摘要:民生政治是新時代中國政治發展的重要內容。通過對惠農政策過程、結構和性能的政治學分析，民生政治的內涵可以從四個維度的比較中得以明確和確立。與“上層政治”注重頂層設計、強調政治的規劃性和前瞻性相比，民生政治注重基層踐行，表征政治的切身感受和現實功用。與生存政治注重內在需求、強調政治的自然性和抗爭性相比，民生政治更注重向外發展，凸顯政治的社會性和互構性。與權力政治看重權力把控、強調政治的強制性和非對等性相比，民生政治看重民生改善，傳遞政治的合法性和民生偏好。與民主政治指向程序正義，強調政治的規則健全和形式周延相比，民生政治指向結果正義，關注民眾的生產改善和生活提升。同時，民生政治需要與“上層政治”實現良性互動；民生政治需要掌握生存政治所蘊含的政治發展的原初動力，引導政治發展方向；民生政治需要在既定的權力政治格局中展開和運行；政治的民生內容需要與政治的民主形式相結合、相統一。民生政治的上述內涵對于惠農政策的政治效應具有較強的概括性和解釋力。同時，民生政治的現實意義在于：惠農政策過程需要厘清政府、市場和社會的邊界，維護好三者之間的關系，更好發揮政府作用。
關鍵詞:民生建設；民生政治；惠農政策；社會治理
一、問題的提出與研究進路
21世紀以來，中央出臺了公益型、福利型、保障型、保險型、培育型5大類、共計120多項惠農政策。從公益建設、福利提升、保障兜底、保險呵護、培育發展5個層面，全方位、立體化地將改革開放的成果逐步惠及“三農”，使“三農”享優惠，得實惠。惠農政策實施至今，政策的政治效應、經濟效應和社會效應均已發揮，支農強農惠農的發展局面基本形成。農村政治發展正在沿著新的路徑，呈現新的趨向，寫就新的主題。農村政治的新變化可以提升為什么樣的理論命題，這是本研究的“現實問題”和現實基礎。
回到理論界，在梁漱溟看來，中國舊社會是一個倫理本位、職業分立的社會。近代以來的鄉村建設的主要任務是自下而上恢復、重建鄉村文化。鄉村社會沒有階級分屬，更不需要階級斗爭。費孝通也認為，傳統中國鄉村是一個文化共同體，鄉紳治鄉是傳統鄉村治理的主要面向。梁漱溟和費孝通對鄉村社會的研究都有一個相近的判斷，即在傳統鄉村社會，“皇權不下縣”，國家與民眾之間聯系松散，鄉村社會很少受國家權力體系的影響，幾近處于“無政治”狀態。近代以來，“外敵入侵”、“民族團結”、“一致對外”等“喚醒運動”的發生，使得中國農村社會經歷了從“無政治”到“有政治”的轉型發展。在政治進入農村社會或農村社會產生政治之后，農村政治的主要議題不是一成不變，而是隨著經濟社會環境的變化而變化?？傮w來看，新中國成立以來，農村政治生活經歷了“生存政治”、“權力政治”、“民主政治”等政治發展主題的演練，逐步成為中國政治發展的主要面向。在理論整理、文獻檢視和邏輯架構中，“上層政治”、“生存政治”、“權力政治”以及“民主政治”能否全面解釋當下農村政治發展？是否足以構筑當下農村政治發展的理論框架？如果回答是否定的，其解釋限度和理論局限如何突破，成為本研究的“理論問題”和理論契機。
在現實情境和理論困惑中，筆者試圖引入和切入“民生政治”，以期管窺惠農政策的政治效應，探索農村政治發展的理論邏輯和現實趨向。
追本溯源，本文所講民生政治之“民生”，中國傳統典籍中多有論述。《左傳·宣公十二年》中有對“民生”的最早記載，即所謂“民生在勤，勤則不匱”，主旨是說民眾的生計狀況在于勤勞，只要勤勞了，衣食住用行則不會匱乏，不會缺吃少穿。這一觀點代表了對傳統中國社會民生的普遍看法，即民生就是民眾的自然生計，民眾自立自為所達到的生產生活狀態。直到20世紀20年代，孫中山給“民生”注入新的內涵，他將民生上升到國家大政方針、歷史觀甚至“主義”這樣的高度來把握。在孫中山看來，民生就是民眾的生命、生活和生計，以及整個社會的生存狀態。靜態分析，民生就是政治、經濟和社會活動的“中心”；動態分析，民生也是一切社會活動的原動力。筆者認為，上述對民生的理解，可以概括為廣義的民生，即與民眾生計直接相關或間接相關的事務均可囊括其中。所以，廣義的“民生”強調民生的綜合性和重要性，適合對民生問題的總體性把握和概覽性認知。也可看到，廣義的“民生”不易具體操作，不利于對民眾切身感受和現實體驗的民生問題的精準把握，也不利于直接對接改善民生的具體政策和措施。從這一層面出發，需要從狹義上來界定“民生”，即民生主要是指表現于基層社會層面的民眾的生產狀況和生活狀態。狹義上的民生，就可以與改善民生的具體措施和政策相對應、相對接。
