【內容提要】對農業組織化經營推動力量的認識不應忽視作為政策執行者的地方政府和官員的自主性考慮。在外來農民農大量導入的上海郊區，地方政府與官員之所以推動農業組織化經營不僅僅是出于一種規模經濟效應的考慮，而是更多地出于一種“便于管理”的治理邏輯。由于作為小生產者的外來農民農在生產、生活領域對地方政府構成了相當大的治理壓力，驅逐小生產者、發展農業組織化經營的最大好處是減少了治理上的不便利。這種農業經營方式的轉換在理論上可以理解為：相對無組織小生產者，政府更加傾向于能夠“便于管理”的組織化經營者，因為后者的存在意味著一種能夠有效對接政府與農戶的組織化體系。
【關鍵詞】小生產者; 農業組織化經營; 治理動力
一、問題的提出
截至目前，我國農業組織化經營已經得到長足的發展，具體表現為農業產業化龍頭公司、農民專業合作社的大量涌現。截至2008年底，全國龍頭企業達到8.15萬家，其中銷售收入500萬元以上的龍頭企業達到了5.11萬家。2007年，《中華人民共和國農民專業合作社法》實施，到2010年底，全國依法登記的農民專業合作社已達37.9萬家。以上海市為例，至2011年底，上海市各級農業產業化龍頭企業總數達到405家，其中市級以上農業產業化龍頭企業85家。上海市農民專業合作社數量約2950家，入社成員約9萬人，帶動的農戶數約19萬戶，由合作社經營的土地面積超過140萬畝。合作社入社農戶和帶動農戶占本市務農農戶的59.5％，由合作社經營的農田面積占全市農田面積的56.5％。加上農業龍頭企業帶動的農戶數，上海農業組織化水平已達到65％。
是什么力量在推動著中國的農業組織化經營向前發展呢？目前學者主要關注的是農業組織化的各種優勢，比如對接大市場；降低交易成本；保護農民權益、促進農民增收，提高農業競爭力?，F有研究對農業組織化經營優勢的關注無疑都是正確的，但是農業組織化經營在理論上的合理性并不會自動地轉化為現實的農業組織化經營實踐。在國家高度介入社會、社會自組織能力相對較弱的中國，政府對農業組織化經營的態度實際上發揮了一種更加具有決定性的作用。那么政府何以有動力承擔起推動農業組織化經營的巨大任務呢？從規范意義上來說，政府被視為民眾意志的執行機構，其執行過程不過是對社會要求的一種回應。在此基礎上進行論證，政府推動農業組織化經營的邏輯非常簡單，即“為民謀利”。但是規范性論證的缺點是明顯的：一方面，這種假設將國家過于簡單化處理了，實際上越來越多的看法認為國家具有凌駕于社會的自主性。在相對缺乏代表機制和社會約束機制的中國，國家自主性實際上是不容忽視的，而中國自上而下的多層級治理體制，也意味著一種相對中央的地方自主性或基層自主性的存在，地方自主性或基層自主性既可能成為體制活力的源泉，同時也可能蛻化為地方政府或基層政府的自利性，形成一種對中央政策和民眾意愿的抵制效應。另一方面，規范性論證不能解釋為什么政府選擇這種而不是那種農業組織化經營形式，也不能解釋不同地區農業組織化經營發展的差異性。事實上，農業組織化經營的理論合理性與農業組織化經營的具體實踐之間隱藏了一種推動農業組織化經營的微觀機制，這種微觀機制說明了政府何以有動力推動其轄區的農業組織化經營。
本文的理論旨趣在于說明這樣一種認識，即地方政府推動農業組織化經營存在一種“便于管理”的動機考慮，或者說，地方政府之所以有動力推動農業組織化經營的一個重要原因是尋求一種治理上的便利。促使筆者這樣思考問題是源于近兩年對上海郊區外來農民農群體的持續關注，作為都市郊區的外來小生產者，他們的存在客觀上彌補了上海農業勞動力的短缺，他們在上海郊區農村的土地上辛勤勞動保證了大都市農產品的有效供應。但是，越來越多的跡象表明地方政府已經不再歡迎他們，其中的根本原因是這些外來的小生產者給地方政府帶來了許多治理上的“麻煩”，地方政府很大程度上是出于“便于管理”的考慮而逐漸地對他們執行一種驅逐戰略，取代外來農民農分散無組織經營的是一種便于政府管理的農業組織化經營。
二、外來農民農：都市郊區的職業化小農
（一）本地人退出農業
根據上海市第二次農業普查資料，2006年末，全市共有經營耕地的農戶64.04萬戶，其中，本地戶為59.98萬戶，占經營耕地戶數的93.7％；外來戶為4.06萬戶，占6.3％。但是外來戶戶均經營規模遠遠大于本地戶。本地戶平均每戶為2.18畝，外來戶平均每戶為7.88畝。如果換算成經營面積，外來戶經營耕地面積為32.99萬畝，比例占到農戶經營耕地總面積的20.15％，本地戶經營耕地面積為130.76萬畝，占79.85％。到2010年底，上海本地農業從業人口下降到37.09萬，農業從業人口占戶籍總人口的比例只有2.63％?？梢哉f，上海本地人退出農業的趨勢是相當明顯的。
本地人退出農業最為根本的原因是工業化、城鎮化使然。上海是中國工業化、城鎮化起步最早、發展最為充分的地區。早在集體化時期，上海市郊區農村的社隊企業就蓬勃發展，大量農民脫離農業生產，成為非農化社員。改革開放之后，上海鄉鎮集體經濟讓更多的農民洗腳上岸，成為離土不離鄉的工人。20世紀90年代開始，上海城市工業經濟向郊區農村擴張，進一步吸納了農村勞動力。
