摘要:民生政治是新時代中國政治發(fā)展的重要內(nèi)容。通過對惠農(nóng)政策過程、結(jié)構(gòu)和性能的政治學(xué)分析，民生政治的內(nèi)涵可以從四個維度的比較中得以明確和確立。與“上層政治”注重頂層設(shè)計、強(qiáng)調(diào)政治的規(guī)劃性和前瞻性相比，民生政治注重基層踐行，表征政治的切身感受和現(xiàn)實功用。與生存政治注重內(nèi)在需求、強(qiáng)調(diào)政治的自然性和抗?fàn)幮韵啾龋裆胃⒅叵蛲獍l(fā)展，凸顯政治的社會性和互構(gòu)性。與權(quán)力政治看重權(quán)力把控、強(qiáng)調(diào)政治的強(qiáng)制性和非對等性相比，民生政治看重民生改善，傳遞政治的合法性和民生偏好。與民主政治指向程序正義，強(qiáng)調(diào)政治的規(guī)則健全和形式周延相比，民生政治指向結(jié)果正義，關(guān)注民眾的生產(chǎn)改善和生活提升。同時，民生政治需要與“上層政治”實現(xiàn)良性互動；民生政治需要掌握生存政治所蘊(yùn)含的政治發(fā)展的原初動力，引導(dǎo)政治發(fā)展方向；民生政治需要在既定的權(quán)力政治格局中展開和運(yùn)行；政治的民生內(nèi)容需要與政治的民主形式相結(jié)合、相統(tǒng)一。民生政治的上述內(nèi)涵對于惠農(nóng)政策的政治效應(yīng)具有較強(qiáng)的概括性和解釋力。同時，民生政治的現(xiàn)實意義在于：惠農(nóng)政策過程需要厘清政府、市場和社會的邊界，維護(hù)好三者之間的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用。
關(guān)鍵詞:民生建設(shè)；民生政治；惠農(nóng)政策；社會治理
一、問題的提出與研究進(jìn)路
21世紀(jì)以來，中央出臺了公益型、福利型、保障型、保險型、培育型5大類、共計120多項惠農(nóng)政策。從公益建設(shè)、福利提升、保障兜底、保險呵護(hù)、培育發(fā)展5個層面，全方位、立體化地將改革開放的成果逐步惠及“三農(nóng)”，使“三農(nóng)”享優(yōu)惠，得實惠?；蒉r(nóng)政策實施至今，政策的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)均已發(fā)揮，支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的發(fā)展局面基本形成。農(nóng)村政治發(fā)展正在沿著新的路徑，呈現(xiàn)新的趨向，寫就新的主題。農(nóng)村政治的新變化可以提升為什么樣的理論命題，這是本研究的“現(xiàn)實問題”和現(xiàn)實基礎(chǔ)。
回到理論界，在梁漱溟看來，中國舊社會是一個倫理本位、職業(yè)分立的社會。近代以來的鄉(xiāng)村建設(shè)的主要任務(wù)是自下而上恢復(fù)、重建鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村社會沒有階級分屬，更不需要階級斗爭。費(fèi)孝通也認(rèn)為，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村是一個文化共同體，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主要面向。梁漱溟和費(fèi)孝通對鄉(xiāng)村社會的研究都有一個相近的判斷，即在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，“皇權(quán)不下縣”，國家與民眾之間聯(lián)系松散，鄉(xiāng)村社會很少受國家權(quán)力體系的影響，幾近處于“無政治”狀態(tài)。近代以來，“外敵入侵”、“民族團(tuán)結(jié)”、“一致對外”等“喚醒運(yùn)動”的發(fā)生，使得中國農(nóng)村社會經(jīng)歷了從“無政治”到“有政治”的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在政治進(jìn)入農(nóng)村社會或農(nóng)村社會產(chǎn)生政治之后，農(nóng)村政治的主要議題不是一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化而變化?？傮w來看，新中國成立以來，農(nóng)村政治生活經(jīng)歷了“生存政治”、“權(quán)力政治”、“民主政治”等政治發(fā)展主題的演練，逐步成為中國政治發(fā)展的主要面向。在理論整理、文獻(xiàn)檢視和邏輯架構(gòu)中，“上層政治”、“生存政治”、“權(quán)力政治”以及“民主政治”能否全面解釋當(dāng)下農(nóng)村政治發(fā)展？是否足以構(gòu)筑當(dāng)下農(nóng)村政治發(fā)展的理論框架？如果回答是否定的，其解釋限度和理論局限如何突破，成為本研究的“理論問題”和理論契機(jī)。
在現(xiàn)實情境和理論困惑中，筆者試圖引入和切入“民生政治”，以期管窺惠農(nóng)政策的政治效應(yīng)，探索農(nóng)村政治發(fā)展的理論邏輯和現(xiàn)實趨向。
追本溯源，本文所講民生政治之“民生”，中國傳統(tǒng)典籍中多有論述?！蹲髠鳌ば辍分杏袑Α懊裆钡淖钤缬涊d，即所謂“民生在勤，勤則不匱”，主旨是說民眾的生計狀況在于勤勞，只要勤勞了，衣食住用行則不會匱乏，不會缺吃少穿。這一觀點(diǎn)代表了對傳統(tǒng)中國社會民生的普遍看法，即民生就是民眾的自然生計，民眾自立自為所達(dá)到的生產(chǎn)生活狀態(tài)。直到20世紀(jì)20年代，孫中山給“民生”注入新的內(nèi)涵，他將民生上升到國家大政方針、歷史觀甚至“主義”這樣的高度來把握。在孫中山看來，民生就是民眾的生命、生活和生計，以及整個社會的生存狀態(tài)。靜態(tài)分析，民生就是政治、經(jīng)濟(jì)和社會活動的“中心”；動態(tài)分析，民生也是一切社會活動的原動力。筆者認(rèn)為，上述對民生的理解，可以概括為廣義的民生，即與民眾生計直接相關(guān)或間接相關(guān)的事務(wù)均可囊括其中。所以，廣義的“民生”強(qiáng)調(diào)民生的綜合性和重要性，適合對民生問題的總體性把握和概覽性認(rèn)知。也可看到，廣義的“民生”不易具體操作，不利于對民眾切身感受和現(xiàn)實體驗的民生問題的精準(zhǔn)把握，也不利于直接對接改善民生的具體政策和措施。從這一層面出發(fā)，需要從狹義上來界定“民生”，即民生主要是指表現(xiàn)于基層社會層面的民眾的生產(chǎn)狀況和生活狀態(tài)。狹義上的民生，就可以與改善民生的具體措施和政策相對應(yīng)、相對接。
