摘要：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 應在繼續(xù)降低農(nóng)村人口占比的同時, 優(yōu)化農(nóng)村人口結(jié)構(gòu), 確保具有符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺要求的農(nóng)村人力資源數(shù)量和質(zhì)量。人均耕地嚴重不足和土地資源錯配是農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)問題的主要原因。我國的土地資源和人口規(guī)模決定了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營應以家庭經(jīng)營為主。職業(yè)農(nóng)民是未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體, 也是未來農(nóng)村居民的主體, 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最重要的力量。農(nóng)民與土地分離的矛盾和土地流轉(zhuǎn)制度的弊端阻礙了職業(yè)農(nóng)民的培育。解決職業(yè)農(nóng)民問題, 需要推進以農(nóng)民職業(yè)化為導向的農(nóng)村土地制度改革。
現(xiàn)階段, 以小農(nóng)經(jīng)營為主體的農(nóng)業(yè)仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要方式。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 明確了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求。鄉(xiāng)村振興不是要把幾億農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城、讓城市資本大規(guī)模下鄉(xiāng), 而是要實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接, 讓以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺起來, 讓農(nóng)民因業(yè)而居、因業(yè)而富, 從而改變農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、社會治理主體弱化等問題, 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)新的穩(wěn)定。既要讓農(nóng)民富起來, 又要讓農(nóng)民留下來, 人均耕地不足就成為主要矛盾。2016年4月, 國家領(lǐng)導人在安徽省鳳陽縣小崗村召開的農(nóng)村改革座談會上發(fā)表講話指出:“新形勢下深化農(nóng)村改革, 主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”通過以土地制度改革為龍頭的農(nóng)村綜合配套改革, 讓農(nóng)村成為引人入勝的天地、農(nóng)業(yè)成為令人向往的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè), 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。
一、土地制度變遷對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的影響
土地問題無疑是當前我國農(nóng)村最為基礎(chǔ)、最為廣泛, 也最為復雜和棘手的經(jīng)濟社會問題之一, 而土地制度則是一切土地問題的緣起和總根源[1]。70年來, 我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷數(shù)次變遷, 農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生較大變化[2]。
(一) 農(nóng)業(yè)勞動力與土地資源存在錯配現(xiàn)象
1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制, 實行農(nóng)民的土地所有制。”1951～1956年底, 農(nóng)業(yè)社會主義改造在經(jīng)歷了互助組、初級社、高級社三階段后, 建立起了社會主義性質(zhì)的土地制度。1958～1978年, 實行“三級所有, 隊為基礎(chǔ)”的土地制度。1979年, 推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 實行農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營。2008年我國完善土地承包經(jīng)營權(quán), 允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2016年, 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出, 落實集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營權(quán), 充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用, 形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。
歷次土地制度改革都把獲得土地所有權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的基本前提確定為農(nóng)民, 這在當年農(nóng)民對土地依存度極高的條件下是十分必要的。長期以來, 農(nóng)村土地在家庭承包責任制下按人口數(shù)量進行平均分配, 一定程度上忽略了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上的差異, 從而導致農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模與其生產(chǎn)效率間的錯配, 造成土地資源配置不當[3]。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進, 大量農(nóng)民工離開土地, 農(nóng)業(yè)勞動力與土地資源錯配的問題日益凸顯, 農(nóng)民身份與農(nóng)民職業(yè)分離。