【摘要】本課題組通過對汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)實地調(diào)研，在較全面的了解我省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)現(xiàn)狀、成效、問題的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合分析比較，提出充分發(fā)揮嘉禾縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進(jìn)嘉禾“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展對策。
【關(guān)鍵詞】湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn) 現(xiàn)狀 嘉禾縣 對策
8月1-4日，《嘉禾發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”問題研究》課題組一行5人赴汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)，就“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)推進(jìn)情況進(jìn)行了調(diào)研、學(xué)習(xí)。本次調(diào)研的目的是較全面的了解省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)現(xiàn)狀、成效、問題，為我縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供決策依據(jù)。為此，我們分別與試點(diǎn)園區(qū)就發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行了座談，并實地參觀了試點(diǎn)園區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”的企業(yè)。具體匯報如下:
一、湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)現(xiàn)狀
（一）“飛地經(jīng)濟(jì)”概念與由來
“飛地經(jīng)濟(jì)”是在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，打破行政區(qū)劃限制，以生產(chǎn)要素的互補(bǔ)和高效利用為直接目的，在特定區(qū)域合作建設(shè)開發(fā)各種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)互利共贏、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
近年來，這一發(fā)展模式在東部沿海地區(qū)獲得了快速發(fā)展。以江蘇省為例，在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，江蘇省政府就在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，積極推進(jìn)蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設(shè)了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個跨江聯(lián)動開發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年年底，已經(jīng)完成規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值120.79億元，累計推進(jìn)重點(diǎn)重大項目22個，總投資達(dá)到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經(jīng)建成了6個共建園區(qū)，累計完成固定資產(chǎn)投資800多億元，業(yè)務(wù)總收入854.6億元。【1】今年6月2日，國家發(fā)改委、國土資源部、商務(wù)部等八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將會推動全國范圍內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素全國流動和統(tǒng)一市場的形成。
（二）湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作基本情況
省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《2014年先行先試的15項改革試點(diǎn)事項》的通知明確“飛地經(jīng)濟(jì)”模式為改革內(nèi)容，省級層面的政策支持為推動湖南“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展奠定了良好工作基礎(chǔ)。2014年12月24日，湖南省發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推動“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，決定自2015年1月起，在我省長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）、衡陽市（衡山工業(yè)集中區(qū)）、益陽市赫山區(qū)（龍嶺工業(yè)集中區(qū)）、常德市漢壽縣（漢壽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)）、岳陽市汨羅市（汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園）、郴州市宜章縣（宜章經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）、婁底市雙峰縣（雙峰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）、永州市祁陽縣（祁陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）、懷化市（懷化工業(yè)園）、張家界市慈利縣（慈利工業(yè)集中區(qū)）、湘西土家族苗族自治州（湘西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）等11個園區(qū)開展“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作。