——一個典型案例的調(diào)查和思考
內(nèi)容提要：煤礦產(chǎn)權(quán)與資源型村莊發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，不同時期的礦權(quán)改革和政策調(diào)整給資源型村莊發(fā)展帶來政策紅利的同時，也產(chǎn)生了一定的負外部性。“有水快流”政策為資源型村莊發(fā)展集體經(jīng)濟、實現(xiàn)村莊經(jīng)濟復(fù)蘇提供機遇的同時，造成了煤礦無序開采、資源浪費和水土流失等問題；煤礦承包在解決集體煤礦效率低下、提高煤礦經(jīng)營效益的同時，造成煤礦經(jīng)營者與所有者的利益失衡，煤礦經(jīng)營者獲得巨額利益，資源型村莊卻要在沒有獲得煤礦利益的情況下承擔(dān)煤礦開采的負外部成本，導(dǎo)致村莊衰敗；地方政府通過煤礦整合采取村莊搬遷、沉陷區(qū)治理和土地復(fù)墾等措施，解決資源開采負外部成本內(nèi)部化問題，以實現(xiàn)紅利分享和成本分擔(dān)的均衡，為資源型村莊發(fā)展提供條件。
關(guān)鍵詞：礦權(quán)改革；資源型村莊；村莊發(fā)展；利益均衡
“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革。”[1]這是馬克思關(guān)于制度變革條件和原因的精辟概括。任何一項新制度和新政策的實施，在指導(dǎo)經(jīng)濟社會事務(wù)改革發(fā)展的過程中，既會釋放政策紅利，創(chuàng)造經(jīng)濟和社會價值，也會產(chǎn)生負外部性成本。不同主體能否合理分享政策紅利和承擔(dān)外部性成本既影響著制度政策目標(biāo)的充分實現(xiàn)，也影響地方經(jīng)濟社會的健康發(fā)展與和諧穩(wěn)定。改革開放以來，中央政府相繼進行了以“有水快流”“煤礦承包”和“資源整合”為主要內(nèi)容的礦權(quán)改革，不同政策的制定與實施能否維持各主體的利益均衡，將影響資源型地區(qū)的村民生活與村莊命運。本文以國家礦權(quán)政策的歷次改革為背景，通過研究一個典型資源型村莊的發(fā)展歷程，探討礦權(quán)改革與資源型村莊發(fā)展的關(guān)聯(lián)。
一、“有水快流”時期的利益共享與村莊復(fù)蘇
（一）“有水快流”政策釋放的紅利
人民公社時期，煤礦作為重要的戰(zhàn)略資源，其開采與經(jīng)營由國家強制力長期控制，資源型村莊無權(quán)開采自己腳下的煤，也不能分享資源利益，只能通過耕種貧瘠土地獲取微薄收入，生產(chǎn)生活條件很差，“荒山野嶺、破房爛瓦”成為許多資源型村莊的生動寫照。改革開放初期，國民經(jīng)濟的恢復(fù)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起擴大了能源需求，為緩解能源需求壓力，國家放松了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦礦的限制，鼓勵有條件的地區(qū)積極發(fā)展地方小煤礦，提高煤炭資源供應(yīng)能力。本文研究的MD村煤礦資源豐富，且屬于含硫量低、灰分低、熱量高的優(yōu)質(zhì)煤，具有極高的經(jīng)濟價值。但土地貧瘠，農(nóng)業(yè)條件差，農(nóng)民生活苦。
20世紀(jì)80年代，中央政府推行“有水快流”政策，要求各地政府在一切可能的地方，利用一切可能的形式鼓勵煤礦開采，實行“國家、集體和個人一起上”的方針。[2]“有水快流”及其配套政策在推行實施過程中向資源型地區(qū)釋放了大量政策紅利：規(guī)范并下放了社隊集體和個體小煤礦的審批權(quán)管理權(quán)。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的行政體制下，政府通過逐級授權(quán)和層層委托代理，規(guī)定公社和大隊辦理集體煤礦，只需縣級煤礦管理部門審批，并報上級煤炭局備案即可；[3]要求大型國有煤礦放松對礦區(qū)儲藏量不高、煤層不厚、不適合大型機械開采的“邊角地帶”和小煤礦的限制，可以劃出一定范圍的煤田供當(dāng)?shù)卮迕耖_采；[4]要求各級政府對鄉(xiāng)村煤礦工程建設(shè)和技術(shù)改造提供財政支持，在貸款、物質(zhì)供應(yīng)、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)人才等方面給予傾斜；[5]要求相關(guān)部門對納入計劃分配的煤按質(zhì)論價以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦有合理利潤，對未納入國家或者地方計劃的煤允許自行銷售、自定價格，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的銷售問題。[6]“有水快流”釋放的政策紅利，為資源型村莊開辦小煤礦創(chuàng)造了條件。