農(nóng)民本指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者, 劃分的標準是職業(yè)屬性。而現(xiàn)實中的“農(nóng)民”是身份, 即便在外從事非農(nóng)業(yè)工作數(shù)十年可能依然是“農(nóng)民”。當前“80后”“90后”已經(jīng)成為新生代農(nóng)民工的主體, 他們與城市同齡人具有相似的經(jīng)濟價值觀, 習慣城市工作節(jié)奏、生活方式和消費理念, 他們對城市文化、生活方式有著較多的認知和高度的認同, 在經(jīng)濟社會等方面的行為特征呈現(xiàn)顯著的代際分別, 甚至具有不可逆性[4]。在國家戶籍制度不斷放開的背景下, 大量離地農(nóng)民愿意在城市居住生活, 卻不愿放棄農(nóng)村的土地權(quán)益。2017年農(nóng)民工市民化動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示, 進城農(nóng)民工中, 27.5%的表示不確定是否把戶口遷到城鎮(zhèn), 46%的表示沒有意愿在城鎮(zhèn)落戶[5]。“身份化”農(nóng)民從表面看是戶籍制度所致, 實質(zhì)上與我國實行農(nóng)村土地身份化的制度設(shè)計密切相關(guān)。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利, 保留農(nóng)村戶口, 就能繼續(xù)擁有農(nóng)村土地資源。
(二) 以兼業(yè)農(nóng)民為主的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)阻礙了鄉(xiāng)村振興
既不放棄土地, 又不能在土地上獲得必要的報酬, 由此催生世界上最大規(guī)模的農(nóng)民工群體, 同時也造就了世界上最大規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)民。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示, 我國流動人口達2.21億, 占全國人口的16.33%[6]。大量兼業(yè)農(nóng)民的存在, 給農(nóng)村和整個社會帶來了深刻的影響。
第一, 使小農(nóng)經(jīng)濟固化, 進而阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。截至2016年底, 我國經(jīng)營規(guī)模在50畝以下的農(nóng)戶有近2.6億戶, 占農(nóng)戶總數(shù)的97%左右, 經(jīng)營的耕地面積占全國耕地總面積的82%左右, 戶均耕地面積5畝左右。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、社會科學文獻出版社發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書:中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測 (2018～2019) 》表明:2017年底, 我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)下降到20 963萬人, 比1991年最高峰值減少46.4%, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)“老齡化、低文化、兼業(yè)化”現(xiàn)象。農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營和小規(guī)模經(jīng)營勞動生產(chǎn)率低, 生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品成本高, 農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的相對收入較低。
第二, 加深農(nóng)村空心化。農(nóng)村空心化包括人口的空心化、土地的空心化、產(chǎn)業(yè)的空心化等, 以人口的空心化最為突出。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高, 農(nóng)村青壯年勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移, 導致農(nóng)村常住人口越來越少, 農(nóng)村老齡化問題越來越嚴重。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示, 2017年農(nóng)民工總量達到28 652萬人[5]。大量青壯年農(nóng)民常年以“農(nóng)民工”形式生活在城市, 導致農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、婦女化和農(nóng)村人口空心化等問題, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人才流失、留守群體社會救助缺失以及鄉(xiāng)村文化發(fā)展后繼乏人等問題日趨凸顯, 并逐漸從人口空心化演化為人口、土地、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、服務、文化和公共設(shè)施整體空心化, 一些地方農(nóng)村經(jīng)濟社會陷入整體性衰落與凋敝[7]。
第三, 沖擊鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu), 對鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)。有學者研究表明, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標, 必須有滿足以下條件的治理主體:一是主要利益在村莊, 即家庭收入的主要來源從村莊中獲得;二是主要關(guān)系資源在村莊, 會在為人處事上注意把握分寸, 建立良性關(guān)系, 想方設(shè)法營造有人情味、信任感、安全感、道德感的倫理性社區(qū);三是聲望資源在村莊, 如果為人正直、做事正派、品德高尚, 就能獲得村民的廣泛愛戴;四是具有政治社會影響, 個人利益與村莊利益相重合的農(nóng)民更愿意參加村民選舉, 監(jiān)督村莊事務, 提出村治意見, 促進基層民主的實現(xiàn)[8]。我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展正面臨著主體缺位的困境, 當前大量的鄉(xiāng)村青壯年勞動力遠離農(nóng)村, 70%的農(nóng)民家庭存在“半工半耕”結(jié)構(gòu)。大量兼職農(nóng)民的主要利益、主要關(guān)系資源、聲望資源和政治社會影響等都不在鄉(xiāng)村, 使得農(nóng)村核心凝聚力降低, 導致鄉(xiāng)村秩序面臨農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部“弱治理”的實際困境。對于空心村的社區(qū)建設(shè)與治理問題, 農(nóng)村的留守婦女、兒童和老人明顯參與不足, 同時受自身的文化素質(zhì)、精力、年齡、性別與身體健康等因素的約束, 也難以承擔農(nóng)村社區(qū)進一步發(fā)展的責任。