2015年7月7日在寧鄉(xiāng)召開了湖南省“飛地園區(qū)”試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)場會。目前經(jīng)過三年“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展順利，已在中部地區(qū)處于領(lǐng)先地位，全省11家飛地試點(diǎn)園區(qū)漸成氣候，示范效應(yīng)初步顯現(xiàn)，飛地半徑也由剛開始的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展到跨縣市、跨省、跨國合作。【2】本課題組首先根據(jù)網(wǎng)絡(luò)新聞媒體的關(guān)注度確定了長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）、岳陽市汨羅市（長沙經(jīng)開區(qū)汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園）、郴州市宜章縣（宜章經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）、婁底市雙峰縣（雙峰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）為重點(diǎn)調(diào)查對象。然后圍繞兩個方面實地考察調(diào)研：一是“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作方案、園區(qū)建設(shè)推進(jìn)情況、項目引進(jìn)成效等內(nèi)容，包括取得的成效、做法；二是就“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)發(fā)展中遇到資金、政策、管理體制機(jī)制、創(chuàng)新平臺建設(shè)等問題與解決辦法。
（三）“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)園區(qū)現(xiàn)狀
1.長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）百度“湖南省 飛地經(jīng)濟(jì) 試點(diǎn) 寧鄉(xiāng)”找到相關(guān)結(jié)果約5,130個。
寧鄉(xiāng)縣一直是湖南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“孵化器”。盡管企業(yè)遍地開花，卻難以形成影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出招商，要不就是因為優(yōu)惠政策力度不夠，企業(yè)不愿意來；要不就是企業(yè)來了，因為基礎(chǔ)設(shè)施配套落后等原因，發(fā)展非常受限。從2013年3月起，寧鄉(xiāng)縣打破行政區(qū)劃限制，通過創(chuàng)新規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分成等合作機(jī)制，啟動了總體規(guī)劃20平方公里、核心區(qū)12平方公里、啟動區(qū)2.5平方公里的金玉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，作為寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)主體園區(qū)的延伸，推出“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏，僅用半年時間，寧鄉(xiāng)就“冒”出多個千萬級產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。至2014年底，該縣金玉工業(yè)集中區(qū)飛地發(fā)展模式被評為湖南省新型工業(yè)化十大亮點(diǎn)之一，列為湖南“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)。
金玉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的定位是縣內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”，主要采用跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))模式，進(jìn)入集中區(qū)的項目與進(jìn)入寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)和金洲新區(qū)的項目享受同等優(yōu)惠政策。寧鄉(xiāng)全縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，5個設(shè)有工業(yè)園區(qū)，另外28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有工業(yè)項目集中在這里投資，達(dá)產(chǎn)后30%稅收留在園區(qū)作為基礎(chǔ)設(shè)施投資，另外70%稅收返還給載體鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至日前，金玉工業(yè)集中區(qū)圍繞打造產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移承接園、返鄉(xiāng)人士創(chuàng)業(yè)園，進(jìn)一步明晰產(chǎn)業(yè)主線，不斷加大自主招商引資力度和項目落地建設(shè)力度。園區(qū)12家規(guī)模企業(yè)，1-5月完成規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值5.6億元，環(huán)比增長157%，其中規(guī)模工業(yè)增加值1.5億元；實現(xiàn)固定資產(chǎn)投資5.8億元，其中工業(yè)投資5.8億元，環(huán)比增長45%。1-5月完成國地兩稅407萬元，同比增加180萬元，增長70%。招商引資方面，園區(qū)1-5月共簽訂招商合同11個，其中投資2億元的大禹防水、投資1.2億元的永輝消防、投資1.2億元的銘凱紙制品等重大項目順利簽約，合同總投資達(dá)7.8億元，共用地185畝，達(dá)產(chǎn)后預(yù)計可實現(xiàn)產(chǎn)值11.8億元，稅收2130萬元。其中園區(qū)除簽訂11個正式投資合同外，在聯(lián)在談項目50個以上，項目方均有較強(qiáng)的投資意向。據(jù)金玉工業(yè)集中區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，下階段將繼續(xù)加大招商引資力度，堅持把項目作為發(fā)展的源泉，突破項目引進(jìn)。同時，強(qiáng)力推進(jìn)項目建設(shè)，優(yōu)化項目施工環(huán)境，堅持用最少的投入撬動更多的建設(shè)，按照共享、共建、共興的原則，完善道路、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，積極對企業(yè)開展幫扶，采取量身定制、一企一策的原則，為投產(chǎn)企業(yè)在市場推廣、科技創(chuàng)新、員工招聘、資金保障等方面制定個性化的幫扶方案。