在“有水快流”政策激勵下，資源型地區(qū)迅速把發(fā)展經(jīng)濟的重心轉(zhuǎn)移到煤炭工業(yè)上，開辦集體小煤礦。MD村與許多資源型村莊一樣，緊抓政策機遇，時任黨支部書記白某帶領(lǐng)村民在村集體開辦煤礦所需人、財、物極度短缺的情況下，積極克服困難，創(chuàng)造條件開辦村集體煤礦，以帶動集體經(jīng)濟的復(fù)蘇。首先，開發(fā)人才資源。白某提出了“有勢可乘要乘勢而上”的口號，推薦本村在國有礦井中工作過的張某、李某等人擔(dān)任村干部，負責(zé)開辦村集體煤礦。其次，爭取村民支持。為了動員廣大村民積極參與村集體煤礦建設(shè)，白某以身作則，率先垂范，帶領(lǐng)村干部將自家勞動工具無償用于集體煤礦建設(shè)，并帶領(lǐng)家庭成員投身到村集體煤礦建設(shè)中，激勵村民群眾自帶牲畜和工具，主動參加村集體煤礦的建設(shè)工作。第三，發(fā)現(xiàn)整合資源。為了解決村集體開辦煤礦建筑材料和儲煤場地的問題，白某帶領(lǐng)村民將村里閑置的集體食堂、養(yǎng)豬場拆除，所獲磚石木料用于巷道建設(shè)，所得的大片空地用于儲煤，大大降低了村集體辦礦成本。第四，動員村民集資。為了籌集村集體辦礦資金，白某動員村民集資，村民積極參與集資，有的家庭甚至變賣首飾和牲畜，但由于村民生活普遍貧困，當(dāng)時參與集資的只有30戶，且每戶只有1000元，對于開辦煤礦只是杯水車薪。在這一背景下，白某尋求地方政府幫助，以村集體名義在信用社貸款45萬，購買了辦礦必需的小絞車、小礦車、小水泵和小風(fēng)機，使村集體煤礦成功開辦。當(dāng)時在煤炭供不應(yīng)求、價格逐漸上漲的市場背景下，MD村集體經(jīng)濟呈現(xiàn)出發(fā)展的良好態(tài)勢。
（二）權(quán)、責(zé)、利均衡下的利益共享與村莊復(fù)蘇
“權(quán)利義務(wù)界限確定得適當(dāng)，符合社會物質(zhì)生活條件所提供的可能，可以帶來社會的穩(wěn)定和發(fā)展；反之，就會引發(fā)政治上的動蕩、經(jīng)濟遲滯甚至破壞社會的發(fā)展。”[7]資源型村莊集體煤礦如何經(jīng)營、利益如何分配、分配是否公正等問題，就成為增加村民收入、改善村莊面貌、維護村莊穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。MD村在集體煤礦創(chuàng)辦、經(jīng)營過程中，劃分了村集體、村干部和其他村民等權(quán)益主體的權(quán)力、責(zé)任和利益，在保障集體利益的前提下適當(dāng)引入競爭激勵機制提高經(jīng)營管理效率，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的內(nèi)化與均衡。
“當(dāng)國家供給公共物品能力比較弱時，產(chǎn)權(quán)將會承擔(dān)更多的社會屬性，為基層社會提供民生性公共需求；當(dāng)國家供給公共物品能力比較強時，產(chǎn)權(quán)的社會屬性會逐漸減弱，經(jīng)濟屬性會逐漸增強。”[8]MD村集體煤礦在當(dāng)時發(fā)揮了重要的社會功能：首先，煤礦所有權(quán)歸村集體，煤礦建設(shè)和經(jīng)營成本主要由集體承擔(dān)，確保村集體在煤礦收益分配中的優(yōu)先權(quán)，集體收益主要用于發(fā)展村莊公共設(shè)施、公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時兼顧全體村民的普惠性福利；其次，集體煤礦的經(jīng)營管理權(quán)歸村干部，村干部必須在村民監(jiān)督下從事煤礦生產(chǎn)與經(jīng)營，其工資報酬和激勵獎金按照政府規(guī)定和村規(guī)民約來定；最后，村集體煤礦用人優(yōu)先本村村民，煤礦收益主要用于本村公共設(shè)施建設(shè)和村民福利發(fā)放。
