摘要:以家庭離散作為研究留守問題的切入點，以“賦能”作為解決農村留守問題的路徑是一條新的思路。本文創新運用阿瑪蒂亞·森的自由發展觀思想，從兩個層面構建留守家庭離散問題的分析框架，以此探討家庭離散的生成邏輯與治理路徑。在自由的建構性層面，長期以來國家實行的城鄉發展政策突出功利主義導向，農村家庭作為一個經濟發展的單元得到伸展，作為一個安居樂業、情感陪伴、家庭教育的載體，則受到排斥甚至傷害；在自由的工具性層面，農村離散家庭面臨政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障五個方面的可行能力貧乏，農民舉家進城及留村安居的自由選擇能力不足。治理留守家庭離散問題應該從可行能力建設的角度來考慮扶助政策。
關鍵詞:留守家庭離散；自由的建構性；自由的工具性；可行能力剝奪；賦能
一、問題的提出
留守是當下中國農村面臨的帶有普遍性的最大問題之一。留守群體的最典型特征就是家庭離散。家庭離散并非指家庭解體，而是指因打工和留守導致農村家庭成員長期分離、散住異地的現象。家庭是整個社會的細胞，是人類最為基礎的社會組織，是個體物質和精神需求的主要依托。它具有經濟、生育、性生活、撫養和贍養、教育與社會化、感情交往等多種功能。留守群體的家庭離散狀態影響了家庭功能的正常發揮，它使得家庭共同生產，共同消費，撫養教育子女，贍養老人和提供安全保護等功能實現都出現了一定障礙；家庭離散也是對家庭人倫道德的破壞，夫妻分割兩地導致婚姻和情感生活面臨新的挑戰，親情的缺失給子女的成長和教育帶來不利影響。留守群體產生的各種問題從根本上說是以家庭功能殘缺和親情缺失為主要表現的家庭離散問題，家庭離散是一切問題的歸結點。這些問題不僅是社會穩定的極不和諧因子，也是未來農村乃至整個國家社會的發展隱患。因此，研究農村留守家庭離散的生成邏輯，破解家庭離散困境，推動農村家庭幸福團聚具有重要意義。
留守問題的解決有兩大路徑——農村家庭舉家進城或者外出務工者回歸農村。這兩種路徑是終結家庭離散問題的有效策略，但在現實中都面臨較大挑戰，關鍵障礙在于，留守家庭往往既缺乏舉家“進城生活”的能力，也缺乏“留村安居”的能力，能力的貧困使農民不得不選擇個體式遷移。2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出的核心思想之一就是給農民賦能，通過開發農村人力資源，培養新農民，讓農民變成職業化和專業化農民，通過整合政府、企業和產業培訓資金資源，提升農民工職業技能。這為我們解決留守問題提供了新的思路，只有農民的能力增強了，農村家庭才能自由選擇進城生活或者安居農村，避免家庭離散。
學界關于留守問題有不少卓越的研究，這些研究大都集中于留守群體所面臨的生存與發展問題本身，極少有從“家庭離散”角度進行切入。針對留守現象產生的原因，學者們從不同的視角給了豐富的解讀。概括來說，主要包括兩大類視角：一是宏觀的結構與制度視角。留守家庭離散是基于城鄉二元結構之上的中國式工業化與城市化的產物，城鄉二元結構、勞動力市場的二元性經濟結構造成流動農民無法實現舉家遷移。另有學者從“四化”角度認識留守問題，認為中國的工業化、城鎮化、信息化和農業現代化發展不同步是導致留守問題產生的根本原因，其中農業現代化滯后于工業化和城鎮化是突出矛盾。就具體制度而言，戶籍制度是決定城鄉二元體制、阻礙勞動力城鄉流動的最重要制度，由此形成的不均衡的城鄉二元公共服務和教育、醫療等社會福利制度從各個方面限制了農民的家庭化遷移。除了正式制度，“男主外，女主內”的不平等性別文化作為非正式制度也在農村婦女留守中發揮了建構性作用。二是微觀的家庭策略視角。留守群體的產生是基于家庭理性選擇的結果，是家庭在薪金收入與照顧家庭無法兩全的情況下不得已做出的特定約束條件下的最優化選擇。兩種視角都對留守家庭離散的形成提供了合理化的解釋，僅從某一個方面進行分析難免有失偏頗。目前，將結構制度約束與家庭個體選擇結合起來分析的研究不多，較少有學者回應宏觀制度安排是如何與微觀的個體選擇進行關聯，從而導致留守家庭離散。基于上述思考，本文引入阿馬蒂亞·森的自由發展觀，從可行能力視角關注制度安排是如何引發個體的“可行能力貧困”和選擇自由缺失，并響應中央政策的號召，從“賦能”層面探索問題解決路徑。