（二）外來農民農的導入
截止2002年6月，上海市郊區從事蔬菜生產的外來農民就達9萬之多，種植33萬畝菜園。另根據上海蔬菜行業協會的統計數字，2009年，上海外來菜農數量就有9萬。外來菜農的數量非常龐大，如果加上從事其他種養業的外來農，外來農民農的數量更加可觀。以筆者蹲點調查的N鎮為例，2002年的外來務農人員有656人，此后一路增長，到2011年達到3765人。
根據筆者的實地調研，外來農民農最早是以“代耕農”的形式導入上海的。由于本地人非農化轉移趨勢明顯，一些地方空余出許多土地無人耕種，于是農民集體開始零星地招入外來人口代耕土地。隨著早期以“代耕農”形式進入上海的農民農嘗到在上海種田的好處之后，紛紛介紹親友到上海租種土地，這樣親戚掛親戚、老鄉掛老鄉，農民農群體逐漸擴大，并且越來越向租種本地人土地的租佃農轉化。
外來農民農之所以大量導入上海，有兩個因素值得考慮：一是農業繼承人危機的時差性?？傮w趨勢上，中國不同區域都存在農業繼承人危機，但是由于上海郊區工業化程度較高，農業繼承人危機率先爆發，而落后的中西部地區，由于缺乏工業化的驅動，農業仍然容留大量勞動力，農業繼承人危機滯后出現，這就為外來農民農這種異地務農現象提供了一種時間上的窗口期。如表2所示：2000年，安徽省農業從業人口占總從業人口的58.50％，而同期上海市農業從業人口占總從業人口的比例只有10.77％。雖然這一數字都在逐漸下降，到2009年，安徽省農業從業人口占總從業人口的比例下降到39.30％，同期上海市農業從業人口占總從業人口的比例進一步下降到4.56％，前者遠遠大于后者。
二是大市場的作用。外來農民農大量導入，經濟上的原因是生產出來的農產品能賣得出去，并且能賣上好價錢，上海巨大的農產品市場可以支持這樣的要求。農民農之中流傳著一句話：“老家十畝田，比不上上海一畝園”。
（三）外來農民農的群體肖像
1. 年齡結構
根據筆者對P區Z鎮S村170戶農民農登記材料的分析，發現農民農（戶主）的年齡一般集中在30～59歲的年齡段，而又特別集中于40～49歲的年齡段。而根據S村170戶農民農戶主的身份證反映的年齡計算，S村農民農的平均年齡為43.5歲。
不過，外來農民農也并非全是上了年紀的人，Z鎮S村就有19個30歲以下的青年農民農。
2. 戶籍來源
在F區，筆者拿到了一份官方針對外來農民農的調查報告。該報告顯示，截至2010年底，F區共有外來農民農6052戶，其中有110戶屬于區外市內人員，其他5942戶來自市外。從戶籍來源上看，F區外來農民農來自浙江、江蘇、安徽、河南、四川、江西、山東、福建等23個省份，其中安徽籍外來農民農最多，有3497戶，比例達到57.8％，其次是浙江籍外來農民農，戶數為985戶，比例占到16.3％。（見表4）
F區所轄的N鎮的情況大致相同，N鎮共有1078戶外來農民農，來自浙江、江蘇、安徽、河南、江西、四川、山東、福建等14個省份，其中安徽籍外來農民農有727戶，比例達到67.4％，排在其次的也是浙江籍外來農民農，共有97戶，比例達到9.0％。（見表5）
外來農民農戶籍來源的相對集中分布與兩個因素有關：一是地理上的遠近。離上海最近的浙江、江蘇、安徽的外來農民農相對較多；二是經濟上的差距因素。安徽籍外來農民農的數量占據絕對多數，很顯然與安徽省經濟發展相對落后有關。
3. 經營情況
在F區，外來務農人員共經營土地面積達90490畝，占F區總耕地面積的22.4％。在總共6052戶外來農戶中，只有51個是單位經營戶（具有工商執照的農業經營單位，包括合作社），共經營面積5119畝，所占比例僅為5.65％。其他都是夫妻搭檔的家庭經營戶，共有6001戶，經營面積為85371畝，所占比例達到94.35％，平均經營面積為14.2畝。F區的N鎮也大致如此，外來務農人員共經營土地面積為12480畝，其中有2戶是單位經營，共110.2畝，所占比例僅為0.9％。其他1076戶為家庭經營，經營面積為12369.8畝，所占比例達到99.1％，平均經營面積為11.5畝。筆者在P區和F區實地走訪了35戶外來菜農，基本上是夫妻搭檔的家庭經營戶。如表6所示，由于蔬菜經營需要投入大量的勞動力，家庭經營的規模十分有限，35戶外來菜農的平均經營面積為3.92畝。
三、外來農民農大量導入的治理外部性
從宏觀上來說，外來農民農的導入對上海是大有利處的。首先，外來農民農為上海農業補充了大量廉價勞動力，有利于提高農產品的供應能力和保持農產品價格穩定。比如，外來的菜農對上海蔬菜供應就發揮著重要的作用，是保障“菜籃子”工程的一支生力軍。其次，外來農民農的進入推高了土地的租金，對增加本地農民的收入發揮了積極的作用。其三，外來農民農也發揮著活躍上海郊區農村經濟的積極作用。然而客觀上，外來農民農的大量導入還是對上海郊區農業農村發展帶來了一些“負面效應”，這種“負面效應”體現為這些外來小生產者對地方治理諸多方面的“不便”，可以將其稱為治理外部性。
（一）外來農民農與土地經營秩序的“失控”