在增加村民收入方面，村民由以往單一的農(nóng)業(yè)收入變?yōu)橐悦旱V勞動收入為主、以農(nóng)業(yè)收入為輔的收入模式，村民收入大大增加，并逐步加大了農(nóng)業(yè)投入，進而提高了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；另外，一些膽大的村民利用自家簡單工具和小推車偷煤私賣，并因此富裕起來。在增加村民福利方面，村集體利用煤礦收益，每年過年為村民發(fā)放肉、面、米、油、白菜、粉條、花生、瓜子、糖塊等，大大豐富了村民過年的食品，還為村民發(fā)放生活用煤；在改善村莊公共設(shè)施方面，利用煤礦收益和部分富裕村民捐款，整修村莊主干道，改善了村民出行和煤炭運輸條件。修建教學(xué)樓，將村辦小學(xué)搬出了陰暗的窯洞，改善了孩子上學(xué)的環(huán)境；在豐富村民文化生活方面，把村里遭受嚴(yán)重破壞、一直用于堆放雜物的土地廟騰空并翻修加固，恢復(fù)傳統(tǒng)廟會風(fēng)俗，請了本縣有名的“二人臺”戲班為村民唱戲，深受村民歡迎。
通過以上分析我們可以得出這樣的結(jié)論：村莊發(fā)展離不開好的政策，更離不開會抓政策機遇的村治精英，正如毛澤東所說：“政治路線確定以后，干部就是決定的因素”[9]，鄧小平也曾說過：“中國的事情能不能辦好，關(guān)鍵在人。”[10]改革開放初期“有水快流”政策釋放的紅利，激勵了“農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中具有超凡能力、并卓有成就的能人”[11]，即村治精英。村治精英利用自身權(quán)威、影響力和公信力，帶領(lǐng)村民抓住政策契機，利用政策釋放紅利激活集體閑置資源和發(fā)展要素，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟效益，改善村集體的公共設(shè)施，增加村民收入，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟社會的復(fù)蘇與發(fā)展。但“有水快流”政策也導(dǎo)致資源型村莊的無序開采、煤層破壞和水土流失等問題，大多數(shù)村集體煤礦也未按照國家規(guī)定辦理企業(yè)執(zhí)照和采礦許可證，缺乏起碼的安全生產(chǎn)和勞動保護條件，事故頻繁。[12]
二、“煤礦承包”時期的利益爭奪與村莊衰敗
（一）煤礦承包導(dǎo)致村莊利益分化
“制度變遷的內(nèi)在動因在于主體期望獲取最大的‘潛在利潤’，正是獲利能力無法在現(xiàn)在的制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成”[13]。20世紀(jì)90年代，由于市場主導(dǎo)的資源價格機制不健全、不完善，放開和鼓勵鄉(xiāng)村集體、個人開辦小煤礦，導(dǎo)致資源型地區(qū)的小煤礦不計成本地一哄而上，小煤礦的無序開采進而加劇煤炭價格的波動和煤炭市場的混亂，資源效益也因此下滑，大量小煤礦因市場影響被迫停產(chǎn)或關(guān)閉，村集體經(jīng)濟和地方財政都遭遇困難。1994年的分稅制改革進一步加劇了地方政府的財政困難，地方政府為盤活轄區(qū)內(nèi)的村集體煤礦，改變集體煤礦權(quán)屬不清、管理混亂和效率低下的不利局面，積極推行鄉(xiāng)村小煤礦的改制、托管和轉(zhuǎn)包。中央為了規(guī)范地方政府的轉(zhuǎn)讓行為，出臺了《礦產(chǎn)資源法實施細則》，補充完善了開辦、經(jīng)營煤礦主體的資格與條件。1996年，全國人大通過修改《礦產(chǎn)資源法》確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和特定情形下轉(zhuǎn)讓的法律制度，允許礦業(yè)權(quán)按規(guī)定條件流轉(zhuǎn)，為礦業(yè)權(quán)市場化提供法律保障。1998年，中央相繼出臺《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，制定配套政策推動、規(guī)范地方政府的煤礦改制行為。這些法律法規(guī)為地方政府實施集體煤礦改制、承包提供了法律政策依據(jù)，地方政府通過行政審批的方式無償轉(zhuǎn)讓煤礦。
