摘要：作為一個典型的農(nóng)業(yè)大國, 中國的人口眾多, 人地之間的關系歷來緊張, 在千年之前就已經(jīng)十分突出。到了近代以后, 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權呈現(xiàn)出公共治理與村莊自治兩個不同的維度, 土地產(chǎn)權也因此具有了不同含義。而由于治理模式與實施方式的差異, 讓土地產(chǎn)權變革隨著國家賦權、社會認同與主體行為能力的變動而進行了多次變革。在這一過程中, 借助對土地產(chǎn)權的重新安排不但推動了農(nóng)地流轉市場朝著更加健康的方向發(fā)育、讓農(nóng)村剩余勞動力轉移受到了前所未有的激勵, 也因此強化了農(nóng)戶對土地的長期性投資, 讓土地能夠釋放出更多價值。尤其從改革開放之后, 我國借助家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施, 在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也極大增加, 成為近40年來農(nóng)民收入增長的重要源泉。因為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權的歷史特殊性, 使得很多農(nóng)村土地被低價征用, 農(nóng)民難以合理分享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的紅利, 這也成為我國農(nóng)村發(fā)展需要面臨的重要課題。
自中華人民共和國成立以后尤其是改革開放之后, 我國推行了多次土地產(chǎn)權改革, 其目的都在于充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)主體性與積極性, 最大限度地解決農(nóng)產(chǎn)品供應短缺、農(nóng)民收入增長緩慢等問題[1-2]。當然, 需要注意的是, 即便之前的土地產(chǎn)權變革取得了舉世矚目的成績, 但是迄今為止, 與農(nóng)村土地產(chǎn)權變革相關的問題在學術界和實踐界還是存在著十分激烈的爭論。自黨的十八大以來, 中央按照中國國情, 將農(nóng)村土地制度中的土地產(chǎn)權制度視作基礎性的制度安排, 并試圖在工業(yè)化、現(xiàn)代化與城市化的進程中, 讓土地產(chǎn)權安排成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展以及農(nóng)民增收的關鍵。而為了實現(xiàn)這一點, 就需要對我國農(nóng)村發(fā)展進程進行梳理, 對其中的土地產(chǎn)權制度進行研判, 并在回顧我國農(nóng)村土地制度變革歷程的同時, 對不同時期面臨的主要矛盾進行分析, 以便能夠發(fā)現(xiàn)其中的原因、特點, 然后借助對土地產(chǎn)權變革績效的探討, 確定變革的成效, 為未來中國農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村土地產(chǎn)權變動提供可以借鑒的信息。
一、1949年以后中國農(nóng)村土地產(chǎn)權變革譜系分析
產(chǎn)權作為人們對社會資源具有占有、使用和收益以及處置的權利, 所體現(xiàn)的不但是人與物之間的使用和被使用的關系, 還能夠界定人們借助社會資源過程中的彼此經(jīng)濟地位與社會關系, 是一種特殊的制度安排。產(chǎn)權之確立能夠激勵與規(guī)范人們的經(jīng)濟行為, 讓產(chǎn)權主體權益獲得保護[3]。自1949年后, 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權歷經(jīng)了農(nóng)民個體所有、集體所有和集體與個體共有的幾個特殊階段, 其發(fā)展變遷路徑如下:
(一) 產(chǎn)權新私有化變革
土地產(chǎn)權變動能夠對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生根本影響。通常來講, 政治制度建設為經(jīng)濟制度建設的前提。1949年之前, 農(nóng)村地區(qū)始終維持地主階級針對農(nóng)民階級的政治統(tǒng)治與經(jīng)濟剝削, 在幾千年的傳統(tǒng)中國社會里, 土地產(chǎn)權都屬于地主所有。這種土地產(chǎn)權制度是十分不合理的, 由此而產(chǎn)生了十分嚴重的后果[4]。在中華人民共和國成立之前, 占人口規(guī)模3.79%的地主擁有38.26%的耕地, 3.085%的富農(nóng)占有13.66%的耕地。