農業現代化或者現代農業一直是中國現代化發展進程的中的一個重要目標?1954年第一屆全國人大第一次會上就提出要建設“現代化農業”?1963年第三屆全國人大第一次會議上周恩來作的政府工作報告中提出了要“在不太長的歷史時期內,把我國建設成為一個具有現代農業?現代工業?現代國防和現代科學技術的社會主義強國”?改革開放初期,實現包括農業現代化在內的“四個現代化”成為全國人民團結奮斗的共同愿景和時代號角?黨的十八大提出包括“農業現代化”的“四化”(工業化?信息化?城鎮化?農業現代化)同步發展的要求?2004年以來,中央每年都發布關于三農問題的一號文件,其中有5個年份一號文件的標題都包括“現代農業”或“農業現代化”?盡管不同歷史階段農業現代化的內涵可能會有不同,但它們的共同點應該都是側重于農業生產的技術手段和技術裝備的現代化?2016年的?全國農業現代化規劃(2016-2020年)?提出“以提高質量效益和競爭力為中心,以推進農業供給側結構性改革為主線,以多種形式適度規模經營為引領,加快轉變農業發展方式,構建現代農業產業體系?生產體系?經營體系”,這里農業現代化的內涵有了很大的擴展,但仍然局限于微觀生產經營方式這一層次,而沒有涉及宏觀行政管理的層次?中共十八屆三中全會和中共十九屆四中全會,提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的新命題,這一命題的重要性在于對現代化有更深層次的理解?過去我們談現代化似乎都是技術層次的現代化,現在看來,現代化也應有全產業鏈這一視角,現代化不僅涉及生產技術層面,它也涉及管理層次和宏觀制度?與傳統的技術類型的現代化相比,國家治理體系和治理能力現代化實際上更為基礎?更為根本?農業公共行政管理是國家治理體系的重要組成部分,是實現農業現代化的前提,要真正實現農業現代化,也離不開農業公共行政管理的現代化?目前來看,農業是國家現代化的短板,農業公共行政管理是國家治理體系和治理能力現代化的短板,所以農業現代化的重點應該包括農業公共行政管理和治理的現代化?
一、現代化視角的當代中國農業的制度變遷概述
中國的農業發展過程實際上并不只是簡單的傳統和現代的二元治理結構?中國的農業現代化不僅是對鄉土傳統的改造,中國農業現代化過程也受到政府和政治的強力干預,介乎鄉土傳統與現代之間的還有一個計劃傳統,實際上是一個三元結構?新中國成立和隨之的集體化?人民公社等,提出了農業機械化?農業電氣化等現代化目標,生產隊成為農業生產的基本單元,這似乎加快了農村從傳統向現代的轉型,但集體化管理體制本身缺少現代管理制度要素,其實是一種傳統人治色彩很濃的“集體農莊制”,兼具行政職能?社會治理的“生產體”,權力高度集中?結構嚴重固化,特別是統購統銷等制度,影響了個人積極性和社會生產力的發展,生產規模化并沒有帶來生產效率的提升,國家糧食安全的農業基本目標也沒有得到實現?為了解決農業低效率問題,回歸家庭的聯產承包責任制得以建立,人民公社的政治職能被形式上逐步現代化的鄉鎮人民政府取代,經濟職能進一步下放到村組,并隨之在村組一級實行村民自治制度?這個階段農業主體是“小戶農業”,家庭承包經營使得“小戶農業”的溫飽問題快速得到解決?另一方面,集體經濟(主要是土地資源)被不斷分解,維持村級組織運行主要依靠依附農業稅實行的“村提留”村級財政制度,而這一制度在上個世紀末也因成為沉重農民負擔的一部分被詬病?總體來看,村民自治的村組管理的差異性遠大于共同性,“村民自治”中存在很多不確定性因素,村集體經濟的強弱?村莊傳統?村組領導的個人因素?鄉鎮的領導等都發揮重要的作用,農業過程中的傳統治理色彩遠大于現代治理?到了新世紀,由于農業資源稟賦不足?二元結構的固化,農業收入難以支撐農民不斷增長的消費需求,“三農”問題趨于嚴重?由于全球化?市場化和城鎮化的影響,這個階段農民群體的職業性的分化加劇,出現了一些資本化的大型農業?政府更多地依靠技術和大型的經營主體解決商品化農產品的生產和供給問題?為了解決農村村民自治中的財政危機,中央先后提出“少取多予”的取消農業稅?增加農民補貼等政策舉措,穩定大量的“小戶農業”?同時政府提出要使公共財政陽光照進農村,促進基本公共服務(城鄉)均等化,現代國家治理“形式上”開始向農村推進?這個階段的農業已經完全曝光于全球化?現代化的經濟環境中,中國農業“傳統”特質及其引發的問題也越來越突出?梳理這個過程,即使我們經常會說中國經濟改革發端于農村,但與工業部門?城市部門相比較,我們會發現農業有很強的傳統粘性?計劃經濟粘性,與現代部門的現代化差距在擴大?盡管在鄉鎮一級取消了政社一體的人民公社體制,但在村社一級,農業的微觀管理的現代化水平差異很大,其主要載體仍是“政治-經濟-社會”復合體?在宏觀行政管理層次,農業公共管理在價值和工具方面仍帶有很強的計劃傳統特征(通過政治動員實現生產目的),農業現代化停留在技術層面,而在經營管理?行政管理層面上,現代化水平依然很低?
