——一個(gè)典型案例的調(diào)查和思考
內(nèi)容提要：煤礦產(chǎn)權(quán)與資源型村莊發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，不同時(shí)期的礦權(quán)改革和政策調(diào)整給資源型村莊發(fā)展帶來(lái)政策紅利的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的負(fù)外部性。“有水快流”政策為資源型村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供機(jī)遇的同時(shí)，造成了煤礦無(wú)序開(kāi)采、資源浪費(fèi)和水土流失等問(wèn)題；煤礦承包在解決集體煤礦效率低下、提高煤礦經(jīng)營(yíng)效益的同時(shí)，造成煤礦經(jīng)營(yíng)者與所有者的利益失衡，煤礦經(jīng)營(yíng)者獲得巨額利益，資源型村莊卻要在沒(méi)有獲得煤礦利益的情況下承擔(dān)煤礦開(kāi)采的負(fù)外部成本，導(dǎo)致村莊衰敗；地方政府通過(guò)煤礦整合采取村莊搬遷、沉陷區(qū)治理和土地復(fù)墾等措施，解決資源開(kāi)采負(fù)外部成本內(nèi)部化問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)紅利分享和成本分擔(dān)的均衡，為資源型村莊發(fā)展提供條件。
關(guān)鍵詞：礦權(quán)改革；資源型村莊；村莊發(fā)展；利益均衡
“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來(lái)了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革。”[1]這是馬克思關(guān)于制度變革條件和原因的精辟概括。任何一項(xiàng)新制度和新政策的實(shí)施，在指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)改革發(fā)展的過(guò)程中，既會(huì)釋放政策紅利，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，也會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性成本。不同主體能否合理分享政策紅利和承擔(dān)外部性成本既影響著制度政策目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)，也影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展與和諧穩(wěn)定。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府相繼進(jìn)行了以“有水快流”“煤礦承包”和“資源整合”為主要內(nèi)容的礦權(quán)改革，不同政策的制定與實(shí)施能否維持各主體的利益均衡，將影響資源型地區(qū)的村民生活與村莊命運(yùn)。本文以國(guó)家礦權(quán)政策的歷次改革為背景，通過(guò)研究一個(gè)典型資源型村莊的發(fā)展歷程，探討礦權(quán)改革與資源型村莊發(fā)展的關(guān)聯(lián)。
一、“有水快流”時(shí)期的利益共享與村莊復(fù)蘇
（一）“有水快流”政策釋放的紅利
人民公社時(shí)期，煤礦作為重要的戰(zhàn)略資源，其開(kāi)采與經(jīng)營(yíng)由國(guó)家強(qiáng)制力長(zhǎng)期控制，資源型村莊無(wú)權(quán)開(kāi)采自己腳下的煤，也不能分享資源利益，只能通過(guò)耕種貧瘠土地獲取微薄收入，生產(chǎn)生活條件很差，“荒山野嶺、破房爛瓦”成為許多資源型村莊的生動(dòng)寫照。改革開(kāi)放初期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起擴(kuò)大了能源需求，為緩解能源需求壓力，國(guó)家放松了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦礦的限制，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極發(fā)展地方小煤礦，提高煤炭資源供應(yīng)能力。本文研究的MD村煤礦資源豐富，且屬于含硫量低、灰分低、熱量高的優(yōu)質(zhì)煤，具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但土地貧瘠，農(nóng)業(yè)條件差，農(nóng)民生活苦。
20世紀(jì)80年代，中央政府推行“有水快流”政策，要求各地政府在一切可能的地方，利用一切可能的形式鼓勵(lì)煤礦開(kāi)采，實(shí)行“國(guó)家、集體和個(gè)人一起上”的方針。[2]“有水快流”及其配套政策在推行實(shí)施過(guò)程中向資源型地區(qū)釋放了大量政策紅利：規(guī)范并下放了社隊(duì)集體和個(gè)體小煤礦的審批權(quán)管理權(quán)。