二、森的自由發展觀：一個分析工具
（一）自由發展觀內涵
印度著名學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森（Amarty Sen）是一位充滿人道主義關懷的經濟學家，他對公平、福利和貧困問題有著強烈的關注，在經濟發展、社會選擇理論、福利經濟學等方面都做出了卓有成效的貢獻。其中，他最為引人矚目的成就之一就是提出了基于可行能力拓展的自由發展觀。森認為，自由是人類發展的核心訴求，這種自由是從“實質”層面定義的，即“享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力”，包括“免受困苦——諸如饑餓、營養不良、可避免的疾病、過早死亡之類——基本的可行能力，以及能夠識字算數、享受政治參與等的自由。”森將自由與發展緊密結合起來，認為發展的判斷標準不應該是人們普遍認為的經濟增長、收入提高、工業化、技術進步或者其他物質欲望的滿足，而應該是追求人的實質性自由。例如人的尊嚴、人格、自由、平等、權利等。物質方面的增長固然具有重要的價值和作用，但這些都只是實現發展目標的工具。
在森看來，“自由”具有建構性和工具性兩層涵義。首先，就自由的建構性作用而言，自由本身就是發展的目的和重要組成部分，發展的過程就是擴展自由的過程，“自由”也就成為評價發展與否的價值標準。其次，自由的工具性作用是指能夠擴展一般自由，并為經濟發展做出貢獻的各種權利、機會和權益。工具性自由是發展的主要手段，能夠幫助人們實現珍視的生活。森著重列出了五種重要的工具性自由：政治自由，經濟條件，社會機會，透明性保證和防護性保障。它們相互補充，幫助人們更自由地生活并提高在這方面的整體能力。
對于個體而言，實質自由落腳于可行能力，可行能力是“實現各種可能的功能性活動組合的實質自由，也可以說是實現各種不同生活方式的自由”，它聚焦于人們在所處的社會環境下擁有多大的能力，去享受他們珍視的那種生活。可行能力是實質自由的表現和實現自由的條件，發展的過程就是要保障和實現人的可行能力。可行能力的優勢在于我們可以根據自己有理由珍視的事物，對各種功能性活動比較、判斷和選擇。一個人的可能能力越大，他可選擇的自由度和空間就越大，他的福利水平或滿足程度就越高。當發展的目標和手段與實現人的自由相悖時，個體的可行能力就極易受到剝奪，從而導致選擇自由的缺失，陷入劣勢處境。
（二）本文的分析框架
2016年12月12日，習近平總書記在第一屆全國文明家庭表彰大會上提出：“無論時代如何變化，無論經濟社會如何發展，對一個社會來說，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社會功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。”家人團聚是家庭維系的基礎，是家庭功能和家庭文明作用發揮的關鍵。當前，大量進城務工者和留守者在城市化進程中被強制“隔離”，這種離散式的生活不僅意味著留守家庭選擇舉家進城自由的剝奪，也意味著留鄉安居自由的缺失。黨的十八大提出的新型城鎮化建設的核心內容在于積極穩妥的推進人的城鎮化，即農民由農村向城市聚集最終市民化，實現農業人口的有序轉移。在本質上就是以人的城鎮化為有效途徑，促進人的全面自由發展，最終通過人的解放讓城鎮化成為經濟增長的發動因素和巨大引擎。當前留守家庭的異態生存既不符合新型城鎮化的要求，也與人的自由發展目標相悖。森的自由發展觀為我們深入分析農村家庭在務工和留守中面臨的不自由，揭示留守家庭離散的生成邏輯提供了適恰的解讀工具。本文試圖以自由發展觀為借鑒，從價值層面和工具層面構建農村留守家庭離散的分析框架。（如圖1）