在“煤礦承包”政策的影響下，除極少數(shù)鄉(xiāng)村煤礦仍然由集體經(jīng)營外，資源型村莊絕大多數(shù)集體小煤礦，都通過改制、托管和承包等方式被個人占有和控制，成為“集體掛名、個人經(jīng)營”的煤礦，集體資產(chǎn)無形流失。煤礦改制、承包、托管形成集體煤礦所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，伴隨著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，公共權(quán)力的作用就不在于行使權(quán)力者的財富，而在于他們在生產(chǎn)組織中的地位，必須依靠他們工作職位所掌握的管控權(quán)。[14]MD村時任黨支部書記孫某在村集體煤礦承包中，設(shè)定了與自身高度匹配的承包條件，將其他競爭者排除在外，并糾集親友偽造村民代表同意書，順利承包了村集體煤礦。孫某承包村集體煤礦后，便利用手中的權(quán)力侵占集體資源：首先，降低煤礦估價。MD煤礦的年承包費是以集體煤礦總資產(chǎn)的5%來計算繳納，在對煤礦總資產(chǎn)估價中，孫某既沒有聘請專業(yè)人士參與，也沒有啟動民主機制廣泛征求村民意見，而是授意自己一手提拔的兩委委員和村民小組長把村集體煤礦總資產(chǎn)估價為10萬元（村民認為煤礦總資產(chǎn)至少在25萬元以上），導(dǎo)致村集體資產(chǎn)大量流失；其次，挪用村集體貸款。MD村作為集中連片地區(qū)的貧困村，地方政府每年按照村莊人口和面積給予一定的貼息貸款，用于村莊公共設(shè)施建設(shè)，但這筆貸款卻被孫某私自挪用到煤礦；再次，無償占有村集體馬車和拖拉機，大肆砍伐村集體林木，用于更換煤礦斜井巷道內(nèi)的木支架。
孫某低價承包村集體煤礦后，煤炭市場復(fù)蘇并一路飆升，村莊內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化。一方面，孫某因承包村集體迅速暴富，成為遠近聞名的大款和煤老板，購買20余輛大車成立了車隊運輸煤炭，收購了一座國有洗煤廠，不斷擴大經(jīng)營范圍。其生活的豪華與奢侈也令村民咋舌，兒子結(jié)婚在縣里最豪華的酒店，一天就花了60多萬，在縣城修建豪華別墅，在省城購買300多平方米的商品房，此外還購買了寶馬、賓利等多輛豪華轎車。還明目張膽地包二奶、吸毒甚至到澳門賭博，嚴(yán)重敗壞了當(dāng)?shù)厣鐣L(fēng)氣，多次被縣紀(jì)委誡勉談話；另一方面，相比之下，村民到煤礦上班都很困難，還要被克扣工資，農(nóng)業(yè)受煤礦影響幾乎沒有收成，村里上不起學(xué)、看不起病、蓋不起房甚至吃不飽飯的家庭還有不少。其實，MD村的這種現(xiàn)象在當(dāng)?shù)剌^為普遍，一些村干部利用手中的權(quán)力霸占集體煤礦一夜暴富，他們在當(dāng)?shù)亍吧w房子、買車子、包妹子、擲骰子、抽料子”，而村民卻因煤礦開采導(dǎo)致的水土流失、空氣污染、耕地減產(chǎn)等生態(tài)災(zāi)害，只能過著“土窯子、泥孩子、破廟子、爛路子、毛票子”的苦難生活，社會分化極為嚴(yán)重。
（二）權(quán)力爭奪導(dǎo)致村莊衰敗
村集體煤礦屬于全體村民，但在集體產(chǎn)權(quán)缺失的背景下，誰擁有村莊公共權(quán)力，誰就控制了村集體的公共資源，有權(quán)決策和處置村集體公共資源的占有、使用和分配。[15]村干部承包煤礦獲得了巨大利益，必然刺激村內(nèi)其他能力較強、頭腦靈活且有一定實力的能人，他們急切期望獲得承包集體煤礦的機會。為了與村干部爭奪煤礦承包權(quán)，他們通過各種途徑擴大自己的影響力，并利用這種影響力當(dāng)選村干部、掌握村莊公共權(quán)力，進而實現(xiàn)控制煤礦的目的。MD村的李某就是其中典型代表，李某在村里開了一個焦化廠，其煉焦的煤由孫某提供，由于孫某隨意提高煤價而對孫某產(chǎn)生不滿。在這種情況下，李某就組織村民上訪，村民對于孫某利用職權(quán)降低煤礦承包費、挪用村集體貸款、霸占村集體資源等行為早已不滿，都積極參加李某組織的上訪活動。孫某對于李某組織的村民集體上訪，首先停止為李某的焦化廠提供煤，導(dǎo)致李某只能租大車從外地運煤，因煉焦成本加大而瀕臨倒閉，同時辭退在煤礦工作的上訪村民及其直系親屬，并停發(fā)福利，甚至糾集地痞流氓威脅恐嚇上訪村民。在這一背景下，李某一方面鼓動村民聯(lián)名寫信狀告孫某霸占村集體煤礦，要求收回村集體煤礦；另一方面糾集社會上的混混不斷到市里、省里上訪。李某的上訪和起訴活動讓孫某感到了壓力，他一方面提高村集體煤礦承包費；一方面將向村民發(fā)放的福利水平從每戶一噸煤、一袋面提高到每人一噸煤、一袋面。李某在村民中的威信也由此大大提高。