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的行政體制下，政府通過(guò)逐級(jí)授權(quán)和層層委托代理，規(guī)定公社和大隊(duì)辦理集體煤礦，只需縣級(jí)煤礦管理部門審批，并報(bào)上級(jí)煤炭局備案即可；[3]要求大型國(guó)有煤礦放松對(duì)礦區(qū)儲(chǔ)藏量不高、煤層不厚、不適合大型機(jī)械開(kāi)采的“邊角地帶”和小煤礦的限制，可以劃出一定范圍的煤田供當(dāng)?shù)卮迕耖_(kāi)采；[4]要求各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村煤礦工程建設(shè)和技術(shù)改造提供財(cái)政支持，在貸款、物質(zhì)供應(yīng)、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)人才等方面給予傾斜；[5]要求相關(guān)部門對(duì)納入計(jì)劃分配的煤按質(zhì)論價(jià)以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦有合理利潤(rùn)，對(duì)未納入國(guó)家或者地方計(jì)劃的煤允許自行銷售、自定價(jià)格，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的銷售問(wèn)題。[6]“有水快流”釋放的政策紅利，為資源型村莊開(kāi)辦小煤礦創(chuàng)造了條件。
在“有水快流”政策激勵(lì)下，資源型地區(qū)迅速把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重心轉(zhuǎn)移到煤炭工業(yè)上，開(kāi)辦集體小煤礦。MD村與許多資源型村莊一樣，緊抓政策機(jī)遇，時(shí)任黨支部書記白某帶領(lǐng)村民在村集體開(kāi)辦煤礦所需人、財(cái)、物極度短缺的情況下，積極克服困難，創(chuàng)造條件開(kāi)辦村集體煤礦，以帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。首先，開(kāi)發(fā)人才資源。白某提出了“有勢(shì)可乘要乘勢(shì)而上”的口號(hào)，推薦本村在國(guó)有礦井中工作過(guò)的張某、李某等人擔(dān)任村干部，負(fù)責(zé)開(kāi)辦村集體煤礦。其次，爭(zhēng)取村民支持。為了動(dòng)員廣大村民積極參與村集體煤礦建設(shè)，白某以身作則，率先垂范，帶領(lǐng)村干部將自家勞動(dòng)工具無(wú)償用于集體煤礦建設(shè)，并帶領(lǐng)家庭成員投身到村集體煤礦建設(shè)中，激勵(lì)村民群眾自帶牲畜和工具，主動(dòng)參加村集體煤礦的建設(shè)工作。第三，發(fā)現(xiàn)整合資源。為了解決村集體開(kāi)辦煤礦建筑材料和儲(chǔ)煤場(chǎng)地的問(wèn)題，白某帶領(lǐng)村民將村里閑置的集體食堂、養(yǎng)豬場(chǎng)拆除，所獲磚石木料用于巷道建設(shè)，所得的大片空地用于儲(chǔ)煤，大大降低了村集體辦礦成本。第四，動(dòng)員村民集資。為了籌集村集體辦礦資金，白某動(dòng)員村民集資，村民積極參與集資，有的家庭甚至變賣首飾和牲畜，但由于村民生活普遍貧困，當(dāng)時(shí)參與集資的只有30戶，且每戶只有1000元，對(duì)于開(kāi)辦煤礦只是杯水車薪。在這一背景下，白某尋求地方政府幫助，以村集體名義在信用社貸款45萬(wàn)，購(gòu)買了辦礦必需的小絞車、小礦車、小水泵和小風(fēng)機(jī)，使村集體煤礦成功開(kāi)辦。當(dāng)時(shí)在煤炭供不應(yīng)求、價(jià)格逐漸上漲的市場(chǎng)背景下，MD村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。
（二）權(quán)、責(zé)、利均衡下的利益共享與村莊復(fù)蘇
“權(quán)利義務(wù)界限確定得適當(dāng)，符合社會(huì)物質(zhì)生活條件所提供的可能，可以帶來(lái)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展；反之，就會(huì)引發(fā)政治上的動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)遲滯甚至破壞社會(huì)的發(fā)展。”[7]資源型村莊集體煤礦如何經(jīng)營(yíng)、利益如何分配、分配是否公正等問(wèn)題，就成為增加村民收入、改善村莊面貌、維護(hù)村莊穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。MD村在集體煤礦創(chuàng)辦、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，劃分了村集體、村干部和其他村民等權(quán)益主體的權(quán)力、責(zé)任和利益，在保障集體利益的前提下適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制提高經(jīng)營(yíng)管理效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的內(nèi)化與均衡。