圖1 農村留守家庭離散生成邏輯框架示意圖
在發展目標方面，我國長期實行功利主義價值導向，以城市和工業發展為重心，忽略農村和農民的利益，導致城鄉發展失衡，鄉村逐漸衰落，農村家庭為了獲取貨幣化收入，不得不選擇外出務工。但是，以戶籍制度為代表的一系列公共政策進一步剝奪了農村家庭的發展權利和機會，使處于弱勢地位的進城務工者在教育、醫療、養老、住房等社會安排方面不能獲得和城市居民同等的待遇，這些都導致留守家庭可行能力的剝奪，加劇了他們的劣勢處境。后文我們將從森的建構性自由和工具性自由兩個層面進行深入闡釋。
三、建構性自由偏離：留守家庭離散問題的價值導向研究
新中國成立以后，強國代替救亡成為新時代的主題。為了快速走出戰爭創傷，實現國家的復興富強，功利主義逐漸成為國家奉行的價值導向。所謂功利主義，通常指“以實際功效或利益作為道德標準的倫理學說”。該學說經過英國邊沁和密爾為代表的多位學者的發展，逐漸成為一個多世紀以來最有影響的正義理論之一。功利主義主張將是否促進“幸福”作為判斷人類行為的最高標準，“所謂幸福，是指快樂和免除痛苦”。森將功利主義概括為三個組成部分，即后果主義（按結果來評價社會安排的重要性），福利主義（按自身所產生的效用來衡量每一項選擇）和總量排序（每一個選擇按它所產生的效用總量來判斷）。功利主義這種清晰明確的評價標準具有強烈的實踐性和顯著的實效性，為立法者和公共政策制定者提供了基本原則。它對效率和效果的追求，對公共行動優劣的判斷都給政府部門從事公共活動帶來極大助益。
我國政府在改革開放之初不得已選擇功利主義發展觀必然具有其合理性，它為我們集中優勢資源，服務城市和工業建設，快速實現經濟增長，改變我國落后面貌創造了條件。在功利主義導向下，“效率優先，兼顧公平”，“一切以經濟建設為中心”成為國家長期堅持的發展理念。特別是城鄉發展領域，政府制定了優先發展重工業的戰略規劃，并形成“重城市輕農村”的發展偏好，通過一系列犧牲農業和農村家庭利益的政策措施保證經濟發展。為了推動城市經濟的發展，提高農村居民收入，政府逐步放開人口流動限制，鼓勵農村青壯年勞動力進城務工，并且以戶籍制度限制農村家庭遷入城市。從效果來看，這種以功利主義為導向的制度安排的確是極大的改善了農村家庭的收入和生活狀況，在短時期內提高了農民的貨幣收入，推動了城市化建設的步伐，但是它使大量農村居民陷入另外一種難以彌補的困境——家庭離散。留守家庭離散給農村家庭以及城鄉社會都帶來了深遠的負面影響。森認為，發展不應僅限于經濟的增長或財富收入的提高，還有人的尊嚴、權利、平等、自由等一系列更為重要的目標。森的觀點對我們反思功利主義價值觀與留守家庭離散的邏輯關聯提供了極大的啟發性。
（一）被忽略的不平等：難以計算的團聚需求
功利主義主張以“最大多數人的最大幸福”作為正義實踐的唯一評價標準，因而它通過所產生的效用總和對各種選擇加以評價，導致對公共政策優劣的評價趨向于將效用進行加總，“不承認效用或幸福之外其他任何概念所具有的內在價值”。這就“誘使政府官員的決策首先考慮看得見、摸得著的政績，而對政策的長期效果和可持續發展卻很少考慮。”在城市化進程中，政府以GDP為導向，偏重城鎮化的數量和農民工給城市創造的經濟價值，在政策關懷中，將視角過多的局限于農民工的經濟收入等短期的經濟指標。地方政府追求經濟效率的最大化，習慣以“外出務工的人數”、“返鄉資本數量”、“引進企業的數量”等可計算的經濟效益來評判公共政策的優劣，對因留守家庭離散帶來的子女教育缺失、家庭倫理破壞等隱性成本視而不見。這樣就導致農村家庭的團聚需求難以進入決策者的視野，政策關懷難以惠及這部分群體。