存在的問題：一是前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商時的項目門零類散，融合度低。有些“僵尸項目”亟待消化。二是專業(yè)人才緊缺，尤其是缺少能拍板的招商專業(yè)人才。三是交通設(shè)施建設(shè)還要加強(qiáng)。
2.岳陽市汨羅市（長沙經(jīng)開區(qū)汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園）百度“湖南省 飛地經(jīng)濟(jì) 試點(diǎn) 汨羅”找到相關(guān)結(jié)果約1,190個。
2013年8月15日，擁有豐富的汽車整車生產(chǎn)、工程機(jī)械設(shè)備制造技術(shù)和相關(guān)政策支持的長沙，與擁有優(yōu)越的區(qū)位條件和一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的汨羅雙方簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建湖南第一個跨市州合作的“飛地”工園區(qū)。汨羅“飛地”工業(yè)園定位為全省創(chuàng)新發(fā)展、兩型生態(tài)的“飛地經(jīng)濟(jì)”示范園區(qū)。“飛地”工業(yè)園(全稱為國家級長沙經(jīng)開區(qū)汨羅產(chǎn)業(yè)園) 位于弼時鎮(zhèn)汨羅市，總體規(guī)劃面積17平方公里，主要承接長沙經(jīng)開區(qū)先進(jìn)制造業(yè)、新型材料業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)，是汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園“一區(qū)兩園”的重要組成部分。
弼時鎮(zhèn)位于汨羅市最南端，距國家級長沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)28公里，距長沙市區(qū)35公里，距汨羅市區(qū)40公里，屬于省會長沙“經(jīng)濟(jì)半小時輻射圈”范疇，是長株潭兩型社會試驗區(qū)政策核心區(qū)。“飛地”工業(yè)園的落戶，讓弼時鎮(zhèn)迎來良好發(fā)展機(jī)遇。按照規(guī)劃，未來5-10年內(nèi)，園區(qū)將跨越式地發(fā)展成百億、千億產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動10萬人就業(yè)，建成為一個經(jīng)濟(jì)繁榮、綠色環(huán)保的宜工宜商宜居園區(qū)，成為汨羅市的副中心，又一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展極。2014年，長沙經(jīng)開區(qū)與汨羅市選派29名干部組建園區(qū)建設(shè)指揮部，按照“規(guī)劃一張藍(lán)圖、開發(fā)一千畝土地、建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施、建好一個安置小區(qū)、組建一家管理公司、簽約5個項目、引進(jìn)三家企業(yè)”的工作目標(biāo)，積極探索全省首家“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。
汨羅市普樂投資開發(fā)有限公司是由長沙經(jīng)開區(qū)、汨羅市政府合資成立，注冊資金2億元。采取公司化運(yùn)作模式經(jīng)營共同開發(fā)長沙經(jīng)開區(qū)汨羅產(chǎn)業(yè)園，合作雙方采取組建股份制公司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全盤事物，不再設(shè)管委會等相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)。雙方按照6:4的比例出資，園區(qū)建設(shè)、管理、經(jīng)營、投融資等均由開發(fā)公司負(fù)責(zé)，包含園區(qū)規(guī)劃設(shè)計、項目招商引進(jìn)、公司投融資、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、土地成片綜合開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、工程管理、物業(yè)管理及市政建設(shè)、咨詢服務(wù)等，兼營實業(yè)投資。產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、綜治維穩(wěn)、社會保障等各類社會公共事務(wù)管理均由“飛入地”汨羅市政府負(fù)責(zé)。
長沙經(jīng)開區(qū)和汨羅市認(rèn)為，當(dāng)前最大的優(yōu)勢，除長沙經(jīng)開區(qū)的國家級品牌優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、招商渠道外，飛地工業(yè)園應(yīng)注重主打“服務(wù)”牌——盡可能在基礎(chǔ)設(shè)施、道路管網(wǎng)上做努力，在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境上做努力。對于新落戶企業(yè)，除有關(guān)證照、在建工程報建手續(xù)全程代辦外，國土、工商、稅務(wù)等服務(wù)窗口前移至園區(qū)。在融資方面，園區(qū)擬引進(jìn)咨詢公司，包裝項目，廣泛開展PPP合作模式，開發(fā)基金、理財產(chǎn)品、發(fā)行債券、股權(quán)融資等，探索吸引民營資本參與園區(qū)建設(shè)。目前，已有湖南興旺集團(tuán)、科盛新材、中聯(lián)重科、盼盼門業(yè)、海爾集團(tuán)、美國杜邦油漆等知名企業(yè)前來洽談，表達(dá)了強(qiáng)烈的投資意向。
