摘要：區域政策作為國家調控區域經濟發展的重要工具, 其空間屬性包括空間中性和空間干預兩種不同的發展思路。空間中性不直接考慮空間因素而強調經濟集聚效益, 空間干預政策直接針對特定地區以改善地區福利水平。本文認為, 區域政策的兩種發展思路并不矛盾, 單一的區域政策思路并不能有效解決區域的公平與效率問題, 兼顧空間中性政策和空間干預政策, 符合當前中國區域經濟發展的現實邏輯。新時期重塑中國經濟地理、促進區域經濟優化升級、實現區域經濟協調發展, 是推動區域經濟邁向高質量發展階段的客觀要求。因此, 需要積極重構區域政策的實施方向:逐步完善要素自由流動的制度條件, 適度平衡人口和經濟總量的空間密度, 突出區域政策的差異化和精準性。
關鍵詞：區域政策；空間屬性；空間中性；空間干預；
區域政策是政府 (主要是中央政府) 對區域經濟進行干預的重要工具。政府通過對政策資源的集中安排, 有目的地對某些類型的問題區域實行傾斜, 以改變由市場機制作用形成的一些空間結果, 促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分配合理[1]。新中國成立以來, 國家在不同發展階段實施了相應的區域政策, 對區域發展格局產生了重要影響。隨著經濟進入新常態階段, 區域發展差距、區域利益矛盾、區域空間失衡等問題也越發明顯, 迫切需要探尋區域經濟增長的內生動力、調整區域發展空間格局、促進區域經濟優化升級。十九大報告指出:“中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段, 正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。實現區域經濟高質量發展, 客觀要求建立區域空間協調發展的結構體系, 重塑中國經濟地理。國家提出了“一帶一路”、長江經濟帶和京津冀協同三大戰略, 形成了“四大板塊+三大戰略”的區域總體發展戰略。這就突破了“一畝三分地”的思維定式, 有助于提高資源空間配置效率, 促進要素順暢流動;也更加突出區域異質性特征, 注重發揮區域比較優勢和發展潛力, 區域政策實施思路面臨新一輪重構。
一、空間中性與空間干預的理論內涵
區域政策具有控制區域差距、協調區際關系、優化資源空間配置等明確的空間目標, 空間性是區域政策的本質屬性[2], 或者說區域政策本質上具有空間屬性。由于傳統的經濟增長理論將經濟空間假設為均質化的空間, 經濟活動的地理空間分布是均勻的, 側重分析決定和促進經濟增長的一般性因素, 忽視了經濟增長在“地理空間”維度上的差異, 因而并不能很好地解釋現實中經濟增長的空間現象[3]。延尋克魯格曼所開啟的空間經濟學新視野, 學者們對“地理空間”的經濟影響的研究主要關注生產要素流動和關聯性, 進而引發了對區域政策實施思路的重新思考, 其焦點在于區域政策的空間屬性是中性的還是非中性的?換言之, 是應該選擇“人的繁榮”的空間中性政策, 或是選擇“地區繁榮”的空間干預政策。
空間中性政策的核心觀點是, 不考慮特定地區背景的干預是解決發展應該關乎人員還是地方這一傳統兩難問題的最優方法[4]。空間中性最重要的理論假設是空間均衡的存在性, 即完全競爭的勞動力和土地市場, 以及生產要素的完全流動性[5]。因此, 空間中性政策本質上是一種能夠最有效地增強效率、保證享有平等發展機會以及改善個人生活水平的“人的繁榮”的政策[6]。通過要素自由流動、破除制度障礙、提高市場化程度, 以促進人口和經濟集聚, 最終實現人均收入的空間均勻分布和欠發達地區的趨同增長。世界銀行《重塑世界經濟地理》 (2009) 報告是提倡空間中性政策的典型代表。該報告認為經濟增長是不平衡的, 經濟活動的空間均衡分配只會阻礙經濟增長, 實現經濟一體化應當基于無空間的區別機制, 由此提出了一個不考慮地理空間因素的“3D-3I”政策分析框架。