功利主義的效用計算方法僅關注總量，“漠視幸福分配過程中的不平等”。功利主義遵循“最大多數人的最大幸福”，其“最大多數人”意味著功利主義并不關心行為者本人的幸福，而是“全體相關人員的幸福”；其“最大幸福”意味著功利主義不關心部分結果，只重視效用總量和總量排序。這導致看似獲取了利益最大化的結果，實際卻沒有反映所有人的利益，容易導致過程中的分配不平等。“分配正義的執行者通常只能照顧到部分人的最大利益，或是本國內的公民，或是當時當代的社會，也或者只是部分人的利益。”以新中國成立后我國城鄉發展政策為例，“重工輕農”的發展戰略所創造的國家經濟效益顯然要比“重農輕工”或者“工農兼顧”所創造的效益大，因而前者成為我國長期以來的戰略選擇，但是這種選擇實質上損害了處于弱勢地位的農村和農民的利益，忽視了農業的發展。同樣，出于城市經濟的建設等目的，政府出臺了城鄉分割的戶籍制度，并在此基礎上形成了各項二元福利政策，先后限制農村勞動力向城市自由流動或者限制農村勞動力向城市進行家庭化遷移。
（二）“幸福的奴隸”：缺乏自由的離散選擇
森認為，功利主義僅關注“幸福”或“快樂”，“忽略了權利、自由等非效用因素”在功利主義者看來，權利和自由只是影響幸福的間接因素，其自身并沒有固有的重要性。這種狹隘的理解是對人的基本需求和價值的否定，容易使人成為“幸福的奴隸”或者“快樂的陪臣”。農村家庭的務工和留守選擇看似是基于家庭利益最大化的最佳策略，對提升家庭收入，改善家庭生活水平大有幫助，但“幸福生活”的背后是農民不自由的選擇，是對他們“留村安居”和“舉家進城”可行能力的雙重剝奪。
功利主義的發展觀導致農村和農民發展機會、權利遭到忽視，甚至掠奪的境地，容易使農民降低自己的要求來適應剝奪性的環境，從而持續性的陷入劣勢處境中。建國之初，國家往城市大量輸送農業資源支撐工業發展，并嚴格控制城鎮化的規模，通過戶口登記制度和人民公社制度等將農民限定在農村，限制其向城市自由流動。農村家庭向城市遷移居住的權利被剝奪，不能自由選擇生產方式和生活環境，固化的城鄉二元身份制度和福利體制也阻礙了農民向上流動，剝奪了農村家庭在城市中更好就業和發展的機會。改革開放以后，城鄉二元體制因日漸受到批判而逐漸改善，但城鄉二元的結構并沒發生根本性轉變。城市在廉價購買農村家庭勞動力的同時，沒有為農村勞動者的發展和再生產買單，沒有為農民工市民化提供必要的制度安排和福利保障。對農村家庭而言，衰敗的農業和微弱的國家支持，擠占了農民的發展空間，農村家庭成員不得不以個體方式進入大城市尋找就業機會，積累家庭財富。
綜上所述，功利主義的正義論并不能保證結果分配中的“正義”，它是我國在經濟發展過程中的階段性價值標準。當前，我國經濟已經發展到一定水平，功利主義已越來越多的暴露了它的不足，如果繼續片面強調功利主義的價值觀，忽略其他的價值只能進一步拉大貧富差距，加劇社會矛盾。對功利主義的發展導向，我們需要及時修正和調適。
四、工具性自由剝奪：留守家庭離散問題的社會安排分析
“自由的工具性作用，是關于各種權利、機會和權益是如何擴展人類一般自由，從而為經濟發展做出貢獻的。”農村留守家庭面臨政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障這五個方面的可行能力剝奪，他們構成了農村留守家庭離散的主要社會安排。
（一）政治自由：政治參與的邊緣人
政治自由是公民最基本、最核心的權利。選舉活動是公民政治參與的最重要表現形式，參加選舉是實質自由的一個重要方面。當前，不論是城市中的農民工，還是農村的留守群體，都沒有充分行使自己的選舉權。特別是作為流動人口的農民工，他們的選舉權難以順利行使。根據我國選舉法規定，公民的選舉權與戶籍制度掛鉤，選民需要回到戶籍所在地行使選舉權。如果要在目前居住地參加選舉，則需要戶籍所在地開具選民資格證明，但是，不管是開具證明還是直接回鄉選舉，都屬于耗費時間和金錢成本的選擇，往往使農民工望而卻步，只得放棄選舉權。森認為，“政治自由和自由權只具有可允性的優越性，其實效性取決于政治自由和自由權是如何行使的。”從可行能力的角度來看，國家對農民工參加選舉的制度規定看似保障了政治自由，實質上，由于沒考慮到他們的流動性，制度上的硬性規定使他們的權利形同虛設。城市并沒有真正將農民工納入市民行列，農民工在城市中享受不到應該有的市民待遇，變相剝奪了他們參與城市管理，成為市民權利主體的機會。
