個體與公共權力擁有者之間出于某種私人目的所進行的行賄或尋租的腐敗行為，而是一種發生于組織內部的、眾所遵從的“禮節”性行為。例如，接受我們訪談的領導說，給領導的人情費是每個單位的預算內支出，是一項固定財務支出。根據一些學者的研究，這種向上級領導“封送”節日紅包的慣例其實歷來已久，在明清時期就極為盛行，當時稱為“規禮”，表示對上司的敬重。
需要說明的是，職位級別與隱性收入之間并非是絕對的對應關系。因為在縣域內，一些干部雖然也是縣級或正科級，但他（她）可能只享受級別的工資和津貼待遇，因為沒有相應的職位或不負責具體事務，這些領導干部一般沒有隱性收入。本文中所說的具有“正常”隱性收入的領導干部主要是指那些具有相關職位，具有一定實權的領導干部。以下是一位曾經擔任過鄉鎮黨委書記和縣委辦公室主任的縣域領導對這部分隱性收入的描述：
逢年過節時，全縣幾乎每個單位都要給縣主要領導封送紅包。一般縣里有20多個鄉鎮，100多個縣直部門，如果縣委書記和縣長在逢年過節時接受這種體制內正常的人情往來費，其一年收入十分可觀。正因如此，每逢過年過節時，縣委辦和政府辦人來人往，都是前來給領導封送紅包的鄉鎮和部門領導，俗稱為“1分鐘匯報”。而所有的縣級領導這時也一定會在辦公室等候，即使在外地開會也要趕回來。 八項規定后，這部分人情往來費仍然存在，但收受的范圍有所減少。
處于副職地位的縣級分管領導，其人情往來的范圍要比作為正職的書記縣長要少，一般只是該領導所分管的行業、企業和部門，以及各個鄉鎮。因為鄉鎮是一級政府，涉及所有綜合性涉領域，所以鄉鎮也要向每個分管的縣領導表示人情。在縣級分管領導中，如果分管的面很廣，分管的部門又很強勢，那么其所獲得的隱性收入一定要比那些分管面小、所分管的部門又弱勢的縣級領導少。所以，在縣級分管領導中，隱性收入有些不均等，比如組織部長（分管人）、常務副縣長（分管錢）和紀委書記一般要比其他縣級分管領導要高出很多。
正科級領導干部的隱性收入差異比較大，主要是因部門所轄的范圍和職能的差異所導致的。比如有行政執法權的部門，其部門領導的隱性收入就要多些，而像黨史辦、檔案局這類部門領導，雖然也是正科級但幾乎沒有隱性收入。總之，只要管到了人、管到了事，就有人必須有求于你，那么你這個部門就是勢力部門，人情費要會多些。比如，教育局，財政局，它們管的面就很廣，人也多，各個學校都要向教育局領導進行人情往來；各個部門都要向財政局進貢。比如財政局的預算股的股長，雖然只是一個股級干部，但他具體編制各鄉鎮和部門的預算，權力其實很大，所以，幾乎每個單位都要在年底編預算時給這個崗位的股長送紅包或購物卡。僅這個收入，這個崗位就要比其他崗位多。此外，相對于縣黨委和縣政府的職能部門，鄉鎮領導的隱性收入總體是比較可觀的，因為它畢竟是一級政府。比如首先每個行政村都要向鄉鎮主要領導表示人情，其次就是相關的企業負責人、工程老板要與鄉鎮主要領導處理好關系，要有人情往來。
我們調研發現，這種基層干部所說的“人情費”不僅僅來自體制內，縣域內的企業、酒店和商城的老板，為了與縣域內的領導干部處理好關系，也要在逢年過節時給他們送“紅包”。比如工業園區內的企業老板，過年過節都要給主要領導、分管領導相應的人情費。如果加上這塊人情費，那么縣級領導的收入更是可觀。我們在一些已經查收的領導干部腐敗案件中，總是能看“巨額財產來源不明”的罪狀，很可能就是由這些小額的人情費累積而成。
可見，隱性收入是基層領導干部的主要收入來源，也是基層領導干部和普通公務員收入分化的主要因素。在十八大之前，雖然基層普通公務員沒有官員的紅包收入，但在節假日時享有現金、實物、旅游、分房等各類福利和年底激勵性分紅收入，尤其有那些具有“創收”能力的單位，其普通公務員的收入遠高于縣域平均水平。十八大之后，特別是中央八項規定之后，由于中央強勢反腐，領導干部的隱性收入雖仍然存在，但已不再常規化和普遍化，普通公務員的福利和激勵性收入則幾乎化為烏有。五千至一萬多元的福利性收入對于領導干部而言，可能微乎其微，但對于養家糊口、又需要買房買車、維持中產階級生活水準的普通公務員而言卻能極大地增加其滿足感。因此，當貨幣或物質性激勵失去后，除了一些思想進步的年輕公務員，大多數普通公務員成為“領導叫不動的人”，這是目前縣域政府運行的常態。
縣域公務員的懈怠
以下是一位領導干部對普遍干部的評價，從中可以看出作為領導干部與普通公務員這兩個群體與基層政府“懶政”現象的關系：