“3D”即密度 (Density) 、距離 (Distance) 和分割 (Division) , 用以描述地理空間的特征。密度指經濟和人口的集中程度, 反映了經濟和人口的空間集聚特征;距離反映了生產要素的集中速度、勞動力的流動程度和物流成本的高低程度;分割指國家之間、地區之間商品、資本、勞動力、信息以及知識流動的限制因素。“3I”即制度 (Institutions) 、基礎設施 (Infrastructure) 和空間干預 (Interventions) , 用以解決“3D”所產生的問題。空間中性政策首要的是通過制度和基礎設施的改善促進經濟集聚和要素自由流動, 以提高個人收入和總體福利水平, 而空間干預政策只是有效的制度和完善的交通基礎設施上的次優選擇。
空間干預政策的核心觀點是, 區域空間存在無效率或失靈的情況, 空間均衡在現實中幾乎不存在, 空間中性政策并不能改善特定地區的發展狀況和整體福利水平, 只有實施針對特定地區的干預政策才能影響區域發展的路徑[7]。作用與落后地區的空間干預政策基于以下行為假設:解釋欠發達地區表現欠佳的經濟狀況、當地貧困的生活水平以及某種類型的市場失靈[8]。地區異質性和地區間互動是空間干預政策所必須考慮的基本要素。地區異質性包括地區特有的地理、文化和制度等內容, 由于不考慮地區異質性的空間中性政策通常具有較強的空間效應, 這就降低了政策實施的效果, 因此空間干預政策的制定首先應考慮地區異質性。孫久文和原倩 (2014) 指出區域政策具有空間異質性、空間局部干預性和相對開放性等理論特質, 而空間局部干預是針對“問題地區”的干預, 體現出“積極的區域傾斜”特征, 差別對待不同類型區域, 進而形成分工合理、優勢互補和合作共贏的區域關系[9]。因此, 基于地區的空間干預政策要將識別與利用本地優勢與資產作為促進區域發展的主要工具[10], 完善基本公共服務, 增強區域創新能力, 發掘落后地區的增長潛力。空間干預政策還重視地區間的互動發展, 認為地區間互動能夠促進本地群體和外地人才交流, 進而產生新思想和新知識, 可以解決地區發展潛能受到抑制的難題。
空間中性政策和空間干預政策二者論爭的核心在于是否承認空間均衡的存在性。空間均衡成立的前提是要素在區域間可以自由流動。區域政策的兩種思路可以追溯到關于區域福利與國家福利關系的爭論。Winnick (1966) 最先討論了這兩種思路的選擇問題[11]。隨后, Bolton (1992) 在“‘地區繁榮與人民富裕’再探”一文中進行了深入地研究, 認為這兩種選擇代表了干預思路的沖突, 地區繁榮強調需要扶持的落后地區的發展, 人民富裕則聚焦于個人的福利而不考慮其地區分布[12]。那應該如何對二者進行取舍?事實上, 二者在本質上是相輔相成的, 在不同的階段應各有側重, 單純將二者“一分為二”并相互替代失之偏頗。空間中性政策意在通過制度完善以增強經濟集聚, 從而間接促進欠發達地區的發展;空間干預政策則針對特定地理空間, 以直接促進欠發達地區的繁榮。正如Garcilazo (2010) 等指出的:“強調空間干預政策的作用并不意味著不承認集聚經濟的潛在價值或認為經濟活動可以均勻分布”[13]。丁嵩和孫斌棟 (2015) 也認為應當超越基于人員抑或地方發展政策的爭論, 區域政策只有在考慮到人員以及地方雙重依賴時才有可能達到預期目的[14]。目前, 國內學術界對區域政策空間屬性的研究相對較少, 已有研究對區域政策兩種思路的論爭也大多聚焦于主要觀點以及如何對二者進行選擇, 結合中國特殊案例分析新時期區域政策的思路和重構的文獻則十分鮮見。中國是世界上最大的“空間經濟思想和經濟實驗室”[15], 重塑中國經濟地理、實現區域協調發展是新時期區域發展戰略的重大思路。基于此, 本文從區域政策的空間屬性視角出發, 梳理新中國成立以來區域政策空間屬性的轉換, 結合區域經濟發展實際, 探討高質量發展階段背景下區域政策的實施思路和重構路徑, 更好地實現“人的繁榮”和“地區繁榮”兩大目標。