就民生與政治的關系，謝忠文的研究具有代表性和啟發性。在他看來，民生與政治的關系經歷了民生與政治的二元對立、政治遮蔽甚至替代民生、民生與政治的分離、民生政治觀的確立四個階段。具體而言，在中國“大歷史”中，傳統社會雖然有“民生”記載，但是思考民生問題的主體是民眾，視野也僅限于村落共同體。雖然優秀的統治者盡量堅持“不擾民”、“以蒼生為念”、“養民”、“保民”等執政理念，但是，這其中更深層次的內涵是對民眾主體性和自主性的否定，對“家天下”理念的貫徹和執行。當然，部分民眾也堅守“納完糧，自在王”的無國家束縛的生活狀態，甚至在面對國家沉重的賦稅時，還想逃至荒野，進入無國家的絕對自由狀態。為此，在傳統社會，民生未能真正進入“政治”視野，充其量，“民生政治”與“民本思想”、“民本政治”等理論一樣，只是確立執政合法性的一個噱頭。將民眾生活真正納入政治視野、將國家與民眾關系作為主要政治關系來處理、通過公共政策保障和改善民生等一系列政治和行政活動的開展，是現代國家治理體系的主要任務，也是現代國家的主要內涵?？梢哉f，自孫中山先生開始，“民生”被賦予了現代政治內涵，同時，現代政治也需要“民生”的支撐。正如陳明明研究認為，現代政治從國家和社會的現代化轉型和長治久安出發，需要以民意為歸依，以共享共治為目的，需要將民生導入到公共政策和制度安排的構建中，建立公平的利益分配機制，并從滿足民眾日益增長的社會需要出發，為發展經濟和民生幸福創造適宜的政治和社會環境。曹文宏的研究則直接認為：表現為經濟、社會問題的民生問題實質上是一個現代政治問題，現代政治合法性的支撐就來源于民眾生活質量的提高。將上述兩個層面相結合來探討，則可以認為，現代社會賦予民生的政治內涵，主要來源于兩方面，一方面是在現代社會，民生問題的產生與解決都與政府層面的公共政策有密切關系；另一方面是現代政治的民生取向直接關乎民心向背，乃至整個經濟社會的發展。
聯系對民生的廣義和狹義的分類來理解民生政治，我們可以認為，從孫中山所處的歷史背景和現實環境來看，孫中山所講的民生與民生政治，屬于廣義上的理解，更多充當政治動員的口號和策略。但是，直到當下，廣義和狹義上對民生的理解，仍然有助于我們從廣義和狹義上理解民生政治?？梢哉f，廣義上的民生政治更多體現為執政理念、執政方略和民生政治觀。如有研究認為：民生政治，是指堅持共建共享原則，以民生保障和民生發展作為政治發展和社會治理的重心，以民生改善和社會和諧為主要政治行動的一種政治理念、政治模式。而狹義上的民生政治，則可以通過民生政策來考量。所以，本文選取民生政治的視角來研究惠農政策；通過惠農政策的政治效應分析，賦予民生政治新的內涵。在本研究中，惠農政策既體現執政理念，也從具體事項層面解決民生問題。在吸納既有的對民生政治進行分層研究和邏輯演繹式研究的基礎上，基于農村政治發展的歷史和現實，通過民生政治與“上層政治”、“生存政治”、“權力政治”、“民主政治”等理論主題的比較，確立民生政治在理論譜系中的時空范圍和條件；分析和解讀惠農政策的政治效應，明確民生政治的基本內涵，擴展民生政治的解釋力。
二、民生政治的理論邏輯與實踐路徑
擴展民生政治研究的視野，在廣闊的民生建設領域，民生政治的“頂層設計”是什么？民生政治的前期基礎是什么？民生政治的外在保障和內在形式是什么？本部分將從政治發展和比較政治的視角，結合惠農政策過程、結構和性能來解答上述四個維度的問題，解析民生政治的理論框架和實踐路徑。
（一） “上層政治”與民生政治——民生政治的層級關聯