1．“小生產”妨礙“大生產”
這里的“小生產”妨礙“大生產”，是指外來農民農以分散小生產形式存在不利于農業組織化經營的推進。因為外來農民農的大量導入，在比較短的時間內大幅度地推高了土地的租金，這對本地普通農戶有增加收入的作用，但是這種高租金也妨礙了上海發展以本地人為主體的規?；洜I。相比本地的規?；洜I戶，外來農民農顯然能為享有土地承包經營權的本地農戶提供更高的租金。以J區的G村為例，2003年，外來葡萄農來到G村，他們以每年600元 / 畝的價格租種土地，這遠高于本地大農戶支付給普通農戶的租金。2007年以后，開始有西瓜農和菜農的進入，到2011年種植西瓜的地租已經達到了2000元 / 畝 / 年。外來農民農的大量導入，導致土地愈加緊張，土地的租金加快上漲。租金的上漲意味著本地農戶有更大的激勵去向本地規?；洜I戶索要更高的租金，否則本地農戶與本地規模化經營戶之間的合同關系就很難延續。另外，外來農民農的大量導入，還帶來了農業勞動力成本的上揚。由于外來農民農會季節性地雇傭勞動力，這直接抬高了勞動力的價格，本地種植水稻和蔬菜的大農戶的經營成本也被拉高。比如G村的水稻合作社需要雇傭長工和短工，2008年的長年工男性只需要25元 / 8個小時，現在已經漲到50元 / 8小時，女性長工也要40元 / 8小時。
另一方面，土地租賃的內外差價也誘使原來的規?；洜I的大農戶傾向于機會主義行為，使既有的農業組織化經營名不副實。比如G村就有一些大農戶將從普通農戶那里拿到的土地反租給外地人以賺取其中的差價。G村有一戶養殖戶A，1996年嫁到該村，因為家鄉（浙江金華）有種植柑橘的傳統，就在2001年承包了大家都不愿意承包的20畝低洼地，并且和相鄰的農戶協商轉包了更多的土地，最后形成了三十幾畝的橘園，而這些土地的承包年限為30年，她由此成了第一批大農戶。當時的地租也很低，2002年100元 / 畝，2003年200元 / 畝，2004年300元 / 畝，而且如她所言，這些地租剛開始人家都不要，是自己按良心給的。2005年村里與A協商將地租定為每年400元 / 畝，并且再次約定年限為30年。2006年之后，外來農民農越來越多，提供的租金也水漲船高。于是大農戶A把原來的橘園改為養豬場，蓋好豬棚，再出租給外地人，從中賺取收入。在這種獲利空間下，G村水稻合作社的老板S也沒有光自己種水稻，2011年，他給本地農戶的租金為每畝550斤稻谷的掛牌價，但是他私下將部分土地再出租給外來農民農，收取菜農1300～1500元 / 畝的地租，收取瓜農2000元 / 畝的地租。
2．“米袋子”與“菜籃子”的沖突
上海作為大都市，“米袋子”和“菜籃子”都是關系千千萬萬老百姓生活的民生工程。外來農民農的大量導入在一定程度上形成了“米袋子”和“菜籃子”的競爭關系。對上海本地老百姓來說，種植糧食的收益肯定不如將土地租賃給外來農民農所獲得的租金，而外來農民農種植糧食類作物是比較少的（如表7、表8所示）。F區外來務農人員的糧食經營面積為17382畝，所占比例僅為19.2％，而蔬菜經營面積最大，為34116畝，所占比例為37.7％。N鎮外來務農人員的糧食經營面積為1694畝，所占比例為13.6％，而蔬菜經營面積為5396畝，所占比例為43.2％。很顯然，外來農民農的導入與土地經營的“非糧化”趨勢是形影而至的，外來農民農的大量進入在一定程度上加大了完成糧食種植指標的難度。比如，上海市對F區有16萬畝的水稻生產最低保有量指標。大規模從事非糧生產的外來農民農的導入使得農村土地越來越多地用于非糧食生產。2009年，F區實際水稻生產面積15.28萬畝，2010年下降到14.52萬畝，比2009年減少7000多畝。
3. 對土地的掠奪性經營
郊區農口的官員都一個共識，即外來農民農的大量導入不利于耕地資源的保護。外來農民農從事的是一種職業化農業生產，出于成本收益的考慮，經營行為必然趨于短期化，對租種土地的掠奪性經營是不可避免的。比如，種西甜瓜對土壤地力的消耗巨大，許多外來瓜農便“打一炮換一個地方”。外來菜農對土地也存在一定程度的掠奪性經營，為了在單位面積多產蔬菜，外來菜農不得不加大化肥使用量和土地的復種指數。除了對地力的透支之外，外來農民農對上海本地的農田水利基礎設施的使用過程中也存在損壞問題。
（二）外來農民農與地方政府的管理困境
1．“小生產”造成的“大治理”
作為小生產者的外來農民農雖然很難享受到地方政府提供的服務，但是他們卻在生產、生活領域給地方政府制造了許多“麻煩”，外來農民農的大量導入很顯然對上海郊區農村的治理形勢增添了不小的壓力。令上海地方官員最為頭疼的是外來農民農在田間地頭的違章搭建簡易棚屋問題。外來農民農在田間地頭搭建了大量住用簡易棚屋，這么做一是生產上的方便，二是防止偷盜問題，三是節省開支。以F區的N鎮為例，截至2011年，1078戶外來農民農當中，就有870戶住在田間地頭搭建的棚屋里。對地方政府來說，外來農民農搭建的簡易棚屋不僅影響環境，而且帶來各種安全隱患。2002年10月到2003年3月，上海市滬郊工委發動了一場針對外來農民農違章搭建的大規模整治行動，從政府下發的文件來看，外來農民農大量搭建簡易棚屋確實對地方政府構成了不小的治理壓力：
