對中央和地方耕地地力保護補貼政策規定的梳理和以實地調查為基礎的案例分析表明，文件規定和實際操作中補貼發放大多未與地力保護的具體措施掛鉤，缺乏硬性激勵約束機制的補貼政策保護地力的潛力有限，補貼政策宣傳存在缺失和執行不完全到位等因素共同決定了現行補貼政策在保護地力方面發揮的實際作用非常有限。為此，應進一步完善與地力保護具體措施嚴格掛鉤的地力保護補貼政策，將地力保護補貼資金的一部分用于支持綠色和有機食品發展，加強地力保護補貼政策的宣傳和執行力度。
隨著農業面源污染逐漸加重、農業發展主要矛盾發生變化及黃箱政策力度向“天花板”逼近，我國開始致力于建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，這是供給側結構性改革在農業生產領域的具體體現。2015年，財政部、農業部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省開展農業“三項補貼”改革試點，原有的“三項補貼”被合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。2016年，農業“三項補貼”改革在全國全面推開。對于總額達上千億元、作為現行農業補貼政策體系主要組成部分的耕地地力保護補貼，已在全國推行近兩年，我們不禁想問：該補貼是否名副其實？是否真的能夠保護耕地地力和農業生態環境？本文嘗試從政策文件的梳理（理論分析）和政策實施的案例分析（實證研究）兩個角度來探討這一問題，以填補耕地地力保護補貼政策相關的研究空白。
一、耕地地力保護補貼政策文件的梳理
1.中央頂層設計的方向性和原則性特點
財政部、農業部在《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號）中指出：“享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要調動農民加強農業生態資源保護意識，主動保護地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒。”《財政部農業部關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（財農〔2016〕26號）規定：“將農業‘三項補貼中直接發放給農民的補貼與耕地地力保護掛鉤，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補貼范圍，鼓勵農民秸稈還田，不露天焚燒，主動保護耕地地力，加強農業生態資源保護意識，實現‘藏糧于地……鼓勵各地創新方式方法，以綠色生態為導向，提高農作物秸稈綜合利用水平，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。”
從中央的規定可以看出，一方面，中央制定的方案實際上只是指明了利用補貼政策保護耕地地力所要達到的中介目標，卻缺乏能夠有效實現中介目標的具有可操作性的手段和方式，因而僅僅只是方向性的、原則性的；另一方面，從“鼓勵各地創新方式方法”的提法看，可以說中央將制定具體操作方案的權力下放到了地方。
2.多數地方未實現補貼發放與地力保護具體措施掛鉤
從各省政策看，不管能查到的是省級層面的規定，還是地市級、區縣級、鄉鎮一級的規定，在多數地方，包含耕地地力保護補貼政策內容的文件的特點與中央相同，也同樣未將補貼發放與地力保護的具體措施掛鉤。理論上來說，這種硬性激勵約束機制的缺乏導致補貼很難發揮保護地力的實際作用。與中央的相關規定對比，這些地方又可分為以下三種類型。