汨羅“飛地”工業(yè)園的誕生，既能升級調(diào)優(yōu)汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園結(jié)構(gòu)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)實力，又將填補(bǔ)岳陽產(chǎn)業(yè)空白，成為岳陽市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，還能為全省“飛地經(jīng)濟(jì)”探索模式、積累經(jīng)驗。
湖南汨羅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園是省級重點(diǎn)工業(yè)園，按“一區(qū)兩園”布局規(guī)劃，其中新市片區(qū)整體規(guī)劃面積18平方公里，2015年調(diào)擴(kuò)區(qū)核準(zhǔn)面積689.19公頃，弼時片區(qū)即飛地園區(qū)整體規(guī)劃面積19平方公里（含弼時鎮(zhèn)集鎮(zhèn)4平方公里），2012年調(diào)擴(kuò)區(qū)核準(zhǔn)面積301.3公頃。目前全區(qū)已建成面積10平方公里。2005—2014年，園區(qū)先后獲批國家首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)、國家首批“城市礦產(chǎn)”示范基地、國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位、省特色縣域經(jīng)濟(jì)特色制造業(yè)園區(qū)、省新型工業(yè)化示范基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)已集聚各類企業(yè)256家，其中規(guī)模企業(yè)141家，從業(yè)人員近40000人。園區(qū)一直秉承循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，大力發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，形成了從回收、粗加工向中、高端產(chǎn)品轉(zhuǎn)變的循環(huán)化體系，收購網(wǎng)點(diǎn)達(dá)5000多個，遍布全國30多個省市，再生資源年回收量達(dá)到200多萬噸。再生銅、鋁、塑料、不銹鋼、碳素等再生產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到240萬噸，成為全國影響較大的原材料產(chǎn)品生產(chǎn)基地。當(dāng)前，園區(qū)正主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快供給側(cè)改革，一是借靠臨近岳陽城陵磯港口優(yōu)勢，在園區(qū)建設(shè)岳陽公路口岸及固廢物進(jìn)口后續(xù)監(jiān)管區(qū)，實現(xiàn)國外廢舊物資直接運(yùn)抵園區(qū)，掌握資源控制主動權(quán)。二是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，將電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、供應(yīng)鏈金融、企業(yè)信用融資等逐步滲透到再生資源領(lǐng)域，建立再生資源回收與交易平臺。三是促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新、打造資源循環(huán)利用升級版。2015年，全區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值352億元，同比增長13%；實現(xiàn)稅收5.6億元；其他主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均以兩位數(shù)增長。今年一季度，園區(qū)規(guī)模工業(yè)增加值同比增長16.9%，增速居全岳陽市第一。“飛地經(jīng)濟(jì)”猶如一股強(qiáng)心劑，將助力循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級，壯大汨羅縣域發(fā)展實力。
存在的問題：一是主要領(lǐng)導(dǎo)變更后，“飛地”園區(qū)缺乏新引進(jìn)項目。二是當(dāng)前在招商引資中，縣市區(qū)之間對于優(yōu)質(zhì)項目競爭非常激烈，導(dǎo)致部分優(yōu)質(zhì)項目落地時間延后。二是內(nèi)資落戶項目產(chǎn)業(yè)單一，在建項目受規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策限制、企業(yè)投資方向調(diào)整、手續(xù)辦理難度大、招商時間長等因素影響，進(jìn)度緩慢。
3.郴州市宜章縣（宜章經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）百度“湖南省 飛地經(jīng)濟(jì) 試點(diǎn) 宜章”找到相關(guān)結(jié)果約676個。
2014年10月，宜章獲批全省11個、全市唯一的“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)后，縣委、縣政府高度重視，積極搶抓發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新推動飛地經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作，2015年2月起相繼制定并出臺了《宜章縣加快推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于進(jìn)一步加快宜章經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見》、《宜章縣2015年度“飛地經(jīng)濟(jì)”工作目標(biāo)管理考核實施細(xì)則》，實施方案中充分考慮到宜章現(xiàn)有園區(qū)這一基礎(chǔ)，創(chuàng)造性的提出跨省“飛地經(jīng)濟(jì)”模式試點(diǎn)可分跨鄉(xiāng)模式和跨省模式“兩步走”，以湘粵開放合作試驗區(qū)建設(shè)為紐帶，以跨鄉(xiāng)“飛地”模式帶動跨省“飛地”模式。明確了“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)主要工作任務(wù)分解表、重大項目責(zé)任表；修訂編制園區(qū)總體規(guī)劃，研究制定“飛地經(jīng)濟(jì)”示范區(qū)跨省建設(shè)發(fā)展規(guī)劃；加大力度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接園三期1200畝土地征收工作，保障飛地經(jīng)濟(jì)示范區(qū)項目用地。同時抓好項目建設(shè)、招商引資等園區(qū)重點(diǎn)工作。推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”示范區(qū)招商引資及項目建設(shè)。