就民生與政治的關(guān)系，謝忠文的研究具有代表性和啟發(fā)性。在他看來，民生與政治的關(guān)系經(jīng)歷了民生與政治的二元對立、政治遮蔽甚至替代民生、民生與政治的分離、民生政治觀的確立四個階段。具體而言，在中國“大歷史”中，傳統(tǒng)社會雖然有“民生”記載，但是思考民生問題的主體是民眾，視野也僅限于村落共同體。雖然優(yōu)秀的統(tǒng)治者盡量堅持“不擾民”、“以蒼生為念”、“養(yǎng)民”、“保民”等執(zhí)政理念，但是，這其中更深層次的內(nèi)涵是對民眾主體性和自主性的否定，對“家天下”理念的貫徹和執(zhí)行。當(dāng)然，部分民眾也堅守“納完糧，自在王”的無國家束縛的生活狀態(tài)，甚至在面對國家沉重的賦稅時，還想逃至荒野，進(jìn)入無國家的絕對自由狀態(tài)。為此，在傳統(tǒng)社會，民生未能真正進(jìn)入“政治”視野，充其量，“民生政治”與“民本思想”、“民本政治”等理論一樣，只是確立執(zhí)政合法性的一個噱頭。將民眾生活真正納入政治視野、將國家與民眾關(guān)系作為主要政治關(guān)系來處理、通過公共政策保障和改善民生等一系列政治和行政活動的開展，是現(xiàn)代國家治理體系的主要任務(wù)，也是現(xiàn)代國家的主要內(nèi)涵?？梢哉f，自孫中山先生開始，“民生”被賦予了現(xiàn)代政治內(nèi)涵，同時，現(xiàn)代政治也需要“民生”的支撐。正如陳明明研究認(rèn)為，現(xiàn)代政治從國家和社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和長治久安出發(fā)，需要以民意為歸依，以共享共治為目的，需要將民生導(dǎo)入到公共政策和制度安排的構(gòu)建中，建立公平的利益分配機(jī)制，并從滿足民眾日益增長的社會需要出發(fā)，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民生幸福創(chuàng)造適宜的政治和社會環(huán)境。曹文宏的研究則直接認(rèn)為：表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會問題的民生問題實質(zhì)上是一個現(xiàn)代政治問題，現(xiàn)代政治合法性的支撐就來源于民眾生活質(zhì)量的提高。將上述兩個層面相結(jié)合來探討，則可以認(rèn)為，現(xiàn)代社會賦予民生的政治內(nèi)涵，主要來源于兩方面，一方面是在現(xiàn)代社會，民生問題的產(chǎn)生與解決都與政府層面的公共政策有密切關(guān)系；另一方面是現(xiàn)代政治的民生取向直接關(guān)乎民心向背，乃至整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
聯(lián)系對民生的廣義和狹義的分類來理解民生政治，我們可以認(rèn)為，從孫中山所處的歷史背景和現(xiàn)實環(huán)境來看，孫中山所講的民生與民生政治，屬于廣義上的理解，更多充當(dāng)政治動員的口號和策略。但是，直到當(dāng)下，廣義和狹義上對民生的理解，仍然有助于我們從廣義和狹義上理解民生政治?？梢哉f，廣義上的民生政治更多體現(xiàn)為執(zhí)政理念、執(zhí)政方略和民生政治觀。如有研究認(rèn)為：民生政治，是指堅持共建共享原則，以民生保障和民生發(fā)展作為政治發(fā)展和社會治理的重心，以民生改善和社會和諧為主要政治行動的一種政治理念、政治模式。而狹義上的民生政治，則可以通過民生政策來考量。所以，本文選取民生政治的視角來研究惠農(nóng)政策；通過惠農(nóng)政策的政治效應(yīng)分析，賦予民生政治新的內(nèi)涵。在本研究中，惠農(nóng)政策既體現(xiàn)執(zhí)政理念，也從具體事項層面解決民生問題。在吸納既有的對民生政治進(jìn)行分層研究和邏輯演繹式研究的基礎(chǔ)上，基于農(nóng)村政治發(fā)展的歷史和現(xiàn)實，通過民生政治與“上層政治”、“生存政治”、“權(quán)力政治”、“民主政治”等理論主題的比較，確立民生政治在理論譜系中的時空范圍和條件；分析和解讀惠農(nóng)政策的政治效應(yīng)，明確民生政治的基本內(nèi)涵，擴(kuò)展民生政治的解釋力。
二、民生政治的理論邏輯與實踐路徑
擴(kuò)展民生政治研究的視野，在廣闊的民生建設(shè)領(lǐng)域，民生政治的“頂層設(shè)計”是什么？民生政治的前期基礎(chǔ)是什么？民生政治的外在保障和內(nèi)在形式是什么？本部分將從政治發(fā)展和比較政治的視角，結(jié)合惠農(nóng)政策過程、結(jié)構(gòu)和性能來解答上述四個維度的問題，解析民生政治的理論框架和實踐路徑。
（一） “上層政治”與民生政治——民生政治的層級關(guān)聯(lián)
