——基于云南永紅鄉的扶貧實踐
【摘要】村民自治是我國在長期實踐中摸索出來的治理鄉村的現行方法，下派第一書記參與鄉村治理始于本世紀初，近年來在全國的貧困村中得到普遍推行。作為自治主體的村民及村干部如何與作為他治的第一書記和諧共治，這是當下急需思考的問題。通過田野調查發現：村民的被剝奪感和依賴感上升，村干部“營利型經紀人”角色增強，第一書記間扶貧成效競爭越發激烈。因此，提升貧困人口內生發展動力，構建長效而公平的扶貧機制，實現駐村幫扶與村民自治和諧互融，提升村莊治理能力，對于處理好自治與他治的關系尤為迫切和重要。
【關鍵詞】村民自治；第一書記；扶貧；場域
一、問題提出
中華人民共和國成立后，帝制時期“皇權不下縣”的歷史結束了，國家與農民的關系發生了巨大的轉變，國家的觸角延伸到農村地區，農民嵌入到國家的治理體系中。為把中國建設成重工業國家，國家源源不斷地從農村地區汲取各種資源，其結果就是農業凋敝、農村蕭條、農民困苦。小崗村農民在生死存亡之際，冒天下之大不韙，進行農業改革，取得了巨大的成效，小崗之風蔓延到周邊地區。而后國家順勢而為，家庭聯產承包責任制在全國推行開來，農業得到快速發展，農村風貌大為改觀，農民生活條件逐步得到改善。但是僅靠農業發展不足以建立社會主義現代化強國，國家的重心再次轉移到工業及商業上，農民的處境每況愈下，多地發生了抗糧風波，農民與村干部及政府的關系日益緊張。2000年3月，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平上書朱镕基總理，反映了當地“三農”問題，信中指出：“農民真苦、農村真窮、農業真危險。”中央派出調查組調查，認定反映問題屬實，隨后中央在全國開展了大面積的“三農”問題調查。2006年1月1日，延續2000多年的“皇糧國稅”取消了，取而代之的是各種資源輸入農村地區，工商業反哺農業，幫助農村地區特別是貧困地區改變貧窮落后的面貌。
村民自治始于上世紀80年代的廣西，而后在全國推行。村民自治一直是學界關注的一個研究熱點，而對于駐村第一書記的扶貧工作，學界關注較少，部分學者探討了第一書記在村莊中起到的積極作用，薛祥偉考察了菏澤市鄆城縣的第一書記扶貧工作，認為第一書記扶貧工作極大地提高了瞄準的精準度①。另一方面，一些學者主要探討了第一書記在實踐中遇到的難題或沖突，許漢澤、李小云分析了第一書記在實踐中遇到的困境及其后果②，謝小琴基于接點治理的視角，討論了第一書記在扶貧場域中遇到的諸多問題③。前人的研究更多的是從第一書記的視角切入，或者說主要關注他治的第一書記對村民自治下村莊扶貧的影響，較少從自治與他治的視角切入進行討論。下派第一書記駐村，其目的就是實現駐村幫扶與村民自治和諧互融，提升村莊治理能力，最終達到善治。在農村扶貧場域，善治就是使村民利益最大化的社會管理過程，就是政府（此時以第一書記為代表）與公民（村民）對公共生活的合作管理，④自治與他治的和諧互融，恰好體現了善治的本質特征。
本文從扶貧實踐出發，把村民、村干部和第一書記放置在鄉村場域里進行考察，審視三者之間的互動關系。本文探討的問題是：作為“天外來客”的第一書記與“在地化”的村民、村干部如何和諧共處？深感被剝奪與缺失內生發展動力的村民怎樣才能走出貧窮的困境？第一書記娘家人地位的不平等性如何使其扶貧工作體現公平正義？
二、案例掃描
2017年1月和8月，筆者兩次進入永紅鄉⑤開展田野調查。永紅鄉地處云貴交界處的烏蒙山特困區，溝壑縱深，山多地少。永紅鄉是個典型的貧困鄉，下轄16個村委會，5萬多人口，主要種植玉米、馬鈴薯、小麥，經濟作物主要是烤煙。筆者主要走訪了其中的三個貧困村：大柳樹村、水井灣村和石坪壩村。
（一）永紅鄉村民生產生活情況