外地菜農違章搭建，一是造成嚴重的安全隱患。在田頭搭建的臨時居住點，大多是用竹排做墻石棉瓦蓋頂，有的用煤渣磚，有些竟用厚海綿等易燃材料，電線隨意拖拉，生活用水靠就地打井，既擋不了風雨，又防不了火，后患無窮。二是危及外地菜農人身財產安全。由于搭建的簡易房既沒有防范設施又相當分散，很容易遭受犯罪分子的侵襲。三是嚴重影響郊區環境。在近郊農田里，違章搭建形成新的“滾地龍”。外來菜農生活垃圾隨意傾倒，人畜糞便排入河內，污染河道，破壞環境衛生，不少農戶還違章養狗。特別是外來養豬戶畜糞未經處理，直接排放，造成周邊環境“重污染”。
區一級政府對外來農民農的違章搭建大量簡易棚屋更加倍感壓力，比如2005年底開始，閔行區開展了一次涉農違法搭建專項整治行動，政府出臺的文件明確指出：“外來人口為我區經濟社會持續穩定快速發展做出了積極貢獻，但是，外來務農人員在農田違法違章搭建，不僅影響了城市形象和投資、生活環境，也存在社會治安和安全隱患”。
分散的“小生產”還對地方政府的農產品監督提出了更高的要求。以蔬菜生產為例，上海目前已經建立了四級蔬菜安全監管網絡，但是監管部門需要直接面對數量龐大的外來農民農，監管起來還是顯得力不從心，難度很大。早先時候，外來菜農習慣從老家帶一些劇毒農藥打菜，F區就曾經因此發生幾次食物中毒事故，受害者也是外地人。從筆者調研反映的情況來看，隨著低毒高效農藥的面世，外來農民農已經基本上不打毒農藥了。不過，對農產品安全的監管部門來說，直接面對大量的外來農民農顯然意味著工作量和工作難度的增加，如果農產品的生產是組織化的，他們的工作肯定會輕松很多。
2. 管理上缺“抓手”
對與外來農民農發生直接關系的基層政府和村干部來說，他們認為管理這些外來農民農最大的困難是沒有“抓手”。這里的“抓手”是指一種比較硬的機制，可以對外來農民農的行為形成約束。對本地農民來說，基層政府和村干部手里攥著他們許多“小辮子”，不怕他們不聽話。但是這些外來農民農基本上無求于基層政府和村干部，他們靠天、靠自己、靠市場，而不像本地人那樣靠政府，很難抓到可以控制他們的“小辮子”。但是，對基層政府和村干部來說，又有許多工作必須滲透到這些外來農民農中去，比如農產品質量監管、社會管理、計劃生育，等等。與本地農民相比，由于利益和觀念上并不存在契合關系，外來農民農顯然缺乏配合政府工作的動力。N村所在的Z鎮農業中心主任給筆者講到一個例子，去年發生了禽流感，本地養殖戶都積極采取自救措施來減少損失，而一些外來的養殖戶則放任狀況惡化，一心等著政府的補償。在Z鎮，蔬菜質量監管上，村里需要將一些上面的指示和精神向這些外來農民農傳達，但是外來農民農大多勞作繁忙，沒有時間也沒有興趣參加村里組織的各種會議，于是村里開始給這些外地人以數目不等的“出場費”，比如開一次會10塊錢?？偠灾瑢鶎诱痛甯刹縼碚f，他們既需要去管這些外來農民農，但是又缺乏有效的辦法，工作上很被動。
F區Z鎮N村的村干部對筆者講了一個土辦法，即去抓外來的“頭”，即利用外來的“頭”去管理這些外地人，所謂“外人治外”。外來的“頭”一般出來比較早，帶來出的親戚多，在外來農民農中有一定的影響力。外來的“頭”在本地村組織和外來農民農之間起到了一種“上傳下達”的作用。N村的村干部說他們每個月都會召集這些外來的“頭”來談話，溝通情感，布置工作。當然村里也需要給這些外來的“頭”一些“好處”，比如每年給他們幾百塊的辛苦費，把他們定為能夠享受更多優惠的科技示范戶享受各種農資補貼，在土地租用上給予更多的方便，等等。抓“頭”的好處是可以降低政府的工作量，政府可以盡可能地減少與外來農民農的直接接觸。但是，通過實地走訪，外來的“頭”實際發揮的作用是相當有限的。一方面，雖然在外來農民農群體中的確存在著“頭”，但是這種“頭”對其他農民農的約束能力是相當有限的；另一方面，外來的“頭”并不總是會幫助基層政府和村干部擺平事情，在一些情況下，他們可能會給基層政府和村干部帶來額外的麻煩。比如，近些年，上海一些農業補貼也開始向外來農民農覆蓋，這時就出現有的外來“頭”從中侵吞其他外來農民農的補貼，造成其他外來農民農去找基層政府和村干部的麻煩。
3. 責任上要“兜底”
基層政府和村干部雖然不想管這些“難管”的外來農民農，但是體制上又逼著他們去管，管理上是屬地化的，責任上還要“兜底”。責任上“兜底”與自上而下的壓力型體制相關，雖然外來農民農基本上不屬于服務的對象，但是體制上卻把他們與基層政府捆綁在一起，兩者構成了一個連帶性的治理板塊，一旦這些外來農民農在某個基層政府的轄區內發生了“問題”，這時責任就要屬地化地落在基層政府頭上，所謂“守土有責”。N鎮的黨委書記向筆者反映了近期剛發生的一件“麻煩事”，也是涉及到外來農民農的違章搭建問題：“國土資源部的衛星遙感在天上探到區里耕地上存在不少違章搭建，包括外來農民搭建的棚子，年底的時候區長被國土資源部‘約談’，情況很嚴重，區長回來后對各個鎮下命令，要去拆這些棚子，我們只能硬著頭皮帶人去拆，但是又很難拆得動?！?/p>