對于傳統(tǒng)中國政治現(xiàn)象的分層研究，有兩種代表性的理論。以梁漱溟和費(fèi)孝通為代表的學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國農(nóng)村無政治，政治居于廟堂之上，農(nóng)村社會是個文化自治的村落共同體。以徐勇為代表的學(xué)者認(rèn)為，自從國家產(chǎn)生到現(xiàn)在，政治體系均可分為兩個層面：一是國家權(quán)力體系，以國家強(qiáng)制力控制社會為主要政治特征；二是基礎(chǔ)性政治社會，以國家權(quán)力滲透于民眾日常生活為主要政治特征。在傳統(tǒng)中國，盡管基礎(chǔ)性政治社會有政治，但是，上層政治體系和基層政治體系差異巨大，處于分離和分割的狀態(tài)。正如馬克思所言：東方國家上層不斷變動，基層社會卻停滯不變。我們今天研究當(dāng)下中國的政治體系，依然可以將政治體系分為兩個層次，一個層次為“上層政治”，一個層次為“基層政治”。在本研究中，所謂“上層政治”，主要指政治體系的上層或高層主要關(guān)注的政治現(xiàn)象和開展的政治活動。具體來看，“上層政治”主要表現(xiàn)在兩大方面，一是秉持現(xiàn)實主義情懷，關(guān)注國際政治和國家間政治；二是秉持制度主義情懷，做好國內(nèi)政治的頂層設(shè)計。就我國國內(nèi)政治而言，頂層設(shè)計需要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，全面推進(jìn)改革發(fā)展諸領(lǐng)域的制度設(shè)計和制度建設(shè)，重點(diǎn)解決影響全面發(fā)展的政治體制和機(jī)制問題。所以，上層政治具有較強(qiáng)的理論性與前瞻性。相對而言，所謂基層政治，主要是指政治體系的下層或底層主要關(guān)注的政治現(xiàn)象和開展的政治活動。在本研究中，民生政治是當(dāng)前基層政治的主要表現(xiàn)，它時刻關(guān)注著社會和諧與民眾生活。民生政治的主要載體就是在基層，在民眾的生產(chǎn)生活中。所以，與上層政治相比，民生政治更具實踐性和現(xiàn)實性。
雖然有上述直觀比較的差異，但是，作為影響當(dāng)前社會發(fā)展的突出問題之一的民生問題，依然成為21世紀(jì)以來“上層”特別關(guān)注的問題。其“上層政治”色彩表現(xiàn)在三個方面。其一是理論自覺。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨和中國政府相繼提出要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作和全部政府工作的“重中之重”。順著“重中之重”的思維邏輯，面對農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)村落后和農(nóng)民弱勢的現(xiàn)實，中央敏銳提出“兩個趨向”的重大戰(zhàn)略研判，確定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“多予、少取、放活”和“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略方針。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，明確了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的實踐宗旨；確立了走中國特色新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路；部署了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”等一系列重大舉措。其二是價值引領(lǐng)。中央要求黨員干部在保持理論清醒和夯實理論基礎(chǔ)的前提下，要將理論成果轉(zhuǎn)化為“提升黨性修養(yǎng)、思想境界、道德水平的精神營養(yǎng)”，“牢牢占據(jù)推動人類社會進(jìn)步、實現(xiàn)人類美好理想的道義制高點(diǎn)。”在民生領(lǐng)域，要將價值觀念轉(zhuǎn)化為“深入實際、深入基層、深入群眾”，“問政于民、問需于民、問計于民”的實際行動。這種以上率下、自上而下、率先垂范的“規(guī)律—使命式代表”模式，既是政治要求和政治立場，更是價值追求和理想信念。這一正面、積極、上進(jìn)的道義政治形態(tài)，在動員發(fā)展力量、凝聚民眾共識、強(qiáng)化理想引領(lǐng)等方面均具有強(qiáng)大的精神驅(qū)動力。這一價值面向的確立，也有利于自下而上調(diào)動民眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、抵制腐敗風(fēng)險、遏制歪風(fēng)邪氣。其三是“高位推動”。就民生政治的文字呈現(xiàn)來看，在黨的十六大、十七大、十八大和十九大報告中，均有章節(jié)重點(diǎn)論述民生建設(shè)。自2004年至今，在中央農(nóng)村工作會議的基礎(chǔ)上，中央連續(xù)出臺的“一號文件”均關(guān)注“三農(nóng)”領(lǐng)域的民生建設(shè)問題。以“一號文件”精神為指引，中央密集出臺、部署一系列惠農(nóng)政策，推動民生政治建設(shè)。就民生政治的實踐機(jī)構(gòu)和保障機(jī)制來看，中央成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，也負(fù)責(zé)民生領(lǐng)域改革和建設(shè)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。設(shè)立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管農(nóng)村工作的中央領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域的重大問題做出協(xié)調(diào)和決策。上述文件、政策和機(jī)構(gòu)均對民生建設(shè)形成了“高位推動”的優(yōu)勢。