當時貧雇農(nóng)已經(jīng)達到了全國總農(nóng)戶的60%左右, 所擁有的耕地規(guī)模只占總規(guī)模的14%。由此一來, 該土地產(chǎn)權制度只是對地主產(chǎn)權加以保護, 而對農(nóng)民產(chǎn)權則采取忽視的態(tài)度。也正是基于此, 地主借助其經(jīng)濟政治特權, 能夠榨取大部分農(nóng)民創(chuàng)造的剩余價值, 可以占有其大量勞動。以今天的觀點來看, 該土地產(chǎn)權關系對農(nóng)民帶來的約束與“帶著鎖鏈跳舞”無異, 農(nóng)民無論是生產(chǎn)還是生活都缺乏必要的勞動熱情與愉悅, 使得我國農(nóng)業(yè)發(fā)展長期處于停滯不前的狀態(tài)之中。基于這樣的事實, 農(nóng)民對土地具有十分強烈的渴求, 土地產(chǎn)權成為延續(xù)了千年的重要話題。這一狀態(tài)的轉變源于毛澤東對中國民主革命道路的探索, 他把現(xiàn)代化普適性與中國社會特殊性結合在一起, 把農(nóng)民問題認定為中國革命之基本問題, 土地產(chǎn)權問題是其內(nèi)核。而接下來的土地改革就瞬時破除了延續(xù)幾千年的土地產(chǎn)權制度, 讓農(nóng)民歷史上第一次獲得了土地產(chǎn)權, 單此一項就為農(nóng)民每年節(jié)省超過3000萬噸糧食的苛重地租以及其他貢賦。值得注意的是, 農(nóng)民在土地產(chǎn)以外的其他產(chǎn)權同樣獲得了保護, 農(nóng)民因此而產(chǎn)生了強烈的當家做主的切身感覺, 實現(xiàn)了從被剝削階級到另一個階級的蛻變。在中華人民共和國成立之初進行的土地產(chǎn)權變動, 同時改變了農(nóng)民自權利相對方至權利主體的身份轉換, 激發(fā)了農(nóng)民深藏內(nèi)心的生產(chǎn)積極性和生活主體性, 并借此實現(xiàn)了生產(chǎn)力的極大解放。通過以上分析可知, 中華人民共和國成立初期的農(nóng)村土地產(chǎn)權界定被視為農(nóng)村市場交易的前提所在, 基于利益的驅動, 市場價格可以指導具有顯著優(yōu)勢的農(nóng)村專業(yè)化生產(chǎn)更為高效的進行。而農(nóng)民土地產(chǎn)權之確立, 不但促進了農(nóng)村分工的發(fā)展和進步, 還讓農(nóng)村資源的優(yōu)化配置得到了最大限度的實現(xiàn)。
(二) 產(chǎn)權去私有化變革
通過社會主義公有制改造, 完成了農(nóng)村產(chǎn)權自私有化至集體化的過程。在1958年下半年, 我國開始了人民公社化運動, 把原本隸屬于大量高級農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料收歸到公社之中, 由其進行統(tǒng)一所有與統(tǒng)一支配;同時, 大量高級社的勞動力與產(chǎn)品都歸到公社統(tǒng)一調(diào)配和管理, 即便在高級社中保留的自留地和家庭副業(yè)等, 均劃歸到公社所有[5]。可以說, 在當時, 除了作為個體的農(nóng)民中的日用品之外, 其他所有財產(chǎn)均屬于公有財產(chǎn)。農(nóng)民就變成了不具有任何生產(chǎn)資料也不具備任何權利的農(nóng)業(yè)勞動者。人民公社階段的產(chǎn)權變動, 確實對我國農(nóng)村社會的發(fā)展和國民經(jīng)濟的進步帶來了深刻影響: (1) 缺少產(chǎn)權界定, 農(nóng)民之利益就會受到侵占。因為集體土地的產(chǎn)權模糊, 土地一方面是集體的, 同時又是國家的。在國家層面上, 于某種程度上, 要以產(chǎn)權主體資格進行權利分配, 而國家在分配當中具有絕對的優(yōu)先權。國家可以“理所當然”無償從農(nóng)業(yè)中獲取所需的資金與物質(zhì)支撐。結果是, 在經(jīng)過國家和集體的優(yōu)先分配, 原本就十分有限的收入最終只剩下很少的一部分, 到農(nóng)民手中的勞動所得只能勉強維持最為基本的生活和生產(chǎn)需要。此類土地產(chǎn)權制度無法充分調(diào)動農(nóng)民的主動性與創(chuàng)造性, 無法形成激勵效果, 還讓農(nóng)村經(jīng)濟主體活力逐漸走向枯竭, 嚴重影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和進步。 (2) 具有多重性質(zhì)且不清晰的土地產(chǎn)權設置, 極大限制了農(nóng)村經(jīng)濟增長的動力。在這一制度下, 農(nóng)民是典型的甚至是純粹的生產(chǎn)者, 他們具有付出勞動的義務, 卻沒有支配生產(chǎn)資料的權利。