現在基層政府面臨自上而下的考核目標越來越多，考核要求越來越嚴，但是又有外來農民農這樣“拖后腿的大軍”，基層政府很無辜、很無奈、很委屈。特別是現在，維穩工作成為重中之重，確保本地人“不出事”問題不大，但是確保這些外來農民農“不出事”真是難上加難。從事農業生產的外來農民農一般相對比較老實，但是他們很容易成為不法分子的“受害者”，簡易的居住環境也容易引起各種安全隱患。但是，在維穩體制下，一旦出了事情，不管三七二十一，首先拿基層政府是問。一位官員還抱怨說：“現在上面的目標老是‘打架’，一會是加強管理，一會是以人為本、和諧社會，一會糧食安全，一會是蔬菜安全，一會說要驅趕這些外地人，一會又要給他們發補貼，搞得下面無所適從，但是工作還要去做，責任還要基層政府去背”。
（三）“土客倒置”：并非處于“弱勢”的外來農民農
外來農民農的大量導入也對上海郊區鄉村的社會秩序產生深刻影響。對上海本地老百姓而言，這些外地人已經越來越不好惹，甚至已經一定程度上出現本地人怕外地人的“土客倒置”現象，或者說，外地人已經在一定程度上成為了強者，而不是弱者。不僅普通本地人怕外地人，一些鎮村干部也說外地人不好惹。
1．“赤腳的不怕穿鞋的”
本地人之所以怕外地人有許多理由，其中最為核心的原因就是外地人是“赤腳的不怕穿鞋的”。這可以從幾個方面去理解：首先，本地人在“明處”，外地人在“暗處”。外地人肯定能找得到本地人，而本地人卻很難找到流動性的外地人。其次，本地人是“穿鞋的”，有東西可以失去，而外地人是“赤腳的”，本來就沒多少東西，卷鋪蓋走人，又何談損失。其三，上海郊區本地人總是反映一些外地人“不講理”。言下之意，“講理”的本地人與“不講理”的外地人之間是“秀才遇見兵”的關系。在實地調研中，筆者發現上海郊區農民普遍存在這些看法，外地人也反過來認為上海本地人“怕事”，比較“軟”。在F鎮N村，一戶來自安徽六安的葡萄農給筆者講了令人驚訝的故事。他說：“種葡萄不賺錢，被政府‘碰’了才能發大財”，他們現在有意選擇租種那些容易被開發的土地，合同可以簽得長一點，這樣一旦遇到政府開發，可以“獅子大開口”，他說他有位老鄉就因此發大財了。
2．“人多”之后的“勢大”
在實地調研，筆者發現其實土客關系的強弱之變的一個最重要原因是外地人在人數上取得了優勢，這造成了一種“人多”之后的“勢大”。在上海郊區農村，本地人外移，留下的都是走不了、看家產的老年人，或者是那些實在混不好的貧困戶，村莊的“空心化”、“老齡化”的趨勢是十分明顯的。比如，在F區Z鎮N村，戶籍人口3119人，外來人口4100人，人口倒掛趨勢明顯，而且戶籍人口當中，有一大部分并不住在農村，留下的基本上是50歲以上的中老年人。與本地人群的蕭條相比，外地人在上海郊區卻在欣欣向榮地增加，并且在人口構成上以中青年為主。這種人口構成上的此消彼長，在一定程度上造成了本地人與外地人的強弱逆轉。N村一戶養豬的外地人說：“以前外地人少時，一戶本地人有幾個兄弟，老大喝了酒之后就不是人了，現在外地人多，本地人也就乖多了”。
3. 基于人情血緣的“抱團性”
外來農民農群體的一個非常突出的特點就是其群體性和“抱團性”。這與外來農民農群體的形成機制有關，他們大多是親戚帶親戚、老鄉掛老鄉而來，群體內部的人情血緣網絡比較發達，加之出門在外，相互照應的需求有增無減，所以外來農民農之間的“抱團性”是比較突出的。以F區N鎮為例，安徽籍的外來農民農就有727戶，占到總數的67.4％，而安徽籍的外來農民農之中，來自六安市的又“相對集中”。外來農民農看似無組織，其實是有組織性的，這里的組織性就是“相對集中”的人群之間由人情血緣構成的關系網絡。由于家庭經營各自為政的特點，外來農民農的“抱團性”往往只會在“事件”中才會體現出來，如果“事件”的動因嚴重地挑戰了外來農民農群體所共同享有的利益或情感，他們的組織性就會猛然地表現出來。N村的一戶外來菜農給筆者講了個案例：一天，許多外來菜農往車上裝菜，占了道路，一個本地人開車過來，要求讓道，言語不甚和氣，被激怒的外地人一哄而上對這個本地人拳腳相加。最后，派出所來人了，但是在將本地人支開之后，就很快連車帶人都釋放了，派出所也不敢對外地人怎么樣。在另外一次訪問Z鎮農業中心過程中，筆者恰好遇到了一起外來葡萄農的群體上訪事件，事因是Z鎮不承認他們與本地隊長簽的土地租賃合同，一起上訪的外來葡萄農有幾十人之多，他們都來自安徽六安霍邱縣。
四、發展合作社：尋求一種“便于管理”的組織化經營