社會調(diào)查顯示，在上層政治的理論自覺、價值引領(lǐng)和高位推動中，相比較于地方政府和基層干部，中央政府獲得了農(nóng)民更高的政治認(rèn)同和更大的合法性支持。但是我們看到，民生政治的最主要內(nèi)涵是來自于民眾日常生活的自然表達(dá)和反復(fù)踐行。開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。民眾在生產(chǎn)生活中對公共權(quán)力、對政府的需求是民生政治產(chǎn)生的原始基礎(chǔ)。所以，有了上層政治的頂層設(shè)計，民生政治更需要基層政府去貫徹、實施，還需要綜合民眾的反饋，再回饋到上層，以便做出政策調(diào)整。社會調(diào)查也顯示，惠農(nóng)政策在政策力度、政策結(jié)構(gòu)、政策環(huán)境等方面還存在許多問題，使得農(nóng)民對政策的具體實施還持有許多意見。這也從另一個層面凸顯了民生政治的務(wù)實性、民生政治實踐的多樣性和豐富性。民生政治的這些特性，要求民生建設(shè)要切合民眾需求，在解決民眾生產(chǎn)生活所遇到的公共問題中收獲政治合法性。所以，上層政治只有與民生政治相結(jié)合，才能看到農(nóng)村政治發(fā)展的全部狀態(tài)。而惠農(nóng)政策構(gòu)織的政策網(wǎng)絡(luò)，恰好是研究國家與民眾互動的接點(diǎn)和焦點(diǎn)。這其中，相比較于傳統(tǒng)政治的政治體系之間相互分離和分隔，我們已經(jīng)看到了現(xiàn)代上層政治與民生政治是有緊密聯(lián)系的，其內(nèi)涵統(tǒng)一，外在表現(xiàn)為上下互動。
（二）生存政治與民生政治——民生政治的歷史定位
當(dāng)“政治”被界定為與國家有關(guān)、有關(guān)“國家大事”的內(nèi)涵時，可以認(rèn)為，中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會“無政治”。當(dāng)“政治”被界定為“管理眾人之事”的內(nèi)涵時，則可認(rèn)為眾人均關(guān)涉政治。在此意義上，人類第一時間、最初層次涉及的政治，當(dāng)屬生存政治。所以，生存政治是基于生存需要，基于內(nèi)在的生存需求而向外拓展，獲得生存空間而創(chuàng)造的政治關(guān)系。政治關(guān)系的生成和輻射呈現(xiàn)由內(nèi)向外、自下而上的路徑。
我國雖然具有悠久的農(nóng)耕歷史，但是，農(nóng)民生存理性主導(dǎo)、與天抗?fàn)幍霓r(nóng)業(yè)社會內(nèi)部也只能僅僅解決生存問題，剩余產(chǎn)品有限。如果遇到人口遷入或者自然災(zāi)害，生存則會受到威脅。可以說，生存政治是傳統(tǒng)中國政治發(fā)展史上的主旋律之一。新中國成立后，我們采取以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、以農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村發(fā)展受到擠壓，農(nóng)民生活困難，加上自然災(zāi)害和政治運(yùn)動，農(nóng)民生存陷入困境。迫于生存壓力，安徽小崗農(nóng)民率先進(jìn)入承包田。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國的推行，解決了中國農(nóng)民吃飯這一天大的問題。但是，汲取農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)村資源這一賦稅關(guān)系依然存在。隨著農(nóng)村開支的擴(kuò)大和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更新，有些區(qū)域，農(nóng)業(yè)稅賦越來越重，導(dǎo)致農(nóng)民拋地、避稅現(xiàn)象的發(fā)生。有些地方官民矛盾加劇，政府與民爭利，群體性事件和上訪事件頻發(fā)。這些所謂與人抗?fàn)幎纬傻摹翱範(fàn)幮哉巍笨梢钥醋魇巧嬲蔚难由旌蜕?。在上述生存政治關(guān)系中，我們更多看到的是政治主體之間的張力和矛盾，這些矛盾是基于生存這一原初動力的矛盾。
如果說生存政治的自然屬性比較濃厚，那包含生存內(nèi)涵、但更多包含發(fā)展要義的民生政治的社會屬性則比較濃厚。也可以說，民生政治具有時代性，不同階段的民生政治，有不同的內(nèi)涵和特性。新中國成立以后，我們雖然從主觀上賦予了農(nóng)民群體以國家主人的主體資格，承認(rèn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活在總體國家中的重要地位，但是，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上導(dǎo)致了“民生”成為“問題”。民生問題的上述“歷史性因素”、“結(jié)構(gòu)性因素”、“變遷性因素”，都與中國現(xiàn)代國家成長的特殊情境緊密相關(guān)。民生問題因國家戰(zhàn)略而凸顯，也要在國家戰(zhàn)略調(diào)整和國家與民眾關(guān)系的改善中得以解決。特別是改革開放以來，由生存政治到民生政治的發(fā)展，經(jīng)歷了三大變遷，也可以說有三大誘因：一是經(jīng)濟(jì)變遷，即農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的變遷，工業(yè)剩余有能力保障民生。這一經(jīng)濟(jì)變遷奠定了民生政治的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是政治變遷，即由無民權(quán)的政治時代向民權(quán)崛起的政治時代邁進(jìn)；由民權(quán)無保障的政治時代向保障民權(quán)的政治時代邁進(jìn)。這一政治變遷是民眾和國家主體意識自覺的產(chǎn)物。三是社會變遷，即社會整體由生存型社會進(jìn)入發(fā)展型社會，在發(fā)展型社會中，市場體制的逐步確立，向民眾提供了廣闊的自由、競爭平臺，與此同時，民眾在生產(chǎn)生活中也產(chǎn)生了對公共服務(wù)的需求。建設(shè)服務(wù)型政府，滿足民眾的基本公共需求，成為政治發(fā)展和社會進(jìn)步的基本面向。