第一，有所退化。天津完全沒有與地力保護有關的內容；湖北規定質量達不到耕種條件的耕地不得享受補貼則要求過低；浙江、四川、廣東、河北省文安縣、貴州完全沒有指明保護地力的具體措施，享受補貼的農民要做到地力不降低這種規定太過籠統和模糊，這種名義上的補貼發放與地力要求掛鉤在實踐中難免演變為脫鉤；吉林保護地力的具體措施僅局限于秸稈處理方面。
第二，原地踏步。安徽、遼寧、內蒙古、江蘇、河南、陜西乾縣和漢中市漢臺區徐望鎮、重慶秀山縣幾乎是完全“復制—粘貼”中央的規定，中央的表述是如此，到了各省甚至各市、各縣、各鎮的表述還是如此。例如，極為夸張的是，作為基層的陜西省漢中市漢臺區徐望鎮仍在其下發的文件中沿用中央“鼓勵各地創新方式方法”的提法。這種做法違背了中央鼓勵各地創新方式方法的原則和精神，實際上是在踢皮球，起到的僅僅是傳聲筒的作用。
第三，更進一步。這類地區在中央規定的基礎上不同程度地將中央倡導的地力保護措施進一步具體化和深化。這些具體化的措施主要包含推廣應用測土配方施肥和水肥一體化技術、種植綠肥、利用畜禽糞便施用農家肥、引導農民施用商品有機肥、通過青貯發展食草畜牧業、推廣適合本地的秸稈還田技術等，采取這些措施有利于減少化肥農藥用量、施用有機肥、提高農作物秸稈綜合利用水平、實現秸稈還田等。
3.少數地方實現補貼發放與地力保護具體措施掛鉤
北京、新疆、黑龍江實現了耕地地力保護補貼發放與部分具體的地力保護措施掛鉤，這種掛鉤將有利于補貼發揮保護地力的作用。細究這三個省（市）的規定，會發現其都沒有不切實際地將施用商品化有機肥或生物農藥作為發放補貼的硬性條件和要求。相反，三省（市）都選擇了一些耗費成本較低、農戶比較容易做到、能夠有效促進農民增產增收的生態環境要求來與補貼發放掛鉤，例如禁止秸稈焚燒、秸稈綜合化利用（包括還田）、殘膜回收等。
二、耕地地力保護補貼政策實施的案例分析
由上述政策梳理可看出，各地現行的耕地地力保護補貼政策大多欠缺激勵約束機制，實踐中應該很難發揮保護地力的效果，但完全確證這種結論還需實證研究的支撐。為此，本文進行了政策實施的案例分析。2017年6月，筆者設計調查問卷并對湖南省瀏陽市永安鎮永和村農業生態環境和耕地地力保護補貼的有關情況進行了調查，共入戶調查了52家種植水稻的農戶，走訪了村支書和村內一家農資經銷店，被調查農戶農作物種植結構大致為“烤煙或油菜或早秈稻——晚秈稻”模式。湖南省瀏陽市屬未實現補貼發放與地力保護具體措施掛鉤的多數地區之一，而在本調查中反映出來的部分問題可能在全國普遍存在。因此，本調查具有典型性。根據村支書的說法，實際操作中決定補貼發放與否及金額時不考慮種糧農戶是否采取減少化肥農藥用量、保護耕地地力和農業生態環境的舉措。就被調查地區而言，對本次調查的結果進行統計和分析后可得到以下三點基本結論。
1.農業生態環境和耕地地力保護現狀不容樂觀
據有關資料，我國農作物畝均化肥用量21.9公斤，遠高于世界平均水平（每畝8公斤），是美國的2.6倍、歐盟的2.5倍；我國化肥單位面積施用量是國際公認安全上限的1.93倍；我國農藥單位面積施用量是世界平均水平的2.5倍。假設早秈稻和晚秈稻每畝化肥和農藥花費金額相同，根據農戶的回答結果，可計算出2016年中被調查農戶在施用化肥和農藥方面平均每畝實際花費的金額分別為116.2元和61.5元。這兩個數據均比《全國農產品成本收益資料匯編》中對湖南水稻2015年的調查統計結果更高一些，兩者合計占2015年湖南早秈稻和晚秈稻物質與服務總費用的比例分別高達41%和39%，如此高的比例從一個側面反映了我國化肥和農藥濫用的現狀。