二、中國區域政策空間屬性的歷史轉換
中國的區域政策主要包括三類:一是作為國家總體發展戰略重要組成部分的區域政策, 二是作為改革開放先行區和試驗田的區域政策, 三是針對各類問題區域、特殊功能區域實行的區域政策等三類[16]。區域政策的制定和實施必須考慮政策作用的對象, 即人員或者地區。新中國成立以來, 在經濟發展的不同階段, 根據作用對象的重點不同, 區域政策相繼經歷了“均衡發展—非均衡發展—非均衡協調發展—協調與融合發展”的階段, 在此過程中, 空間中性和空間干預兩種思路相互交替, 體現出不同的尺度特征和地域特征 (見表1) 。在尺度特征上體現為“沿海與內地—東、中、西三大地帶—東、中、西和東北四大板塊—主體功能區”的變遷, 在地域特征上則體現為區域發展的多元化。這也是政府與市場關系不斷調整的一個過程, 國家也越來越重視市場在區域政策制定中發揮的作用。
(一)區域政策空間屬性的轉換階段
1. 區域均衡發展政策 (1949-1978) :空間干預
新中國成立后, 由于歷史和地理因素, 內陸地區經濟發展嚴重滯后于沿海地區。為改善沿海與內地生產力布局嚴重失衡的局面, 在考慮區域經濟發展水平一致性和差異性基礎上, 國家劃分了沿海和內地兩大經濟地帶, 實施區域均衡發展政策。均衡發展政策強調全國“一盤棋”的單一空間尺度, 實現生產力的均衡布局、加強內陸落后地區建設的目標, 實質是一種空間干預政策。156項重點工程 (實際施工150項) 中, 32項布局在沿海, 118項布局在內地, 內地基建投資占53.3%。1958年全國劃分為7大經濟協作區 (1) , 各經濟協作區根據自身資源稟賦, 建立工業骨干企業和經濟中心, 形成獨立完整的工業體系。1965年國家進一步劃分出“三線”地區, 投資的重點向西南、西北等落后的內陸地區傾斜。“三五”時期, 內地建設投資達631.21億元, 占全國基本建設投資提高到64.7% (陳棟生, 1993) 。均衡發展政策提升了內陸地區的生產力, 內陸地區的工業產值占全國比重從1949年的28%提升為1978年的36%, 形成了較為完整的經濟體系, 成都、重慶、西安、蘭州等成為新興的工業中心。
2. 區域非均衡發展政策 (1979-1998) :空間中性
鑒于區域均衡發展政策導致經濟效率的下降, 改革開放后, 在承認區域發展不平衡的客觀現實基礎上, 國家提出了“讓一部分地區先富起來”和“沿海和內地兩個大局”的區域發展思路。這一時期, 國家確立了建立社會主義市場經濟體制的目標, 并推動東部地區優先開放, 給予東部地區在投資、財稅、信貸、外貿等方面的優惠政策, 各種要素逐步向東部地區集聚。“六五”期間, 東、中、西部的基本建設投資總額占全國的比重分別為47.7%、29.3%、17.2%。東部地區的對外開放降低了中國與世界的市場分割, 推動了融入世界經濟及參與國際分工的廣度和深度, 破除了一些要素自由流動的限制, 提高了資源空間配置效率。“沿海經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開放區—沿江經濟開放區—內地”的空間格局逐步形成, 一定程度上帶動了中西部地區的發展, 推動了整個國民經濟較快增長。非均衡發展政策反對要素的空間平均配置, 鼓勵人們流向能夠獲得更好生活水平和更多就業機會的東部地區, 通過強化東部地區的集聚效應, 推動生產力的梯度轉移發揮其擴散效應, 實現區域共同發展, 實質是一種空間中性政策。
3. 區域非均衡協調發展政策 (1999-2006) :空間干預