“當(dāng)國(guó)家供給公共物品能力比較弱時(shí)，產(chǎn)權(quán)將會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)屬性，為基層社會(huì)提供民生性公共需求；當(dāng)國(guó)家供給公共物品能力比較強(qiáng)時(shí)，產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性會(huì)逐漸減弱，經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)逐漸增強(qiáng)。”[8]MD村集體煤礦在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要的社會(huì)功能：首先，煤礦所有權(quán)歸村集體，煤礦建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本主要由集體承擔(dān)，確保村集體在煤礦收益分配中的優(yōu)先權(quán)，集體收益主要用于發(fā)展村莊公共設(shè)施、公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時(shí)兼顧全體村民的普惠性福利；其次，集體煤礦的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸村干部，村干部必須在村民監(jiān)督下從事煤礦生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，其工資報(bào)酬和激勵(lì)獎(jiǎng)金按照政府規(guī)定和村規(guī)民約來(lái)定；最后，村集體煤礦用人優(yōu)先本村村民，煤礦收益主要用于本村公共設(shè)施建設(shè)和村民福利發(fā)放。
在增加村民收入方面，村民由以往單一的農(nóng)業(yè)收入變?yōu)橐悦旱V勞動(dòng)收入為主、以農(nóng)業(yè)收入為輔的收入模式，村民收入大大增加，并逐步加大了農(nóng)業(yè)投入，進(jìn)而提高了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；另外，一些膽大的村民利用自家簡(jiǎn)單工具和小推車偷煤私賣，并因此富裕起來(lái)。在增加村民福利方面，村集體利用煤礦收益，每年過(guò)年為村民發(fā)放肉、面、米、油、白菜、粉條、花生、瓜子、糖塊等，大大豐富了村民過(guò)年的食品，還為村民發(fā)放生活用煤；在改善村莊公共設(shè)施方面，利用煤礦收益和部分富裕村民捐款，整修村莊主干道，改善了村民出行和煤炭運(yùn)輸條件。修建教學(xué)樓，將村辦小學(xué)搬出了陰暗的窯洞，改善了孩子上學(xué)的環(huán)境；在豐富村民文化生活方面，把村里遭受嚴(yán)重破壞、一直用于堆放雜物的土地廟騰空并翻修加固，恢復(fù)傳統(tǒng)廟會(huì)風(fēng)俗，請(qǐng)了本縣有名的“二人臺(tái)”戲班為村民唱戲，深受村民歡迎。
通過(guò)以上分析我們可以得出這樣的結(jié)論：村莊發(fā)展離不開(kāi)好的政策，更離不開(kāi)會(huì)抓政策機(jī)遇的村治精英，正如毛澤東所說(shuō)：“政治路線確定以后，干部就是決定的因素”[9]，鄧小平也曾說(shuō)過(guò)：“中國(guó)的事情能不能辦好，關(guān)鍵在人。”[10]改革開(kāi)放初期“有水快流”政策釋放的紅利，激勵(lì)了“農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有超凡能力、并卓有成就的能人”[11]，即村治精英。村治精英利用自身權(quán)威、影響力和公信力，帶領(lǐng)村民抓住政策契機(jī)，利用政策釋放紅利激活集體閑置資源和發(fā)展要素，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益，改善村集體的公共設(shè)施，增加村民收入，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)蘇與發(fā)展。但“有水快流”政策也導(dǎo)致資源型村莊的無(wú)序開(kāi)采、煤層破壞和水土流失等問(wèn)題，大多數(shù)村集體煤礦也未按照國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)執(zhí)照和采礦許可證，缺乏起碼的安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)條件，事故頻繁。[12]
二、“煤礦承包”時(shí)期的利益爭(zhēng)奪與村莊衰敗
（一）煤礦承包導(dǎo)致村莊利益分化
“制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因在于主體期望獲取最大的‘潛在利潤(rùn)’，正是獲利能力無(wú)法在現(xiàn)在的制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成”[13]。20世紀(jì)90年代，由于市場(chǎng)主導(dǎo)的資源價(jià)格機(jī)制不健全、不完善，放開(kāi)和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村集體、個(gè)人開(kāi)辦小煤礦，導(dǎo)致資源型地區(qū)的小煤礦不計(jì)成本地一哄而上，小煤礦的無(wú)序開(kāi)采進(jìn)而加劇煤炭?jī)r(jià)格的波動(dòng)和煤炭市場(chǎng)的混亂，資源效益也因此下滑，大量小煤礦因市場(chǎng)影響被迫停產(chǎn)或關(guān)閉，村集體經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政都遭遇困難。1994年的分稅制改革進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政困難，地方政府為盤活轄區(qū)內(nèi)的村集體煤礦，改變集體煤礦權(quán)屬不清、管理混亂和效率低下的不利局面，積極推行鄉(xiāng)村小煤礦的改制、托管和轉(zhuǎn)包。中央為了規(guī)范地方政府的轉(zhuǎn)讓行為，出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》，補(bǔ)充完善了開(kāi)辦、經(jīng)營(yíng)煤礦主體的資格與條件。