二、重塑農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵:農(nóng)民從身份到職業(yè)的回歸
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 必須重構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和農(nóng)村社會形態(tài), 從制度設(shè)計上解決兩大問題:一是未來新型職業(yè)農(nóng)民的來源問題, 即農(nóng)民作為一種職業(yè)的自由選擇問題;二是未來新型農(nóng)民可耕種土地的來源問題, 即農(nóng)村土地制度改革問題[9]。解決職業(yè)農(nóng)民問題的前提是深化農(nóng)村土地制度改革。
(一) 職業(yè)農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體和農(nóng)村社會的主體
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 關(guān)鍵是要提升鄉(xiāng)村的持續(xù)活力。有效解決農(nóng)村空心化問題, 必須在繼續(xù)降低農(nóng)村人口占比的同時優(yōu)化農(nóng)村人口結(jié)構(gòu), 確保具有符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺要求的農(nóng)村人力資源數(shù)量和質(zhì)量。只有具備符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的人口規(guī)模, 吸引社會資源為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供配套服務, 才能從根本上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)村公共服務不足、農(nóng)村環(huán)境面貌較差、村莊建設(shè)規(guī)劃缺失、鄉(xiāng)村治理失序等問題。
職業(yè)農(nóng)民是具有科學文化素質(zhì)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、具備一定經(jīng)營管理能力, 以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營或服務作為主要職業(yè), 以農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來源的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員, 是符合預期的農(nóng)村高素質(zhì)勞動力的基本形態(tài)。農(nóng)民是主動選擇的“職業(yè)”而不是被動烙上的“身份”的經(jīng)濟前提是通過農(nóng)業(yè)勞動獲得與從事其他行業(yè)勞動相當?shù)膱蟪? 也就是必須達到社會平均工資水平 (考慮到農(nóng)業(yè)勞動的艱苦性, 其收入水平還應適當高于社會平均工資水平) 。只有這樣, 從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動才有社會吸引力。
職業(yè)農(nóng)民的主要收入來自土地, 社會關(guān)系在農(nóng)村, 又保持了完整的家庭生活, 在社會結(jié)構(gòu)的意義上是振興農(nóng)村的中堅力量。培育有能力、有意愿立足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的下一代農(nóng)民是破解農(nóng)村空心化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重。在參加2018年全國“兩會”四川代表團審議時指出, 要就地培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民, 為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民指明了方向。農(nóng)民從一種身份的標志轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè), 并成為令人羨慕的職業(yè), 不僅要求提高農(nóng)民的權(quán)利, 而且要通過適度規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展減少農(nóng)業(yè)人口[10]。
(二) 培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民必須解決土地規(guī)模經(jīng)營問題
撇開土地制度問題談培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民無疑是舍本逐末。劉守英指出, 對我國結(jié)構(gòu)變遷中土地問題的認識困惑, 一方面源于對結(jié)構(gòu)變遷中土地配置效應缺乏分析, 另一方面源于對土地制度安排與變遷對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的影響缺乏理解[4]。由于職業(yè)農(nóng)民的基本收入來源于土地, 在土地單位收益有限的前提下, 原來的一畝三分地已無法滿足職業(yè)農(nóng)民的需要, 必然要求適度規(guī)模經(jīng)營, 通過產(chǎn)量和質(zhì)量的技術(shù)保證, 使產(chǎn)品營銷加工與市場需求緊密聯(lián)系, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。我國的土地資源和人口規(guī)模決定了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營應是以家庭經(jīng)營為主, 家庭最優(yōu)經(jīng)營規(guī)模是在可利用的土地、勞動力和資金約束下進行資源優(yōu)化配置所作出的決策, 這種決策基于農(nóng)戶可耕種能力而計算得出[11]。從長期來看, 農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成、發(fā)展與完成過程, 就是18億畝耕地的土地經(jīng)營權(quán)從2.3億傳統(tǒng)農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)移、過渡、聚焦到農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的過程[12]。2017年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》, 從技術(shù)上力圖解決什么人來種地的問題, 但并沒有從根本上解決農(nóng)村人地分離的問題。