除了選舉權的剝奪，農民工及留守群體在發表言論、獲取信息等方面也存在可行能力的貧困。由于農民的文化水平較低，獲取信息的能力較弱，又缺乏了解信息的渠道，往往處于政治權益的“無知狀態”，如勞動力市場的信息，與農村家庭利益相關農業政策及城市教育、醫療、社保政策等。農民知情權的匱乏與政府在保障知情權方面缺位有直接關聯。從某種程度上來說，信息也是一種選擇權，了解的信息越多，選擇的自由就越大。政治自由的剝奪使農村留守家庭在政治參與、意愿表達、信息獲取、權利行使等方面都存在障礙，導致他們很難為自己發聲，只能被動地陷入離散境況中。
（二）經濟條件：經濟能力的貧困
經濟條件指的是“個人分別享有的將其經濟資源運用于消費、生產或交換的機會。”人們擁有各種經濟資源如勞動力、知識、土地、工具等，市場機制應該提供各種經濟資源自由組合的機會。農村家庭選擇外出務工的直接原因是農業的低收入所帶來的貨幣支付壓力。城鄉之間巨大的收入差距吸引了農村勞動力向城市移動，但是，隨著戶籍制度等城鄉一體化政策的開放，農民雖然能夠自由進城務工，卻依然無法在城市安家。收入水平難以負擔起舉家遷移的巨大成本是留守群體不能隨遷的主要原因，農民外出務工的經濟收入可以保證全家在農村的正常消費，但是城市生活的高消費水平卻加重了農村家庭在城市安居的經濟負擔。
城鄉居民的收入差距只是問題的表象，在農村家庭低收入的背后是一系列經濟條件的制約，導致留守家庭經濟收入不足，缺乏進城生活的可行能力。
一方面，農村土地制度限制了農村家庭獲取更多地財產性收益。從國際發達國家的歷史經驗來看，在城市化進程中，“有效的農村土地產權制度是促進農業生產率提高、推動農村勞動力遷移、以及促進城鄉二元經濟轉型的重要前提”。我國長期實行的土地所有權和轉讓制度不到位使農村勞動力無法將土地流轉市場獲得資金收入，因而加大了向城市遷移的成本，只能選擇以廉價的勞動力換取經濟收入，限制了農村家庭進城安家的經濟能力。工業化、城市化的發展提高了土地的市場價值，但是農民并沒能享受到土地的收益，反而更容易成為地方政府和開發商剝削的對象。另一方面，農民工在城市就業也面臨制度化的剝削，難以獲得與城市居民同等的就業待遇。城鄉二元制度帶來了勞動力市場的二元分割，農民工自動進入工資差、工作條件差、就業不穩定、勞動強度大的次級勞動力市場，而城市居民則普遍進入收入高、勞動環境好、就業規范的一級勞動力市場。以城市居民為主體的勞動力市場受到各種制度性保護，農民工即使個人知識能力強，也很難擺脫身份歧視進入高級勞動力市場。這既與國家出臺相關政策限制和排斥農民工就業自由有關，也與城市政府對處于弱勢的農民工群體在就業中的保護不足有關。比如政府通過農民工職業和行業限制來保護城市勞動力的就業利益，剝奪農民工在就業資源、就業選擇、平等參與勞動力分工和勞動分配的權利和機會。總之，土地、城市就業等方面的制度安排剝奪了農村勞動力的經濟自由，導致其經濟能力的貧困。
（三）社會機會：城市安居能力被剝奪
社會機會指的是“在教育、保健等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活的實質自由。”農民難以舉家遷移進城的一個很大原因就是以戶籍制度為主的城鄉社會安排限制了農民的自由。對留守家庭來說，戶籍制度及相應的教育、醫療、社會保障等制度安排使家庭陷入可行能力貧困之中。需要說明的是，隨著城鎮化的深入推進，國家先后出臺了一系列以取消戶籍制度為主的改革措施，促進農業轉移人口及其隨遷家庭落戶，但是一方面制度的全面落實尚需要一定時間的摸索和適應，另一方面，相關制度為留守家庭團聚提供了形式上的權利平等，但是能否轉化為留守家庭安居城市或者鄉村的可行能力還需要政府在社會安排上對留守家庭提供更多實質的支持。