1996年，全國(guó)人大通過(guò)修改《礦產(chǎn)資源法》確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和特定情形下轉(zhuǎn)讓的法律制度，允許礦業(yè)權(quán)按規(guī)定條件流轉(zhuǎn)，為礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化提供法律保障。1998年，中央相繼出臺(tái)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，制定配套政策推動(dòng)、規(guī)范地方政府的煤礦改制行為。這些法律法規(guī)為地方政府實(shí)施集體煤礦改制、承包提供了法律政策依據(jù)，地方政府通過(guò)行政審批的方式無(wú)償轉(zhuǎn)讓煤礦。
在“煤礦承包”政策的影響下，除極少數(shù)鄉(xiāng)村煤礦仍然由集體經(jīng)營(yíng)外，資源型村莊絕大多數(shù)集體小煤礦，都通過(guò)改制、托管和承包等方式被個(gè)人占有和控制，成為“集體掛名、個(gè)人經(jīng)營(yíng)”的煤礦，集體資產(chǎn)無(wú)形流失。煤礦改制、承包、托管形成集體煤礦所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，伴隨著所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，公共權(quán)力的作用就不在于行使權(quán)力者的財(cái)富，而在于他們?cè)谏a(chǎn)組織中的地位，必須依靠他們工作職位所掌握的管控權(quán)。[14]MD村時(shí)任黨支部書記孫某在村集體煤礦承包中，設(shè)定了與自身高度匹配的承包條件，將其他競(jìng)爭(zhēng)者排除在外，并糾集親友偽造村民代表同意書，順利承包了村集體煤礦。孫某承包村集體煤礦后，便利用手中的權(quán)力侵占集體資源：首先，降低煤礦估價(jià)。MD煤礦的年承包費(fèi)是以集體煤礦總資產(chǎn)的5%來(lái)計(jì)算繳納，在對(duì)煤礦總資產(chǎn)估價(jià)中，孫某既沒(méi)有聘請(qǐng)專業(yè)人士參與，也沒(méi)有啟動(dòng)民主機(jī)制廣泛征求村民意見(jiàn)，而是授意自己一手提拔的兩委委員和村民小組長(zhǎng)把村集體煤礦總資產(chǎn)估價(jià)為10萬(wàn)元（村民認(rèn)為煤礦總資產(chǎn)至少在25萬(wàn)元以上），導(dǎo)致村集體資產(chǎn)大量流失；其次，挪用村集體貸款。MD村作為集中連片地區(qū)的貧困村，地方政府每年按照村莊人口和面積給予一定的貼息貸款，用于村莊公共設(shè)施建設(shè)，但這筆貸款卻被孫某私自挪用到煤礦；再次，無(wú)償占有村集體馬車和拖拉機(jī)，大肆砍伐村集體林木，用于更換煤礦斜井巷道內(nèi)的木支架。
孫某低價(jià)承包村集體煤礦后，煤炭市場(chǎng)復(fù)蘇并一路飆升，村莊內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化。一方面，孫某因承包村集體迅速暴富，成為遠(yuǎn)近聞名的大款和煤老板，購(gòu)買20余輛大車成立了車隊(duì)運(yùn)輸煤炭，收購(gòu)了一座國(guó)有洗煤廠，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍。其生活的豪華與奢侈也令村民咋舌，兒子結(jié)婚在縣里最豪華的酒店，一天就花了60多萬(wàn)，在縣城修建豪華別墅，在省城購(gòu)買300多平方米的商品房，此外還購(gòu)買了寶馬、賓利等多輛豪華轎車。還明目張膽地包二奶、吸毒甚至到澳門賭博，嚴(yán)重?cái)牧水?dāng)?shù)厣鐣?huì)風(fēng)氣，多次被縣紀(jì)委誡勉談話；另一方面，相比之下，村民到煤礦上班都很困難，還要被克扣工資，農(nóng)業(yè)受煤礦影響幾乎沒(méi)有收成，村里上不起學(xué)、看不起病、蓋不起房甚至吃不飽飯的家庭還有不少。其實(shí)，MD村的這種現(xiàn)象在當(dāng)?shù)剌^為普遍，一些村干部利用手中的權(quán)力霸占集體煤礦一夜暴富，他們?cè)诋?dāng)?shù)亍吧w房子、買車子、包妹子、擲骰子、抽料子”，而村民卻因煤礦開(kāi)采導(dǎo)致的水土流失、空氣污染、耕地減產(chǎn)等生態(tài)災(zāi)害，只能過(guò)著“土窯子、泥孩子、破廟子、爛路子、毛票子”的苦難生活，社會(huì)分化極為嚴(yán)重。
（二）權(quán)力爭(zhēng)奪導(dǎo)致村莊衰敗
村集體煤礦屬于全體村民，但在集體產(chǎn)權(quán)缺失的背景下，誰(shuí)擁有村莊公共權(quán)力，誰(shuí)就控制了村集體的公共資源，有權(quán)決策和處置村集體公共資源的占有、使用和分配。[15]村干部承包煤礦獲得了巨大利益，必然刺激村內(nèi)其他能力較強(qiáng)、頭腦靈活且有一定實(shí)力的能人，他們急切期望獲得承包集體煤礦的機(jī)會(huì)。為了與村干部爭(zhēng)奪煤礦承包權(quán)，他們通過(guò)各種途徑擴(kuò)大自己的影響力，并利用這種影響力當(dāng)選村干部、掌握村莊公共權(quán)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)控制煤礦的目的。