在2002年MD村第六屆“兩委”換屆選舉中，孫某因長期把持村黨支部活動和黨員隊伍建設(shè)的工作，在村黨支部換屆選舉中順利當(dāng)選村黨支部書記，并宣布參與村委會主任的競選。李某為了奪回村集體煤礦，決定與孫某爭奪村委會主任一職。李某在村民中威信較高，他的競選給孫某帶來了巨大壓力。孫某為了在競選中獲勝，指使一些人到村民家中拉票，給村民發(fā)放米、面、油等物品，并承諾當(dāng)選后給每戶發(fā)放500元現(xiàn)金。李某得知這一消息后，一方面也組織人悄悄到村民家中發(fā)放米、面、油，另一方面立即組織人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣里舉報孫某買票賄選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)專門到MD村宣布買票當(dāng)選的村干部一律無效，并要求收回發(fā)放的米、面、油。迫于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，孫某在村廣播里宣布村委會選舉不得賄選的要求，并表示自己不會花錢買票。最后，李某以微弱優(yōu)勢當(dāng)選了村委會主任，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下拿到了村委會公章。
李某當(dāng)選村委會主任以后，立即以原承包合同導(dǎo)致村集體資產(chǎn)流失為由向煤礦下發(fā)了停工通知，要求重新簽訂煤礦承包協(xié)議，但孫某并未理會村委會下發(fā)的通知，并以煤礦抽水不足減少向村里的水塔供水，造成村民吃水困難，李某組織人到鄰村拉水以解燃眉之急。孫某的行為加劇了村民的反感，李某在多次警告煤礦停工并沒有得到回應(yīng)的情況下，組織村民圍堵了煤礦的大門、過磅房和辦公室，導(dǎo)致煤礦停工。煤礦關(guān)閉后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多次協(xié)調(diào)下，孫某與李某達成了雙方都不承包煤礦、將煤礦轉(zhuǎn)包給福建煤商的協(xié)議。福建煤商獲得煤礦經(jīng)營權(quán)后，就以村民不合煤礦安全生產(chǎn)要求為由辭退本村村民，從四川、貴州等地招聘礦工。還在礦上修建了食堂和礦工宿舍，實行封閉式管理，導(dǎo)致村民開辦的小飯店、小旅店、小洗澡堂等無法經(jīng)營。
MD村集體煤礦由村干部個人承包后，尤其是轉(zhuǎn)包給福建煤商后，煤礦收益就完全由“集體共享”變?yōu)椤皞€體獨占”，外地煤商為快速收回煤礦投資并賺取高額利潤，往往采取掠奪性開采方式，還越界開采村民集中居住區(qū)下的保安煤柱，不考慮村民的房屋安全和耕地水土流失問題。失去煤礦收益支撐的MD村，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施嚴(yán)重受損，也沒有資金維修，原來由煤礦向村小學(xué)捐助教學(xué)用具和學(xué)習(xí)用品的慣例也戛然而止。村莊每年一度的“廟會”也因為請不起戲班子而半開半停、草草收場。看到煤老板承包煤礦獲取了巨額利潤，村民便要求煤老板按照煤炭市場價格相應(yīng)提高向村里上交的承包費、占地費等款項，村民在得不到合理答復(fù)的情況下，又走上了上訪并群體性圍堵煤礦的老路，而煤老板則雇用外地黑社會人員充當(dāng)煤礦保安和打手，威脅、毆打上訪和圍堵煤礦的村民，憤怒的村民便組織更多的人偷偷到省城甚至北京上訪，要求政府打擊黑社會，幫他們奪回屬于集體的煤礦。煤礦承包者和村民勢如水火，村礦關(guān)系陷入惡性循環(huán)。
通過以上分析可知，20世紀(jì)90年代的“煤礦承包”一定程度上緩解了集體小煤礦經(jīng)營困難、效率低下等問題，在煤炭市場回暖的背景下推動企業(yè)扭虧為盈。但這一政策在關(guān)注集體煤礦生產(chǎn)效率的同時，忽略了對承包主體的規(guī)制以及煤礦收益分配的公平性，村干部利用掌握的公共權(quán)力霸占集體煤礦，實現(xiàn)了個人財富的極度膨脹。而由煤礦開采造成的土地塌陷、房屋受損、水源枯竭、耕地破壞等災(zāi)害只能由村民自行承擔(dān)，村民無耕地可種、無安全屋可住、無干凈水可喝、無平坦路可行。“利益承包者享有、責(zé)任村民共擔(dān)”的失衡格局不但導(dǎo)致村礦關(guān)系的矛盾對立，而且造成資源性村莊的混亂。“煤礦承包”的政策紅利主要被村干部、承包者攫取，而負外部成本卻由村民承擔(dān)，導(dǎo)致資源型村莊貧富分化和村莊衰敗。正如鄧小平所說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵16]
三、“資源整合”時期的利益反哺與村莊發(fā)展
（一）政府主導(dǎo)下的煤礦整合與利益反哺