戶籍制度的梗阻帶來農村家庭遷徙自由權的缺失。森指出，“擴展我們有理由珍視的那些自由，不僅能使我們生活得更加豐富和不受限制，而且能使我們成為更加社會化的人、實施我們自己的選擇、與我們生活在其中的世界交往并影響它。”對農村家庭而言，農民工進城務工的行為并不算真正意義上的“遷移”。因為留守農村的家人無法進城，代表“家庭”的土地、戶籍、社會關系等資源都在農村，則農民進城務工，對整個家庭而言只能稱之為“移而不遷”，并不具備舉家遷徙的自由。遷徙自由受限不僅與人口城市化進程相悖，也違反了市場經濟對勞動力要素自由流動的要求。隨著國家社會的發展和改革的深入，遷徙限制逐漸松動。農民以個人形式進入城鎮務工不再受到禁錮，但是舉家遷徙依然不被允許。原因就在于家庭的遷移意味著巨大的生存發展成本，需要伴隨戶口的遷移，而戶籍管理制度中關于農村居民到城鎮，特別是大城市的落戶限制依然存在。因此，農民只能以個體身份進入城鎮進行臨時性遷移。舉家遷徙自由的喪失對于農村家庭來說是一種權利上的剝奪，使農民缺乏可行能力去選擇“自己有理由珍視的生活”。
身份上的城鄉二元藩籬。除了遷徙自由受限，附著在戶籍制度之上的各種社會福利待遇——勞動就業、子女教育、住房分配、養老保險、社會保障等加劇了兩者之間的福利差距，形成了凝固化的市民和農民兩種身份。兩者在政治、經濟、文化等諸多方面權益不對等。公民身份的缺失使進城務工農民被限定在“亦工亦農”的城市邊緣，無法享受城市居民同等的機會和資源。當農民工采取個人遷移時，尚且可以最小化自己在城市的生存成本，為農村家庭積累財富。而轉為舉家遷移時，則需要更多的政治、經濟、文化等資源和福利待遇予以保證。
（四）透明性擔保：待拓展的合作共治平臺
透明性擔保是指“人們在社會交往中需要的信用，它取決于交往過程的公開性、對信息發布及信息準確性的保證。”透明性擔保包含兩個維度：（1）它為政治行動和經濟體制的運行提供公開、全面的信息；（2）它與政治民主緊密相連，意味著民主論壇的建立。從這兩個角度可以看出，透明性自由是個人實質自由的重要組成部分，缺乏這種工具自由，社會交往就會沒有秩序，容易滋長黑幕。留守群體和農民工因家庭離散所面臨的生存及發展問題，既需要政府的政治關愛，也需要各種社會支持。如果政府對離散家庭缺乏基本的信用和行政公開，缺乏民主溝通的平臺，就難以對該群體的自由與發展產生任何實效性的幫助。
隨著農村“三留”群體的規模逐漸龐大，暴露出的社會問題日益突出，政府部門紛紛采取行動建立對留守家庭的關愛機制。各地婦聯利用基層組織覆蓋面廣的優勢，往往在每個村都設置一到兩個留守婦女或留守兒童服務中心。這種服務中心將政府和留守家庭聯結起來，使政府能夠傾聽到留守群體的心聲，可以及時做出回應。因此，在透明性自由層面上，留守群體的服務中心發揮著類似于民主論壇或公共民主空間的作用，在確保各方的充分參與中進行公開、有效的治理。但是，在現實中，許多留守服務中心只是流于形式，是政府部門或婦聯組織為回應上級命令而建立起來的花架子而已，它們并沒有真正履行最初的服務承諾，雙方也沒有建立持續的互動。
非政府組織能夠深入社會大眾，快速與服務對象建立親密的關系，它的靈活、專業、迅速能夠彌補政府在公共事務治理方面的不足和盲區。當前，留守家庭離散問題也是許多非政府組織關注的焦點，處于弱勢地位的留守兒童、留守婦女和留守老人成為社會組織關愛的對象。只是，非政府組織對留守群體的關懷行動一般都維持在行動期內，因為行動的覆蓋面小，行動的影響和效益難以持續。相對于政府部門而言，非政府組織具有自身力量薄弱，影響力小，資金供應不足等劣勢。在處理社會公共事務時，單靠政府或非政府組織一方，難以達到最大的效果，作為市場主體的企業亦是如此。因而，成立多方主體共同參加的“民主論壇”尤為必要，通過民主溝通，民主協商的方式共享信息，為治理社會公共問題時進行合作共治。