基于人民公社的思路和行為范式, 在很大程度上遏制了農(nóng)民群體發(fā)家致富的愿望, 他們是小私有者的代表, 倘若其報酬與工作業(yè)績之間無法體現(xiàn)較高的正相關性, 抑或是農(nóng)民于追求自身利益最大化的過程中, 所取得的生產(chǎn)成果難以排斥別人分享時, 就無法全心全意做事, 其生產(chǎn)率也就停留在較低水平上。 (3) 土地產(chǎn)權的模糊讓土地權利主體難以把土地效益發(fā)揮到最大, 農(nóng)民由于產(chǎn)權的缺失, 使得市場調(diào)節(jié)機制無法真正發(fā)揮作用, 在農(nóng)村社會中的分工協(xié)作與資源配置等都將受到極大限制[6]。比如, 在人民公社時期, 不同生產(chǎn)隊種植的作物與種植面積等均要由政府指定, 對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極大的消極影響。
(三) 產(chǎn)權半私有化變革
在土地私有化階段, 農(nóng)民的產(chǎn)權獲得了承認也能夠得到當時制度的平等對待。這表現(xiàn)為農(nóng)民個人之稅收負擔在主體資格與農(nóng)業(yè)稅費負擔方面是合理而公平的。農(nóng)民在應對外部關系的過程中, 相關利益主體能夠給出明確的利益界定, 這會讓政府對農(nóng)民的權益保護取得成效。而一旦產(chǎn)權獲得保護, 農(nóng)民就能夠借助發(fā)展生產(chǎn)的契機, 提升社會財富和生活水平, 農(nóng)村中也會因此而呈現(xiàn)出中農(nóng)化趨勢, 也就是均富化趨勢。而到了新時期, 我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展深受農(nóng)村產(chǎn)權制度變革的影響。在1982年之后, 聯(lián)產(chǎn)到組已經(jīng)朝著“雙包”到戶進行轉變, 至1984年, 我國全部生產(chǎn)隊都完成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 施行大包干的生產(chǎn)隊的數(shù)量已經(jīng)超過500萬個, 占全部數(shù)量的99%以上, 開啟了以家庭經(jīng)營為前提的“大包干”范式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行之后, 在土地所有權體系內(nèi)的占有與處分等權能歸到集體所有, 農(nóng)民因此獲得了土地使用與收益等權能, 最終構建起了“集體公有和農(nóng)戶經(jīng)營”之產(chǎn)權制度全新格局。不但如此, 當時很多農(nóng)村地區(qū)把除土地以外的集體財產(chǎn)都分給或者賣給了農(nóng)民, 至此, 農(nóng)民取得了剩余產(chǎn)品之所有權。即農(nóng)民不但獲得了部分土地產(chǎn)權, 還能夠借此獲得除土地產(chǎn)權以外的其他財產(chǎn)權, 農(nóng)民群體的權利主體身份得到了確認。更為重要的是, 農(nóng)民借此獲得了生產(chǎn)經(jīng)營權, 無論是勞動還是資金投入, 抑或是具體勞動時間的安排, 均由農(nóng)民自己決定。而至于從事生產(chǎn)勞動的目的, 種植養(yǎng)殖的內(nèi)容都會受到傳統(tǒng)習慣、市場導向以及家庭經(jīng)濟實力和政府下達征購任務的影響[7]。反觀人民公社時期, 由于強制性的集體勞動與監(jiān)督之下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 會產(chǎn)生十分嚴重的“囚犯困境”問題。至此, 我國農(nóng)村重新煥發(fā)了生機, 分配模式變成了“交夠國家的, 留夠集體的, 剩下都是自己的”。對于分配過程, 農(nóng)民能夠以權利主體的身份存在, 他們擁有部分產(chǎn)權。在這一關系內(nèi), 農(nóng)民不但要把繳稅視為公民之義務與責任, 還要把它視作對政府提供之公共物品與公共服務給出的報酬, 是捍衛(wèi)自身經(jīng)濟和社會權利的重要形式, 無論是國家還是地方政府均無法進行無償調(diào)撥。
(四) 權能分解變革