“各個人借以進行生產(chǎn)的社會關(guān)系，即社會生產(chǎn)關(guān)系，是隨著物質(zhì)生產(chǎn)資料、生產(chǎn)力的變化和發(fā)展而變化和改變的。”[17]不規(guī)范的煤礦轉(zhuǎn)包導(dǎo)致個體煤老板不顧安全瘋狂開采資源，而各種非法采礦者在煤價刺激下蜂擁而入，資源型村莊不合法的小煤窯大量出現(xiàn)。一些地方官員和煤礦安監(jiān)部門的領(lǐng)導(dǎo)為了增加地方稅收甚至獲取個人利益，對非法開采的小煤礦放松監(jiān)管、廣開綠燈，由此許多小煤礦存在安全設(shè)施投資不到位、掠奪性開采和資源浪費嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致資源型村莊地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重、礦難事故頻發(fā)和村礦關(guān)系對立混亂。
資源型地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和混亂倒逼各級政府進行新的礦權(quán)改革。2004年以來，為提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，加快資源型地區(qū)社會治理，修復(fù)因煤礦開采而造成的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)污染，改善資源型村莊混亂衰敗的現(xiàn)狀，政府以煤礦產(chǎn)能和安全設(shè)施等為標(biāo)準(zhǔn)循序漸進推動煤礦兼并整合，以大并小，以強扶弱，根據(jù)不同時期煤炭市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，將單井產(chǎn)能從年產(chǎn)15萬噸，陸續(xù)提高到30萬噸、45萬噸、90萬噸，嚴(yán)格將達不到產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)要求的小煤礦一律關(guān)停整合。在政府的強力主導(dǎo)下，山西省到2010年形成了以大型煤礦企業(yè)為主，以國有、民營、股份制多種成分并存的辦礦體制，煤炭企業(yè)主體由2200家減少至130家，國有企業(yè)、民營企業(yè)和股份制企業(yè)的比例為2：3：5，礦井?dāng)?shù)量由2500多座壓減到1053座，平均單井規(guī)模提高到100萬噸/年以上，機械化程度和安全系數(shù)大大提高。
政府作為資源所有者代表享有直接產(chǎn)權(quán)利益，在企業(yè)剩余的分配中，地方政府占有相當(dāng)大的收益分享權(quán)（包括上繳稅費利潤、以工補農(nóng)建農(nóng)基金、各項社會公益金等等）。各級政府在積極推動資源型地區(qū)煤礦兼并整合的同時，在良好的市場形勢下通過征收資源價款、設(shè)立生態(tài)修復(fù)和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等方式籌集資金，加快了資源型村莊特別是采煤沉陷區(qū)的治理搬遷。2004年，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于加快開展采煤沉陷區(qū)治理工作的通知》，要求加強對因國有礦開采而受損的學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施搬遷和加固，以及供水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的維修。2006年4月，《國務(wù)院關(guān)于同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點意見的批復(fù)》下發(fā)執(zhí)行，該文件要求山西等試點地區(qū)政府征收可持續(xù)發(fā)展基金和煤炭資源礦業(yè)權(quán)出讓價款，主要用于資源型村莊的生態(tài)修復(fù)、移民搬遷和村民就業(yè)安置。同時要求煤礦企業(yè)按10元/噸標(biāo)準(zhǔn)自提自用礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金；按5元/噸標(biāo)準(zhǔn)自提自用煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。