（五）防護性保障：更完善的社會安全網
防護性保障就是為那些處于受損邊緣或實際上落入貧困的境地的人提供扶持的社會安全網。防護性保障的領域包括固定的制度性安排，以及臨時應需而定的安排。森認為，防護性保障不只是一種救助福利，也是一種民主機制。為了對處境不利的人提供保障，首先要對他們的痛苦和困境有清晰的了解，能夠有制度性的渠道把民眾的痛苦反映出來，通過政治性激勵促使政府去關懷、解決民眾的痛苦。對留守家庭來說，他們主要面臨以下兩個方面的安全保障缺失：
住房保障缺失，進城務工居無定所。對于留守家庭來說，城鄉發展差距使農村家庭選擇部分家庭成員進城務工獲取經濟收入，但以戶籍制度為核心的住房、就業、教育、社保等社會安排導致家庭在城市生活的可行能力缺失，使家庭只能選擇不完全遷移方式，因而面臨諸多不安全和危機感。據《2015年全國農民工監測調查報告》顯示，2015年外出農民工中，租房居住（與人合租及獨立租賃）的農民工占36.7%，在單位宿舍居住的農民工占28.6%，在務工地自己購買住房的人數只占0.9%，農民工務工所在城市規模越大，越依靠租房方式解決居住問題。
社會保險和救助缺失，家庭生活難保障。在二元社會管理制度下，我國社會保障制度也存在明顯的二元性，擁有農村戶口的進城務工者無法同城鎮居民一樣享受平等的社保待遇。許多進城務工農民沒有被納入到城鎮社會保障體系當中，又沒有參加農村社會保險，他們處于生活無保障的尷尬境地。根據《2015全國農民工監測調查報告》，近六年來進城務工農民參與各類社會保險的比例增長緩慢，2015年僅有15.7%的人數參加養老保險，28.5%的人數參加工傷保險。醫療保險比例更低，為17.6%。
社會主體是否具有可行能力，就在于他是否公平地享有各種“機會”，是否有“做選擇”的權利和能否順利參與選擇的過程。農村留守家庭在各種城市社會保障面前，面臨機會的缺乏和權利的不平等，家庭成員普遍存在著養老、工傷和疾病醫療等方面的后顧之憂，無法在城市安心定居。社會保障的安全閥開關掌握在政府手中，因此，為農村家庭提供進城定居的社保安全網是政府義不容辭的責任。
五、治理留守家庭離散問題的對策建議
本文從森的自由發展視角探析農村留守家庭離散的根本原因，從自由的建構性層面和工具性層面揭示出農村留守家庭離散的生成邏輯，提出農村留守家庭離散的生成的根本原因在于其可行能力的剝奪。因此，提升農村留守家庭的可行能力是解決家庭離散問題的根本途徑。積極響應一號文件的號召，擴展農村留守家庭的實質自由，促進其擁有更多的選擇能力，早日實現家庭團聚。
（一）價值層面：樹立以公平正義為導向的實質自由發展觀
森提出以實質自由作為正義觀的信息基礎，也就是要在發展過程中，以人的全面自由和發展為宗旨，將家庭的團聚與幸福納入發展的價值判斷中去，維護社會的公平和正義。長期以來我國實行的功利主義發展觀以犧牲農業、農村和農民利益為代價，換取經濟的快速發展，導致城鄉矛盾尖銳，社會不公現象嚴重。農村留守家庭離散問題即是在城鄉發展失衡與不公平的發展環境下產生。因而，國家要在新形勢下，擯棄傳統的功力主義發展觀，注重發展過程中的公平性，為農村留守家庭離散問題的解決創造良好的環境。
首先，要重建留守群體和農民工在發展中的利益主體地位。實踐證明，單純以GDP作為經濟發展指標的發展模式容易導致經濟發展與社會發展不相協調，損害處于弱勢地位的農村和農民的利益。樹立公平正義的發展理念，需要轉變政府在經濟發展中的效率導向，把農民放在發展的主體地位，將擴展農民工和留守群體的實質自由作為經濟建設和社會發展的目的。不僅要尊重兩大群體的價值，保障他們的合法權益，使他們享有與市民同等的公共服務，還要為他們的發展提供各項支持，促進其能力提升。