權能指的是產(chǎn)權的具體內(nèi)容, 屬于權利具體作用和實現(xiàn)方式。產(chǎn)權一般涉及以下權能:所有權、使用權、處置權與收益權。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū), 對土地這類稀缺資源的配置需要完成對土地所有權、使用權、經(jīng)營權與收益權之安排, 并在配置的過程中提升配置效率, 但是不同時期下的不同產(chǎn)權配置模式會產(chǎn)生差異化的制度績效[8]。其中, 承包制就完成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料依據(jù)勞動力要素公平進行農(nóng)戶群體的分配, 可是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)進步的同時, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際產(chǎn)量就會產(chǎn)生十分明顯的差異, 如果不對其加以遏制, 這種差異會越來越大。具體來說, 是因為在這種體制下出現(xiàn)了大批勞動力, 他們外出務工或者從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說是極為負面的影響;同時, 部分集體經(jīng)濟組織和種田能手渴望借助規(guī)模化的生產(chǎn)方式消除因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制而帶來的細碎化的地塊分割的局面。這一現(xiàn)實狀況讓農(nóng)民對土地之供給與需求產(chǎn)生了新的要求, 繼而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉和相關市場的形成與發(fā)展開辟了極大空間[9]。比如, 在2007年, 我國頒布了《物權法》, 把土地承包經(jīng)營權納入用益物權的行列之中, 規(guī)定了用益物權人對他人所有之不動產(chǎn)和動產(chǎn), 都依法具有占有、使用與收益之權利。
二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的特征分析——以產(chǎn)權強度為視角
自中華人民共和國成立之后, 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度先后經(jīng)過了土地改革、合作社運動、人民公社化運動以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等過程。在這一復雜的歷史進程中, 雖然短短歷經(jīng)了半個世紀的實踐, 卻讓人們見證了頻繁的土地產(chǎn)權制度變革。在這一產(chǎn)權變動的背后, 一直隱藏著的土地產(chǎn)權改革的動因, 對這一問題進行分析不但關系到中國農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的得失成敗, 還關系到土地產(chǎn)權制度的未來走向, 這不但是重大的理論問題, 更是極為重要的實踐問題。因此, 有必要以產(chǎn)權強度為視角, 對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的特征進行分析, 以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度的動態(tài)演變規(guī)律。
(一) 農(nóng)民土地所有制——農(nóng)民土地產(chǎn)權強度最大化
在新中國成立之后進行的土地改革取得了巨大成功, 政府借助行政權力的施行, 在較短時間里完成了從農(nóng)村土地之地主所有制到“耕者有其田”之農(nóng)民土地所有制的轉變。這一強制性制度變遷的根源在于舊社會中長期施行的封建地主土地所有制, 讓土地經(jīng)營中出現(xiàn)的大量利潤都劃歸地主所有, 而這勢必會造成經(jīng)濟效率下降, 生產(chǎn)力發(fā)展落后, 農(nóng)民也會因此面臨十分嚴重的生存危機, 只有改變土地所有制形式才會改變這一狀況。后來進行的改革, 讓農(nóng)民土地所有制之產(chǎn)權結構可以適應當時的外部環(huán)境, 能夠很好地滿足農(nóng)民群眾對土地產(chǎn)權的強烈愿望, 由此而獲得了異常顯著的制度績效——提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國民經(jīng)濟水平。事實上, 在新中國成立之初, 我國國民經(jīng)濟水平異常低下, 當時中國最為緊迫的任務便是最大程度地恢復國民經(jīng)濟。當時, 絕大部分生產(chǎn)資源均集中于農(nóng)村地區(qū), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國民經(jīng)濟中的地位亟待得到恢復與發(fā)展。基于這樣的背景, 中國共產(chǎn)黨十分重視土地改革的現(xiàn)實意義, 明確了土地改革作為爭取國家財政經(jīng)濟狀況更加好轉的基本條件。可以說, 土地改革被視為農(nóng)村進入全面性大革命中的最初一站, 也是從半封建、半殖民地社會朝現(xiàn)代社會轉化的關鍵步驟。