MD村的李某就是其中典型代表，李某在村里開(kāi)了一個(gè)焦化廠，其煉焦的煤由孫某提供，由于孫某隨意提高煤價(jià)而對(duì)孫某產(chǎn)生不滿。在這種情況下，李某就組織村民上訪，村民對(duì)于孫某利用職權(quán)降低煤礦承包費(fèi)、挪用村集體貸款、霸占村集體資源等行為早已不滿，都積極參加李某組織的上訪活動(dòng)。孫某對(duì)于李某組織的村民集體上訪，首先停止為李某的焦化廠提供煤，導(dǎo)致李某只能租大車從外地運(yùn)煤，因煉焦成本加大而瀕臨倒閉，同時(shí)辭退在煤礦工作的上訪村民及其直系親屬，并停發(fā)福利，甚至糾集地痞流氓威脅恐嚇上訪村民。在這一背景下，李某一方面鼓動(dòng)村民聯(lián)名寫信狀告孫某霸占村集體煤礦，要求收回村集體煤礦；另一方面糾集社會(huì)上的混混不斷到市里、省里上訪。李某的上訪和起訴活動(dòng)讓孫某感到了壓力，他一方面提高村集體煤礦承包費(fèi)；一方面將向村民發(fā)放的福利水平從每戶一噸煤、一袋面提高到每人一噸煤、一袋面。李某在村民中的威信也由此大大提高。
在2002年MD村第六屆“兩委”換屆選舉中，孫某因長(zhǎng)期把持村黨支部活動(dòng)和黨員隊(duì)伍建設(shè)的工作，在村黨支部換屆選舉中順利當(dāng)選村黨支部書記，并宣布參與村委會(huì)主任的競(jìng)選。李某為了奪回村集體煤礦，決定與孫某爭(zhēng)奪村委會(huì)主任一職。李某在村民中威信較高，他的競(jìng)選給孫某帶來(lái)了巨大壓力。孫某為了在競(jìng)選中獲勝，指使一些人到村民家中拉票，給村民發(fā)放米、面、油等物品，并承諾當(dāng)選后給每戶發(fā)放500元現(xiàn)金。李某得知這一消息后，一方面也組織人悄悄到村民家中發(fā)放米、面、油，另一方面立即組織人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣里舉報(bào)孫某買票賄選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)專門到MD村宣布買票當(dāng)選的村干部一律無(wú)效，并要求收回發(fā)放的米、面、油。迫于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，孫某在村廣播里宣布村委會(huì)選舉不得賄選的要求，并表示自己不會(huì)花錢買票。最后，李某以微弱優(yōu)勢(shì)當(dāng)選了村委會(huì)主任，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下拿到了村委會(huì)公章。
李某當(dāng)選村委會(huì)主任以后，立即以原承包合同導(dǎo)致村集體資產(chǎn)流失為由向煤礦下發(fā)了停工通知，要求重新簽訂煤礦承包協(xié)議，但孫某并未理會(huì)村委會(huì)下發(fā)的通知，并以煤礦抽水不足減少向村里的水塔供水，造成村民吃水困難，李某組織人到鄰村拉水以解燃眉之急。孫某的行為加劇了村民的反感，李某在多次警告煤礦停工并沒(méi)有得到回應(yīng)的情況下，組織村民圍堵了煤礦的大門、過(guò)磅房和辦公室，導(dǎo)致煤礦停工。煤礦關(guān)閉后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多次協(xié)調(diào)下，孫某與李某達(dá)成了雙方都不承包煤礦、將煤礦轉(zhuǎn)包給福建煤商的協(xié)議。福建煤商獲得煤礦經(jīng)營(yíng)權(quán)后，就以村民不合煤礦安全生產(chǎn)要求為由辭退本村村民，從四川、貴州等地招聘礦工。還在礦上修建了食堂和礦工宿舍，實(shí)行封閉式管理，導(dǎo)致村民開(kāi)辦的小飯店、小旅店、小洗澡堂等無(wú)法經(jīng)營(yíng)。
MD村集體煤礦由村干部個(gè)人承包后，尤其是轉(zhuǎn)包給福建煤商后，煤礦收益就完全由“集體共享”變?yōu)椤皞€(gè)體獨(dú)占”，外地煤商為快速收回煤礦投資并賺取高額利潤(rùn)，往往采取掠奪性開(kāi)采方式，還越界開(kāi)采村民集中居住區(qū)下的保安煤柱，不考慮村民的房屋安全和耕地水土流失問(wèn)題。失去煤礦收益支撐的MD村，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施嚴(yán)重受損，也沒(méi)有資金維修，原來(lái)由煤礦向村小學(xué)捐助教學(xué)用具和學(xué)習(xí)用品的慣例也戛然而止。村莊每年一度的“廟會(huì)”也因?yàn)檎?qǐng)不起戲班子而半開(kāi)半停、草草收?qǐng)觥？吹矫豪习宄邪旱V獲取了巨額利潤(rùn)，村民便要求煤老板按照煤炭市場(chǎng)價(jià)格相應(yīng)提高向村里上交的承包費(fèi)、占地費(fèi)等款項(xiàng)，村民在得不到合理答復(fù)的情況下，又走上了上訪并群體性圍堵煤礦的老路，而煤老板則雇用外地黑社會(huì)人員充當(dāng)煤礦保安和打手，威脅、毆打上訪和圍堵煤礦的村民，憤怒的村民便組織更多的人偷偷到省城甚至北京上訪，要求政府打擊黑社會(huì)，幫他們奪回屬于集體的煤礦。煤礦承包者和村民勢(shì)如水火，村礦關(guān)系陷入惡性循環(huán)。