另外，推進農業現代化和城鎮化協調發展，為留守家庭創造更多的選擇自由。留守家庭離散問題反映的是農村家庭缺乏安居農村和舉家進城的自由，這源于鄉村衰落和城鄉發展不均衡的現實。因此，要大力推進農業現代化和城鎮化協調發展，在提升城鎮質量的同時，改善農村的社會經濟環境，擴展農村留守家庭的選擇權，使留守家庭可以在進城和留村之間自由選擇。一方面，在發展新型城鎮化的過程中，要改善重量不重質的“人口半城鎮化”現象，以進城務工者舉家遷居進城為目標，為隨遷婦女、老人和子女提供社會支持和公共服務，使進城務工家庭能夠“進得來”，并且“留得下”、“過得好”。另一方面，加快推進農業現代化進程，建設美麗鄉村，改善農民的居住環境和發展機會，提升農民的生活質量，使留守家庭能夠在農村實現幸福團聚。
（二）工具層面：增強以“賦能”為核心的農村家庭發展自由
1.保障農民的政治自由，暢通農村家庭的利益表達渠道。
政治自由是公民的基本自由。要維護農民的政治自由就要消除農民和市民在身份上的一系列不平等對待，賦予進城務工農民和留守婦女在政治參與方面的主體地位，保障其選舉權、參政權等基本政治權益。建立農民工和留守群體的利益表達機制，給予農民自我發展的話語權，同時拓寬農民參政議政的通道，使農民充分參與到社會政策制定中來，提升其自我發展的判斷能力和選擇能力。
2.推動城鄉協調發展，創造有利于家庭團圓的經濟條件。
首先，消除城鄉二元壁壘，促進城鄉協調發展，為農村家庭創造自由發展的有利條件。其次，縮小城鄉收入差距，降低農民工的生活成本。加大城鄉收入分配力度，促進城鄉居民收入公平。在農民住房、教育等方面給予優惠政策，降低他們城市生活的成本。第三，保障農民工的就業權益，提升農民工的人力資本。消除勞動力市場的就業歧視，維護農民工公平就業，公平競爭的市場環境。提供農民工職業技能培訓，提升他們的人力資本，增強就業競爭力。
3.創造平等的社會機會，促進基本公共服務均等化。
消除教育、醫療、就業等方面的城鄉隔離，擴大公共服務在農村的覆蓋面。加強農村基礎設施建設，改善農村居民養老、醫療等方面的福利待遇。提升農民的生活質量，為其擁有良好的知識、技能和健康水平創造條件。在城市廢除戶籍制度，為農民創造和市民同等的發展環境，使其與城市市民享受平等的發展機會和社會福利。
4.增強信息公開，建立政府、企業多方參與的合作治理平臺。
建立政府在農村務工和留守問題方面的民主治理機制，保證農民對各項政策的知情權。加強政府行政過程的公開、透明，建立農民對政府的監督機制。樹立公共事務的合作共治理念，將企業和社會組織都納入到農村留守群體家庭離散問題的治理網絡，通過建立多方參與的公共空間，進行民主協商和溝通，發揮多方優勢，形成聯合共治的治理格局。
5.建立安全的社會保障網，為留守群體舉家進城保駕護航。
暢通農民工和留守群體的利益表達渠道，加強對該群體基本狀況和心理訴求的了解。通過制度設計、財政補貼等多種途徑化解農村家庭的生存、發展困境，提升其安全感。各級政府要聯合起來建立完善的社會救助安全網，為農村家庭舉家進城或者就地城鎮化提供底線保障，增強其選擇所珍視生活的可行能力。
6.加強對農民的培訓，提升農村家庭的發展能力。
農村家庭自身發展能力的提高有助于他們改善家庭的生活質量，爭取更多的發展機會，促進和維系家庭團聚。城鄉政府要為留守婦女及農民工開展知識和專業技能培訓，提供創業、就業指導。從資金、人員、技術等方面培育新型農民、支持農民工返鄉創業，增強農村家庭的人力資本積累，使農村家庭能夠自由選擇想要的生活方式。
參考文獻和注釋：略
作者簡介：劉筱紅，華中師范大學中國農村研究院教授；全芳，華中師范大學公共管理學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2017年9月第56卷第5期
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