二、對包括管理和制度在內的 農業現代化的理解
現代化一詞是相對于“傳統”,現代農業也是相 對傳統農業?現代農業相對于傳統農業固然有規 模?技術裝備等方面的差別,但這些不是本質差別? 現代農業與傳統農業根本的差別在于其嵌入的管 理制度的差別(或者管理范式的差別)(表1)? 從生產目的來講,傳統小戶農業的生產目的是家庭自我消費,只有少量會在本地交換或銷售;現代農業生產的目的則是獲利,是市場導向?效率導向,因而必須要有競爭力,對產品必須要有品質的要求,生產過程應該可追溯?當前,由于家庭人口結構和消費結構的變化,即使是生產產品總量不一定很大的小戶農業,也是瞄準市場的?從生產過程的產業鏈和社會網絡來看,傳統農業的產業鏈較短,其涉及的社會網絡(生產過程內部和消費者群體)是一個地緣?族緣基礎之上的熟人社會和地方市場,生產單元內部成員之間甚至是家庭成員;而現代農業面向的是陌生人消費者和社會,因而需要對產品進行標準認證,以獲取信任,生產過程內部的生產關系和勞動標準應合乎法律規定?并獲得契約保障?從生產經營管理來講,傳統小戶農業的管理者主體是家庭個體?或者精英鄉賢,是屬于社會自然人,他們的精英管理依據的是鄉土知識和傳統經驗,具有很強的歷史傳統粘性,因而政府行政管理往往缺位;現代農業的經營主體則是商業法人主體,遵循商業公司治理和運行法則,其生產過程受到市場監管部門?農業行政管理部門?環保部門?人社部門的法律法規的約束?改革開放以來,從種苗生產到產后加工環節我國農業在技術層面都有快速發展,農業機械總動力增長近10倍,化肥使用量增加6.4倍?進入新世紀,現代智慧農業?設施農業的示范園區遍地開花,連棟溫室面積超過5萬公頃,但這些園區的“示范”推動大多是行政行為或者有高額的財政補貼,示范的是“技術”,而不是作為制度的管理?當前宏觀農業公共管理面臨的現實挑戰包括以下幾個方面:第一,規則不足(而不是規模不足),或者有規則無施行?在農業行業準入與退出?生產安全,農產品質量安全?生產標準與規范,地下水的使用問題?農地利用,面源污染問題?秸稈燃燒問題,農民制種權?農民知識產權等諸多方面依舊存在無章可循或者有章難循問題?我們梳理了農業管理涉及的有關法律,除了2018年制定的?土壤污染防治法?屬于新法,其余17部均是2006年前制定的,但2009年以來修訂的有13部,其中有6部在近5年重新修訂,其實這反映了農業行政管理現代化方面的壓力?但法律制定不代表法律的有效實施,面對千家萬戶的小戶農業,“法難責眾”?第二,新型經營主體管理并未真正實現現代治理的轉型?政府推動新型經營主體管理主要把新的重點放在在規模上,很多農業生產經營主體屬于“新瓶裝舊酒”,并未真正實現現代治理的轉型,同樣還是依靠鄉賢?鄉土邏輯在運行,如脫貧攻堅中的“第一書記”駐村干部等做法實際上是農村缺少現代經營管理問題的反映?