通過(guò)以上分析可知，20世紀(jì)90年代的“煤礦承包”一定程度上緩解了集體小煤礦經(jīng)營(yíng)困難、效率低下等問(wèn)題，在煤炭市場(chǎng)回暖的背景下推動(dòng)企業(yè)扭虧為盈。但這一政策在關(guān)注集體煤礦生產(chǎn)效率的同時(shí)，忽略了對(duì)承包主體的規(guī)制以及煤礦收益分配的公平性，村干部利用掌握的公共權(quán)力霸占集體煤礦，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人財(cái)富的極度膨脹。而由煤礦開(kāi)采造成的土地塌陷、房屋受損、水源枯竭、耕地破壞等災(zāi)害只能由村民自行承擔(dān)，村民無(wú)耕地可種、無(wú)安全屋可住、無(wú)干凈水可喝、無(wú)平坦路可行。“利益承包者享有、責(zé)任村民共擔(dān)”的失衡格局不但導(dǎo)致村礦關(guān)系的矛盾對(duì)立，而且造成資源性村莊的混亂。“煤礦承包”的政策紅利主要被村干部、承包者攫取，而負(fù)外部成本卻由村民承擔(dān)，導(dǎo)致資源型村莊貧富分化和村莊衰敗。正如鄧小平所說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵16]
三、“資源整合”時(shí)期的利益反哺與村莊發(fā)展
（一）政府主導(dǎo)下的煤礦整合與利益反哺
“各個(gè)人借以進(jìn)行生產(chǎn)的社會(huì)關(guān)系，即社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，是隨著物質(zhì)生產(chǎn)資料、生產(chǎn)力的變化和發(fā)展而變化和改變的。”[17]不規(guī)范的煤礦轉(zhuǎn)包導(dǎo)致個(gè)體煤老板不顧安全瘋狂開(kāi)采資源，而各種非法采礦者在煤價(jià)刺激下蜂擁而入，資源型村莊不合法的小煤窯大量出現(xiàn)。一些地方官員和煤礦安監(jiān)部門的領(lǐng)導(dǎo)為了增加地方稅收甚至獲取個(gè)人利益，對(duì)非法開(kāi)采的小煤礦放松監(jiān)管、廣開(kāi)綠燈，由此許多小煤礦存在安全設(shè)施投資不到位、掠奪性開(kāi)采和資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題，導(dǎo)致資源型村莊地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重、礦難事故頻發(fā)和村礦關(guān)系對(duì)立混亂。
資源型地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和混亂倒逼各級(jí)政府進(jìn)行新的礦權(quán)改革。2004年以來(lái)，為提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快資源型地區(qū)社會(huì)治理，修復(fù)因煤礦開(kāi)采而造成的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)污染，改善資源型村莊混亂衰敗的現(xiàn)狀，政府以煤礦產(chǎn)能和安全設(shè)施等為標(biāo)準(zhǔn)循序漸進(jìn)推動(dòng)煤礦兼并整合，以大并小，以強(qiáng)扶弱，根據(jù)不同時(shí)期煤炭市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)，將單井產(chǎn)能從年產(chǎn)15萬(wàn)噸，陸續(xù)提高到30萬(wàn)噸、45萬(wàn)噸、90萬(wàn)噸，嚴(yán)格將達(dá)不到產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)要求的小煤礦一律關(guān)停整合。在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，山西省到2010年形成了以大型煤礦企業(yè)為主，以國(guó)有、民營(yíng)、股份制多種成分并存的辦礦體制，煤炭企業(yè)主體由2200家減少至130家，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和股份制企業(yè)的比例為2：3：5，礦井?dāng)?shù)量由2500多座壓減到1053座，平均單井規(guī)模提高到100萬(wàn)噸/年以上，機(jī)械化程度和安全系數(shù)大大提高。
政府作為資源所有者代表享有直接產(chǎn)權(quán)利益，在企業(yè)剩余的分配中，地方政府占有相當(dāng)大的收益分享權(quán)（包括上繳稅費(fèi)利潤(rùn)、以工補(bǔ)農(nóng)建農(nóng)基金、各項(xiàng)社會(huì)公益金等等）。各級(jí)政府在積極推動(dòng)資源型地區(qū)煤礦兼并整合的同時(shí)，在良好的市場(chǎng)形勢(shì)下通過(guò)征收資源價(jià)款、設(shè)立生態(tài)修復(fù)和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等方式籌集資金，加快了資源型村莊特別是采煤沉陷區(qū)的治理搬遷。2004年，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于加快開(kāi)展采煤沉陷區(qū)治理工作的通知》，要求加強(qiáng)對(duì)因國(guó)有礦開(kāi)采而受損的學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施搬遷和加固，以及供水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的維修。2006年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)意見(jiàn)的批復(fù)》下發(fā)執(zhí)行，該文件要求山西等試點(diǎn)地區(qū)政府征收可持續(xù)發(fā)展基金和煤炭資源礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款，主要用于資源型村莊的生態(tài)修復(fù)、移民搬遷和村民就業(yè)安置。