三、農(nóng)村土地問題對農(nóng)民職業(yè)化進程的制約
耕地資源缺乏、土地細碎化、農(nóng)地規(guī)模過小已嚴重制約農(nóng)民職業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民與土地分離的矛盾和土地流轉(zhuǎn)制度的弊端對培育職業(yè)農(nóng)民形成了阻礙。
(一) 以穩(wěn)定為取向的土地制度強調(diào)土地的保障功能, 使土地占有者與經(jīng)營者分離
關(guān)于農(nóng)村承包地的社會保障功能在2008年左右有一次比較集中的討論。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展, 人們已逐漸認識到農(nóng)村居民的社會保障應該由政府提供, 而不是由農(nóng)村土地來托底保障。近十年來的土地制度改革, 要求農(nóng)村居民的土地承包權(quán)長期不變, 實質(zhì)上是進一步強化了土地的社會保障功能。農(nóng)村土地除了名義上的所有權(quán)在集體, 其實質(zhì)性權(quán)益已經(jīng)屬于承包人。我國歷次土地制度改革的指導思想是“耕者有其田”, 其核心是讓農(nóng)民成為土地的主人。但隨著大量離地農(nóng)民進城務工甚至長期定居, 承包者作為土地的權(quán)利主體從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者變成財產(chǎn)主體。當前出現(xiàn)的土地低效利用問題, 反映的是土地與勞動者的錯位配置矛盾。愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民面臨無地可種或需向那些“不在村地主”繳納高昂租金, 這不利于土地高效利用, 也無益于社會公平。
(二) 土地流轉(zhuǎn)價格持續(xù)上漲提高了土地耕種成本, 導致農(nóng)民種糧積極性下降, 對國家糧食安全構(gòu)成威脅
農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格持續(xù)上升, 已經(jīng)成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)成本快速上升的主要原因, 影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性, 特別是從事糧食種植的積極性。目前地租已經(jīng)漲到與農(nóng)民正常年景收入相差無幾的價格, 重慶市榮昌區(qū)一些水源、基礎(chǔ)設(shè)施較好的村社, 稻田平均流轉(zhuǎn)價格已經(jīng)漲到每畝700元至800元, 在農(nóng)村勞動力價格、土地流轉(zhuǎn)租金、農(nóng)業(yè)貸款成本等因素的綜合影響下, 農(nóng)民規(guī)模種糧收益下降[13]。一旦遭遇災害, 租地的農(nóng)戶就可能要虧損。種植糧食的比較效益比經(jīng)濟作物低, 多地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 部分流轉(zhuǎn)主體將糧田流轉(zhuǎn)過來后放棄種植糧食, 轉(zhuǎn)而將耕地用于種植經(jīng)濟作物、農(nóng)業(yè)旅游觀光、綜合開發(fā)等。局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象, 一些種糧大戶不堪重負, 不得不將手中土地退租。在土地流轉(zhuǎn)中, 土地承包人預期租金繼續(xù)上漲, 而且還存在“期限越簽越短、價格越漲越高”的現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)價格如果不加節(jié)制地上漲, 必然會影響糧食產(chǎn)量, 影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 削弱我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力[12]。一旦國家減少或者取消對種糧大戶的補貼, 糧食生產(chǎn)可能會受到較大影響。
(三) 小規(guī)模經(jīng)營導致農(nóng)業(yè)比較效益低下, 耕地資源浪費現(xiàn)象突出
據(jù)測算, 我國有近3000萬畝的耕地每年被撂荒, 同時還有數(shù)百萬畝每年可以耕種兩季、三季的耕地只耕種了一季, 耕地資源浪費較為嚴重。有學者進行的抽樣調(diào)查表明, 2014～2015年我國山區(qū)耕地約80%的調(diào)查村出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象, 基于樣本面積加權(quán)平均的全國山區(qū)縣耕地撂荒率為14.32%[14]。耕地資源浪費歸納起來有兩種類型:一類是直接撂荒導致耕地資源浪費。改革開放以后, 農(nóng)村人口外遷越來越活躍, 種田不再是農(nóng)民的唯一選擇, “棄耕務工”“棄田經(jīng)商”成為農(nóng)民的理性選擇。特別是我國取消農(nóng)業(yè)稅后, 耕地撂荒問題有增無減, 并呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢, 成為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)效益、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的阻礙。雖然《土地管理法》規(guī)定:“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。”“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的, 原發(fā)包單位應當終止承包合同, 收回發(fā)包的耕地。”