大柳樹村基礎設施相對較好，距離永紅鄉政府約3公里，但是永紅鄉人多地少，迫使大部分青壯年外出務工，打工經濟可觀，留守村莊的基本上是“老、弱、病、殘、幼”等人口。由于外出務工人口多，部分人家底殷實，關系網絡廣，這給大柳樹村的精準識別貧困人口帶來了挑戰，有實力的村民盡可能拉關系照顧自己的親人和朋友。水井灣村距離永紅鄉政府約7公里，人均耕地約2畝，但是土地貧瘠，加之前幾年森林被濫砍濫伐，水土流失嚴重，貧困人口多，但是上級部門分配到的建檔立卡戶是82戶。部分貧困人口仍未建檔立卡，建檔立卡的部分人口并非是貧困戶，所以貧困人口瞄準嚴重偏離，村民意見大。石坪壩村距離永紅鄉政府約10公里，基礎設施差。由于地理環境以及土地肥沃，一直以來外出務工者少。民風相對淳樸，但是建檔立戶“僧多粥少”，加深了村民之間、村干之間的矛盾。
（二）永紅鄉村干部情況
永紅鄉各村委會的村干部構成大同小異，主要由村支書、村主任、副主任、村委委員等成員構成，為管理方便，各村委下的自然村設村民小組長1人，少數自然村設副組長1人。村民小組長雖不算村干部，但是在村民眼里仍然是“官”。隨著國家資源輸入鄉村的持續增加，村民小組長在村莊中發揮了重要的作用。永紅鄉的建檔立卡戶由村委會分解到各個村民小組，最終由村民小組長確定名單，然后上報村委會。當然，村委會不會把所有的建檔立卡戶名額全部分解完，而是留下一部分名額“靈活機動”地處理。村委會干部掌握了一定的再次分配權力，并且使矛盾不斷下移。
（三）永紅鄉駐村第一書記
大柳樹村的第一任王書記，因其想著為村民謀福利，走村串巷，盡訪民情民意，積極聯系原單位，多次給領導申請劃撥資金，使其幫扶村盡快脫貧，甚至動用自己的私人關系，找到了一家公司對其贊助。前后獲得資金60余萬元，平整了部分土路，獲得了村民極高的贊譽；部分資金翻修了村委會辦公樓（實非王書記之愿）。但因其挑戰了村主任的權威以及不愿其煩地向原單位要錢物，而被村主任不容以及被原單位領導認為其“不懂事”（那時扶貧的政治壓力還不夠大，一年后情況大不一樣），不得不提前召回。后任陳書記吸取前任書記的教訓，尊重村干部的意見和建議，同時努力籌措資金。“村莊是中國復雜關系網絡的一個最典型的縮影，樸實的村民正在悄然地改變著。”陳書記意味深長地說。水井灣村的前后兩任書記受到了村支書和村主任的大力贊揚，得到村民的熱情擁戴。前后兩任書記均來自于永紅鄉所在地的市發改委部門，前前后后給水井灣村帶去了近200萬元資金，修建了道路，接通了自來水。石坪壩村的第一書記來自一個既無權也無錢的部門，迄今為止，能夠給村民帶去的實惠較其他村少很多，但周書記仍然努力籌措更多的資金，這不僅是幫助村民，也是保全自己的臉面。
三、鄉村扶貧場域的三重聚焦
村民對第一書記是愛恨交加，希望第一書記為其做主，給其帶來好處，但第一書記也有自己的利益訴求，做或不做需權衡利弊，做多少以及怎么做，這不僅要看村莊實際情況，還要看所在單位的意愿以及其他駐村工作隊的工作情況；村民對村干部逐漸轉為冷漠和抗拒，成為“沉默的大多數”。稅費取消后，村干部已經不再依靠農民上繳各種稅費，村干部逐漸演變成為“營利型經紀人”⑥，短時期追求利益最大化是其基本想法和目標；村干部對第一書記的感情尤為復雜，一方面希望第一書記帶去更多的資源，獲取資源的多少決定了村干部的權力大小，另一方面，如果遇到“二愣子”的第一書記，凡事嚴格按照上級部門的要求開展工作，必然會削弱村干部的權力。
村民、村干部與第一書記的三重利益聚焦，各自身懷絕技。弱小的村民是一把鋒利的劍，怨氣的積聚會導致社會的不穩定；村干部作為一方諸侯，在村民自治還不健全的情況下，掌握著本土資源的分配權力，生殺予奪可以一錘定音；第一書記作為上面的人，擁有政策的解釋權和執行權，政策考核壓力下不得不有為，而作為外人（他治）又只能無為。
（一）自治主體之村民