在農(nóng)民土地所有制問題上, 即便賦予農(nóng)民群體最大化土地產(chǎn)權強度, 也顯著提升了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和主體性, 可是卻存在諸多不適應環(huán)境的難題。比如, 小農(nóng)經(jīng)濟基礎異常薄弱很多農(nóng)民由于必要生產(chǎn)資料的缺失, 使得農(nóng)村土地農(nóng)民個人所有和個體經(jīng)營之制度安排難以實施, 無法在很大程度上提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。加之部分農(nóng)民難以抵御自然風險, 使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動力數(shù)量和生產(chǎn)經(jīng)營能力等都成為農(nóng)村發(fā)展的短板, 讓我國農(nóng)村呈現(xiàn)出越來越明顯的貧富分化現(xiàn)象。
(二) 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營制度——農(nóng)民土地產(chǎn)權強度最小化
基于“兩權分離”的家庭承包制, 讓土地承包經(jīng)營權流轉于需求誘致性制度供給的前提下達到了政府增量改革的效果。而作為對承包經(jīng)營權認識深化和對產(chǎn)權認識創(chuàng)新之產(chǎn)物, 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營制度降低了農(nóng)村土地產(chǎn)權強度。自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動至人民公社化運動期間, 以中國農(nóng)地制度為中心展開的重大變革, 讓農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權強度持續(xù)降低: (1) 在加入初級社問題上, 農(nóng)民是完全按照自愿原則進行, 并沒有出現(xiàn)加入高級社時面臨的問題——后者是在相關力量的強制下完成的。事實是, 初級社一直堅持自愿互利之原則, 農(nóng)民能夠以自愿態(tài)度參加初級社, 也能夠選擇自由退出。此時, 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營之制度安排在屬性上通過政府行政力量予以強制推動。因此, 農(nóng)地制度變遷就呈現(xiàn)出顯著的強制性和激進式特點, 這在很大程度上與農(nóng)民的主觀意愿相背離。 (2) 農(nóng)民借助土地改革獲得的土地的私人所有權不斷喪失, 最終以土地集體所有制取而代之。在當時高級社的章程中, 規(guī)定社員之土地要無償收歸集體所有, 施行的是土地要讓勞動群眾集體所有, 而不是單獨所有, 這不但降低了土地本身的差異性, 也讓農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷下降。 (3) 農(nóng)村土地使用權、處置權和收益權都歸農(nóng)民集體所有, 任何個體都不單獨具備上述權利。其間, 除去劃歸農(nóng)民的少量自留地可以自行耕種和收獲外, 其余任何土地都歸集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營, 所取得的收益要經(jīng)過集體予以統(tǒng)一分配。
(三) 土地集體所有和家庭承包經(jīng)營制度——農(nóng)民土地產(chǎn)權強度適度化
按照相關法律規(guī)定, 我國農(nóng)地所有權之主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 這十分清晰地界定出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對實際農(nóng)地的占有情況, 對村民小組的土地所有權予以了強化, 在很大程度上改變了人民公社階段生產(chǎn)隊與公社等相關行政主體對生產(chǎn)小隊合法土地權益造成的侵害, 消減了土地所有權主體之規(guī)模, 在很大程度上規(guī)避了土地所有權主體規(guī)模太大而引發(fā)的土地產(chǎn)權不清晰等問題, 同時還消減了在制度實施當中出現(xiàn)的交易費用, 顯著提升了制度績效。比如, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制讓農(nóng)民家庭獲得了土地承包經(jīng)營權, 以及土地使用權、收益權與處置權。