三、推動農業公共行政管理的現代化范式轉型
理解農業行政管理現代化,當然需要考慮農業的特殊性,但這方面的研究已有很多,但需要強調的是,農業是一個包括公共行政管理在內的產業鏈?決定農業傳統和現代與否,本質上不是規模的大小(已有很多經驗證明)和技術裝備的運用,而是農業公共行政管理的現代化的不足,導致農業發展方向不清?競爭力不足?農業現代化的本質是創造一個環境幫助依靠傳統治理的小戶農業真正融入嵌入到現代管理制度當中去?目前其實更需要從公共管理的范式和現代化兩個方面去理解?公共管理的范式是公共管理客體?主體?價值?工具和環境(制度嵌入)等要素的組合,隨著環境和客體(對象?目標)的改變,公共管理的主體?價值?工具也應隨之改變;現代化的背景下,我們則需要重新考慮農業行政管理的目標?價值和工具?(一)農業行政管理范式的要素全球化的市場?質量安全意識和環境生態承載能力,這三者既是中國傳統小戶農業必須面對的宏觀背景問題,也是農業行政管理需要加強的目標導向方面,正是這些新的環境背景,決定了農業公共行政管理的重點對象和問題?十九大以后采用了農業農村部的大部制管理體系,但這一體系客觀上擴大了農業領域公共管理的對象范圍,分散?削弱了農業行政管理的專注力,而且實質上也強化了城鄉二元結構,是向中國傳統行政管理的回歸?在管理工具手段上,存在多種類型的管理方式,主要有生產?促進?保護與規則供給(4Ps)等?生產手段(Production),這是計劃經濟時代的強項,整個農村被改造為生產大隊?生產隊,隨著市場經濟的發展在逐步退出,但在一些地區?一些產品上政府公共管理的主要方式還是對生產的直接干預;促進手段(Promotion),是一種間接的干預,目的是示范?引導?調整,比如美麗鄉村建設?農業供給側結構性改革就是一個例子;保護手段(ProtecGtion),包括農業保護?社會保護與環境保護,這三者均在新世紀逐步提出并得到加強,涉及取消農業稅?實施農業支持保護補貼和政策性農業保險,農村社會保障以及計劃休耕?退耕還林等;規則供給(Permission或RegulationProvision),規則在計劃經濟時期體現為各種指標等,但市場經濟下規則的作用則更為基本,包括產業準入?正面與負面清單?規范與秩序等?(二)農業行政管理現代價值體系的重構當前,在環境?主體?客體三者相對給定的前提下,促進農業和農業行政管理現代化的范式轉型的關鍵是關于農業現代化價值體系的重構與管理手段的創新?在價值體系的重構方面:(1)小戶農業屬于歷史文化傳承,正視并研究小戶農業與現代化銜接,并不是全盤接受小戶農業,也不是要保證每一個小農戶都能夠賺錢?要真正確立有限政府的理念,明確現代政府(國家)的本質特征和作用?(2)明確農業農村的合理功能,理性理解分析三農領域的“真”問題和問題的性質,分離農業?農村,職業化理解農民,合理界定家庭成員與集體經濟組織與村民自治的成員身份和權責利關系?(3)區分好經濟政策與社會政策,區分和公共政策的層次,運用好基本公共服務政策?普惠性政策?競爭性政策和特殊瞄準性政策,要合理界定和完善政府對小戶農業管理的權力邊界和職責范圍,合理區分好政府?市場?社區?農戶個體與社會的邊界,明確權力清單?(三)農業行政管理現代工具手段的創新農業具有復雜的多樣化多層次的目的,所以要合理選擇和創新適合的農業行政管理的工具手段特別是政策手段,促進農業和農業治理現代化的范式轉型?(1)要加強制度的創建,制度建設也要適度分權和類型化,適應農業農村公共政策過程的復雜性和中國農業的地域多樣性,既需要解決好政府內部頂層設計與分權性質的地方責任之間的關系?部門協作關系,也解決好政府外部與不同主體之間的邊界及關系問題?(2)加強農業行政管理的法治化,在農業行政管理體制中,加強相關的法律?規章和標準的建設,應對新出現的問題,減少行政過程的隨意性?立法過程中,需要推動公眾參與從而提高法律的正當性和實施效果,同時也需要在農業傳統鄉土實踐(customaryregulation)和現代法治化管理過程中做好過渡和銜接工作?(3)政府的主要職責需要調整,要把生產型和生產促進型為主的農業公共管理轉變為規則供給為主的農業公共管理?僅在少數關鍵領域,有限的政府直接投入或生產,如糧食主產區?國有農場?國有農業企業可以體現政府直接生產的行政職能?規則制定先行,在推進農業現代化進程中制定相應的規則?規范,由生產型?發展型行政管理(政策)向服務型?規則型政府轉變,解決規則型制度的不足?(4)更多使用促進型的治理手段?與其改造“小農戶”,更重要的是改造“傳統”,合作社?農業文化遺產?地理標志產品?公平貿易?生態效益補償(PES)?農業生物多樣性利用(ABS)等都是傳統農業改造的手段,可以通過項目競爭和獎勵性等手段實施,提升公共政策的公平性和效率?(5)綜合運用農業的保護手段,包括農業保險?農民和農民工社會保障以及農村資源的資產收益補償等?同時,也應當給小戶農業和相關的群體發展更多選擇的空間和權利,包括小戶農業(及其成員)的退出補償等制度?
作者單位：中國農業大學人文與發展學院
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期
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