東部優先發展的空間中性政策促進了各地區經濟的較高增長, 但地區發展差距卻迅速拉大[17], 1995年東部地區與西部地區人均GDP之比為2.3∶1。在考慮區域差距和區域異質性基礎上, 國家進一步完善市場機制, 縮小區域政策作用的空間尺度, 將東、中、西三大地帶劃分為東、中、西、東北四大板塊, 并按照四大板塊的定位與發展重點, 實施相應的政策。1999年十五屆四中全會正式提出“實施西部大開發戰略”, 標志著非均衡協調發展政策的開端。2002年十六大報告提出:“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造”。2004年《關于促進中部地區崛起的若干意見》的發布, 標志著西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展的四大板塊正式確立。同時, 區域政策還聚焦于老少邊窮地區和資源型枯竭城市等問題區域的振興發展, 中央扶貧資金重點向民族地區和革命老區傾斜。非均衡協調發展政策是“兩個大局”戰略思想的繼承, 對于解決中西部貧困落后問題、東北蕭條問題發揮了重要作用, 較大地改善了問題區域的發展條件。
4. 區域協調與融合發展政策 (2007-2012) :空間中性
伴隨經濟社會的快速發展, 資源環境約束日益趨緊, 人口、經濟、資源和環境出現了空間失衡。為解決這一問題, “十一五”規劃提出根據資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力, 統籌謀劃人口分布、產業布局、國土利用和城鎮化格局, 將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。主體功能區的本質是按照國土空間功能最大化和空間單元協調發展的原則, 把人口和經濟對資源環境的承載力納入國土空間開發中, 強調人口、經濟、資源和環境的空間均衡, 規范空間開發秩序。2007年十七大報告進一步提出實現基本公共服務均等化、引導生產要素跨區域合理流動。構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局, 實現區域發展總體戰略和主體功能區戰略相融合。其基本思想是關注“人的繁榮”, 設想通過人口的遷移, 鼓勵限制開發區和禁止開發區的人口向優化和重點開發區集聚, 實現各地區人均收入水平的逐步縮小[18]。
(二)區域政策空間屬性面臨的困境
1. 空間平等與空間效率的兩難選擇
改革開放前的區域均衡政策忽視了經濟效率提升, 追求的是一種低水平均衡。在投資回報率低于東部沿海地區的中西部布局生產力, 實際上是一種外生的“嵌入式”布局, 經濟活動難以形成規模和集聚經濟效益, 人口和經濟密度并沒有出現明顯的空間集聚。改革開放后, 東部優先發展的空間中性政策注重提升空間效率, 對空間平等關注不足, 中西部地區并未有效地享受東部市場化改革的紅利和擁有平等的發展機會, 陷入了“比較利益陷阱”, 區域空間不平衡較為突出。許多學者 (如魏后凱, 1992[19];沈坤榮、馬俊, 2002[20];嚴漢平、白永秀, 2004[21];金相郁、郝壽義, 2006[22];金相郁、武鵬, 2010[23], 等) 的研究結果也證明了這一結論, 區域發展差距基本上呈現“倒U型-U型”的趨勢, 即在改革開放之前經濟差距是“先擴大、后縮小”, 改革開放之后區域差距是“先縮小、后擴大”。分階段來看, 1953-1978年, 各地區人均GDP相對差異系數整體呈上升趨勢。1952年內陸地區占全國GDP比重僅為49.3%, 東部地區的比重高達50.7%, 到1978年內陸地區的比重仍下降了1.8個百分點, 東部地區則提高了1.8個百分點[24]。1978-2014年, 全國總體泰爾指數先下降后上升再下降, 整體呈現出“U型-倒U型”的趨勢, 四大板塊間的泰爾指數在1978-1988年上升后, 其變化趨勢與全國的總體趨勢高度相同。由此可見, 盡管區域差距整體上逐步縮小, 但區域間差距仍然決定了區域總體差距, 實現空間平等和空間效率的協調依然是新時期區域經濟發展的重點 (見圖1) 。