至此, 農(nóng)民對土地所擁有之合法權益得以進行較為明確的確定, 以農(nóng)民家庭為基本單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式, 在一定程度上體現(xiàn)了“耕者有其田”的土地改革初衷。鑒于此, 我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度把農(nóng)地產(chǎn)權予以有效分割, 農(nóng)村集體對農(nóng)地所有權予以保留, 農(nóng)民家庭借此取得了農(nóng)地之承包經(jīng)營權, 讓農(nóng)民土地產(chǎn)權強度更加適度。可以說, 此類適度化的土地產(chǎn)權制度改革不但避免了農(nóng)地私有化產(chǎn)生的大量交易成本, 還極大激勵了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主體性, 所取得制度績效較之于以往高出很多。而農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制獲得的持續(xù)完善, 使得土地集體所有和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營在基本制度前提下得到了系統(tǒng)性安排, 在多種維度上提升了農(nóng)村土地的產(chǎn)權強度。 (1) 對農(nóng)村集體與農(nóng)民家庭所擁有的土地權利進行了界定, 讓土地產(chǎn)權越來越清晰。借助制定農(nóng)地法律法規(guī), 還進一步明確界定了農(nóng)村集體與農(nóng)民家庭擁有土地的權利, 對農(nóng)民家庭針對土地擁有長期穩(wěn)定的承包權、相對獨立的使用權, 以及生產(chǎn)性收益權與財產(chǎn)性收益權和合理的轉讓權等進行了界定, 這不但削減了土地產(chǎn)權內(nèi)的“公共域”, 還確保了農(nóng)民群體可以就此獲得正當?shù)耐恋貦嘁? 并不再受到其他主體的侵害。 (2) 豐富了農(nóng)地承包經(jīng)營權之內(nèi)涵, 提升了農(nóng)民家庭所擁有土地承包經(jīng)營權之完整性。借助延長土地承包期限, 能夠讓農(nóng)民產(chǎn)生更加強烈的意愿對土地予以長期投資;而對滿足農(nóng)民土地轉讓權之要求, 會讓農(nóng)民依據(jù)平等協(xié)商、自愿和補償之原則, 依法轉讓與出租土地, 這對提升土地利用率和農(nóng)民生產(chǎn)積極性大有裨益, 農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收益權也能夠因此而達到保障。
(四) 我國農(nóng)地制度的進一步演變——農(nóng)民土地產(chǎn)權強度的更加合理化
從歷史的脈絡進行分析之后發(fā)現(xiàn), 中華人民共和國成立之后進行的有關農(nóng)村土地產(chǎn)權的變革取得了十分理想的效果, 但農(nóng)民對地權之訴求并未獲得真正滿足, 尤其在產(chǎn)權難以清晰界定之前提下, 就會呈現(xiàn)出由基層政權、村干部等為代言人身份進行產(chǎn)權訴求的現(xiàn)象。而隨著我國生產(chǎn)力水平的持續(xù)提升, 以及經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的持續(xù)演化, 社會形態(tài)的進一步變化, 讓農(nóng)地制度的變遷成為必然, 而變遷會朝著讓農(nóng)民土地產(chǎn)權強度更為合理的方向發(fā)展: (1) 增設土地發(fā)展權, 能夠在根本上提升農(nóng)村集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權強度。在我國, 較長一段時間以來, 農(nóng)地制度安排都以土地集體所有制為主, 即土地所有權歸農(nóng)村集體所有。可見, 土地發(fā)展權作為自土地所有權體系內(nèi)派生得來的、具有獨立行使的財產(chǎn)權, 能夠充分展現(xiàn)土地在變更用途之后可能產(chǎn)生的增值收益。 (2) 以農(nóng)地轉讓權為出發(fā)點, 不斷加強農(nóng)民對土地的實際控制權。在我國, 隨著制度環(huán)境的持續(xù)變化, 農(nóng)地流轉的概率會越來越大, 規(guī)模也會不斷增多, 其形式也將更為多元化。但是, 在當前時期, 農(nóng)地流轉過程中依舊存在亟待解決的問題, 表現(xiàn)為農(nóng)地流轉規(guī)模有限、土地市場并未形成、農(nóng)民土地流轉的限制很多、農(nóng)民這一市場主體的地位沒有完全確立以及農(nóng)民土地權益難以得到全面保障等。