但《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定, 不能以土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地, 這就導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在“不愿流轉(zhuǎn)”和“不能流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。另一類是粗放經(jīng)營導致土地產(chǎn)出率下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者雖在耕地上播種農(nóng)作物, 但投入的人、財、物明顯降低 (明顯達不到要求或低于常年水平) , 導致耕地利用程度下降、產(chǎn)出水平降低[15]。由于人均耕地面積少, 僅僅靠農(nóng)作物收成收入有限, 多數(shù)農(nóng)村居民選擇了外出務工, 承包地多由老人婦孺耕種, “種地副業(yè)化”現(xiàn)象較為突出。這兩類浪費耕地情況, 都是由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)收入增長緩慢而出現(xiàn)的, 其結(jié)果都是農(nóng)民的人均土地資源不足所引起的。
(四) 長期土地承包經(jīng)營制度加劇耕地碎片化, 不利于職業(yè)農(nóng)民培育
第一輪土地承包制從1984年開始實施, 在當時生產(chǎn)力水平較低的背景下, 為了公平而建立的平均分配土地的制度, 造成耕地分散化、碎片化。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 鼓勵農(nóng)民增加投入, 提高土地的生產(chǎn)率, 1993年, 《中共中央國務院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》決定在原定的耕地承包期到期之后, 再延長30年不變, 明確要求在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上保持穩(wěn)定, 不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包。黨的十九大后, 保持穩(wěn)定且長久不變的土地承包關(guān)系已經(jīng)為我國相關(guān)法律所確定。
長期以來, 我國農(nóng)村土地承包制執(zhí)行增人不增地、減人不減地的政策, 家庭人口變化導致的分家分地, 使原本碎片化的承包地越來越碎片化, 進一步影響了土地流轉(zhuǎn)。有學者研究表明, 1986～2014年, 我國戶均耕地面積從0.61公頃下降到0.5公頃, 下降了0.03公頃, 下降幅度為4.92%[16]。承包期限的長久不變, 使土地碎片化越來越嚴重, 對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的影響也越來越嚴重, 這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與機械化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護、精密化的農(nóng)業(yè)田間管理無法實現(xiàn)有機結(jié)合, 難以讓土地資源的規(guī)模效益充分發(fā)揮出來, 有可能進一步拉大城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距。
(五) 城市工商資本下鄉(xiāng)催生土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大傾向, 職業(yè)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中逐步被邊緣化
黨的十八屆五中全會提出推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革, 特別是黨的十九大提出完善承包地“三權(quán)分置”制度, 即“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”后, 全國各地形成了土地流轉(zhuǎn)浪潮。政府在追求示范效應以彰顯政績的沖動下, 不斷推動農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。一些地方政府用大量的財政補貼鼓勵城市工商資本下鄉(xiāng)搞大規(guī)模土地經(jīng)營, 已經(jīng)出現(xiàn)工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地, 擠占農(nóng)民就業(yè)空間, 加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向, 對國家糧食安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來隱患[17]。城市資本下鄉(xiāng)搞大規(guī)模流轉(zhuǎn), 高租金流入土地, 使經(jīng)營風險加大。農(nóng)村勞動力少且成本日益增高, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中很少有直接利潤甚至虧損, 必然要求國家更多更高的政策和資金支持, 國家會因此增添財政負擔。城市工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地, 推高了土地流轉(zhuǎn)價格。職業(yè)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時往往面臨著很高的溝通協(xié)商成本和毀約風險, 尤其是其將配套設(shè)施修建好、種田效益得到明顯提升后, 發(fā)生毀約的概率大大增加。不僅如此, 職業(yè)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)規(guī)模一般不大, 不容易受到政府的關(guān)注, 以致在新一輪土地流轉(zhuǎn)中被邊緣化。
四、推動以“農(nóng)民職業(yè)化”為取向的土地制度改革
改革開放40多年的經(jīng)驗表明, 農(nóng)村土地制度改革始終是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的推動力量。以“三權(quán)分置”為代表的新一輪農(nóng)村土地制度改革正在逐步破除土地制度對農(nóng)村生產(chǎn)力的限制。但農(nóng)地“三權(quán)分置”不是終點, 還應該在此基礎(chǔ)上繼續(xù)研究新的土地政策, 不斷推進以“農(nóng)民職業(yè)化”為取向的土地制度改革。