2. 制度不完善抵消區域政策空間整合能力
空間中性政策的根本方向是建立統一開放、競爭有序的市場體系, 充分發揮市場調節經濟活動空間分布的重要作用, 促進區域經濟一體化發展。但是, 由于行政區劃和經濟區劃并不完全一致, 行政性分割、地方保護主義、戶籍制度和土地制度仍不同程度地存在, 導致了市場的“邊界效應”, 形成區域市場分割, 區域間無序競爭和產業結構同質化現象突出, 各地在發展規劃、基礎設施建設等方面缺乏有效的協調, 阻礙了全國統一大市場的形成。區域間要素流動不充分, 人員、資本和知識流動存在有形和無形的障礙。同時, 長期實行的計劃經濟體制, 扭曲了市場機制的功能, 加上城鄉二元結構逐步形成并固化;尤其是1958年開始實行的戶籍制度, 限制了城鄉之間人口自由流動, 流動成本較高、基本公共服務缺失、社會保障不可轉移等問題突出。改革開放后, 農村經濟體制改革的推進逐步改善了城鄉二元分割狀態, 但城鄉差距又隨著改革重點轉向城市而急劇擴大。2015年城鄉居民收入之比為2.73, 仍高于國際標準2∶1的合理差距, 城鄉恩格爾系數之比也達到0.9, 整體福利水平并未得到有效改善 (見圖2) 。單一的空間中性政策出現“失靈”, 難以有效實現“生產要素合理流動、各種資源優化配置、區域效率和競爭力最大化”的目標。
3. 空間異質性受到削弱影響區域政策精準性
“地區繁榮”的空間干預政策最根本的是要將空間異質性納入政策制定過程中。但是, 區域政策對空間異質性考慮不足, 缺乏差異化的政策, 導致“一刀切”現象產生, 政策效果不及預期。主要表現在區域政策的空間尺度過大或過小, 空間尺度過大造成了政策的“普惠化”, 空間尺度過小則導致政策“碎片化”, 降低了政策的有效性和針對性。四大板塊是根據地理位置和行政區劃進行的劃分, 空間尺度過大, 各板塊內部差異較為明顯, 對同一板塊內的地區實施相同的政策造成了政策的“虛化”。改革試驗區、產業轉移承接區、城市新區等盡管明確了政策的空間尺度和實施重點, 但同一區域內的政策數量較多, 出現區域政策“疊羅漢”[25]的現象, 真正需要國家重點支持的區域卻沒有或較少得到必要的政策傾斜;主體功能區規劃也未能很好體現區域差異性, 區域經濟增長與資源環境承載力不相適應的問題依然較為突出。區域政策的傾斜性受到政策“普惠化”和“碎片化”的抵消, 加之對制度、文化、社會特征等區域異質性因素的忽視, 實現“地區繁榮”目標的實際效果明顯降低。進入經濟新常態, 經濟增長的空間分化趨勢日益明顯, 從空間異質性出發精準施策, 增強各地區的自我發展能力, 培育經濟增長新動能, 是新時期區域政策必須強化空間干預的重要而緊迫的任務。
圖1 1978-2014年全國總體和四大板塊間的人均GDP泰爾指數
資料來源:《中國統計年鑒》 (1991-2016年) 、《新中國六十年統計資料匯編》。
圖2 1978-2015年全國城鄉居民收入差距和城鄉恩格爾系數
資料來源:《中國統計年鑒》 (1991-2016年) 、《新中國六十年統計資料匯編》。
三、空間中性與空間干預兼顧的現實邏輯
2013年開始, 中國經濟進入新常態發展階段, 十九大報告則進一步作出了經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的新論斷, 明確了新階段中國經濟發展的基本特征。作為具有區域特色的國民經濟, 實現經濟高質量發展, 客觀要求建立適應高質量發展階段的區域政策體系, 重塑中國經濟地理, 這是實現區域公平和區際福利的重要路徑。中國當前正發生著世界上規模最大、速度最快的城市化、移民和一體化, 中國經濟地理正經歷前所未有的重塑。因此, 我們認為區域政策空間屬性的兩種思路可以和諧并存, 兼顧空間中性政策和空間干預政策, 符合當前中國經濟發展的現實邏輯。唯有如此, 才能真正實現“人的繁榮”和“地區繁榮”的發展目標, 解決區域發展不平衡不充分的問題。
