——以溫嶺市為例
黨的十九大報告提出要加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。2015年以來，中央先后印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》，明確提出到2020年在全國基本形成主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序科學、制度健全、成效顯著的城鄉社區協商目標任務。為進一步深化溫嶺市城鄉社區協商，健全工作機制，現選取部分城鄉社區（包括一些行政村）進行深入調研，分析當前實踐中存在的問題，并提出對策建議。
一、溫嶺市城鄉社區協商的發展現狀
“民主懇談”作為溫嶺市原創的基層協商民主形式，經歷了從原創到探索到發展再到深化四個發展階段，逐步走向制度化和規范化。2012年以來，隨著黨的十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”，該市加快了以深化民主懇談推進協商民主制度化發展的步伐。
（一）民主懇談在黨委政府高度重視下規范化程度較高。溫嶺市“民主懇談”的產生與發展，既有民營經濟活躍、群眾參與意識較強的積極影響，又有溫嶺人“敢闖敢試”的人文傳統的不斷驅動，更離不開黨委政府的高度重視與順勢推動。1999年該市創建民主懇談制度以來，基層村（居）的民主懇談活動全面推行。溫嶺市委先后下發了《關于“民主懇談”的若干規定（試行）》《關于全面深化民主懇談推進協商民主制度化發展的意見》，專門對村（居）、社區“民主懇談”的議題范圍、參加對象、基本程序、實施與監督等幾個關鍵環節作出了具體規定。同時，松門、溫嶠、箬橫、太平街道等鎮（街道）還先后制定了具體實施細則。通過近20年的生動實踐，“民主懇談”逐步成為廣大群眾有序政治參與的重要平臺，也使該市城鄉社區公共事務協商有了較高的發展起點。
（二）民主懇談在創新基層協商民主實踐中成效明顯。讓群眾通過以民主懇談為主要形式的社區協商參與基層事務決策，使傳統的社會管理模式向現代社會治理機制轉變，推動治理主體由基層組織向社會組織及個人等多元主體延伸，使社會治理在協商民主的推動下，展現出嶄新的面貌和良好的成效。一是以民主懇談形式落實了公民權利。讓基層群眾通過多渠道參與，充分表達利益訴求，實現了“為民作主”向“由民作主”的轉變。例如澤國鎮扁嶼村針對村莊環境較差等問題，專題召開了村莊綠化民主協商，會上充分吸收了村民對村道、河岸、村民的房前屋后環境整治及資金投入等方面的意見與建議，通過集中討論，選取大家基本認可的最優方案，使村里的這項工作得以順利推進。二是提高了群眾對解決民生問題的滿意度。城鄉社區協商民主實踐通過民主決策的途徑，讓群眾自主選擇哪個才是最重要的民生項目。例如，太平街道錦園社區針對錦園小區物業管理不規范、車亂停放等問題，專門召開了錦園小區規范化管理民主懇談會，邀請小區內各個區塊的代表廣泛參與，提出對車輛亂停放、拖欠物業費進行相應處罰及主動曝光等建議，通過充分協商，社區大部分居民對后續的處置都比較滿意，也都積極配合，小區的停車難問題通過配合交警部門重新劃線得到解決，物業費征收率已達到95%以上。三是促進了社會和諧穩定。政府在作出公共事務管理決策中通過集思廣益，充分聽取相關利益方群眾的意見，從而制定出一個大家都相對滿意的方案，有利于消除或降低決策部署的社會不穩定風險，從而推動決策順利落實，取得良好社會效果。例如，舊城改造往往都是棘手問題，涉及到多個社區及居民切身利益，過去用行政命令、行政執法等“剛性”手段進行拆遷，容易造成部分當事人不滿，甚至引發集體上訪等社會不穩定問題。該市不少地方都采取民主懇談的方式，讓所有拆遷戶來共同參與討論拆遷方案，并由他們民主推選出一個工作委員會來協同政府做這項工作，有利于統一多數人意見，實現政府和群眾之間的和諧互動。