所有此類問題均會對農(nóng)地流轉機制的完善造成極大約束, 甚至會阻礙農(nóng)地流轉績效的提升, 削弱農(nóng)地資源的開發(fā)和利用效率。 (3) 優(yōu)化原有征地制度, 提高農(nóng)民對土地之財產(chǎn)性收益。當前乃至以后, 我國城鎮(zhèn)化進程會持續(xù)加快, 農(nóng)地非農(nóng)化的威脅會越來越嚴重。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定, 農(nóng)地非農(nóng)化之唯一合法途徑為國家對土地進行的征收和征用。即便當前征地制度具有十分特殊的產(chǎn)生背景, 可以在很大程度上確保國家社會經(jīng)濟發(fā)展對土地產(chǎn)生的正常需求, 可其中的弊端也是十分顯然的——征地目標不具體、征地程序缺乏規(guī)范性、征地補償標準不一致等——所有這些都在很大程度上侵害了農(nóng)民群眾的合法土地權益, 有必要對其進行變革。
三、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權變革的績效分析
在改革開放逐漸深入、生產(chǎn)力不斷得到提升的情況下, 上述土地制度之弊端正在顯現(xiàn)出來。特別是到了20世紀90年代之后, 中國農(nóng)民收入出現(xiàn)了增長緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動巨大、農(nóng)村發(fā)展滯后等特征, “三農(nóng)”問題一度是全社會普遍關注的焦點問題, 在學術界也引發(fā)了十分廣泛而深入的爭論。未來, 我們需要繼續(xù)針對農(nóng)村土地產(chǎn)權問題進行探討和實踐, 而這些工作的開展需要以之前所取得的經(jīng)驗、教訓為基礎展開。只有明確了中國農(nóng)村土地產(chǎn)權變革的實際績效, 才能為后續(xù)工作的開展提供必要的借鑒信息。
(一) 基于權利共享的績效分析
在市場經(jīng)濟背景下, 經(jīng)濟政策能夠較好地解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場之間的矛盾和沖突, 農(nóng)業(yè)之比較效益如果較低, 就無法真正參與到市場競爭之中。因此, 需要對土地資源稀缺和土地粗放經(jīng)營以及棄耕土地之間的矛盾進行分析和研判, 以便能夠從中獲得更加有力而及時的政策參照。這樣一來, 不但能夠更加明晰集體土地的產(chǎn)權, 承認農(nóng)民群體對集體土地具有的占有權和分配權, 還對集體經(jīng)濟之民主管理和監(jiān)督十分有利。比如, 對農(nóng)業(yè)股份合作來說, 它所改變的并非單純的家庭平均承包制, 由于施行更為集中的承包制, 在實際操作中能夠進一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 促進農(nóng)業(yè)改革的持續(xù)深入。因此, 在解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場之間矛盾的過程中, 需要進一步解放生產(chǎn)力, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化, 讓集體所有和股份合作等多種形式的社會主義土地產(chǎn)權制度不斷發(fā)揮其功效, 展現(xiàn)其獨特的魅力。
(二) 基于產(chǎn)權正義的績效分析
在社會主義建設道路上, 我們形成了一系列十分正確且富有成效的思想和主張。所有這些思想和主張都認為滿足人民利益之需求為無產(chǎn)階級政黨社會發(fā)展的根本宗旨, 這被認為是馬克思主義經(jīng)典作家于解決農(nóng)民問題的過程中一貫堅持的基本準則。這是因為, 在人類社會發(fā)展歷程中, 生產(chǎn)力一直為決定性因素, 生產(chǎn)關系的性質(zhì)與發(fā)展變化趨勢等都與生產(chǎn)力的發(fā)展狀況與要求有關。因此, 中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中, 始終將如何有效發(fā)展農(nóng)業(yè)社會主義生產(chǎn)視為重中之重, 其間歷經(jīng)了多次思想轉變, 也經(jīng)歷過諸多挫折與失敗。可是, 已有的實踐已經(jīng)證明, 在我國農(nóng)村社會, 其生產(chǎn)關系需要保證與社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求相符合, 唯有如此才會積極促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和進步。比如, 在社會主義建設的初期, 中國共產(chǎn)黨就始終順應生產(chǎn)力發(fā)展訴求, 提出了很多與時代發(fā)展和農(nóng)民訴求相一致的土地政策, 在很大程度上提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主體性, 促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和進步。