對于傳統中國政治現象的分層研究，有兩種代表性的理論。以梁漱溟和費孝通為代表的學者認為，傳統中國農村無政治，政治居于廟堂之上，農村社會是個文化自治的村落共同體。以徐勇為代表的學者認為，自從國家產生到現在，政治體系均可分為兩個層面：一是國家權力體系，以國家強制力控制社會為主要政治特征；二是基礎性政治社會，以國家權力滲透于民眾日常生活為主要政治特征。在傳統中國，盡管基礎性政治社會有政治，但是，上層政治體系和基層政治體系差異巨大，處于分離和分割的狀態。正如馬克思所言：東方國家上層不斷變動，基層社會卻停滯不變。我們今天研究當下中國的政治體系，依然可以將政治體系分為兩個層次，一個層次為“上層政治”，一個層次為“基層政治”。在本研究中，所謂“上層政治”，主要指政治體系的上層或高層主要關注的政治現象和開展的政治活動。具體來看，“上層政治”主要表現在兩大方面，一是秉持現實主義情懷，關注國際政治和國家間政治；二是秉持制度主義情懷，做好國內政治的頂層設計。就我國國內政治而言，頂層設計需要從國家治理體系和治理能力現代化的目標導向出發，全面推進改革發展諸領域的制度設計和制度建設，重點解決影響全面發展的政治體制和機制問題。所以，上層政治具有較強的理論性與前瞻性。相對而言，所謂基層政治，主要是指政治體系的下層或底層主要關注的政治現象和開展的政治活動。在本研究中，民生政治是當前基層政治的主要表現，它時刻關注著社會和諧與民眾生活。民生政治的主要載體就是在基層，在民眾的生產生活中。所以，與上層政治相比，民生政治更具實踐性和現實性。
雖然有上述直觀比較的差異，但是，作為影響當前社會發展的突出問題之一的民生問題，依然成為21世紀以來“上層”特別關注的問題。其“上層政治”色彩表現在三個方面。其一是理論自覺。進入21世紀以來，中國共產黨和中國政府相繼提出要把解決好“三農”問題作為全黨工作和全部政府工作的“重中之重”。順著“重中之重”的思維邏輯，面對農業弱質、農村落后和農民弱勢的現實，中央敏銳提出“兩個趨向”的重大戰略研判，確定了“工業反哺農業、城市支持農村”、“多予、少取、放活”和“鄉村振興”的戰略方針。從國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標出發，明確了“農業農村優先發展”的實踐宗旨；確立了走中國特色新型城鎮化和農業現代化道路；部署了城鎮化和農業現代化相互協調、同步發展，“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”等一系列重大舉措。其二是價值引領。中央要求黨員干部在保持理論清醒和夯實理論基礎的前提下，要將理論成果轉化為“提升黨性修養、思想境界、道德水平的精神營養”，“牢牢占據推動人類社會進步、實現人類美好理想的道義制高點?！痹诿裆I域，要將價值觀念轉化為“深入實際、深入基層、深入群眾”，“問政于民、問需于民、問計于民”的實際行動。這種以上率下、自上而下、率先垂范的“規律—使命式代表”模式，既是政治要求和政治立場，更是價值追求和理想信念。這一正面、積極、上進的道義政治形態，在動員發展力量、凝聚民眾共識、強化理想引領等方面均具有強大的精神驅動力。這一價值面向的確立，也有利于自下而上調動民眾監督權力運行、抵制腐敗風險、遏制歪風邪氣。其三是“高位推動”。就民生政治的文字呈現來看，在黨的十六大、十七大、十八大和十九大報告中，均有章節重點論述民生建設。自2004年至今，在中央農村工作會議的基礎上，中央連續出臺的“一號文件”均關注“三農”領域的民生建設問題。以“一號文件”精神為指引，中央密集出臺、部署一系列惠農政策，推動民生政治建設。就民生政治的實踐機構和保障機制來看，中央成立的全面深化改革領導小組，也負責民生領域改革和建設的頂層設計和統籌協調。設立中央農村工作領導小組，由主管農村工作的中央領導同志和有關農村、農業經濟部門負責人組成，負責對農村、農業經濟工作領域的重大問題做出協調和決策。上述文件、政策和機構均對民生建設形成了“高位推動”的優勢。