具體而言，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家出臺5大類、共計120多項惠政策，對推動農(nóng)村社會發(fā)展，起到了重大作用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造等公益型惠農(nóng)政策，夯實了農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、購置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等福利型惠農(nóng)政策，提升了農(nóng)民地位，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展的積極性。農(nóng)村低保、五保、新農(nóng)保、新農(nóng)合等保障型惠農(nóng)政策，確立了農(nóng)民的公民身份和國民待遇，更進(jìn)一步拉近了國家與農(nóng)民的距離。種植保險、養(yǎng)殖保險等保險型惠農(nóng)政策，為農(nóng)村發(fā)展保駕護(hù)航，呵護(hù)發(fā)展成果。
由此可見，當(dāng)前中國的民生政治的生發(fā)，有生存政治的土壤，但民生政治更多的內(nèi)涵來自于執(zhí)政核心自上而下對民生問題的理論自覺和實踐擔(dān)當(dāng)，來自于民眾的而下而上的權(quán)益維護(hù)和政治參與。民生政治除了有生存的基因之外，更多的是發(fā)展的需求。這一發(fā)展的需要表現(xiàn)在兩個層面，一是政府提供機(jī)會平等的發(fā)展環(huán)境，強(qiáng)調(diào)社會各個階層，特別是農(nóng)民群體公平、平等分享、共享改革、開放、發(fā)展的成果。二是將公益型、福利型、保障型、保險型惠農(nóng)政策和培育型惠農(nóng)政策充分結(jié)合，特別是政府將農(nóng)民群體納入發(fā)展主體的主要構(gòu)成，通過出臺和優(yōu)化一系列發(fā)展型惠農(nóng)政策，涵養(yǎng)和培育農(nóng)村社會的“造血”功能。所以，生存政治基于生存的原動力，有抗?fàn)?、威脅甚至斗爭的色彩；而民生政治更多體現(xiàn)政府與民眾之間的互動與合作，強(qiáng)調(diào)民眾的主體意識和積極參與。
（三）權(quán)力政治與民生政治——政治的民生基礎(chǔ)
權(quán)力政治主要指圍繞權(quán)力的獲得和運(yùn)用所產(chǎn)生的政治關(guān)系和政治現(xiàn)象?？梢哉f，權(quán)力政治是政治的經(jīng)典范式，一切政治體系都把獲取和運(yùn)用權(quán)力作為第一目標(biāo)，獲取權(quán)力并執(zhí)掌權(quán)力是一切政治體系的首要事務(wù)。特別是在政治體系建立之初，權(quán)力政治尤為明顯。待政治體系穩(wěn)定之后，鞏固權(quán)力成為例行，略顯隱蔽；普通民眾能夠感同身受的，或者說感受最明顯、最典型的政治權(quán)力就是暴力和強(qiáng)制力。暴力和強(qiáng)制力在日常政治中體現(xiàn)在兩個方面：對外保持政治體系獨(dú)立運(yùn)行；對內(nèi)保持政治體系統(tǒng)一、高效運(yùn)行。所以，權(quán)力政治分析不管在國際政治研究還是國內(nèi)政治研究中，都是比較重要的分析框架。
但是，在權(quán)力政治實踐中，在孜孜不斷追求權(quán)力的過程中，容易誤導(dǎo)民眾將內(nèi)涵豐富的政治簡單看成權(quán)力、權(quán)勢的爭奪，而忽視權(quán)力的基礎(chǔ)和具體事件，將權(quán)力政治庸俗化和形式化，造成工具主義權(quán)力觀的泛濫。由于權(quán)力資源有限，掌握多數(shù)權(quán)力的少數(shù)職業(yè)政客經(jīng)常活躍于政治活動中，權(quán)力政治容易造成精英政治的印象。普通民眾飯后茶余經(jīng)常談?wù)摵图庸ぞ⒄?，久而久之，?quán)力政治被不斷想象而走向神秘化。神秘化的權(quán)力政治，對于精英而言，容易導(dǎo)致權(quán)力私有和私人化；對于民眾而言，政治僅成為談資，已經(jīng)嚴(yán)重脫離日常生活。而當(dāng)政治發(fā)展主題聚焦在民眾的醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、生態(tài)環(huán)境、公共安全、安居就業(yè)諸多方面時，民眾會認(rèn)為政治是具體的和可感知的。而當(dāng)政治發(fā)展的成果體現(xiàn)在公益建設(shè)、福利提升、保障兜底、保險呵護(hù)、培育發(fā)展等民眾生產(chǎn)生活的改善和進(jìn)步時，民眾就會感受到政府的存在和作為，并被吸引到積極評判和解決民生問題的平臺中來。這一平臺融入了民眾生活，提高了民眾政治參與的積極性，提升了政治參與的效能感，這就是民生政治：政府關(guān)注民生，民眾可知、可感、可參與政治。在權(quán)力政治與民生政治的比較中我們也看到，權(quán)力政治的權(quán)力是公共權(quán)力，其公共性的形塑主要來源于民生政治的崛起和發(fā)展。
在我國，社會主義制度的確立，不管在國際政治還是國內(nèi)政治中，都是權(quán)力政治的重大成果。在廣大農(nóng)村地區(qū)，新中國成立以后，權(quán)力政治主要表現(xiàn)在三個層面，也可以說，政治權(quán)力主要在以下三個層面發(fā)揮作用：其一，取消市場機(jī)制，實施統(tǒng)購統(tǒng)銷，以政治權(quán)力保障農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)戰(zhàn)略的實施。其二，限制人口流動，對土地用途實施管制，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)分治，造成城鄉(xiāng)之間人為性的差距和差異。其三，政治統(tǒng)領(lǐng)一切，政府統(tǒng)制社會，政治權(quán)力強(qiáng)大，作用明顯。上述三個層面呈現(xiàn)出來的最突出的政治現(xiàn)象就是，政府單方面管控社會和民眾，局部地區(qū)和個別事務(wù)中產(chǎn)生了矛盾。