在政府資金的引導(dǎo)下，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰污染、誰治理”的原則，將與采煤直接相關(guān)的生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、移民搬遷和村民就業(yè)安置等外部成本內(nèi)部化，從而有效彌補了煤炭開采對資源型村莊帶來的危害和損失，促進了資源型村莊的生態(tài)恢復(fù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。《中國能源政策2012白皮書》指出：“中國加快采煤沉陷區(qū)治理，建立并完善煤炭開發(fā)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制。”對采煤沉陷區(qū)實行綜合治理和生態(tài)修復(fù)工程，因地制宜地發(fā)揮礦區(qū)鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢，確保資源型村莊的可持續(xù)發(fā)展。
資源型鄉(xiāng)村治理走出困境的關(guān)鍵是政府主導(dǎo)的資源收益的再分配，要求煤礦企業(yè)主動放棄部分既得利益，并借助政府推動力在煤礦企業(yè)之間形成回報社會的集體行動。為加大煤礦對資源型村莊的反哺，夯實礦區(qū)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)，山西省委省政府要求各資源型市縣建立“以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體”的“以煤補農(nóng)”機制，采取“一礦一村”“一礦一業(yè)”“一礦一事”等措施，鼓勵煤礦企業(yè)發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，興辦公益事業(yè)，提高資源型村莊的公共福利和農(nóng)民收入。同時，各級政府還通過定向財政撥款、煤礦通過設(shè)立采區(qū)“生態(tài)修復(fù)基金”“轉(zhuǎn)型發(fā)展基金”，多渠道、多方式為資源型村莊房屋搬遷、土地復(fù)墾、就業(yè)安置以及村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資金和配套設(shè)施，并給參與資源型村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展、新產(chǎn)業(yè)開發(fā)的龍頭企業(yè)、大型農(nóng)業(yè)公司提供稅收減免、貼息貸款、證照辦理和企業(yè)用地等方面的政策傾斜，通過積極政策引導(dǎo)鼓勵實力雄厚、懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)集團和個人投身于資源型村莊建設(shè)發(fā)展，為資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
（二）多元合力推動資源型村莊發(fā)展
各級政府在主導(dǎo)推動“資源整合”的進程中，通過向資源型村莊的“利益反哺”和“以煤補農(nóng)”等政策舉措，在一定程度上彌補了對資源型村莊的生態(tài)欠賬、民生欠賬，改善了村莊村民生產(chǎn)生活設(shè)施和水平，發(fā)展和壯大了資源型村莊新型集體經(jīng)濟。MD村通過政府撥款、煤企支持以及村民自身積極配合實現(xiàn)了村莊整體搬遷，新建的移民小區(qū)交通便利、環(huán)境優(yōu)美，整體實現(xiàn)了硬化、綠化、亮化，并建立了幼兒園、衛(wèi)生所和老人日間照料中心，實現(xiàn)了集中供水、供電和供暖。搬遷新小區(qū)因為交通便利、靠近城鎮(zhèn)而能夠有效對接城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。而且，通過政府統(tǒng)一規(guī)劃，煤礦將舊村的宅基地、承包地修復(fù)改造和重新規(guī)劃，復(fù)墾后的宅基地和耕地承包權(quán)仍然歸屬原村民，村民將自己的承包地作價入股交給村集體，真正把自己的宅基地和承包地變成了資本。在地方政府支持下，MD村通過引進大型農(nóng)業(yè)公司匯源集團流轉(zhuǎn)全村荒山和耕地，村民按承包地作價股份保底分紅，集體土地股份收益用于村集體新小區(qū)的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，村莊通過房屋搬遷和修復(fù)耕地重新規(guī)劃集體土地，在保障村民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，引進新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工融合發(fā)展，拓寬了村民增收渠道，同時也壯大了村集體經(jīng)濟。