社會調查顯示，在上層政治的理論自覺、價值引領和高位推動中，相比較于地方政府和基層干部，中央政府獲得了農民更高的政治認同和更大的合法性支持。但是我們看到，民生政治的最主要內涵是來自于民眾日常生活的自然表達和反復踐行。開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。民眾在生產生活中對公共權力、對政府的需求是民生政治產生的原始基礎。所以，有了上層政治的頂層設計，民生政治更需要基層政府去貫徹、實施，還需要綜合民眾的反饋，再回饋到上層，以便做出政策調整。社會調查也顯示，惠農政策在政策力度、政策結構、政策環境等方面還存在許多問題，使得農民對政策的具體實施還持有許多意見。這也從另一個層面凸顯了民生政治的務實性、民生政治實踐的多樣性和豐富性。民生政治的這些特性，要求民生建設要切合民眾需求，在解決民眾生產生活所遇到的公共問題中收獲政治合法性。所以，上層政治只有與民生政治相結合，才能看到農村政治發展的全部狀態。而惠農政策構織的政策網絡，恰好是研究國家與民眾互動的接點和焦點。這其中，相比較于傳統政治的政治體系之間相互分離和分隔，我們已經看到了現代上層政治與民生政治是有緊密聯系的，其內涵統一，外在表現為上下互動。
（二）生存政治與民生政治——民生政治的歷史定位
當“政治”被界定為與國家有關、有關“國家大事”的內涵時，可以認為，中國傳統農村社會“無政治”。當“政治”被界定為“管理眾人之事”的內涵時，則可認為眾人均關涉政治。在此意義上，人類第一時間、最初層次涉及的政治，當屬生存政治。所以，生存政治是基于生存需要，基于內在的生存需求而向外拓展，獲得生存空間而創造的政治關系。政治關系的生成和輻射呈現由內向外、自下而上的路徑。
我國雖然具有悠久的農耕歷史，但是，農民生存理性主導、與天抗爭的農業社會內部也只能僅僅解決生存問題，剩余產品有限。如果遇到人口遷入或者自然災害，生存則會受到威脅。可以說，生存政治是傳統中國政治發展史上的主旋律之一。新中國成立后，我們采取以農業支持工業、以農村支持城市的發展戰略，農村發展受到擠壓，農民生活困難，加上自然災害和政治運動，農民生存陷入困境。迫于生存壓力，安徽小崗農民率先進入承包田。家庭聯產承包制在全國的推行，解決了中國農民吃飯這一天大的問題。但是，汲取農業剩余和農村資源這一賦稅關系依然存在。隨著農村開支的擴大和基礎設施建設的更新，有些區域，農業稅賦越來越重，導致農民拋地、避稅現象的發生。有些地方官民矛盾加劇，政府與民爭利，群體性事件和上訪事件頻發。這些所謂與人抗爭而形成的“抗爭性政治”可以看作是生存政治的延伸和升級。在上述生存政治關系中，我們更多看到的是政治主體之間的張力和矛盾，這些矛盾是基于生存這一原初動力的矛盾。
如果說生存政治的自然屬性比較濃厚，那包含生存內涵、但更多包含發展要義的民生政治的社會屬性則比較濃厚。也可以說，民生政治具有時代性，不同階段的民生政治，有不同的內涵和特性。新中國成立以后，我們雖然從主觀上賦予了農民群體以國家主人的主體資格，承認了農民生產生活在總體國家中的重要地位，但是，農業支持工業、農村支持城市的發展戰略，客觀上導致了“民生”成為“問題”。民生問題的上述“歷史性因素”、“結構性因素”、“變遷性因素”，都與中國現代國家成長的特殊情境緊密相關。民生問題因國家戰略而凸顯，也要在國家戰略調整和國家與民眾關系的改善中得以解決。特別是改革開放以來，由生存政治到民生政治的發展，經歷了三大變遷，也可以說有三大誘因：一是經濟變遷，即農業社會到工業社會的變遷，工業剩余有能力保障民生。這一經濟變遷奠定了民生政治的物質基礎。二是政治變遷，即由無民權的政治時代向民權崛起的政治時代邁進；由民權無保障的政治時代向保障民權的政治時代邁進。這一政治變遷是民眾和國家主體意識自覺的產物。三是社會變遷，即社會整體由生存型社會進入發展型社會，在發展型社會中，市場體制的逐步確立，向民眾提供了廣闊的自由、競爭平臺，與此同時，民眾在生產生活中也產生了對公共服務的需求。