(一) 引導土地向以家庭農(nóng)場為代表的職業(yè)農(nóng)民集中
職業(yè)農(nóng)民是農(nóng)村振興的中堅力量, 也是未來農(nóng)村居民的中堅力量[18]。讓職業(yè)農(nóng)民有職業(yè), 前提是耕種一定規(guī)模的土地, 使其收入達到社會平均工資水平以上。20世紀90年代, 為進一步推動規(guī)模化經(jīng)營, 日本相繼制定實施《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》和《新農(nóng)業(yè)基本法》, 引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)向“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”集中。“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”是指那些在改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和擴大規(guī)模上有積極性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者, 其根本目的在于培養(yǎng)掌握現(xiàn)代技術(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營接班人, 提高土地的利用效率。“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”是日本農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的重要抓手, 通過選拔和確立年輕的、有經(jīng)營能力的專業(yè)經(jīng)營者, 制定低利率融資等政策, 支持核心經(jīng)營主體擴大規(guī)模、提高生產(chǎn)效率[19]。要辯證認識社會資本在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用, 堅決抑制其不良趨勢, 引導其發(fā)揮積極作用。進一步完善《土地承包法》, 限制非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地, 避免沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力或無心真正從事農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)憑借其雄厚的資本實力囤地、圈地。通過農(nóng)地互換、成片發(fā)包等方式改變碎片化的土地利用狀況, 為實現(xiàn)現(xiàn)有土地由粗放經(jīng)營向集約利用轉(zhuǎn)變提供可能。加大財政支持和完善涉農(nóng)補貼政策, 加速農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)交易。財政支持要調(diào)整范圍, 土地流轉(zhuǎn)的財政支持資金應向糧田的流轉(zhuǎn)交易傾斜, 承包地向高效農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)的面積可不予補貼, 同時要提高糧田流轉(zhuǎn)的補償標準。優(yōu)先向符合條件的職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供支持, 促進耕地向家庭農(nóng)場集中。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源, 從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場, 使之成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量[20]。
(二) 探索農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出, 引導土地資源與職業(yè)農(nóng)民結(jié)合
穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)應該強調(diào)承包關(guān)系不變, 而不是承包者不變。只要是在自愿、合法的前提下, 改變承包者, 承包關(guān)系仍然持續(xù)下去, 這才真正體現(xiàn)了承包關(guān)系不變的實質(zhì)[21,22,23]。當前農(nóng)村土地最主要的流轉(zhuǎn)形式是轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等。雖然根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定, 土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓, 但由于國家并沒有出臺鼓勵有償轉(zhuǎn)讓政策, 同時也沒有形成規(guī)范的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場, 現(xiàn)實中有償轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的案例并不多。在“三權(quán)分置”改革推進中, 探索農(nóng)民承包地有償退出機制, 實現(xiàn)農(nóng)村部分承包權(quán)的有序退出, 不僅有利于避免產(chǎn)生新時期的“不在村地主”, 促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 而且可以加速農(nóng)民市民化進程, 對于城鎮(zhèn)化的健康推進亦具有重要意義[24]。中央應制定指導意見, 明確鼓勵有條件的農(nóng)戶有償轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán);各省 (區(qū)、市) 根據(jù)具體情況制定土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓細則, 并積極開展試點工作;地方政府將原用于大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的獎勵經(jīng)費主要用于有償轉(zhuǎn)讓的貸款保證金, 引導金融機構(gòu)將土地流轉(zhuǎn)貸款主要用于有償轉(zhuǎn)讓;建立土地轉(zhuǎn)讓市場, 形成合理的價格, 防止轉(zhuǎn)讓價格過高。需要強調(diào)的是, 為防止變相炒賣土地承包權(quán), 必須明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓獲得的土地在合理年限內(nèi)只能用于家庭經(jīng)營, 不得轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等。