從上文的論述可知，外來農民農在生產、生活領域給地方政府制造了成堆的“麻煩”或“不便”，產生了地方治理外部性問題，在這種情況下，地方政府（區縣）顯然并不歡迎這些外來小生產者。對于本地那些有意于從事農業經營的人來說，這些外來的小生產者也是不受歡迎的，因為他們的到來直接地推高了土地租金和勞動力價格，這無疑增加了他們的經營成本。本地普通農戶對這些外來小生產者的情感是矛盾的，一方面，這些外來小生產者的到來有助于提高本地普通農戶的收入，另一方面，這些外來小生產者又大有“喧賓奪主”的架勢，文化和生活習慣的差異也使得本地普通農戶在心理上產生不適應。上海市一級政府作為區域治理責任的總代表，對這些外來小生產者也是抱有一種矛盾態度，大都市巨量的農產品需求顯然需要從外省市補充農業勞動力，但是這些外來農業勞動力以小規模家庭經營為主的“存在方式”并不符合大都市的農業發展導向。根據實地調研，F區正試圖通過發展合作社這種組織化經營方式來調和這種矛盾，推動發展合作社顯然不僅僅是為了追求經濟效率，而且更有尋求一種“便于管理”經營方式的治理策略考慮。
（一）合作社：F區的“壘大戶”工程
在上海各郊區縣，F區的農業組織化經營以發展農民合作社為特色。從2004 年創建第一批6 家農民專業合作社，到2009 年累計總數達250 家，F區農民專業合作社數量已占上海全市的1 / 5，銷售產值占到1 / 2。
發展農民專業合作社的有利條件是宏觀政策環境的支持。2007年，國家專業出臺了《農民專業合作社法》，在全國層面鼓勵發展農民專業合作社。2007年，上海農業發展“十一五”規劃指出：要“建成以農民專業合作社為主要形式，與行業協會、社會中介組織相結合的農業組織化體系”。2011年，上海農業發展“十二五”規劃也提出：“繼續提高農業組織化水平。培育一批經營規模大、服務能力強、產品質量優、民主管理好、社員得實惠的農民專業合作社”。
2009年之前，雖然得到了各級政府的大力支持，但是F區的農民專業合作社的發展仍然面臨了一個比較大難題，即農民不愿意讓出土地，而是更加樂于將土地流轉給外來農民農以獲取更高的租金。很顯然，對政府來說，本地農民與外來農民農之間的土地流轉行為是“無序的”，既不符合政府的農業發展目標，也對政府治理造成了許許多多的“麻煩”。2009年之后，F區農民專業合作社的發展迎來新的契機，原因是上海市一級層面開始推動建立完善的土地承包經營權流轉市場。2009年8月，上海市政府發布《關于進一步穩定完善農村土地承包關系建立健全土地承包經營權流轉市場的指導意見》（滬府〔2009〕34號）。官方推動建立土地承包經營權流轉市場的目的很明確，就是要“推進農業規模化集約化發展”。在土地流轉的原則上，市一級文件明確要求：“發揮市場對農村土地資源配置的基礎性作用”，“必須按照依法自愿有償的原則，充分尊重農戶在土地承包經營權流轉中的主體地位，確保土地承包經營權流轉中農戶享有的權利；土地承包經營權流轉價格應由當事人雙方按照區縣政府制定的最低保護價基礎上協商確定，流轉收益歸農戶所有”。2009年11月，F區出臺了相應文件，在土地流轉原則上規定更加具體：“農村土地承包經營權流轉有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式。農村土地經營權流轉要堅持依法、自愿、有償、有序原則；不得改變農業用途原則；不得改變農村土地集體所有性質原則；不得侵害土地承包農戶權益原則；流轉的期限應當限定在承包期內原則；受讓方（流入方）須有農業經營能力原則；同等條件下，本集體經濟組織成員（種養大戶或農民專業合作社）享有優先權原則”。對土地流轉市場的規范化、制度化意味著政府對土地流轉市場控制力度的加強，特別是區一級文件規定“受讓方（流入方）須有農業經營能力”以及“同等條件下，本集體經濟組織成員（種養大戶或農民專業合作社）享有優先權”，這實際上為政府推動農村土地向農民專業合作社流轉提供了制度上的基礎。
值得指出的是，F區雖然加強了對土地流轉的制度化控制，隱含了收緊土地出租給外來農民農的政策導向，但是F區畢竟沒有出臺專門文件明確要驅逐外來農民農。與F區相比，S區和J區的政策則更加嚴厲。2009年11月2日，S區人民政府出臺了《關于加強農用土地管理進一步規范土地流轉的實施意見》，指出：“堅決杜絕不規范、低水平、不安全外來種養戶”。2010年10月11日，J區人民政府辦公室轉發區農委《關于進一步規范土地流轉和外來種養戶管理的實施意見》的通知，其中明確指出：“加強對外來種養戶租賃協議的清理。各鎮（工業區）和村要因地制宜地采取有效措施，對現有簽訂協議的外來種養戶進行全面清理。對不符合生產管理要求，已到期的協議，不再續簽；未到期的，要做好勸說工作，讓其退出經營，并根據政策適當給予補償；對未簽訂租賃協議的，勒令退出經營”。
在F區N鎮，農業中心主任明確提到，區府雖然沒有出臺具體文件，不過總的精神和方向是明確的，就是土地流轉要為發展農民專業合作社“讓道”。截至2011年底，N鎮共有耕地面積32320畝，規?；洜I面積為6370畝。N鎮的規模化經營以農民專業合作社為主體，目前共有29個合作社，其中12家種糧合作社、5家蔬菜合作社、2家農機合作社、3家農產品營銷合作社、5家水產合作社、2家農家樂合作社。N鎮農業組織化經營率僅為19.7％，顯然還沒有達到政府設想的理想水平。根據農業中心主任的理解，制約農民專業合作社發展有兩大瓶頸：一是土地制度的限制。小塊土地掌握在農民手里，很難集中、成片開發；二是土地流轉沒有搞好。農村土地向外來農民農“無序流轉”推高了土地租金，限制了農民專業合作社的發展。