對于水稻秸稈的處理，有一位農戶回答用來喂牛，而80.8%的農戶的回答是全部還田。但是，仍有17.3%的農戶回答部分或全部田間焚燒。對于廢棄的空農藥瓶處理問題，有94.2%的農戶將農藥瓶丟棄至垃圾桶，最終與其他生活垃圾統一焚燒或深埋處理。但是，也有5.8%的農戶將農藥瓶丟到田間小道上、渠道或池塘中。考慮到農戶說謊的可能性，采取不當方式來處理秸稈和廢棄農藥瓶的農戶比例估計會更高一些。就2016年的情況而言，只有38.5%的農戶種植了綠肥作物（油菜或紫云英）；只有30.8%的農戶在稻田中施用了農家肥，這些農戶施用農家肥的來源為自家飼養家畜家禽的糞便、人糞或外購家禽家畜糞便。被調查農戶中沒有任何一家施用商品化有機肥，而問及原因時則無一例外回答“沒有聽說過商品化有機肥”。被調查農戶中只有5家聽說過生物農藥，而施用生物農藥的僅有4家，自己種的稻谷供自家食用是這4家農戶施用生物農藥的共同原因，另有1家農戶表示生物農藥無氣味是其使用的原因之一。
2.現行補貼政策宣傳、執行存在不足，保護地力的潛力有限
《湖南省農業“三項補貼”改革試點方案》規定：“（七）努力做好政策宣傳。各地要切實做好輿論宣傳工作，主動向社會特別是基層干部群眾進行溝通交流，認真做好政策解釋工作。”但是，種種事實表明，在耕地地力保護補貼政策宣傳上存在很大不足，未能使廣大基層群眾知曉和熟悉政策。調查顯示，有21.2%的農戶甚至連每年得到了農業補貼都不清楚。受訪農戶中只有村支書和一個經營面積超過2000畝的種糧大戶聽說過“三項補貼”改革、耕地地力保護補貼、農業補貼以綠色生態為導向的有關內容。僅有21.2%的農戶認為實際種糧面積與得到的補貼成正比，而湖南省仍以計稅面積內的農作物實際種植面積和每年的雙季稻播種面積作為發放依據。只有28.8%的農戶清楚近三年來耕地地力保護補貼的具體發放標準。據村支書表示，村委未對上述有關內容進行廣播、文件張貼等任何形式的宣傳。由于補貼都是統一發到銀行賬戶上，估計少部分農戶是從相應的存折明細上了解到相關信息的。
回答出了具體補貼發放標準又不存在土地流轉或存在流轉但在經營土地上種植模式單一的共有11家農戶。從湖南省的有關規定和11家農戶的回答發現，補貼實發金額與應發金額相差超過20%的僅有1家。這說明補貼金額的發放至少是基本符合規定。但是，不止一位受訪村民表示村委未公示補貼情況。查詢瀏陽市永安鎮陽光三農網后可知，該網僅公示了2012年和2013年農業“三項補貼”全鎮發放總額情況和補貼標準情況。但是，按《湖南省農業“三項補貼”改革試點方案》規定，“縣市區、鄉鎮及村組要嚴格落實補貼公示制度，村委會負責種糧面積的統計、核實和公示，公示內容包括農戶的補貼面積、補貼標準、補貼金額等，接受群眾監督，確保公示內容與實際補貼發放情況一致”。這種公示的缺失說明補貼政策在基層未能完全執行到位。《湖南省農業“三項補貼”改革試點方案》規定：“各縣市區要建立村委會農業補貼工作績效考核制度，嚴格獎罰細則，對工作績效優秀的村委會，省里將從省級糧食生產獎勵資金中安排一定資金進行獎勵；嚴格執行補貼信訪受理制度，對于信訪案件要在規定時間內辦結。”《瀏陽市農業“三項補貼”改革試點實施方案》規定：“要建立村（居）委會農業補貼工作績效考核制度，嚴格獎罰細則，對工作績效優秀的村（居）委會，要在本級財政中安排一定資金進行獎勵；各單位要嚴格執行補貼信訪受理制度，對于信訪案件要在規定時間內辦結。”然而，未公示補貼情況的永和村村委會并沒有受到任何懲罰。