精準扶貧目標瞄準的偏離性、第一書記能力的差異性導致貧困戶本應得到的獲得感變成了一種相對剝奪感，也就是“當某人將自己的情況和某些參照群體相比較時，若發現自己處于不利就會產生一種怨恨或不滿的消極情緒，即相對剝奪感”⑦，同為貧困戶，僅僅因為派駐的第一書記娘家人的實力有差異導致了不同村莊的貧困戶的獲得感具有很大的差異性從而產生了相對剝奪感，這種相對剝奪感嚴重消解了貧困戶的獲得感，大大降低了精準扶貧的成效。相較于以往的扶貧，精準扶貧的突出特點就是精準到戶到人，瞄準的目標已經具體到實實在在的個人，要求做到“扶真貧、真扶貧”，最終消除現行標準下的貧困人口。壓力型體制下，考核的壓力從上到下是遵循著物理上的“加速度”運動的軌跡，最終的壓力傳導到了基層，基層官員、第一書記以及村干部為了各自的仕途、利益、名聲等考慮，希望在各自的扶貧場域里，扶貧效果越好對自己越有利。為如期完成上級的任務和考核要求，政策漸漸變了模樣。如此，精準識別不精準、扶富不扶貧、虛假脫貧、數字脫貧等不正之風越演越烈，部分貧困戶的相對剝奪感愈發嚴重。
相對剝奪感是一種來自于跟其他獲利更多的貧困戶比較后產生的一種失衡的心理感覺，“這種相對被剝奪感往往比絕對被剝奪感更加普遍存在，也更加嚴重影響轉型社會居民的幸福感”⑧，處于相對剝奪感的貧困戶只能無力地吶喊，這種無力的吶喊將隱藏著安全隱患。與此同時，因其資源輸入較多的村莊從而使其獲利豐厚的貧困戶，久而久之，必將形成一種依賴的心理。正如水井灣村的村民所言：“我是貧困戶，我理所當然要得到，而且要多得。”水井灣村的第一書記曾言：“我們領導回訪時到了一戶人家，領導出于同情心，自掏腰包送了幾百元的慰問金。那戶人家不但不感謝，還反問，這樣的錢是不是每個月都有，還是每年只有一次？”隨著國家輸入農村的資金越來越多，一部分人的“等、靠、要”的依賴思想愈發嚴重。部分地區為了貧困戶脫貧，發給貧困戶豬、雞、牛、羊等“招財寶”，但是貧困戶沒有把它們當成“搖錢樹”，卻變成了盤中餐，大快朵頤后繼續期望國家的資助。不僅個人如此，政府也有著同樣的心理和行為，以往貧困縣脫貧不摘帽的現象屢見不鮮，其目的就是為了獲得更多的扶貧資金，發展本地區的經濟。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出：“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”這樣一刀切的政策盡管有其不合理性，但是斬斷了政府部門依賴國家大力資助的心理。而對其個人，習近平總書記也強調：扶貧必須跟扶志相結合，才能使貧困戶脫貧。
從短期來看，這種類型的貧困戶能夠快速脫貧，但是其消極影響也是客觀存在的，貧困戶依賴心理一旦形成，快速脫貧的貧困戶容易失去內生發展動力，很容易快速返貧，甚至會陷入更深的泥潭而無法再脫貧。貧困是世界難題，消除貧困不是一朝一夕能夠完成的偉業，而是“路漫漫其修遠兮”的艱辛過程。只有喚醒貧困戶的依賴思想，激發其斗志，“艱苦奮斗、自力更生”，方能長效脫貧、穩定脫貧、如期脫貧。
（二）自治主體之村干部
國家對農政策的變化不斷解構著政府、村委會與農村農民的關系，汲取型農業政策轉向反哺型農業政策，鄉村成了一個新的名利場，各種利益充斥期間，不同人物“粉墨登場”，寧靜的鄉村再次掀起波瀾。農業稅取消后，各級政府失去了征糧、征稅的壓力，壓力型體制下的體制壓力失去了層層傳遞的空間，國家與農民之間的“汲取型關系”轉變為國家政權“懸浮”于鄉村社會之上，村干部對轄地村民的態度也發生了較大的轉變，正如大柳樹村村主任所言：“以前的村民對老主任是既恨又怕，還不時地討好，希望少交或晚交公余糧或各種稅費；現在的村民是無利不起早，有利你爭我奪，每個人都希望從中分一杯羹。他們的簡單想法就是：反正錢是國家的，白拿白不拿。”村干部覺得村民“貪得無厭”，偶有相遇，村民對村干部盡是嘲諷和挖苦，村民不再懼怕村干部。石坪壩村戴姓村民如是說：“這些村官，吃剩的渣渣，還要看有背景、講人情才能享受到。”村民采取的是一種厭惡而消極的對抗方式，村民和村干部各執一詞，公說公有理婆說婆有理，“理”不再是雙方認可的標準，“氣”成為一種斗爭策略，“為氣而爭”的文化傳統仍然深深地影響著農村社會的治理⑨。