同時(shí)要求煤礦企業(yè)按10元/噸標(biāo)準(zhǔn)自提自用礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金；按5元/噸標(biāo)準(zhǔn)自提自用煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。在政府資金的引導(dǎo)下，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，將與采煤直接相關(guān)的生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、移民搬遷和村民就業(yè)安置等外部成本內(nèi)部化，從而有效彌補(bǔ)了煤炭開(kāi)采對(duì)資源型村莊帶來(lái)的危害和損失，促進(jìn)了資源型村莊的生態(tài)恢復(fù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。《中國(guó)能源政策2012白皮書》指出：“中國(guó)加快采煤沉陷區(qū)治理，建立并完善煤炭開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。”對(duì)采煤沉陷區(qū)實(shí)行綜合治理和生態(tài)修復(fù)工程，因地制宜地發(fā)揮礦區(qū)鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢(shì)，確保資源型村莊的可持續(xù)發(fā)展。
資源型鄉(xiāng)村治理走出困境的關(guān)鍵是政府主導(dǎo)的資源收益的再分配，要求煤礦企業(yè)主動(dòng)放棄部分既得利益，并借助政府推動(dòng)力在煤礦企業(yè)之間形成回報(bào)社會(huì)的集體行動(dòng)。為加大煤礦對(duì)資源型村莊的反哺，夯實(shí)礦區(qū)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)，山西省委省政府要求各資源型市縣建立“以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體”的“以煤補(bǔ)農(nóng)”機(jī)制，采取“一礦一村”“一礦一業(yè)”“一礦一事”等措施，鼓勵(lì)煤礦企業(yè)發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，興辦公益事業(yè)，提高資源型村莊的公共福利和農(nóng)民收入。同時(shí)，各級(jí)政府還通過(guò)定向財(cái)政撥款、煤礦通過(guò)設(shè)立采區(qū)“生態(tài)修復(fù)基金”“轉(zhuǎn)型發(fā)展基金”，多渠道、多方式為資源型村莊房屋搬遷、土地復(fù)墾、就業(yè)安置以及村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資金和配套設(shè)施，并給參與資源型村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展、新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的龍頭企業(yè)、大型農(nóng)業(yè)公司提供稅收減免、貼息貸款、證照辦理和企業(yè)用地等方面的政策傾斜，通過(guò)積極政策引導(dǎo)鼓勵(lì)實(shí)力雄厚、懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)集團(tuán)和個(gè)人投身于資源型村莊建設(shè)發(fā)展，為資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
（二）多元合力推動(dòng)資源型村莊發(fā)展
各級(jí)政府在主導(dǎo)推動(dòng)“資源整合”的進(jìn)程中，通過(guò)向資源型村莊的“利益反哺”和“以煤補(bǔ)農(nóng)”等政策舉措，在一定程度上彌補(bǔ)了對(duì)資源型村莊的生態(tài)欠賬、民生欠賬，改善了村莊村民生產(chǎn)生活設(shè)施和水平，發(fā)展和壯大了資源型村莊新型集體經(jīng)濟(jì)。MD村通過(guò)政府撥款、煤企支持以及村民自身積極配合實(shí)現(xiàn)了村莊整體搬遷，新建的移民小區(qū)交通便利、環(huán)境優(yōu)美，整體實(shí)現(xiàn)了硬化、綠化、亮化，并建立了幼兒園、衛(wèi)生所和老人日間照料中心，實(shí)現(xiàn)了集中供水、供電和供暖。搬遷新小區(qū)因?yàn)榻煌ū憷⒖拷擎?zhèn)而能夠有效對(duì)接城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而且，通過(guò)政府統(tǒng)一規(guī)劃，煤礦將舊村的宅基地、承包地修復(fù)改造和重新規(guī)劃，復(fù)墾后的宅基地和耕地承包權(quán)仍然歸屬原村民，村民將自己的承包地作價(jià)入股交給村集體，真正把自己的宅基地和承包地變成了資本。在地方政府支持下，MD村通過(guò)引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)公司匯源集團(tuán)流轉(zhuǎn)全村荒山和耕地，村民按承包地作價(jià)股份保底分紅，集體土地股份收益用于村集體新小區(qū)的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，村莊通過(guò)房屋搬遷和修復(fù)耕地重新規(guī)劃集體土地，在保障村民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引進(jìn)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工融合發(fā)展，拓寬了村民增收渠道，同時(shí)也壯大了村集體經(jīng)濟(jì)。