在回答“如果您知道政府在農業補貼政策中僅僅只是倡導和鼓勵減少化肥農藥用量、增施有機肥等保護生態環境的措施，但不采取這些措施并不會影響您家得到的補貼數額，您是否會響應國家號召？”這一問題時，只有15.4%的農戶回答“會”。對于不會響應的原因，有農戶表示：“要（保證）收成，有蟲害，沒辦法。”這一人為設計的假設性問題的調查結果表明了兩個事實。第一，農戶具有經濟理性，這符合諾貝爾經濟學獲得者舒爾茨的“理性小農”假說。第二，即使現行耕地地力保護補貼政策宣傳到位，即使農戶知曉了現行政策，缺乏硬性約束和激勵機制的方向性和鼓勵性政策在保護地力方面的潛力非常有限。
3.現行補貼政策未能發揮保護地力的實際作用
文件規定和實際操作中補貼發放大多未與地力保護具體措施掛鉤、缺乏硬性激勵約束機制的補貼政策保護地力潛力有限、補貼政策宣傳缺失和執行不到位共同決定了現行補貼政策不可能真正發揮保護地力的實際效果，對補貼政策實施前后化肥農藥用量的變化及其原因的調查結果證實了這一點。
對于“與前年相比，您覺得您家去年在稻田中施用的化肥用量變化情況如何？”這一問題，有75%的農戶回答“差不多”；有13.5%的農戶回答“略微減少”，而對減少的原因，有農戶表示是由于使用了農家肥；有11.5%的農戶回答“略微增加”，對于增加的原因，有農戶表示是由于化肥質量下降，也有農戶表示是因為土質變差，還有農戶表示是由于前年種植了烤煙而今年沒種。被調查農戶對農藥用量變化情況的回答結果與化肥相似。對于農藥用量減少的原因，有農戶表示是由于蟲害相對減輕；對于增加的原因，有農戶表示是由于害蟲抗藥性增強，也有農戶表示是由于農藥質量下降。值得注意的是，農戶所認為的化肥和農藥質量下降有可能僅僅是農戶的一種錯覺，前者是受化肥濫用造成耕地基礎地力下降的影響；后者是受抗藥性增強的影響。上述結果表明，超過85%的農戶并沒有減少化肥和農藥施用量；而少數農戶是由于補貼政策改革以外的原因而減少了化肥和農藥的施用量，補貼政策不可能發揮了減少化肥、農藥的實際作用。
三、耕地地力補貼政策的改進建議
上述研究表明，現行的耕地地力保護補貼政策雖然在總體上發揮了一定作用，但作用非常有限。為了更好地發揮該政策保護地力的作用，本文提出以下政策建議。
1.進一步完善補貼發放與保護措施嚴格掛鉤的耕地地力保護補貼政策
歐盟在其共同農業政策（CAP）中將補貼與環保措施掛鉤，我國可以學習借鑒歐盟的這一做法，進一步完善補貼發放與保護措施嚴格掛鉤的耕地地力保護補貼政策。有必要在中央層面加強頂層設計，將非強制性的“鼓勵”和籠統性的“引導”轉變為具有強制性和實際效果的掛鉤制度，即只有達到規定的耕地地力和生態環境保護要求，農業生產經營者才能足額拿到補貼；達不到要求的，應視具體情形扣減應發補貼額。
為了使利用農業補貼保護地力和生態環境的效果落到實處，同時為了保護農民利益，只宜在現行的我國農業補貼政策體系下建立與農民能夠比較容易、無需成本或不需要耗費太高成本做到的部分地力保護措施掛鉤的耕地地力保護補貼制度。例如，由于施用商品有機肥存在用量大、費人工、成本高的缺點，完全使用商品有機肥每畝可能要多支付幾百元，而各地耕地地力保護補貼的現行發放標準往往每畝不過只有100多元。因此，如果強行將補貼發放與完全施用商品有機肥掛鉤，則不具備可行性。相反，像禁止廢棄農藥瓶亂丟亂放和農作物秸稈露天焚燒、實現秸稈綜合化利用（包括還田）等要求，對農民不會造成負擔或負擔較小，秸稈還田還有促進增產增收的作用，因而可將其與補貼發放掛鉤。在具體操作上，可由中央規定全國通用的足額領取補貼必須采取的地力保護措施，并且賦予地方根據本地區實際情況進一步細化中央所提舉措和提出其他要求的權力。為確保各級地方的規定符合中央規定的精神，應建立從中央到地方各級的逐級地力補貼文件審查和備案制度。