權(quán)力政治在極端場合和個別情景中表現(xiàn)為暴力和強(qiáng)制力，這是權(quán)力政治的正當(dāng)呈現(xiàn)。而在民眾的大部分生活中，權(quán)力需要轉(zhuǎn)化為權(quán)威、權(quán)力要尋求合法性資源、權(quán)力政治需要民生政治的配合，異化的權(quán)力政治更需要民生政治來補(bǔ)救和匡正，這就是我們今天所看到的民生政治建設(shè)。針對權(quán)力政治呈現(xiàn)作用的三個層面，當(dāng)下的民生政治也從三個層面發(fā)揮效能：其一，確立市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，包括土地、宅基地確權(quán)頒證，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建立，合作金融等一系列惠農(nóng)政策的實施，為建設(shè)、開拓農(nóng)村市場奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國家推出種糧農(nóng)民綜合補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品最低收購價等一系列惠農(nóng)政策，保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。在充分發(fā)揮市場的決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府的作用。其二，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)解決3個“1億”的城鎮(zhèn)化問題，消弭城鄉(xiāng)之間的制度性差異，調(diào)整政府“越位”、“搶位”現(xiàn)象，讓政府權(quán)力回歸“正當(dāng)”和“更好”水平。其三，在農(nóng)村地區(qū)普遍實行村民自治，通過低保、新農(nóng)保、新農(nóng)合、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等惠農(nóng)政策，推進(jìn)農(nóng)村社會建設(shè)，激發(fā)民眾參與國家總體建設(shè)的積極性。在此意義上，民生政治呈現(xiàn)兩個層面的涵義：一方面是國家在立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等公共權(quán)力的運(yùn)行和運(yùn)用中，重視、推動和改善民生。另一方面，作為公共權(quán)力的作用對象，民眾轉(zhuǎn)被動為主動，有能力、積極主動參與民生改善，以合法性資源回饋公共權(quán)力。所以，就此而言，進(jìn)入21新世紀(jì)以來，與其說農(nóng)村政治發(fā)展的主題下降到了民生領(lǐng)域，不如說是權(quán)力政治的轉(zhuǎn)換器邏輯性地自然演繹到民生政治這一更現(xiàn)實、更具支撐意義的層面上。由此可見，權(quán)力政治向民生政治的轉(zhuǎn)型，核心在于實現(xiàn)政府單一中心向“政府-社會”雙中心轉(zhuǎn)變；政府單一的社會管控職能向社會管理和公共服務(wù)雙職能轉(zhuǎn)變，核心要義是統(tǒng)制向治理的轉(zhuǎn)變。
（四）民主政治與民生政治——政治的民生導(dǎo)向
毋庸置疑，民主政治是世界性的政治發(fā)展潮流，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)為一種民主的政治制度設(shè)計，強(qiáng)調(diào)程序正義。民主政治既有共性，也有個性。中國民主政治的個性，既表現(xiàn)在以人的全面發(fā)展為核心的政治價值追求上，又表現(xiàn)在符合基本國情的經(jīng)濟(jì)、政治、社會制度安排中。在中國農(nóng)村，民主政治建設(shè)的主要形式是村民自治。村民自治從20世紀(jì)80年代開始發(fā)展，《中華人民共和國村民委員會組織法》的試行和正式通過，使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在我國農(nóng)村逐漸發(fā)展，并在20世紀(jì)90年代全面推行。在發(fā)展的過程中，地方不斷有村民自治的創(chuàng)新，中央也不斷提升總結(jié)，村民自治最終以“三個自我”和“四個民主”并能“有效實現(xiàn)”的核心內(nèi)涵茁壯成長。有關(guān)研究指出，目前的村民自治，已經(jīng)升級到“2.0版本”，成為中國基層民主的主要構(gòu)成。但是，從“四個民主”的具體操作來看，還存在一些突出的問題。比如，民主選舉“選上去”已經(jīng)步入正規(guī)，“選下來”還存在許多缺憾，操作起來不方便。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督共同存在的問題就是，村民日常例行決策、例行管理、例行監(jiān)督不積極，甚至冷淡，但是，一旦在決策、管理和監(jiān)督的結(jié)果中發(fā)現(xiàn)問題，就會回過頭來挖掘決策、管理和監(jiān)督程序和過程中的漏洞。這一現(xiàn)象在一定程度上回應(yīng)了中國民眾的民主觀念是“結(jié)果導(dǎo)向型民主”、“實質(zhì)民主”這一理論的解釋力。為此，如果說民主政治的經(jīng)典內(nèi)涵是注重一種政治制度設(shè)計，即對政治制度的民主式設(shè)計，側(cè)重民主的程序和形式建設(shè)的話，在筆者看來，引入民生政治，與民主政治形成互構(gòu)；或者將民主政治建設(shè)納入民生政治建設(shè)的內(nèi)涵，更有利于推動當(dāng)下農(nóng)村政治發(fā)展。