建設服務型政府，滿足民眾的基本公共需求，成為政治發展和社會進步的基本面向。具體而言，進入21世紀以來，國家出臺5大類、共計120多項惠政策，對推動農村社會發展，起到了重大作用。農村基礎設施建設和改造等公益型惠農政策，夯實了農村發展基礎。種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、購置農機具補貼等福利型惠農政策，提升了農民地位，調動了農民發展的積極性。農村低保、五保、新農保、新農合等保障型惠農政策，確立了農民的公民身份和國民待遇，更進一步拉近了國家與農民的距離。種植保險、養殖保險等保險型惠農政策，為農村發展保駕護航，呵護發展成果。
由此可見，當前中國的民生政治的生發，有生存政治的土壤，但民生政治更多的內涵來自于執政核心自上而下對民生問題的理論自覺和實踐擔當，來自于民眾的而下而上的權益維護和政治參與。民生政治除了有生存的基因之外，更多的是發展的需求。這一發展的需要表現在兩個層面，一是政府提供機會平等的發展環境，強調社會各個階層，特別是農民群體公平、平等分享、共享改革、開放、發展的成果。二是將公益型、福利型、保障型、保險型惠農政策和培育型惠農政策充分結合，特別是政府將農民群體納入發展主體的主要構成，通過出臺和優化一系列發展型惠農政策，涵養和培育農村社會的“造血”功能。所以，生存政治基于生存的原動力，有抗爭、威脅甚至斗爭的色彩；而民生政治更多體現政府與民眾之間的互動與合作，強調民眾的主體意識和積極參與。
（三）權力政治與民生政治——政治的民生基礎
權力政治主要指圍繞權力的獲得和運用所產生的政治關系和政治現象。可以說，權力政治是政治的經典范式，一切政治體系都把獲取和運用權力作為第一目標，獲取權力并執掌權力是一切政治體系的首要事務。特別是在政治體系建立之初，權力政治尤為明顯。待政治體系穩定之后，鞏固權力成為例行，略顯隱蔽；普通民眾能夠感同身受的，或者說感受最明顯、最典型的政治權力就是暴力和強制力。暴力和強制力在日常政治中體現在兩個方面：對外保持政治體系獨立運行；對內保持政治體系統一、高效運行。所以，權力政治分析不管在國際政治研究還是國內政治研究中，都是比較重要的分析框架。
但是，在權力政治實踐中，在孜孜不斷追求權力的過程中，容易誤導民眾將內涵豐富的政治簡單看成權力、權勢的爭奪，而忽視權力的基礎和具體事件，將權力政治庸俗化和形式化，造成工具主義權力觀的泛濫。由于權力資源有限，掌握多數權力的少數職業政客經?；钴S于政治活動中，權力政治容易造成精英政治的印象。普通民眾飯后茶余經常談論和加工精英政治，久而久之，權力政治被不斷想象而走向神秘化。神秘化的權力政治，對于精英而言，容易導致權力私有和私人化；對于民眾而言，政治僅成為談資，已經嚴重脫離日常生活。而當政治發展主題聚焦在民眾的醫療衛生、教育培訓、生態環境、公共安全、安居就業諸多方面時，民眾會認為政治是具體的和可感知的。而當政治發展的成果體現在公益建設、福利提升、保障兜底、保險呵護、培育發展等民眾生產生活的改善和進步時，民眾就會感受到政府的存在和作為，并被吸引到積極評判和解決民生問題的平臺中來。這一平臺融入了民眾生活，提高了民眾政治參與的積極性，提升了政治參與的效能感，這就是民生政治：政府關注民生，民眾可知、可感、可參與政治。在權力政治與民生政治的比較中我們也看到，權力政治的權力是公共權力，其公共性的形塑主要來源于民生政治的崛起和發展。
在我國，社會主義制度的確立，不管在國際政治還是國內政治中，都是權力政治的重大成果。在廣大農村地區，新中國成立以后，權力政治主要表現在三個層面，也可以說，政治權力主要在以下三個層面發揮作用：其一，取消市場機制，實施統購統銷，以政治權力保障農村支持城市、農業支持工業戰略的實施。其二，限制人口流動，對土地用途實施管制，城鄉分割，城鄉分治，造成城鄉之間人為性的差距和差異。其三，政治統領一切，政府統制社會，政治權力強大，作用明顯。上述三個層面呈現出來的最突出的政治現象就是，政府單方面管控社會和民眾，局部地區和個別事務中產生了矛盾。