（三）民主懇談堅持以問題為導向在基層落地生根。民主懇談之所以能在基層落地生根，生生不息，靠的就是以解決問題為導向，突出實用性。城鄉社區在發展過程中遇到的重大公共利益、公益事業等決策議題往往難以單靠黨員會議、村（居）民代表會議“少數服從多數”的傳統議事機制來解決，這些難啃的“硬骨頭”需要通過民主協商，召開懇談會等形式廣泛征求吸納各類群體代表意見，平息各方爭議，形成共識。比如大溪鎮沈岙村，從一個環境臟亂差、干群關系緊張、集體經濟薄弱的省定落后村華麗蛻變為環境優美、各類公共服務完善、村級經濟迅速發展的省級美麗宜居示范村，民主懇談功不可沒。面對全村無集體經濟的發展難題，村兩委通過召開民主懇談會，在凝聚群眾共識的基礎上再召開黨員會議、村民代表會議進行民主決策，將全村涉及450戶村民、5000株果樹的200多畝山園地進行回收，并引入企業開發成工業集聚點，實現了年度創收150萬元的回報。
二、溫嶺市城鄉社區協商存在的主要問題
隨著社區管理向社區治理逐漸過渡并朝著現代化社區治理目標轉型，如何進一步提高社區治理科學化和民主化水平已經成為城鄉社區建設和基層民主政治發展的當務之急。尤其在溫嶺市深入開展以“環境大整治、習慣大變革”為主題的“環境革命”大背景下，更需要通過社區協商，廣泛發動群眾，凝聚共識，形成合力，確保“政府主導、全民參與”的環境綜合整治取得良好成效。但該市目前在城鄉社區協商方面仍存在一些亟需解決的問題。
（一）協商主體的協商能力有待提升，協商運行成本過高。協商主體的民主素養和協商能力是社區協商能否正常開展和取得實效的關鍵，包括了參與者的參與意識及意愿、文化程度及水平、利益表達及溝通能力等方面。根據調查，協商主體表現為老年人多，中青年少；退休人員多，在職人員少；個人代表多，集體代表少。盡管我市村（居）民的民主參與意識和監督意識有了較大提高，但從溫嶺歷屆的村級換屆選舉來看，群眾的民主素養未得到根本提高，往往只關注眼前的利益、家族的利益，對后續的民主協商缺少參與的主動性與積極性。一些社區居民對協商民主的意義和作用認識不到位，缺少社區參與的主體意識，政府、社區“搭臺唱戲”，群眾“臺下看戲”的被動接受現象比較普遍。這也導致社區協商的領導、組織、運行等各方面都需要投入相當大的人力、物力和財力，包括給參與居民一定的誤工補貼，使得一些集體經濟薄弱村和無集體收入的城市社區缺乏開展社區協商的主動性和持久動力，進而影響社區協商的深化和推廣。
（二）社區協商的規范化水平需進一步加強。隨著社會轉型和改革的持續深入，社區協商在化解基層社會治理難題上的作用凸顯，但我市城鄉社區協商仍然存在規范化水平不夠高的短板：一是覆蓋范圍不夠廣泛，參與對象相對有限。村級事務協商的參與群體仍以本村老人、婦女為主，駐村（社區）單位、企業、社區社會組織、業主委員會、物業服務企業、農民合作組織、外來人員利益代表等對象沒有充分參與到社區協商中，尤其是涉及到群眾切身利益的重大公共事項和公益事業，如宅基地分配、土地承包經營、房屋拆遷、失地農民養老保險、興辦居家養老服務照料中心等，只邀請直接利益相關方參會，沒有廣泛征求各類群體代表的意見和建議。二是在協商議題的確定上，表現為黨委政府、村（居）兩委點題多，居民出題少，議題的征集缺乏廣泛性和代表性。三是在協商方式和協商程序上，表現為利用開會、座談等傳統渠道多，互聯網、信息交流平臺等協商渠道少。會上短暫交流討論多，會前征求意見、雙向互動、反復溝通少。也有部分社區依然存在重形式、輕程序的“實用主義”傾向。一些參與過社區協商的受訪者反映，社區協商存在協商時間臨時通知、議題材料提供較少、協商議事程序不規范等現象。
（三）協商結果難以有效轉化為決策執行。開展城鄉社區協商應堅持以問題為導向，協商目的是為了解決問題，達成共識，因而經過協商形成的結果能否得到有效落實成為檢驗協商成敗的重要標準。當前一些協商實踐中還存在協商結果難以有效轉為決策執行的問題，有些社區協商要么是議而不決，要么是協商結果不被采納或不被執行，群眾參與決策的意義仍然有限。從民主懇談的召開到民主懇談的結果運用和執行監督，公眾參與的廣度都存在相當大的局限，這個問題的存在嚴重影響著民主懇談的實踐效果和深化發展。
三、全面推進溫嶺市城鄉社區協商機制建設的對策建議