第一步跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）模式，縣內(nèi)符合產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)逐步進(jìn)入園區(qū)發(fā)展，適美手袋廠（白石渡鎮(zhèn)）、天翔、永利不銹鋼（玉溪鎮(zhèn)）、紅炮科研中心（一六鎮(zhèn)）、百捷利包裝印刷（笆籬鄉(xiāng)）等項目均已從鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移至園區(qū)，歐奕爾電器、愛沃家家居等項目也有望飛入園區(qū)，跨鄉(xiāng)建立“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)效果漸顯。
存在的問題：一是認(rèn)識不足，縣鄉(xiāng)合力欠缺，尤其是專業(yè)人才緊缺。二是“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地緊，規(guī)劃難。三是投資與招商瓶頸阻礙大，缺少重大項目。
4.婁底市雙峰縣（雙峰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）百度“湖南省 飛地經(jīng)濟(jì) 試點(diǎn) 雙峰”找到相關(guān)結(jié)果約4,61個。
2013年以來，雙峰經(jīng)開區(qū)緊緊圍繞“五個率先戰(zhàn)略”、“工業(yè)四年倍增”，堅持“轉(zhuǎn)型升級，項目攻堅，招商選資”為抓手，強(qiáng)力推進(jìn)“征地拆遷攻堅年”、“項目服務(wù)優(yōu)化年”、“干部作風(fēng)提升年”三項主題實踐活動。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量創(chuàng)新高，招商選資傳捷報，項目建設(shè)強(qiáng)推進(jìn)，質(zhì)量和效益雙提升。園區(qū)擴(kuò)區(qū)經(jīng)省政府批準(zhǔn)，由1平方公里擴(kuò)展到6.37平方公里，被省政府評定為我市唯一的“湖南省循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)”和首批省級“農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)園”。2014年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值75億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值63億元，固定資產(chǎn)投資完成26億元，招商引資實際到位資金19億元，財稅收入1.18億元，出口貿(mào)易3200萬美元；園區(qū)累計落戶企業(yè)達(dá)60家，其中產(chǎn)值過億元企業(yè)23家。
近年，雙峰經(jīng)開區(qū)依托婁底佛山友好城市和佛山雙峰商會平臺，探索跨省“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，重點(diǎn)承接佛山市不銹鋼產(chǎn)業(yè)，已建立跨省“飛地經(jīng)濟(jì)”不銹鋼產(chǎn)業(yè)園；依托雙峰縣“中國碾米機(jī)械之鄉(xiāng)”優(yōu)勢，探索與長沙市建立“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對接長沙汽車工業(yè)，發(fā)展汽車零部件。目前，以定園機(jī)械為龍頭，鞏固廣汽三菱、比亞迪、長豐獵豹的小車半軸業(yè)務(wù)，拓展上海大眾等知名企業(yè)的汽車零部件業(yè)務(wù)。
存在的問題：一是《加快推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作方案》還沒正式出臺。二是“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)地址仍未落實。三是創(chuàng)辦的“飛地經(jīng)濟(jì)”示范企業(yè)經(jīng)營不佳，難以為繼。
二、經(jīng)驗與啟示
（一）經(jīng)驗
經(jīng)過三年的試點(diǎn)探索，全省“飛地經(jīng)濟(jì)”呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭，充分彰顯了湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”自上而下的湖南特色。正在逐步發(fā)展成為一種優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、可持續(xù)發(fā)展、可復(fù)制推廣的經(jīng)濟(jì)模式，對推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快生產(chǎn)力布局調(diào)整、促進(jìn)要素向條件適宜地區(qū)聚集和集中，形成符合省情實際、帶動能力強(qiáng)的增長極起到了十分重要的作用。【2】
1、湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”是在湖南省委、省政府的積極推動下開展的。試點(diǎn)探索的實踐已證明，“飛地經(jīng)濟(jì)”的模式，有效地解決了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方利益固守的矛盾心理，很好地糅合了長遠(yuǎn)利益與近期利益，加速了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，彰顯了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模效應(yīng)。