1.三大發展戰略促進區域協調協同發展
適應和引領經濟新常態, 需要在更大范圍內優化資源配置, 促進區域協調協同發展。2014年中央經濟工作會議提出“要優化經濟發展空間格局, 通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬, 全面提高資源配置效率”;2015年十八屆五中全會提出以“一帶一路”、長江經濟帶和京津冀協同為引領, “推動區域協調發展, 塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。”三大發展戰略旨在通過充分發揮市場機制決定性作用, 協調東中西和平衡南北方, 實現要素空間均衡。“一帶一路”目標重點是推動“開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作, 全面提升開放型經濟發展水平”;“長江經濟帶重點通過交通基礎設施互聯互通, 促進要素順暢流動, 提升東中西協調發展水平;京津冀協同重點是建立京津冀三地一體化市場, 為發揮要素擴散效應提供制度性基礎。從分析經濟地理特征的“3D”框架考察, 三大發展戰略本質上是一種實現“人的繁榮”的空間中性政策, 促進經濟集聚和一體化發展, 提高要素空間配置效率。密度方面, 三大發展戰略均強調經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合, 不斷提高經濟和人口的集聚程度;距離方面, 強化交通和信息基礎設施互聯互通, 信息和知識的加速擴散, 縮短中西部地區對外的時間距離和空間距離, 中西部地區的經濟區位條件得以改善, 從對外開放末梢成為對外開放前沿;分割方面, 強調實現區域間資源優勢互補、產業錯位發展、基礎設施共享和地區市場共建, 降低區域分割。
2.“中心—外圍”的經濟空間結構明顯
集聚、遷移、專業化和貿易是重塑經濟地理的主要驅動力, 世界經濟活動最突出的地理特征就是空間集聚, 人均GDP與經濟的集聚程度呈現出明顯的正相關性, 經濟活動的空間集聚提高了整體經濟效率 (World Bank, 2009) 。從四大板塊看, 2015年經濟密度整體呈現出東部最高、中部次之、東北較低、西部最低的空間格局。東部10省市的生產總值占全國比重從1978年的41.8%上升為2015年的57.8%。東、中部以20%的國土面積聚集了超過70%的生產總值和超過60%的人口, 是經濟活躍的第一聚類, 東北和西部形成相對較低的第二聚類[26]。從省級層面看, 31個省份的經濟密度從東到西呈遞減趨勢, 而與世界市場的距離則成遞增趨勢。上海的密度最高;北京和天津次之;江蘇、浙江、廣東、山東位于第三等級;河北、遼寧、福建、海南等東部省份, 山西、河南、湖北等中部省份, 四川、重慶、陜西等西部省份處于第四等級;黑龍江、吉林、西藏、青海、新疆、貴州等的經濟密度最低。從城市群層面看, 十大城市群以占全國15%的面積, 聚集了全國62.3%的人口, 創造了79.9%的經濟總量, 東部的長三角、珠三角和京津冀三大城市群的經濟密度從“中心-外圍”由高到低逐漸擴散 (見表2) 。人口的空間分布也開始調整:東部人口密度最高, 中部和西部人口出現回流, 東北人口持續下降[27]。通過經濟活動的集聚, 可以提高個體和區域的市場接近程度以及可達性, 改善個體的生活水平和總體經濟增長。經濟新常態階段, 區域發展將更多依賴于“要素空間優化配置效率的提高”。因此, 推動集聚和市場一體化、進一步發揮要素空間優化配置對經濟增長的促進作用, 成為空間中性政策的新內容。
3.區域政策制定中的地區意識逐步覺醒