由以上分析可知，政府主導(dǎo)下的“資源整合”及其配套政策，既包括產(chǎn)能和安全標(biāo)準(zhǔn)下的煤礦“以大并小、以強扶弱”，也包括通過增加稅收、設(shè)立基金、勸富濟貧等形式實現(xiàn)煤礦對資源型村莊的“利益反哺”，而多元的“利益反哺”扭轉(zhuǎn)了資源型村莊衰敗，政府和煤礦在改善村民生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)上實現(xiàn)村莊生態(tài)修復(fù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。“利益反哺”在一定程度上補償了長期煤炭開采給資源型村莊帶來的負外部性，政府、煤礦和村莊通過“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的方式為資源型村莊的崛起和振興奠定了堅實基礎(chǔ)。總之，通過政府主導(dǎo)的“資源整合”及利益反哺，煤礦、村莊、村民紅利分享和成本分擔(dān)形成新均衡，由此推動了資源型村莊的崛起和振興。
四、結(jié)論與討論
通過MD村典型案例的分析，我們可以得出以下兩個方面的結(jié)論：一方面，改革開放以來不同時期煤礦礦權(quán)改革給資源型村莊經(jīng)濟發(fā)展帶來了政策紅利，也產(chǎn)生了負外部性，而不同時期礦權(quán)改革之所以會給資源型村莊帶來不同后果，關(guān)鍵在于礦權(quán)政策變革所帶來的政策紅利由誰享有、所造成的負外部性成本由誰承擔(dān)以及紅利分享和成本分擔(dān)是否均衡。在紅利分享和成本分擔(dān)失衡的情況下，必須發(fā)揮各級政府的“行政矯正”功能，通過增加稅收、創(chuàng)設(shè)公益性基金和倡導(dǎo)以煤補農(nóng)等措施使處于強勢地位的煤礦及其經(jīng)營者承擔(dān)更多的責(zé)任，使處于弱勢地位的資源型村莊村民得到合理補償，進而實現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)的對等與均衡。另一方面，資源型產(chǎn)業(yè)制度的制定和政策調(diào)整，在保障資源開采效率和礦企經(jīng)濟效益的同時，還必須“辯證把握制度建設(shè)中的各種因素、多種關(guān)系”。[18]與其他產(chǎn)業(yè)不同，資源型產(chǎn)業(yè)在開采發(fā)掘過程中，不可避免地對采區(qū)鄉(xiāng)村的土地、水源、大氣造成破壞，政府不能完全將資源型產(chǎn)業(yè)推向市場，而應(yīng)該更好地發(fā)揮調(diào)控作用，通過制度規(guī)范和政策引導(dǎo)，將資源型村莊村民轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等問題內(nèi)化于政策調(diào)整中，系統(tǒng)有序地予以規(guī)劃解決。黨的十九大報告提出了新時代解決“三農(nóng)”問題的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，那么，搬遷后的資源型村莊如何推進城鄉(xiāng)深度融合，復(fù)墾后的耕地如何發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系如何構(gòu)建，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化如何推進，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何培育并保持長期穩(wěn)定就業(yè)和增收等一系列問題，都是實現(xiàn)資源型鄉(xiāng)村振興必須深入研究的重要問題。
作者簡介:劉鐵軍，山西大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生；董江愛，法學(xué)博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村研究》2018年卷·上
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