2、需求導(dǎo)向是催化湖南省發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的原動力。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的當(dāng)前，“飛地經(jīng)濟(jì)”更是印證了時代的主題。共建“飛地”要求合作雙方擁有開放共贏的信念，基于發(fā)揮雙方優(yōu)勢的“飛地”園區(qū)也是雙方調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式、提升水平的動力引擎。
3、從“內(nèi)飛”走向“外飛”是湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的主要路徑。由于涉及到稅收、GDP、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)的分成，采用縣市域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“內(nèi)飛”推動生產(chǎn)要素在縣市區(qū)域內(nèi)的合理流動和優(yōu)化配置，重點(diǎn)為域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展新型工業(yè)的發(fā)展空間，為區(qū)位、環(huán)境優(yōu)勢不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公平競爭的發(fā)展平臺，引進(jìn)一批符合兩型發(fā)展、市場前景較好的中小微企業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套企業(yè)，加快形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)由分散型向集中型、粗放型向集約型、污染和破壞型向環(huán)保和生態(tài)型發(fā)展，最大限度節(jié)約基礎(chǔ)資源、降低環(huán)境污染、減少生態(tài)破壞、放大項目效應(yīng)，實現(xiàn)全縣工業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。形成一定的規(guī)模后，走向“外飛”，即跨省地市之間的合作，才能確保合作的順暢開展和深入。
（二）存在的主要問題
1.思想上重視不夠。未充分認(rèn)識“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)的戰(zhàn)略性地位，未真正把“飛地經(jīng)濟(jì)”作為湖南縣市實施對外開放的一個重大發(fā)展平臺，對上向省爭取政策支持不主動，對外與外省市互動配合不足，對下給予縣（市）的支持力度不夠。特別是“一把手”變更后，繼任者對“飛地經(jīng)濟(jì)”推進(jìn)工作缺乏具體有效的抓手，導(dǎo)致簽署的合作協(xié)議大部分難以取得實質(zhì)性進(jìn)展。
2.地區(qū)封鎖和行政壁壘仍然存在。“飛地經(jīng)濟(jì)”在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制和銜接、行政管理體制以及產(chǎn)業(yè)、金融、財稅、土地、人才、市場政策等方面仍然存在差異，信息共享方面還不夠順暢，區(qū)域深度融合障礙仍未消除。
3.雙邊合作機(jī)制不完善。自“飛地經(jīng)濟(jì)”的試點(diǎn)工作展開后，省里雖有關(guān)注，但卻一直未能真正建立起一套協(xié)調(diào)機(jī)制特別是高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，自上而下尚未成立必要的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，更缺乏良好對接平臺和有力抓手，合作雙方間的互動交流仍然偏少，地區(qū)與地區(qū)之間，部門與部門之間的溝通不夠順暢，難以形成工作合力。盡管省里明確了加快深入合作的共同目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和合作范圍，簽訂了系列合作協(xié)議，但是尚未形成省級層面協(xié)調(diào)一致的推進(jìn)體制機(jī)制。
4.試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢，效果不明顯。“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)工作實施至今已逾三年，但還有些試點(diǎn)處于觀望狀態(tài)，未開展實質(zhì)性工作。很多設(shè)想仍停留在理論層面未形成具體方案，在具體合作方向和抓手上沒能找準(zhǔn)切入點(diǎn)，整體工作推進(jìn)力度偏小，推進(jìn)效果差。
（三）啟示
1、“飛地經(jīng)濟(jì)”的實質(zhì)是集群合作、園區(qū)合作、“一把手”合作，實現(xiàn)互利共贏的合作。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的難點(diǎn)是合作，重點(diǎn)也是合作。特別是這種合作是互不隸屬的行政區(qū)域之間的合作，涉及到土地指標(biāo)、征地拆遷、行政審批、指標(biāo)統(tǒng)計、稅收分成等許多敏感的核心利益問題，由于傳統(tǒng)觀念、本位主義等方面的影響，過去領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)“就地”發(fā)展的習(xí)慣做法和為本區(qū)域要好處、爭利益的思想以及“飛地園區(qū)”或“飛地項目”的歸屬權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)等事項，都會在合作中成為“抹不開”的焦點(diǎn)問題。需要雙方進(jìn)一步解放思想，樹立跳出本區(qū)域才能發(fā)展本區(qū)域和促進(jìn)大區(qū)域發(fā)展的觀念，從加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的大局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，打破行政區(qū)域限制，發(fā)揮各自區(qū)域的比較優(yōu)勢和潛能，推動生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理流動和優(yōu)化配置，堅持平等、自愿、協(xié)商的原則，實現(xiàn)合作中的互利共贏和多贏。