權力政治在極端場合和個別情景中表現為暴力和強制力，這是權力政治的正當呈現。而在民眾的大部分生活中，權力需要轉化為權威、權力要尋求合法性資源、權力政治需要民生政治的配合，異化的權力政治更需要民生政治來補救和匡正，這就是我們今天所看到的民生政治建設。針對權力政治呈現作用的三個層面，當下的民生政治也從三個層面發揮效能：其一，確立市場在資源配置中的基礎性地位，包括土地、宅基地確權頒證，農村產權交易市場的建立，合作金融等一系列惠農政策的實施，為建設、開拓農村市場奠定基礎。在此基礎上，國家推出種糧農民綜合補貼、農資補貼、農產品最低收購價等一系列惠農政策，保護、支持農業發展。在充分發揮市場的決定性作用的同時，更好發揮政府的作用。其二，大力推進新型城鎮化，重點解決3個“1億”的城鎮化問題，消弭城鄉之間的制度性差異，調整政府“越位”、“搶位”現象，讓政府權力回歸“正當”和“更好”水平。其三，在農村地區普遍實行村民自治，通過低保、新農保、新農合、義務教育“兩免一補”等惠農政策，推進農村社會建設，激發民眾參與國家總體建設的積極性。在此意義上，民生政治呈現兩個層面的涵義：一方面是國家在立法權、司法權、行政權等公共權力的運行和運用中，重視、推動和改善民生。另一方面，作為公共權力的作用對象，民眾轉被動為主動，有能力、積極主動參與民生改善，以合法性資源回饋公共權力。所以，就此而言，進入21新世紀以來，與其說農村政治發展的主題下降到了民生領域，不如說是權力政治的轉換器邏輯性地自然演繹到民生政治這一更現實、更具支撐意義的層面上。由此可見，權力政治向民生政治的轉型，核心在于實現政府單一中心向“政府-社會”雙中心轉變；政府單一的社會管控職能向社會管理和公共服務雙職能轉變，核心要義是統制向治理的轉變。
（四）民主政治與民生政治——政治的民生導向
毋庸置疑，民主政治是世界性的政治發展潮流，其內涵主要體現為一種民主的政治制度設計，強調程序正義。民主政治既有共性，也有個性。中國民主政治的個性，既表現在以人的全面發展為核心的政治價值追求上，又表現在符合基本國情的經濟、政治、社會制度安排中。在中國農村，民主政治建設的主要形式是村民自治。村民自治從20世紀80年代開始發展，《中華人民共和國村民委員會組織法》的試行和正式通過，使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在我國農村逐漸發展，并在20世紀90年代全面推行。在發展的過程中，地方不斷有村民自治的創新，中央也不斷提升總結，村民自治最終以“三個自我”和“四個民主”并能“有效實現”的核心內涵茁壯成長。有關研究指出，目前的村民自治，已經升級到“2.0版本”，成為中國基層民主的主要構成。但是，從“四個民主”的具體操作來看，還存在一些突出的問題。比如，民主選舉“選上去”已經步入正規，“選下來”還存在許多缺憾，操作起來不方便。民主決策、民主管理、民主監督共同存在的問題就是，村民日常例行決策、例行管理、例行監督不積極，甚至冷淡，但是，一旦在決策、管理和監督的結果中發現問題，就會回過頭來挖掘決策、管理和監督程序和過程中的漏洞。這一現象在一定程度上回應了中國民眾的民主觀念是“結果導向型民主”、“實質民主”這一理論的解釋力。為此，如果說民主政治的經典內涵是注重一種政治制度設計，即對政治制度的民主式設計，側重民主的程序和形式建設的話，在筆者看來，引入民生政治，與民主政治形成互構；或者將民主政治建設納入民生政治建設的內涵，更有利于推動當下農村政治發展。