1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》強調：村民自治采取“自我管理、自我教育和自我服務”的“三自”方針；1998年修訂的《中國人民共和國村民委員會組織法》增加了“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”的內容。就筆者調研的三個村而言，誰擔任村干部，村民即使有發言權，大多只是走過場而已。“他上面有人，鄉政府早就安排好了。”“選舉的時候挨家挨戶討好，送禮，承諾，好話說盡。”“愛誰當誰當，都沒有什么分別。”其一，上級部門的干預使村民自治走了樣，大柳樹村的村支書目前由鄉組織委員兼任，前任村支書因經濟問題出事，上級部門只是簡單責令其賦閑在家，等待處理；村主任已經內定，上級部門的目的是要在這種不穩定的時期選擇其可靠之人。其二，水井灣村的村支書已經在任10多年，一直秉持少做事不犯錯的處事方式，盡管村民怨聲載道，仍能穩坐“釣魚臺”；村主任通過賄選的方式勝出，能力強，膽子大，江湖習氣重，村民稍有不滿，就受到打擊報復。其三，石坪壩村村支書空缺，村主任由本村大姓擔任，一直以來，其他小姓都無法“染指”村支書和村主任這兩個關鍵的崗位，久而久之，村民采取消極應對的措施，抱著“誰擔任都一樣”的態度。就筆者調研的三個村而言，村干部分為三種類型：有所為就可以為所欲為的村干部，無所為就徹底不作為的村干部，還有一種就是在這兩者之間左右搖擺的村干部。村民和村干部互不信任，信任的缺失已經嚴重制約村民自治的基石⑩。村民自治很難依靠自身進行修正和完善，國家期望外力的介入維護鄉村的穩定，國家輸入鄉村的資源能夠真正惠及窮人，實現“扶真貧、真扶貧”的初衷。
（三）他治主體之第一書記
第一書記在扶貧場域又是如何應對和表現的呢？布迪厄把場域比作一個網絡、設想為一個空間，認為“在這個空間里，場域的效果得以發揮”?。作為一種客觀關系系統的場域，離不開有知覺、有意識的人的慣習。第一書記響應國家號召，遵照單位的安排和要求，參與建檔立卡村的扶貧實踐工作，第一書記的場域發生了變化，網絡關系擴大化、復雜化了，空間進一步地延伸，延伸到一個自己并未涉足、陌生和不得已而為之的場域里，此時，“場域形塑著慣習，慣習成了某個場域固有的必然屬性體現在身體上的產物。”?正如水井灣村第一書記劉家聲所言：“在此之前，我從沒有在農村生活過，農村是什么樣一直跟我沒有關系。領導希望我到農村去鍛煉，幫助村民脫貧致富。開始我是抵觸的，從內心深處來說，應該是一種恐懼，因為不了解農村生活。不過萬事開頭難，一切從頭學，現在已經熟悉、適應農村生活了。”場域的客觀性存在決定了第一書記無法離開充滿斗爭和競爭的扶貧場域，但是慣習能夠發揮積極或消極的作用。
第一書記的網縱橫交錯，不僅有縱向方面自上而下的政治壓力和考核壓力，也有來自村民自下而上的利益訴求壓力，還有來自于橫向方面各扶貧單位的對比壓力。第一書記的扶貧工作在上下擠壓、左右推拉的過程中變得緊張和復雜。一般而言，第一書記娘家人的實力決定了第一書記在村莊事務中的發言權和影響力，進而影響到村干部和村民對第一書記能力大小的判斷。如果第一書記來自于實權或有錢的部門，村干部會極盡討好第一書記，希望其能夠帶來更多的資源，村民也會寄予厚望，享受到實惠的人也就越多；反之，村干部和村民的失望之情溢于言表。各方以農村扶貧場域作為平臺，“實現著各自的目標取向和價值追求”?。按照文件要求，幫扶單位不脫貧不脫鉤，這就牢牢地把建檔立卡村和幫扶單位捆綁在一起，而且幫扶單位的一把手是脫貧脫鉤的第一責任人。對于一把手和第一書記而言，幫扶對象按期脫貧或提前脫貧不僅是一種政治壓力也是難得的一次晉升機會，這就促使一把手和第一書記想盡辦法打造亮點。壓力型體制下，“扶貧軍令狀”層層簽署，進一步強化了政府的主導地位?，第一書記下鄉也是政府主導經濟發展、農村脫貧的議題之一。建檔立卡戶不脫貧，駐村干部便不能脫鉤，并且間接地影響到了幫扶單位領導的晉升之路，因此，各幫扶單位領導及第一書記必然高度重視扶貧工作。調研結果表明，各單位領導非常重視扶貧工作，多次召開扶貧座談會，多次深入扶貧點開展駐村工作。