2、6月2日，國家發(fā)改委、國土資源部、商務(wù)部等八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制、強(qiáng)化資源高效集約節(jié)約利用、規(guī)范指標(biāo)統(tǒng)計口徑和方法、加快統(tǒng)一市場建設(shè)、保障措施等角度給出規(guī)劃與指導(dǎo)。為今后“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展提供了市場化、法治化的頂層設(shè)計，是“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的2.0升級版。將促使“飛地經(jīng)濟(jì)”更好發(fā)揮內(nèi)生動力，也促使所在地政府為共建園區(qū)提供更好的公共服務(wù)和保障。
3、根據(jù)本課題組對汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)的調(diào)研、學(xué)習(xí)。通過比較各地推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展情況，我縣具備發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展需求。特別要指出的是，改革開放以來，嘉禾在兩廣辦了400家鑄鍛造廠，為推進(jìn)嘉禾“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
三、對策
我縣屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，正處于趕超崛起的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既需內(nèi)力推動，也要外力相助，而“飛地經(jīng)濟(jì)”就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的“助推器”。我縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”不是行不行、要不要的問題，而是怎樣做的問題。充分發(fā)揮我縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進(jìn)嘉禾“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。
一是解放思想，營造“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展氛圍。首先，要把發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”作為破解嘉禾資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的重要突破口和切入點(diǎn)。當(dāng)前，嘉禾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項制約因素也十分明顯，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大、層次較低、集聚度不高，創(chuàng)新型人才和高層次人才缺乏，城市綜合競爭力亟待增強(qiáng)等問題依然存在。如何化解這些矛盾，使嘉禾經(jīng)濟(jì)躍上一個新臺階，已經(jīng)成為擺在我們嘉禾面前的一個重大而緊迫的課題，而通過積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，可以有效地解決這些矛盾和難題。要轉(zhuǎn)變封閉保守、固步自封觀念，消除“肥水外流”的顧慮。其次，要有“海納百川、有容乃大”的眼界和胸襟，從縣域發(fā)展的大局出發(fā)，敢于犧牲局部利益，積極推進(jìn)跨區(qū)域合作，通過區(qū)域合作實現(xiàn)共同發(fā)展。第三，要構(gòu)建開放的文化、養(yǎng)成開放的心態(tài)、營造開放的環(huán)境，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要從貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的高度充分認(rèn)識發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的重要性和必要性，樹立合作共贏的理念，積極參與跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與競爭。
二是制定規(guī)劃，構(gòu)建縣域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”無縫對接。首先，要全面考慮我縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，科學(xué)制定完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引進(jìn)符合我縣需求的如應(yīng)急設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)、木工機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)等。在發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)容上，要突出工業(yè)為主的原則，也要考慮一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，構(gòu)建縣域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。要嚴(yán)把入關(guān)口，嚴(yán)控高耗能、高污染的項目，大力引進(jìn)科技含量高、帶動能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈接長、清潔環(huán)保型項目，提升我縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。其次，要全面考慮飛出地的實際需求，制定詳實可行的對接方案。