目前，F區開始進一步地推動農民專業合作社的發展主要有兩大重要舉措：一是引導農戶通過村委會向合作社流轉土地。二是實施農業組織化經營補貼。30畝以上通常定為規模化經營。以種糧為例，2010年，100畝以上的補貼達到596元 / 畝，其中基本補貼196元 / 畝，區組織化經營補貼300元 / 畝，以及鎮里配套100元 / 畝。農業組織化經營補貼的使用很顯然提高了農民專業合作社的盈利空間，也提高了合作社對普通農民土地租金的支付能力，這樣就通過政府補貼削弱了外來農民農得以獲取土地的租金優勢。
（二）作為“治理抓手”的合作社
在與N鎮農業中心主任的交流中，筆者問到政府為什么要大張旗鼓地發展農民專業合作社？農業中心主任首先并沒有提到農業組織化經營的經濟效率，而是說：“如果不搞合作社，放任土地的自發流轉、散戶經營，那么農村的環境、安全問題都搞不好”。以糧食生產為例，農業中心主任提供了一份規模經營和散戶經營的比較數據（如下表10所示），散戶經營的畝均收入為1528元，而規模經營的畝均收益只有955.5畝，前者顯著高于后者。這說明農業規模經營并不一定帶來“規模經濟”。作為大田作物的糧食不過如此，對于蔬菜、普通等需要勞動力密集投入的經濟作物，規模經營在規模經濟效應上可能更加站不住腳。
另據農業中心主任的介紹，N鎮的農民專業合作社的經營形式有兩種：一種是讓熟悉農業、有經營能力的人承包，這種做法的好處是經營者有積極性，壞處是利益由一部分人得了，老百姓有意見。二是分組作業。好處是平均，壞處是經營效率不高。由此可見，農民專業合作社對普遍化的農民增收的效果也非常有限，甚至會造成農村的分化。
由此可見，F區所推動的農業組織化經營并不容易形成規模經濟效應，也沒有均富增收的經營效果。但是，對地方政府來說，合作社這種組織化經營形式擁有一種小規模家庭經營沒有的制度優勢，即合作社為地方政府提供了一種治理上的便利。在這種經營方式之下，合作社不僅僅是一種經營單位，而且是地方政府進行涉農治理的一個“抓手”。從“便于管理”的意義上來講，農業組織化經營雖然不一定能夠實現“規模經濟”，但是在實現“規模政治”上是有保證的。
具體來說，合作社作為一種“治理抓手”對地方政府來說有三點幫助：一是可以縮減政府的管理量，政府無需直接面對數量龐大且無組織的外來小生產者。從純粹管理規律上看，管理的幅度肯定是有限的；二是合作社可以分擔政府的部分職能。這是指合作社作為一種中介組織可以發揮著一種管理上的輔助作用，幫助政府實施治理；三是合作社易于被政府控制。政府對合作社的大量補貼成為控制合作社行為的“胡蘿卜”，不怕合作社不聽政府的話。
（三）政府的“如意算盤”：外來農民農的雇農化
出于“便于管理”的考慮，地方政府驅趕這些外來農民農的傾向已經相當明顯。但是，驅趕外來農民農存在一個致命的悖論問題，即上海的農業勞動力如何解決？上海本地農村勞動力已經接近枯竭，期望本地人去擔負起種田的職能已經不太現實。對此問題，筆者向F區兩個鎮的農業中心主任發問，得到的答案似乎說明這里的問題并不嚴重。政府的“如意算盤”是清晰的，解決問題的辦法是將這些目前絕大多數處于租佃農形態的外來農民農轉化為本地合作社或農業公司打工的雇農。外來農民農現在多為家庭經營，他們租用本地農戶的土地，按時交納租金，獨自核算并承擔經營風險。與租佃農不一樣，雇農是一種農業工人，他們為組織化經營戶打工為生，收入不來源于自身，對農業經營幾乎不承擔風險。對地方政府來說，雇農化策略可謂“一箭多雕”：首先，作為雇農存在的外來農民農一方面可以填補上海農業勞動力的缺口；其次，雇農化意味著這些外來農民農被組織起來，政府已經無需直接管理他們，合作社或農業公司已經在中間層次發揮著管理功能；其三，雇農化策略意味著“小生產”的絕對減少，“大生產”的絕對增加，提高了農業組織化經營的程度；其四，雇農化意味著外來農民農內部基于人情血緣的“自組織性”被有效控制起來，實際上外來農民農的集體行動能力被消解了，這對于地方治理秩序的維持具有重要的作用。
五、作為一種治理策略的農業組織化經營
農業經營不僅僅需要解決小農戶與大市場的對接問題，還要解決小農戶與政府治理的對接問題。從本文提供的經驗材料來看，外來農民農的大量導入帶來的最大問題是政府治理上遇到的困難，而之所以存在治理上的困難乃是因為外來農民農的存在產生了一種治理外部性，即他們的生產、生活活動對本地治理生態產生了額外的連帶影響，地方政府必須被動地需要投入精力和資源實施“額外的治理”。政府對外來農民農的治理可以分為兩塊：一塊是政府對外來農民農生產活動的治理，這里主要涉及對農產品的質量監管。在這方面，外來農民農作為一種為大都市生產農產品的職業化小農，以經濟作物為主的職業化生產意味著政府必須密集地投入監管力量以糾正農戶的機會主義行為，但是外來農民農如此之多，如果不借助于合作社等組織化經營方式，政府監管起來的成本是相當高的。為了降低監管成本，達到一種管理上的便利，是政府推動發展合作社等組織化經營形式的重要動力。