為了合理選擇與補貼發放掛鉤的各項具體地力保護措施，中央和地方應組織有關專家對各地采用的地力保護措施和生態環境友好型農業生產技術本身所產生的額外農業生產成本、收益進行全面深入的調查研究，以便于將上述成本扣減收益后的凈成本和當地耕地地力保護補貼的發放標準進行比較。中央可在政策文件中確立如下的掛鉤原則：凈成本越小的措施和技術優先掛鉤；各項掛鉤的措施和技術所產生的畝均凈成本總額不得超過每畝補貼發放標準的一定具體比例，例如，設定30%的比例上限。這些地力保護措施和生態環境友好型農業生產技術包括但不限于以下內容：測土配方施肥和水肥一體化技術；深松整地技術；各種類型的秸稈還田技術；秸稈綜合利用的“五料化”（肥料化、飼料化、原料化、基料化和燃料化）技術；種植綠肥；利用畜禽糞便施用農家肥；施用商品有機肥；病蟲害綠色防控和統防統治技術；使用高效低毒低殘留農藥和生物農藥；廢棄農藥瓶回收利用；殘膜回收。
2.將耕地地力保護補貼資金的一部分用于支持綠色和有機食品發展
為了解決目前情況下地力保護補貼無法與地力保護的具體措施全面掛鉤的問題，應通過市場機制挖掘保護地力給農民帶來的收益，將耕地地力保護補貼資金的一部分用于支持綠色和有機食品發展即可實現這一點。
減少化肥和農藥的施用量恰好是綠色和有機食品生產的要求之一。就農業生產主體減少施用量或不用化肥和農藥所產生的正面效應能否轉化為自身的收入增加而言，部分效應有通過市場機制實現的潛力，即農戶通過減少施用量或不用化肥和農藥并達到綠色或有機食品的其他要求，從而以相對較高的價格售出，獲得較高的收入。然而，長期以來，無論農民減不減施化肥和農藥，其生產出來的農產品都沒有價格差別。比如，我國在進行糧食收購時，只按品種、水分和雜質含量確定具體收購價格，并沒有完全實現優質優價。減施甚至不施化肥和農藥卻不能按綠色或有機食品出售是兩方面的原因造成的。一是綠色和有機食品生產除了對化肥和農藥的使用要求外，還存在其他一系列要求；二是綠色和有機食品需要通過相關認證。由于上述原因，我們需要將化肥、農藥的減少使用和發展綠色、有機食品結合起來，利用地力保護補貼來支持綠色和有機農業發展。應該指出的是，由于財力有限等原因，利用地力保護補貼支持綠色和有機食品的發展應遵循循序漸進的原則，優先選取和扶持生態環境相對較好的部分地區建立區域性連片綠色農產品種植基地。
3.加強耕地地力保護補貼政策的宣傳和執行力度
從本文案例分析中可以看出，我國地力保護補貼存在宣傳不足、執行不完全到位的問題，這會影響補貼應有作用的發揮。因此，無論是現行的耕地地力保護補貼政策，還是未來經過改革之后的補貼政策，都應該加強宣傳和執行力度。在宣傳上，在加大電視、網絡、報紙等媒體宣傳力度的同時，應建立補貼宣傳落實到村的制度，即由鄉鎮政府、村委會以廣播、在村內醒目處張貼補貼文件的方式來使得廣大農民群眾熟悉和了解耕地地力保護補貼的具體內容和精神。在執行上，應加大考核力度、建立獎懲機制并嚴格執行。
中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2017年12期
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