我感覺現在基層政府的部門和機關幾乎是一種人浮于事，無人做事的狀態。現在的領導要求下級做事主要靠個人感情、依靠那些有盼頭的年輕人、或是少數素質好的人。毛澤東時期，人的思想好，做事覺得是為人民服務，是有意義的，那時也不需要太多的物質激勵，也有工作積極性。況且，以前的公務員是拿工資、吃皇糧的，社會地位比較高，即使普遍干部也都有自豪感。現在不同，不僅領導干部與普遍干部的收入差距太大，而且隨便一個打工者的收入都比普通公務員的收入要多，所以我們的普通公務員就沒有了自豪感和優越感，沒有工作積極性，而且總是在抱怨。所以，現在許多職能部門運轉不起來，領導只能守攤子、即使想干事業，也干不成，干不了。可以從以下四個方面說明這個看法：
（1）正式工不如臨時工。如果現在領導批評正式工，正式工往往會說“是共產黨給我發工資，我又不吃你的”。所以，對于這種工作惰性，領導幾乎對其沒有任何約束力，既不能開除、也不能扣工資，以前有福利、有差性激勵，比如獎罰性的考勤。現在，領導沒有任務杠桿可以制約和支配下級。所以，導致做事和不做事的一個樣。甚至做事還不如不做事的，因為做事就會得罪人，就擔責任。正是因為現在領導無約束力，不能對下級責罰。所有整個工作推諉嚴重、導致民眾的許多事情不能得到很好的解決。
（2）男同志不如女同志。女同志雖然有家庭，但做事比較認真。男同志推諉的多，因為男人更多的是政治動物，做公務員就想當官，一旦如果沒有晉升的希望，覺得做與不做是一樣。他們對政治更為敏感，對官場的黑暗面也更了解，一旦沒有晉升了機會，就會成為體制內的“憤青”，對官場極為失望和厭惡。做事不僅沒有積極性，而且還要說些風涼話。
（3）年老的不如年輕的。年輕人都有熱情些，有想法。年老的好像什么也看透了，什么也不想做，就天天在辦公室上網、看新聞、喝茶水（沒電腦時是看報、喝茶水）。一些人不做事就算了，還要倚老賣老，總是對領導說三道四、對領導的工作不滿意的、不支持，甚至破壞工作，破壞團結（筆者注：這是指舉報、或指使他人舉報的行為）。所以領導也不敢得罪這些人，所以這些人雖不做事，卻什么好處都要，這嚴重敗壞風氣，打擊年輕人的積極性。
（4）有關系進來的不如沒有關系進來的（招考進來的）。有關系進來的最難管。縣里的一些部門，一個崗位，原本只要兩三個人就可以，但現在往往有五六個人在那個崗位上。以前是領導簽字就可以進人，所以像民政局、財政局和交警大隊等一些好的部門，有很多縣級領導的親戚。現在一些自主自收的企業事單位，比如車管所、房管局，領導簽字也可以進。由于以前有關系就可以隨便安排工作，縣里編制都被占了，現在沒有新的編制，導致需要進人的部門（比如因社會發展而新興的部門，如城管局、信訪局、環保局）現在又很難可以去引進新人。
懶政與基層治理秩序
這位領導對普通公務員的評價不僅反映出基層普通公務員的工作狀態和心態，而且折射出了當前縣域政府運行的狀態。基層公務員的消極和懈怠的直接后果就是縣域政府運行的懶政，表現為工作的消極推諉和拖踏，進而影響基層治理秩序。比如，我們在D縣信訪局調查發現，近年來，治理型上訪在該縣呈明顯增多的趨勢。與以表達和維護自身權益為目標的維權型上訪不同，治理型上訪的主要目的是實現村民個體難以解決的公共品供給問題。但如果基層干部處于“懶政”狀態，那么就會導致日常性治理的缺失。然而，“懶政”所引發的基層日常性治理的缺失，會使“小事”變“大事”，導致基層社會不穩定，最終影響基層社會秩序。
因此，如何在整風肅紀的同時又發揮好普通公務員的積極性，促進官僚體制的有效運轉又是一個值得廣泛討論和研究的問題。比如，首先要在思想上重塑領導干部的價值觀，扭轉“當官發財”的思想，即習大大所說的“要當官就不要想發財，要想發財就不要當官”。30年以來“一切向錢看”的思想價值，嚴重踐踏了公共服務理念。其次要破除“干與不干一個樣”的均等化激勵機制，可以圍繞中心工作（如目前的脫貧攻堅工作）的落實情況進行考評，考評結果與差異性的績效獎勵機制掛鉤，同時作為干部晉升的主要依據。此外，要將工作能力、工作績效和基層工作經歷作為縣域公務員晉升的重要依據，扭轉“會做事的不如會做人的”、“做實事的不如善匯報的”、“干得好不如生得好”等歪風邪氣，營造做實事、做正事的氛圍。最后要繼續規范財務和審計制度以治理紅包問題。比如嚴格實行公務卡轉帳制度，杜絕部門現金支出，真正踐行公務消費平臺制度，使公務支出公開化、透明化，同時查處嚴厲做假帳、虛開發票等套取公共財政資金的違規行為。
中國鄉村發現網轉自:《甘肅行政學院學報》2017年第4期(有刪減 )
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