三是完善機(jī)制，探索“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。首先，要創(chuàng)新園區(qū)管理體制，探索建立精簡、統(tǒng)一、高效、便民的跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，主要履行園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、招商引資、公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理職能，其他社會管理職能可由縣政府相關(guān)部門或各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。其次，要創(chuàng)新園區(qū)開發(fā)建設(shè)的投融資體制，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場運(yùn)作的ppp開發(fā)模式。按照這一模式，政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃審批、土地征用、拆遷安置、環(huán)境監(jiān)管等服務(wù)工作，征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入由開發(fā)商投資，招商引資工作由政府和開發(fā)商共同承擔(dān)，開發(fā)商的投資收益待招商成功土地出讓后從土地收益中合理分享。第三，要建立合理的利益分享機(jī)制。只有確定了合理的收益分享比例，飛地關(guān)系雙方互惠互利、成效雙贏，才能最大限度地激發(fā)雙方合作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第四，要建立政府間的合作與交流機(jī)制。飛地雙方是不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，政府要出面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，特別是高出雙方一個層次的政府的積極引導(dǎo)將更為有效。
四是真抓實干，筑牢“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展基礎(chǔ)。首先，要大力招商引資，引不到項目、與外地政府達(dá)不成協(xié)議，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”將是空談。其次，要爭取上級政策支持，與外地政府間實行跨地區(qū)合作，需要在宏觀層面上得到市、省甚至國家的政策支持。第三，要積極開展土地整治，爭取更多可利用土地指標(biāo)。第四，要加快投、融資平臺建設(shè)，緩解融資難問題。第五，要不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提高工作效能、改善工作作風(fēng)，提升發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的軟實力。
五是放開手腳，拓寬“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展空間。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”要突破思維定勢，放開手腳、拓寬眼界，不但要考慮我縣作為飛入地承接國外、省外、市外或市內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還要爭取“飛出”，力爭把“飛地經(jīng)濟(jì)”做大盤活。在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中，爭奪資源和要素的主戰(zhàn)場，將由發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資源性為主的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成了“飛地經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)到市外、省外、國外發(fā)展，建立域外“飛地經(jīng)濟(jì)”基地，加快“走出去”步伐，有利于我縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭中爭取主動，同時也可增強(qiáng)企業(yè)自身的競爭力。目前，我縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”可采取三種模式：首先，筑巢引鳳。可在我縣開發(fā)區(qū)或“五園”中的“湘南（郴州）機(jī)械裝備制造物流園”，固定用作專業(yè)園區(qū)，形成“園中園”。或者在園區(qū)之外的某個地方設(shè)立新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，作為現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的延伸，形成“園外園”。其次，凈地托管。即園區(qū)規(guī)劃不變、行政區(qū)劃不變，土地整理出來后凈地交給有實力、有品牌的開發(fā)區(qū)來建設(shè)、管理和開發(fā)。建議與廣東家具協(xié)會合作，在我縣發(fā)展鐵制家具和智能木工機(jī)械。第三，借雞下蛋。借其他地方的工業(yè)園區(qū)來發(fā)展我縣的招商引資項目。如我縣的企業(yè)，可以整體轉(zhuǎn)移到外地園區(qū)，實施“騰龍換鳳”。另外，本縣內(nèi)開發(fā)區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也可以“互飛”，促進(jìn)我縣各園區(qū)科學(xué)定位、錯位發(fā)展。
此外，在發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的過程中還要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大宣傳，并做到政策到位、責(zé)任到人、資金到項、管理到底，這樣才能把“飛地經(jīng)濟(jì)”不斷推向深入。
參考文獻(xiàn)：
1、劉志彪 查婷俊，《“飛地經(jīng)濟(jì)”：發(fā)展運(yùn)行的機(jī)制、困境與對策》，光明日報 2017.07.27（11版）
2、湖南省發(fā)展和改革委員會，《湖南省“飛地經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)場會在寧鄉(xiāng)召開》，www.fgw.hunan.gov.cn 2015.07.10
3、國家發(fā)展和改革委員會，《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017.06.02
（作者：《嘉禾發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”問題研究》課題組；執(zhí)筆：中共嘉禾縣委黨校 羅宏）
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