具體而言，主要表現(xiàn)在兩個方面，其一，村民自治之后，特別是民主選舉之后，需要改善民生，民主政治需要落腳于民生政治。在某些區(qū)域，村民自治出現(xiàn)走過場、流于形式、甚至被村民所厭煩的現(xiàn)象，主要原因在于村民自治沒有民生兌現(xiàn)。而在支農(nóng)惠農(nóng)的大背景下，絕大多數(shù)中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的資源靠外部輸入，而外部資源是否能輸入本村，不是村民自治能夠起決定性作用的。另外，在民眾的直接政治認(rèn)知和政治感受中，系列惠農(nóng)政策帶著中央的“公益”、“福利”、“保險”、“保障”和“發(fā)展”進(jìn)村入戶，中央政府收獲了政治合法性資源，民生政治關(guān)系主要確立于中央政府和民眾之間。夾在中間的地方政府，特別是基層政府變成了把控惠農(nóng)政策資源、與民爭利的“惡人”。而村民自治的另一層民主內(nèi)涵也在于確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。所以，長期以來，在多種場合，農(nóng)村地區(qū)的民主政治與民生政治處于不對等和不耦合的關(guān)系中。所以，惠農(nóng)政策的民生政治內(nèi)涵還在于，要通過一系列的惠農(nóng)政策，改革農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制，盤活村莊內(nèi)部的發(fā)展資源，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，使得民主政治的形式內(nèi)涵與民生政治的實質(zhì)內(nèi)涵相對應(yīng)，可兌現(xiàn)。
其二，在民生政治建設(shè)中，問題導(dǎo)向式推動、帶動民主政治建設(shè)，構(gòu)建有民生績效的民主政治。有研究也認(rèn)為，民生成為“問題”，原因之一就是民眾利益表達(dá)的方式和渠道缺乏，即民主的缺乏導(dǎo)致民生問題。所以，以民生政治為主，并不意味著完全拋棄民主政治，民主政治的存在、民主制度的運(yùn)行是社會公平正義的前提與保障，并且民生政治的發(fā)展以及惠農(nóng)政策實施可以帶動基層民主新一輪的發(fā)展和深化。這其中，還需討論的是，陳明明研究認(rèn)為，解決民生問題，有兩種思路。一種是民主政治的思路；另一種是民生政治的思路。在他看來，民主政治意味著改變政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力性質(zhì)，而政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和權(quán)力性質(zhì)的變化會帶來政治不穩(wěn)定；對政治不穩(wěn)定的懼怕和對政治發(fā)展前景的迷茫，也會反過來挫傷民主政治發(fā)展的動力。并且，我國目前既有的經(jīng)濟(jì)社會資源的分配體制剛性較高，集權(quán)的沖動也特別強(qiáng)。如果采取民主政治的思路，恐怕帶來巨大的政治風(fēng)險和政治動亂。在這種情況下，他認(rèn)為，具有“基層性、世俗性、普遍性、包容性、節(jié)制性”的民生政治，漸進(jìn)式伸張社會權(quán)利的存在，可以逐漸軟化剛性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，逐漸、逐步實現(xiàn)分權(quán)和共享。在此意義上，他將民生政治看成是民主政治的替代品和穩(wěn)定器。顯然，在陳明明的以上論述中，民主政治被看成是以改變基本權(quán)力結(jié)構(gòu)為使命，這一層面的民主政治，我們姑且稱為“宏觀民主政治”。而由民生政治所開啟的，或者與民生政治相關(guān)的，我們可以稱為“微觀民主政治”。在本研究中，一方面，我們看到，民主跟著利益走?；蒉r(nóng)政策所帶來的利益變化和利益調(diào)整，時時刻刻播下民主的種子、催生民主的萌芽?；蒉r(nóng)政策所激活的合法性資源和農(nóng)民對惠農(nóng)政策的參與，都可以看成是民主政治的表征和發(fā)展。換言之，當(dāng)社會民生需要通過某種政治機(jī)制來實現(xiàn)，并不斷保障其實現(xiàn)時，這一機(jī)制及其完善，就是民主政治。從這個層面來講，民生政治不是民主政治的替代品。民生政治與民主政治相互包含，相輔相成，甚至可以說是一體兩面。特別是在當(dāng)下農(nóng)村的民生政治的建設(shè)中，更是如此。所以，在強(qiáng)調(diào)保障和改善民生的同時，更需要強(qiáng)調(diào)以民主來保障和改善民生。
三、民生政治的發(fā)展趨向
惠農(nóng)政策的出臺、執(zhí)行和反饋等政策環(huán)節(jié)，開創(chuàng)了全面、深入推進(jìn)民生建設(shè)的大好局面。面向未來，民生政治的發(fā)展，依然需要遵循民生政治的理論邏輯，在惠農(nóng)政策的四大領(lǐng)域獲得突破和完善。在民生政治建設(shè)的具體場景中，需要厘清政府、市場和社會的邊界，維護(hù)好三者之間的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用。
（一）理論構(gòu)建