另一塊是政府對外來農民農生活領域的治理。外來農民農不僅僅是一種“生產性存在”，而且更多的是一種“生活性存在”。與“生產性存在”相比，“生活性存在”的外來農民農對地方治理產生的影響更大，因為“生產性存在”只是意味著單一性的農產品質量監管，而“生活性存在”則意味著更加多元化的治理輸入，如社會治安、公共服務、矛盾糾紛等。令地方政府頭疼的是，一方面，這些外來農民農并不如本地農民那樣配合政府的工作，由于經營方式和生活習慣上的自給自足性，外來農民農幾乎無求于政府，但是另一方面，在既有體制之下，外來農民農與本地政府被綁定在同一個治理單元和考核體系之中，本地政府的治理績效不僅受到本地人的影響，而且受到這些外地人的連帶作用。在這種治理矛盾之下，地方政府顯然認為這些外來農民農是“麻煩制造者”，而改變既有被動局面的一個有效策略，就是通過發展合作社等組織化經營方式來驅逐這些小生產者，當然這里的驅逐可以理解為改變外來農民農的“存在形態”，而不是將這些大都市需要農業勞動力掃地出門。
到這里可以發現，推動農業組織化經營的一個重要力量是地方政府意在尋求一種治理便利，或者說主宰政府行為的是一種“便于管理”的治理邏輯。從學理上來說，組織化經營實際上是一種由國家啟動的可以降低國家與農戶之間交易成本的治理策略。從交易費用政治學的視角來看，農業經營不僅僅是經濟交易，同樣涉及到國家與農民之間的政治交易，比如提取農業剩余、提供公共服務、農產品安全監管以及克服其他農業經營活動的負外部性。在國家面對大量散戶的情況下，交易成本是極其高昂的。對于這一點，毛澤東似乎早有認識，毛澤東在農業合作化運動時曾經說過，數以億計的農民不好“抓”，把他們“梳成‘辮子’，就好抓了”。溫鐵軍也認為20世紀50年代的合作化運動解決的是政府與農民的交易成本問題，即降低國家與高度分散的4億小農之間的交易費用。而這種交易成本的降低的基本條件是需要一種特殊的制度和組織安排。針對農產品安全問題，李昌平認為解決問題的根本之路就在于將現今的2億小農戶合作成30萬個現代大農，只有提高農民生產農產品和營銷農產品的組織化水平，我國農產品安全才能得到切實保障。
農業組織化經營之所以能夠達到一種降低交易成本的治理效果，原因可以歸納以下幾個方面：一是組織化經營意味著對事務集中化處理的可能性。將小農集中為大農，意味著政府直接面對的管理對象的絕對減少，在管理上達到一種便利。二是組織化經營意味著農業組織化程度的提高，而農業組織本身不僅僅是一種生產單位，同時是一種管理單位，諸如合作社等組織化經營戶本身就可以達成一種行為自律和政府幫手的組織效果。三是組織化經營可以更容易納入到政府的治理結構體系之中，完成縱向一體化的建構任務，而一旦農業生產單位被政府結構化之后，政府目標將會更容易貫徹到農業生產領域；四是組織化經營亦具有社會控制效果，在政府控制的組織化農業的狀態下，農民的自組織性實際上已經被正式組織所消解，農民重新成為一種乖順的“單位人”。
六、結語與討論
值得特別指出的是，農業組織化經營雖然便于政府與農民之間的對接，這適應了社會化大生產情況下政府的治理需要，但是在新的體系結構能否解決諸如農民增收、社會公平等問題是大有疑問的。在本文提供的經驗材料來看，一旦合作社這種組織化的經營方式被全面推廣，本地農民實際上已經無法索取更高的土地租金，而對于外來農民農來說，擺在他們面前的前途只有兩個，要么選擇退出，要么放棄家庭經營，選擇成為組織化經營的雇工。不過，根據我們的調研，政府的雇農化策略也可能存在“一廂情愿”的危險，外來農民農對家庭經營的堅守是頑固的，他們可能并不愿意成為為組織化經營戶的打工者。另外，農業生產也很難脫離家庭經營采取大規模的組織化生產，因為農業是一種高度非集中化的產業。政府推動組織化經營還會帶來其他問題，比如農民地權可能會被上收，以及“空殼化”的組織化經營。最后借用韓俊的一段話來結束本文，也算是對地方政府驅逐小生產戰略的一種告誡：
農業生產的基本特點是空間分散，而且必須對自然環境的微小變化做出及時反應，這使得農業生產的監督成本較高。農戶家庭成員之間的經濟利益高度一致，不需要進行精確的勞動計量和監督。把家庭作為農業的基本經營單位，使勞動者具有很大的主動性、積極性和靈活性，不僅能夠對農業生產全過程共同負責、對農業最終產品負責，而且能夠對各種難以預料的變化做出比較靈敏的反應，這正符合農業作為生物再生產過程的特點。較之其他經營方式，家庭經營在農業中具有更好的適應性，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，而且適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業。
（作者單位：葉敏：華東理工大學人文科學研究院；馬流輝：華東理工大學社會與公共管理學院；羅煊：華東理工大學社會與公共管理學院）
中國鄉村發現網轉自：開放時代雜志（微信公眾號原創）2018-06-02
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