作為他治的第一書記，一旦進入農村場域，就不得不接受這種場域的客觀性存在。農村的風土人情，村民的行為、習慣等都會對第一書記造成影響，“扶貧軍令狀”的簽署，強化了農村扶貧場域競爭的激烈性。作為一種外生力量，原單位的一些慣習激發了第一書記主動地、創造性地開展工作。比如對晉升的渴望、名譽的看重、他人的認可等等。石坪壩村的第一書記盡管知道自己處于不利的境地，但仍然兢兢業業開展扶貧工作，盡量爭取更多的資源輸入到石坪壩村，期望得到村民認可和領導的首肯。從短期來看，這給當地的民眾帶來了福音，資源越多村民享受到的利益就越多。但是場域不是孤立存在的，它必然受到其他場域的影響。從時間軸上看，村民確實享受到了更多的實惠，從橫向比，村民又陷入深深的失落之中，“其他村得到的資源比我們村要多得多，這很不公平”，這種失落感加深了村民的一種相對剝奪感。作為來自權勢部門的水井灣村第一書記，優越感和自豪感溢于言表，但他也深知，因其背后有強大的“娘家人”，他才得到村民的認可和厚愛。村民沉浸在歡喜之中的同時，一種依賴外界幫扶的心理漸漸養成，甚至認為是理所當然。一旦沒有外力的助推，這樣的依賴心理如何才能轉化為一種“艱苦奮斗、自力更生”的自覺行為呢？
四、主要結論及政策建議
（一）主要結論
研究表明，在村民自治還不完善的當下，作為他治主體的第一書記在參與村莊治理方面起到了積極的作用，發揮了第一書記的長處，有效地緩解村莊治理資源匱乏的困境，為鄉村振興注入了新鮮的血液。由于精準扶貧政策的強力推行，從中央到地方及各部門高度重視、權責明晰，扶貧效果明顯。
在看到正面效果的同時，不能忽視其負面效應。由于農業凋敝、勞動力外流、村莊建設滯后等原因，村民自治基礎薄弱，村干部、村莊精英、地方惡棍、宗族勢力等俘獲了部分利益，致使扶貧目標發生了一定程度上的偏離。由于扶貧場域競爭的激烈性以及第一書記的慣習問題，資本下鄉的不公平性有待提高，要么部分村民的利益被剝奪，造成村民心理上的相對剝奪感；要么部分村民短期內獲取更多利益，形成一種依賴心理，一旦沒有新的資源輸送，脫貧的貧困戶很容易再次返貧，且不容易再脫貧。
（二）政策建議
為“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”?，需要從以下幾方面進行完善：
第一，處理好自治與他治的關系。村民自治的主體是具有顯著地理特征范圍內的村民，自治一定要充分尊重村民的創造性和自主性?，強化村民在自治中的主體性地位，防止村莊精英的一言堂行為。作為他治的第一書記，不但充分發揮其自身優勢幫助村民脫貧致富，還應該根據村莊實際需要，謀劃長遠，尊重村民的意愿選擇并自覺形成村莊共識，真正融入到農村生活中，最終形成一種合作治理的良好效果。
第二，培育和提升村民內生發展動力。貧困人口的貧困外在表現是經濟的貧困、物質生活的艱辛，但是文化資本、社會資本的缺失才是其內在根源。精準扶貧除了“救助式”的經濟幫扶，更要破除貧困人口的“等、靠、要”依賴心理，疏通貧困人口的“畏貧”思想，提升其內生發展動力。
第三，建立長效而公平的扶貧機制。貧困是伴隨著人類的產生而產生的，貧困的消除是一場持久戰，扶貧政策要具有可持續性；同時，自上而下的扶貧政策在具體實踐中很有可能偏離其既定軌道，導致扶貧成效不夠理想，因此除了精準識別、精準幫扶、精準考核和精準管理等精準扶貧方略之外，國家資源輸入到鄉村也應體現其公平性。
參考文獻：略
作者簡介：余鋒，曲靖師范學院法律與公共管理學院講師
中國鄉村發現網轉自：《云南行政學院學報》2018年第5期
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