具體而言，主要表現在兩個方面，其一，村民自治之后，特別是民主選舉之后，需要改善民生，民主政治需要落腳于民生政治。在某些區域，村民自治出現走過場、流于形式、甚至被村民所厭煩的現象，主要原因在于村民自治沒有民生兌現。而在支農惠農的大背景下，絕大多數中西部地區農村發展的資源靠外部輸入，而外部資源是否能輸入本村，不是村民自治能夠起決定性作用的。另外，在民眾的直接政治認知和政治感受中，系列惠農政策帶著中央的“公益”、“福利”、“保險”、“保障”和“發展”進村入戶，中央政府收獲了政治合法性資源，民生政治關系主要確立于中央政府和民眾之間。夾在中間的地方政府，特別是基層政府變成了把控惠農政策資源、與民爭利的“惡人”。而村民自治的另一層民主內涵也在于確立了鄉鎮政府與村民委員會之間的指導與被指導關系。所以，長期以來，在多種場合，農村地區的民主政治與民生政治處于不對等和不耦合的關系中。所以，惠農政策的民生政治內涵還在于，要通過一系列的惠農政策，改革農村發展體制機制，盤活村莊內部的發展資源，解放和發展農村生產力，使得民主政治的形式內涵與民生政治的實質內涵相對應，可兌現。
其二，在民生政治建設中，問題導向式推動、帶動民主政治建設，構建有民生績效的民主政治。有研究也認為，民生成為“問題”，原因之一就是民眾利益表達的方式和渠道缺乏，即民主的缺乏導致民生問題。所以，以民生政治為主，并不意味著完全拋棄民主政治，民主政治的存在、民主制度的運行是社會公平正義的前提與保障，并且民生政治的發展以及惠農政策實施可以帶動基層民主新一輪的發展和深化。這其中，還需討論的是，陳明明研究認為，解決民生問題，有兩種思路。一種是民主政治的思路；另一種是民生政治的思路。在他看來，民主政治意味著改變政治權力結構和權力性質，而政治權力結構的調整和權力性質的變化會帶來政治不穩定；對政治不穩定的懼怕和對政治發展前景的迷茫，也會反過來挫傷民主政治發展的動力。并且，我國目前既有的經濟社會資源的分配體制剛性較高，集權的沖動也特別強。如果采取民主政治的思路，恐怕帶來巨大的政治風險和政治動亂。在這種情況下，他認為，具有“基層性、世俗性、普遍性、包容性、節制性”的民生政治，漸進式伸張社會權利的存在，可以逐漸軟化剛性的權力結構，逐漸、逐步實現分權和共享。在此意義上，他將民生政治看成是民主政治的替代品和穩定器。顯然，在陳明明的以上論述中，民主政治被看成是以改變基本權力結構為使命，這一層面的民主政治，我們姑且稱為“宏觀民主政治”。而由民生政治所開啟的，或者與民生政治相關的，我們可以稱為“微觀民主政治”。在本研究中，一方面，我們看到，民主跟著利益走。惠農政策所帶來的利益變化和利益調整，時時刻刻播下民主的種子、催生民主的萌芽?；蒉r政策所激活的合法性資源和農民對惠農政策的參與，都可以看成是民主政治的表征和發展。換言之，當社會民生需要通過某種政治機制來實現，并不斷保障其實現時，這一機制及其完善，就是民主政治。從這個層面來講，民生政治不是民主政治的替代品。民生政治與民主政治相互包含，相輔相成，甚至可以說是一體兩面。特別是在當下農村的民生政治的建設中，更是如此。所以，在強調保障和改善民生的同時，更需要強調以民主來保障和改善民生。
三、民生政治的發展趨向
惠農政策的出臺、執行和反饋等政策環節，開創了全面、深入推進民生建設的大好局面。面向未來，民生政治的發展，依然需要遵循民生政治的理論邏輯，在惠農政策的四大領域獲得突破和完善。在民生政治建設的具體場景中，需要厘清政府、市場和社會的邊界，維護好三者之間的關系，更好發揮政府作用。
（一）理論構建
通過對惠農政策過程、結構和性能的政治學分析，我們可以看到，與上層政治注重頂層設計、強調政治的規劃性和前瞻性相比，民生政治注重基層踐行，表征政治的切身感受和現實功用。與生存政治注重內在需求、強調政治的自然性和抗爭性相比，民生政治更注重向外發展，凸顯政治的社會性和互構性。與權力政治看重權力把控、強調政治的強制性和非對等性相比，民生政治看重民生改善，傳遞政治的合法性和民生偏好。與民主政治實質指向程序正義、強調政治的規則健全和形式周延相比，民生政治實質指向結果正義，關注民眾的生產改善和生活提升。這是比較而言所確立的民生政治的內涵。同時，民生政治需要與上層政治實現良性互動；民生政治需要掌握生存政治所蘊含的政治發展的原初動力，引導政治發展方向；民生政治需要在既定的權力政治格局中展開和運行；政治的民生內容需要與政治的民主形式相結合、相統一。所以，本文在區別對待農村政治發展主題、比較構建民生政治內涵的同時，并不排斥民生政治與上層政治、生存政治、權力政治之間的聯系。如此理解，農村政治發展理論中加入民生政治的理論貢獻，不僅擴展了理論的解釋力，完善了理論體系，也為現實場景中惠農政策的制定、貫徹和執行，以及民生政治建設提供了方向和指導。