區域政策在保證國家戰略性全局性的同時, 還要重視地方利益訴求, 從而調動地方發展的積極性和主動性。堅持“地區繁榮”的空間干預政策的一個重要原因是地區意識的覺醒。地區意識是具有區位特點的、能產生正外部性的無形資產 (張可云, 2005) , 使得該地區對目前已有的和打算遷移至該地的要素產生吸引力。地區意識實質是充分認識經濟發展效率的區域特征, 重視要素的區域配置, 利用集聚提高要素效率的規律, 積極培育經濟增長極, 是一種兼顧整體利益和局部利益的區域主義[28]。2013年以來, 國家密集批復了一系列針對地方的空間干預政策, 表現出兩方面的特點。一方面, 政策類型多樣, 空間尺度不斷細化, 體現出“分類指導”的原則。國家級新區、改革試驗區和區域規劃等不同類型的區域政策聚焦于具體地區的發展, 注重區域內生性增長。國家級新區目標是發揮各區域潛在比較優勢和競爭優勢, 優化產業布局, 提高經濟發展的質量和效益, 打造全國性和區域性經濟增長極;綜合配套改革試驗區目標是有效整合資源, 形成深化改革擴大開放的新的特殊功能區;開發開放試驗區的目標是探索沿邊開放新模式、提升沿邊開發開放水平、打造新的區域增長極, 形成與周邊國家互利共贏發展的新格局。另一方面, 區域政策從注重經濟單一發展轉向經濟、資源、生態和社會的多維發展, 提高區域的包容性和可持續性發展, 如《洞庭湖生態經濟區規劃》、《鄱陽湖生態經濟區規劃》、《全國海洋主體功能區劃》等。《成渝經濟區區域規劃》、《廣西北部灣經濟區發展規劃》等規劃多由地方先提出發展訴求, 再由國家進行批復, 改變了自上而下的政策制定模式, 更適合地方經濟社會發展實際和發展要求。
表2 2015年四大板塊經濟和人口集聚情況
4.區域政策更加關注問題區域的繁榮發展
實施空間干預政策的另一個原因是關注問題區域的振興發展。由于問題區域存在發展路徑鎖定、制度約束、生產交易成本高昂等限制, 使得要素并不能完全流動, 因此單純依靠鼓勵人口向發展機會更好的地區遷移的空間中性政策并不全面, 空間干預政策應得到重視。空間干預政策通常是解釋問題區域欠佳的經濟狀況、貧困人口的生活水平等問題, 目的是為問題區域創造經濟發展的機會并使之能夠共享經濟發展的成果 (OECD, 2015) , 從而能夠公平合理的分享經濟增長, 提高其自我發展能力, 這也是實現包容性增長和建成全面小康社會的核心內涵。伴隨經濟進入新常態, 經濟增長的涓滴效應有所減弱, 經濟落后的貧困地區、處于衰退中的老工業基地、亟待轉型的資源枯竭型城市等問題區域不斷涌現。以貧困地區為例, 農村貧困人口分布范圍廣, 并逐漸向中西部高寒山區、民族地區和邊境地區集聚, 呈現出空間集聚分布格局。2016年全國農村貧困人口總數為4335萬, 西部地區約占70%, 其中西藏、新疆、貴州、甘肅、云南的貧困發生率高于10%。由于自然地理和經濟區位等因素的影響, 貧困地區主要集中分布在中西部“胡煥庸線” (1) 沿線的山地丘陵區, 并與生態脆弱區、邊境地區、革命老區和少數民族集聚區在空間上高度重合, 14個集中連片特困地區面臨多種制約因素, 基礎設施落后、貧困人口數量多密度大, 遠離發達地區的經濟發展機遇等挑戰突出 (見表3) 。因此, 在要素不完全流動的現實條件下, 空間中性政策對解決這些區域問題往往會面臨“失靈”, 有必要針對特定的地區實施空間干預政策, 大力推進精準扶貧、精準脫貧工作, 繼續加大對革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區的等問題區域的支持力度, 提高這些區域的自我發展能力。
表3 14個集中連片特困地區經濟社會發展現狀
四、重塑中國經濟地理的區域政策框架