(三) 基于“三權分置”的績效分析
經(jīng)驗表明, 承包經(jīng)營權之分離并不是我國農(nóng)地流轉的單一形式, 把承包經(jīng)營權之流轉界定成承包經(jīng)營權之分離, 與用“三權分置”去解釋全部農(nóng)地流轉形式, 無疑這種觀點并沒有關注到分離以外其他流轉形式的特殊性, 因此, 這種做法狹隘性與不周全性不言而喻, 在實際工作中需要對其進行辯證思考: (1) 為農(nóng)村土地抵押融資困局尋找出路。在新的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度內(nèi), 承包地與承包權并不能進行抵押, 可是允許把分離之后的經(jīng)營權進行抵押。借助土地經(jīng)營權設定抵押, 能夠對農(nóng)村要素資源配置進行優(yōu)化, 借此還可提升要素的流動性等。 (2) 承包權與經(jīng)營權分離, 將承包權歸屬于農(nóng)戶, 不但可以保證農(nóng)民能夠始終保持承包土地的權利, 還可以借助分離之后的經(jīng)營權入市流轉, 提升農(nóng)地的財產(chǎn)價值, 這不但會強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的市場化、專業(yè)化與規(guī)模化水平, 還能在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效。 (3) 承包權與經(jīng)營權之間存在諸多選擇。與承包權相比, 經(jīng)營權的開放性與可交易性更為明顯, 能夠選擇和家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營等進行聯(lián)合, 繼而構成多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與經(jīng)營方式范式。即便流入方還是以農(nóng)戶為主, 可是在這一過程中能夠實現(xiàn)向合作社和企業(yè)的集中流動, 這能夠極大推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化進程。
(四) 基于利益重置的績效分析
已有的事實表明, 對產(chǎn)權的擁有被視為農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的關鍵動力, 農(nóng)地產(chǎn)權制度在選擇的過程中, 最基本的是對激勵機制進行的選擇。因此, 為了削減土地制度變遷成本, 需要在吸收歷史有益經(jīng)驗與尊重農(nóng)民意愿的基礎上, 把繼續(xù)提升農(nóng)民土地產(chǎn)權視作未來農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的主要方向, 借此讓農(nóng)民具有更為充分和有保障的土地使用權、收益權與處置權。其中, 國家是農(nóng)地的終極所有者, 其重要職責是在法律、財產(chǎn)層面上具有對農(nóng)地之所有權——此類所有權在經(jīng)濟實踐體系內(nèi)為有限所有權。而農(nóng)民是農(nóng)地的永久使用者, 一般表現(xiàn)為經(jīng)濟關系上與實際經(jīng)濟過程內(nèi)具有對農(nóng)地的所有權, 此類所有權在經(jīng)濟實踐關系中屬于權限范圍十分廣泛的所有權。其中, 農(nóng)民能夠借此獲得農(nóng)地的占有支配權、經(jīng)營使用權和自主決策權以及收益占有權、合理處置權等。可見, 如此這般的農(nóng)地產(chǎn)權政策設置, 可以讓農(nóng)民得到“準私有化”之土地產(chǎn)權, 農(nóng)民土地產(chǎn)權獲得強化, 可以最大限度地提升農(nóng)民的生產(chǎn)主動性與積極性。此外, 國家具有農(nóng)地之最終控制權與裁決權, 這較之于單純的法律調(diào)控更為有效。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：河南社會科學2018年02期
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