（二）主要實踐領域
結合民生政治的理論志向，當前和往后的惠農工作以及惠農政策的完善，主要集中在四個方面：第一，需要加強惠農政策的第三方評估，以對農民的政策感受的精準把握，完善政策體系，實現惠農政策口惠實至，使民生政治建設真正落地生根。第二，繼續深化惠農政策的“惠及”功能，把在二元體制下所形成的、對農民所缺失的“國民待遇”補給農民，惠及農村，并且實現基層民生治理的法制化。同時，抓緊出臺和完善針對無地農民、失地農民、農民工“新三農問題”的政策。加強國家解決“三農問題”和“新三農問題”的力度，夯實民生政治的社會基礎，使民生建設真正成為改善政治均衡發展的有效工具。第三，破解作為基層政府社會治理手段的惠農政策的技術壁壘，注重對民生問題和民生偏好的有效反饋，實現政策工具和政策實效的高度統一。第四，破解對惠農政策的文本主義和程序正義的迷思和假象，注重對惠農政策的實踐成效的把握和結果正義的追求。在惠農政策過程中，實現民主政治與民生政治的高度統一。
（三）發展趨向辨析
無論是在理論界還是實踐中，民生政治可能被誤解，民生政治建設也可能誤入歧途。為此，還需討論三點，以便于進一步厘清民生政治的邊界和理論限度，準確把握民生政治的內涵，推進民生政治建設。其一，本文研究民生政治，不是要達到“泛政治化”的目的和效果，不是回歸全能主義國家，也不能造成“政治掛帥”、政治統領一切社會生活空間的錯覺。本文探析惠農政策過程中所蘊含的民生政治的另一條路徑，是想透過惠農政策過程、在國家與民眾共同推進民生政治建設中，精準識別政府、市場與社會的邊界與勾連機制，在此基礎上，精準把握新時代背景中國家與農民關系。所以，筆者認為，在當前教育、醫療、衛生、養老等重大民生建設和民生改革中，民生政治的邊界在于：政府需要擔當公共服務職責，但要厘清政府、市場和社會的邊界，警惕資源和權力再集中化的危害，更好發揮政府作用。為此，需要堅持這樣的原則：所有民生事務，凡是市場或社會組織有意向做并且能夠做的，政府要放手，但要為社會和市場做事提供公共服務，包括搭建做事的平臺，提供做事的機會和機制。凡是市場或社會不愿意做或者沒有積極性做的事務，均應該由政府承擔。同時，政府做事的過程，也要培育和激發市場和社會組織的積極參與和全面監督。政府做事，也要借鑒或運用市場或社會手段，講經濟，講效率。其二，在前文的論述中，我們看到，民生政治關涉民眾生產生活，但是此生活中的民生政治，非彼“生活政治”。中國的民生政治發展，處于民生進入政治、確立民生的國家屬性、落實事關民生的公共政策的階段。政府需要關注民生，解決民生問題?？傮w而言，民生問題是中國現代國家構建進程中需要解決的一個問題。而吉登斯所提出的“生活政治”，可以看成是一個后現代化的問題?！吧钫巍标P注個人選擇和個人生活從現代社會中的“解放”。當然，也可以說，中國目前的政治發展處于“重疊期”或“疊加期”，既要關注傳統性和現代性，也要關注后現代性。但是需要區分對待，不能造成政治發展和政治建設的時空錯亂。其三，當前的民生政治還需特別強調“綠色民生”的內涵。對健康和良好生態的需求既是生存政治的本意，也變成了當下需要重點關注的民生政治的主要內涵。滿足民眾日益增長的物質和精神需求，是民生政治的基本內涵，但是，可持續、健康、安全的民生保障也是民生政治發展需要關注的焦點之一。
作者系山西大學城鄉發展研究院副教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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