隨著中央和我省加強城鄉社區協商指導性文件的相繼出臺，城鄉社區協商已經完成了頂層設計。對溫嶺市來說，在推進城鄉社區協商試點、完善協商機制工作中必須著重解決五個方面的問題：一是圍繞“協商什么”，進一步明確協商的內容；二是圍繞“與誰協商”，不斷擴大協商的參與面；三是圍繞“怎樣協商”，規范協商的基本程序；四是圍繞“協商形式如何豐富”，積極拓展、創新社區協商平臺；五是圍繞“協商結果如何落實”，進一步強化協商保障。
（一）提高社區居民參與協商能力，實現參與主體多元化。協商能否達成共識，形成決策，關鍵在于協商主體能力素質的高低。一方面要加強對社區協商組織者的培訓，發揮好提供服務、反映訴求、組織協調的作用，提高組織協商活動的能力。另一方面要重視發揮“兩代表一委員”聯系群眾的作用，大力宣傳社區協商的價值取向和制度規則，強化社區居民的公共精神和身份認同，激發城鄉居民參與社區公共事務管理的民主熱情，營造居民鄰里之間的團結、信任、合作氛圍，求同存異，凝聚最大共識。
注重培育社區協商的多元主體。建立社區黨組織領導下，社區自治組織主導的多元主體共同參與的民主協商機制。主要包括四類主體：一是固定參與協商的主體，即村（社區）兩委、村監會成員、村民小組長、村民代表等傳統與會成員；二是與協商內容直接相關人員代表，即社區協商涉及的議題是與部分村（居）直接利益相關的，就需要直接與利益相關群眾進行對話和協商，形成各方滿意方案；三是公共利益代表的主體，即駐村單位代表、社區社會組織、群團組織以及聯系社區的“兩代表一委員”、鎮（街道）、相關部門的機關干部；四是其余對協商議題感興趣、對社區事務關心的自主參與協商主體。充分發揮社區協商理事會的平臺作用，建立代表聯系機制，除了日常的民意訴求受理、反饋，在每次召開民主懇談會前，由各理事會成員動員所屬領域的群眾代表參與，并負責議題意見的收集和篩選。
（二）規范社區協商程序，豐富實踐形式。程序規范是協商活動健康運行的基礎。要從健全機制入手，建立起目標明確、程序規范、操作性好、約束力強的程序規則，以保證城鄉社區協商的公平性、代表性、權威性和實效性。一是協商議題的征集公開化，落實“協商什么”。必須堅持以問題為導向，因地制宜。城市社區和農村社區在協商議題范圍上有較大不同，農村社區更關注的是涉及農民切身利益的土地財產權益保障、集體資產處置、社會保障、環境綜合整治等熱點問題，而城市社區更多關注的是社區公共服務、物業管理、公益事業、矛盾糾紛調處等公共事項。要在協商指導性文件的規定框架內，結合本地實際，制定社區協商清單目錄，張貼在村（居）務公開欄，實行菜單式管理和動態調整。特別是對涉及群眾切身利益、群眾反映強烈的重大問題和事項，通過座談、入戶調研、通訊網絡、微信、微博等多種形式，暢通居民訴求表達渠道，廣泛征求議題，通過集體研判、篩選、審核，以確定協商議題。二是協商形式多樣化，落實“怎么協商”。通過搭建多種協商平臺，引導各類協商主體以理性的態度和解決問題的理念有序參與協商活動。三是協商程序規范化，落實“有效協商”。完善議題的征集、審核、公示程序，健全協商會議的主持、通報議題、辯論發言、總結歸納、提交決定等環節步驟。嚴格協商成果采納、落實與反饋機制，將協商過程與協商意見詳細記錄在《村（居）委會工作記錄本》，協商結果及時向居民公開。
（三）強化社區協商工作督查和考核，完善社區協商工作的各項政策保障。黨委政府要把推進城鄉社區協商作為加強基層社會治理、解決社區實際問題的重要舉措，加強工作督查，對協商工作進展情況、協商問題的解決情況等進行專項檢查，并納入鎮（街道）和職能部門的績效考核，推動工作落實。要為社區協商工作的開展提供必要的經費支持和適當補助，包括社區網絡信息建設、開展各類協商培訓活動等方面的財政投入。充分發揮村（居）務監督委員會和駐村干部、聯片領導的監督作用，將社區協商的開展情況及時反饋給鎮（街道）。引入獨立權威的第三方評估組織，對社區協商的開展及協商結果的落實情況進行跟蹤評估，并向村（居）兩委、村（居）民及時反饋、公布評估結論。要大力支持、推廣以民主懇談為特色的城鄉社區協商，堅持在黨的領導下依法有序運轉，堅持有事多協商、遇事多協商、做事多協商，讓社區協商真正發揮解決群眾實際困難，化解基層矛盾糾紛，維護社會和諧穩定的實效。
作者：溫嶺市民政局、溫嶺市委辦（改革辦）
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