由以上分析可知，政府主導(dǎo)下的“資源整合”及其配套政策，既包括產(chǎn)能和安全標(biāo)準(zhǔn)下的煤礦“以大并小、以強(qiáng)扶弱”，也包括通過(guò)增加稅收、設(shè)立基金、勸富濟(jì)貧等形式實(shí)現(xiàn)煤礦對(duì)資源型村莊的“利益反哺”，而多元的“利益反哺”扭轉(zhuǎn)了資源型村莊衰敗，政府和煤礦在改善村民生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村莊生態(tài)修復(fù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。“利益反哺”在一定程度上補(bǔ)償了長(zhǎng)期煤炭開(kāi)采給資源型村莊帶來(lái)的負(fù)外部性，政府、煤礦和村莊通過(guò)“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的方式為資源型村莊的崛起和振興奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。總之，通過(guò)政府主導(dǎo)的“資源整合”及利益反哺，煤礦、村莊、村民紅利分享和成本分擔(dān)形成新均衡，由此推動(dòng)了資源型村莊的崛起和振興。
四、結(jié)論與討論
通過(guò)MD村典型案例的分析，我們可以得出以下兩個(gè)方面的結(jié)論：一方面，改革開(kāi)放以來(lái)不同時(shí)期煤礦礦權(quán)改革給資源型村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了政策紅利，也產(chǎn)生了負(fù)外部性，而不同時(shí)期礦權(quán)改革之所以會(huì)給資源型村莊帶來(lái)不同后果，關(guān)鍵在于礦權(quán)政策變革所帶來(lái)的政策紅利由誰(shuí)享有、所造成的負(fù)外部性成本由誰(shuí)承擔(dān)以及紅利分享和成本分擔(dān)是否均衡。在紅利分享和成本分擔(dān)失衡的情況下，必須發(fā)揮各級(jí)政府的“行政矯正”功能，通過(guò)增加稅收、創(chuàng)設(shè)公益性基金和倡導(dǎo)以煤補(bǔ)農(nóng)等措施使處于強(qiáng)勢(shì)地位的煤礦及其經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)更多的責(zé)任，使處于弱勢(shì)地位的資源型村莊村民得到合理補(bǔ)償，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)的對(duì)等與均衡。另一方面，資源型產(chǎn)業(yè)制度的制定和政策調(diào)整，在保障資源開(kāi)采效率和礦企經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還必須“辯證把握制度建設(shè)中的各種因素、多種關(guān)系”。[18]與其他產(chǎn)業(yè)不同，資源型產(chǎn)業(yè)在開(kāi)采發(fā)掘過(guò)程中，不可避免地對(duì)采區(qū)鄉(xiāng)村的土地、水源、大氣造成破壞，政府不能完全將資源型產(chǎn)業(yè)推向市場(chǎng)，而應(yīng)該更好地發(fā)揮調(diào)控作用，通過(guò)制度規(guī)范和政策引導(dǎo)，將資源型村莊村民轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等問(wèn)題內(nèi)化于政策調(diào)整中，系統(tǒng)有序地予以規(guī)劃解決。黨的十九大報(bào)告提出了新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，那么，搬遷后的資源型村莊如何推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合，復(fù)墾后的耕地如何發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系如何構(gòu)建，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化如何推進(jìn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如何培育并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)和增收等一系列問(wèn)題，都是實(shí)現(xiàn)資源型鄉(xiāng)村振興必須深入研究的重要問(wèn)題。
作者簡(jiǎn)介:劉鐵軍，山西大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生；董江愛(ài)，法學(xué)博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村研究》2018年卷·上
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