通過對惠農(nóng)政策過程、結(jié)構(gòu)和性能的政治學(xué)分析，我們可以看到，與上層政治注重頂層設(shè)計、強(qiáng)調(diào)政治的規(guī)劃性和前瞻性相比，民生政治注重基層踐行，表征政治的切身感受和現(xiàn)實功用。與生存政治注重內(nèi)在需求、強(qiáng)調(diào)政治的自然性和抗?fàn)幮韵啾龋裆胃⒅叵蛲獍l(fā)展，凸顯政治的社會性和互構(gòu)性。與權(quán)力政治看重權(quán)力把控、強(qiáng)調(diào)政治的強(qiáng)制性和非對等性相比，民生政治看重民生改善，傳遞政治的合法性和民生偏好。與民主政治實質(zhì)指向程序正義、強(qiáng)調(diào)政治的規(guī)則健全和形式周延相比，民生政治實質(zhì)指向結(jié)果正義，關(guān)注民眾的生產(chǎn)改善和生活提升。這是比較而言所確立的民生政治的內(nèi)涵。同時，民生政治需要與上層政治實現(xiàn)良性互動；民生政治需要掌握生存政治所蘊(yùn)含的政治發(fā)展的原初動力，引導(dǎo)政治發(fā)展方向；民生政治需要在既定的權(quán)力政治格局中展開和運(yùn)行；政治的民生內(nèi)容需要與政治的民主形式相結(jié)合、相統(tǒng)一。所以，本文在區(qū)別對待農(nóng)村政治發(fā)展主題、比較構(gòu)建民生政治內(nèi)涵的同時，并不排斥民生政治與上層政治、生存政治、權(quán)力政治之間的聯(lián)系。如此理解，農(nóng)村政治發(fā)展理論中加入民生政治的理論貢獻(xiàn)，不僅擴(kuò)展了理論的解釋力，完善了理論體系，也為現(xiàn)實場景中惠農(nóng)政策的制定、貫徹和執(zhí)行，以及民生政治建設(shè)提供了方向和指導(dǎo)。
（二）主要實踐領(lǐng)域
結(jié)合民生政治的理論志向，當(dāng)前和往后的惠農(nóng)工作以及惠農(nóng)政策的完善，主要集中在四個方面：第一，需要加強(qiáng)惠農(nóng)政策的第三方評估，以對農(nóng)民的政策感受的精準(zhǔn)把握，完善政策體系，實現(xiàn)惠農(nóng)政策口惠實至，使民生政治建設(shè)真正落地生根。第二，繼續(xù)深化惠農(nóng)政策的“惠及”功能，把在二元體制下所形成的、對農(nóng)民所缺失的“國民待遇”補(bǔ)給農(nóng)民，惠及農(nóng)村，并且實現(xiàn)基層民生治理的法制化。同時，抓緊出臺和完善針對無地農(nóng)民、失地農(nóng)民、農(nóng)民工“新三農(nóng)問題”的政策。加強(qiáng)國家解決“三農(nóng)問題”和“新三農(nóng)問題”的力度，夯實民生政治的社會基礎(chǔ)，使民生建設(shè)真正成為改善政治均衡發(fā)展的有效工具。第三，破解作為基層政府社會治理手段的惠農(nóng)政策的技術(shù)壁壘，注重對民生問題和民生偏好的有效反饋，實現(xiàn)政策工具和政策實效的高度統(tǒng)一。第四，破解對惠農(nóng)政策的文本主義和程序正義的迷思和假象，注重對惠農(nóng)政策的實踐成效的把握和結(jié)果正義的追求。在惠農(nóng)政策過程中，實現(xiàn)民主政治與民生政治的高度統(tǒng)一。
（三）發(fā)展趨向辨析
無論是在理論界還是實踐中，民生政治可能被誤解，民生政治建設(shè)也可能誤入歧途。為此，還需討論三點(diǎn)，以便于進(jìn)一步厘清民生政治的邊界和理論限度，準(zhǔn)確把握民生政治的內(nèi)涵，推進(jìn)民生政治建設(shè)。其一，本文研究民生政治，不是要達(dá)到“泛政治化”的目的和效果，不是回歸全能主義國家，也不能造成“政治掛帥”、政治統(tǒng)領(lǐng)一切社會生活空間的錯覺。本文探析惠農(nóng)政策過程中所蘊(yùn)含的民生政治的另一條路徑，是想透過惠農(nóng)政策過程、在國家與民眾共同推進(jìn)民生政治建設(shè)中，精準(zhǔn)識別政府、市場與社會的邊界與勾連機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)把握新時代背景中國家與農(nóng)民關(guān)系。所以，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等重大民生建設(shè)和民生改革中，民生政治的邊界在于：政府需要擔(dān)當(dāng)公共服務(wù)職責(zé)，但要厘清政府、市場和社會的邊界，警惕資源和權(quán)力再集中化的危害，更好發(fā)揮政府作用。為此，需要堅持這樣的原則：所有民生事務(wù)，凡是市場或社會組織有意向做并且能夠做的，政府要放手，但要為社會和市場做事提供公共服務(wù)，包括搭建做事的平臺，提供做事的機(jī)會和機(jī)制。凡是市場或社會不愿意做或者沒有積極性做的事務(wù)，均應(yīng)該由政府承擔(dān)。同時，政府做事的過程，也要培育和激發(fā)市場和社會組織的積極參與和全面監(jiān)督。政府做事，也要借鑒或運(yùn)用市場或社會手段，講經(jīng)濟(jì)，講效率。其二，在前文的論述中，我們看到，民生政治關(guān)涉民眾生產(chǎn)生活，但是此生活中的民生政治，非彼“生活政治”。中國的民生政治發(fā)展，處于民生進(jìn)入政治、確立民生的國家屬性、落實事關(guān)民生的公共政策的階段。政府需要關(guān)注民生，解決民生問題?？傮w而言，民生問題是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建進(jìn)程中需要解決的一個問題。而吉登斯所提出的“生活政治”，可以看成是一個后現(xiàn)代化的問題?！吧钫巍标P(guān)注個人選擇和個人生活從現(xiàn)代社會中的“解放”。當(dāng)然，也可以說，中國目前的政治發(fā)展處于“重疊期”或“疊加期”，既要關(guān)注傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性，也要關(guān)注后現(xiàn)代性。但是需要區(qū)分對待，不能造成政治發(fā)展和政治建設(shè)的時空錯亂。其三，當(dāng)前的民生政治還需特別強(qiáng)調(diào)“綠色民生”的內(nèi)涵。對健康和良好生態(tài)的需求既是生存政治的本意，也變成了當(dāng)下需要重點(diǎn)關(guān)注的民生政治的主要內(nèi)涵。滿足民眾日益增長的物質(zhì)和精神需求，是民生政治的基本內(nèi)涵，但是，可持續(xù)、健康、安全的民生保障也是民生政治發(fā)展需要關(guān)注的焦點(diǎn)之一。
作者系山西大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副教授
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