通過對區域政策空間屬性的兩種思路的分析發現, 真正有效的區域政策既要重視經濟集聚帶來的規模效益, 還要在政策制定和實施過程中考慮區域異質性因素。中國幅員面積廣闊, 區域發展差異較大, “地理第一性”和“地理第二性” (1) 特征明顯, 距離、密度和分割的三重挑戰同時存在。因此, 新時期解決區域經濟發展不平衡不充分問題, 實現區域經濟向更高質量階段邁進, 更好滿足人民日益增長的美好生活需要, 區域政策重點是要兼顧空間中性和空間干預兩種思路。正如2009年世界銀行《重塑世界經濟地理》報告中的核心觀點:經濟集中和生活水平地區平等并行不悖, 只要通過公共制度、基礎設施和干預措施的最佳組合, 將同時實現不平衡的增長和和諧發展[31]。一方面, 完善公共制度, 促進要素自由流動, 另一方面, 考慮地理空間因素, 增強空間針對性, 提升欠發達地區的自我發展能力, 實現經濟福祉由非均衡型向包容型轉換 (見表4) 。
首先, 進一步完善要素自由流動的制度條件。經濟發達國家大多都是在促進生產活動的集中化的同時, 通過實行各種政策縮小各地區人民的生活水平差距 (World Bank, 2009) 。重塑中國經濟地理的核心是“以人為本”, 使經濟社會發展成果惠及全體人民。經濟活動的空間集聚是區域經濟發展的一種客觀規律。實現人口自由流動, 能夠縮促進人們更接近發展機會較多的發達地區, 提升人口和經濟密度, 改善人們的生活福利, 促進發達地區和欠發達地區的生活水平趨同。隨著區域一體化水平不斷提高, 人口跨區域自由流動的趨勢將日益增強。應推進戶籍、土地和社會保障制度改革, 健全城鄉一體化制度, 破除勞動力、資本、技術等自由流動的制度阻礙, 為引導欠發達地區的人口向外遷移創造良好的制度環境。從而降低要素空間優化配置的區域壁壘和流動成本, 促進人口空間結構的合理調整。加強中央政府財政轉移重點投向欠發達地區的教育、醫療、衛生等基本公共服務, 實現基本公共服務均等化, 使得欠發達地區真正能夠分享經濟集聚的成果。
其次, 適度平衡人口與經濟的空間密度。實現中國區域經濟地理格局的優化, 需要適度平衡“胡煥庸線”東西兩側的人口與經濟的空間密度。平衡人口與經濟總量的空間密度是重塑中國經濟地理的重要方向[32]。“一帶一路”、長江經濟帶和京津冀協同將欠發達地區推向了改革開放的前沿, 為平衡區域空間密度提供了重要契機, 在此過程中基礎設施互聯互通至關重要。通過區域間基礎設施互聯互通, 一方面提升經濟集聚區的優勢, 降低運輸和通訊成本, 增強核心區域的經濟擴散效應;另一方面, 擴大欠發達地區對外聯系, 縮短與發達地區的經濟距離, 改善欠發達區域的市場準入進而提升其經濟活動的密度, 最終通過經濟距離縮短促進區域協調發展。要重點支持成渝、關中-天水、寧夏沿黃、天山北坡等城市群增長極的形成和發展, 強化老少邊窮等欠發達地區尤其是農村地區的基礎設施建設, 形成交通一體化網絡, 縮短與發達地區的經濟距離。
第三, 突出區域政策的差異化和精準性。區域經濟發展差異的內涵包括兩個方面:一是由技術、勞動力、外部性等區域內生經濟因素差異而產生的經濟活動集聚差異;二是基于區域根植性的差異, 是由制度和文化等區域固有屬性對經濟活動過程產生影響, 從而導致的區域發展差異[33]。中國區域經濟發展的空間異質性特征明顯, 需要對不同空間尺度面臨的問題作出識別, 盡量避免政策“一刀切”現象, 以解決各地重復建設、產業同構的區域格局。因此, 應建立“戰略區域—跨省區域—省內跨市—單一行政區域”的區域政策空間尺度體系。在此基礎上突出“分類指導”原則, 制定和實施根植于區域資源稟賦、制度、文化的區域政策, 提高政策調控的有效性和精準性。特別是要精準識別落后地區、蕭條地區、膨脹地區等存在的問題, 實施基于不同地理空間尺度和問題區域類型的差異化政策, 增強其自我創新和發展潛力, 實現“地區繁榮”的目標, 從而補齊區域發展不平衡不充分的短板。
參考文獻:略
作者單位：四川大學經濟學院
中國鄉村發現網轉自:《中國軟科學》2018年04期
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