(三) 探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有序流動, 回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)問題已經(jīng)成為我國農(nóng)村綜合改革過程中的關(guān)鍵。無論是農(nóng)村新型經(jīng)營主體的創(chuàng)新、土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”還是農(nóng)村宅基地制度的改革, 都繞不開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)問題。依照“農(nóng)業(yè)六十條”1而成立的農(nóng)村集體組織, 不僅有經(jīng)濟組織屬性, 而且具有社會組織屬性。在城鄉(xiāng)一體化的背景下, 農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移, 原來固化的身份權(quán)、成員權(quán)逐漸解凍, 形成了動態(tài)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員狀態(tài)[25]。動態(tài)集體經(jīng)濟組織成員是城鎮(zhèn)化大勢所趨, 反映了我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的巨大進步。新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應該適應這種成員動態(tài)變化的趨勢, 將成員權(quán)與戶籍分離, 體現(xiàn)多勞多得、按勞分配的原則, 對于那些實際上已經(jīng)脫離且對所在組織發(fā)展沒有實質(zhì)貢獻的人, 應當中止其成員資格, 在進行有關(guān)利益分配時將其排除在外, 逐步將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會屬性剝離, 從而回歸集體經(jīng)濟組織的本來面目。
下一步, 建議從如下方面著手:一是有序推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有償退出[26]。根據(jù)自愿退出農(nóng)戶的書面申請, 經(jīng)村組研究確認、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核, 嚴格篩選符合退出條件的農(nóng)戶。對自愿退出的農(nóng)戶核實退出地塊、面積, 核查集體經(jīng)濟組織成員資格及戶籍, 確定落實退出后養(yǎng)老和居住保障, 測算有償退出補償費用并明細到戶。二是做好新增農(nóng)村集體成員的認定工作。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員只有原始取得和加入取得兩種基本形式, 而這兩種形式都強調(diào)取得戶籍資格, 與城鄉(xiāng)戶籍開放的基本政策取向不相適應。為此, 應該探索通過流轉(zhuǎn)土地方式加入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的新形式。外來人口有償取得承包權(quán)后, 在生產(chǎn)、生活過程中, 必然會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生利益關(guān)系, 因而在制度層面上賦予其成員資格十分必要。
(四) 完善土地流轉(zhuǎn)市場, 確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范運行
加快建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務體系, 應從如下方面著力:一是健全土地流轉(zhuǎn)服務平臺。要逐步建立和完善縣級服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站、村級服務點的三級服務網(wǎng)絡(luò), 建立流轉(zhuǎn)信息庫, 開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務。二是建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò), 使供需雙方能及時、準確獲取可靠信息。三是培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu), 為承包者和經(jīng)營者開展相關(guān)服務, 使土地的流轉(zhuǎn)更加依法有序, 實現(xiàn)承包戶和經(jīng)營戶的雙贏, 增加農(nóng)民收入, 提高土地利用率和產(chǎn)出率, 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模發(fā)展。四是建立科學的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導機制。在對土地價格因素具體分析的基礎(chǔ)上, 對不同土地作分等定級、科學評估, 確定土地流轉(zhuǎn)的基準價格, 在基準價格的基礎(chǔ)上確定具體土地標的流轉(zhuǎn)價格。同時, 由于我國土地流轉(zhuǎn)市場尚處于起步階段, 為減少土地流轉(zhuǎn)中的投機炒作, 推動土地流轉(zhuǎn)市場運行的公平、公正、有序運行, 土地管理部門有必要建立相應的流轉(zhuǎn)價格公示制度。政府除了對土地買賣投機這些行為進行必要的監(jiān)管之外, 還應該為買賣雙方提供服務。要逐步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險防控機制, 加強動態(tài)監(jiān)管, 嚴防較大規(guī)模的土地在流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生改變, 對“非農(nóng)化”“非糧化”問題酌情處罰并要求及時整改。
作者：王雅軍 張波 西南大學經(jīng)濟管理學院 重慶社會科學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村振興研究 微信公眾號
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