當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，33個試點(diǎn)地區(qū)有15個地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革。宅基地試點(diǎn)最重要的內(nèi)容是讓進(jìn)城農(nóng)民有序退出宅基地，從而節(jié)約農(nóng)村土地資源，保障中國18億畝耕地紅線。
當(dāng)前最為人詬病及最令人不解的是，在中國快速城市化的背景下，農(nóng)民進(jìn)城了，他們在農(nóng)村的宅基地卻沒有退出來。農(nóng)民不僅沒有退出宅基地，而且在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口減少了，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了，從而出現(xiàn)在當(dāng)前以及很長一段時期以來城市化進(jìn)程中城市和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長的奇怪現(xiàn)象。農(nóng)民進(jìn)城了，城市建設(shè)用地自然就會增加，問題是進(jìn)城農(nóng)民沒有退出他們在農(nóng)村的建設(shè)用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴(yán)重“浪費(fèi)”。
不過，如果我們換一個角度來看，農(nóng)民進(jìn)城了，他們卻只是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，并沒有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產(chǎn)。為了應(yīng)對進(jìn)城失敗的可能性，農(nóng)民在進(jìn)城后一段時間內(nèi)仍然保留在農(nóng)村的宅基地和住房，以作為進(jìn)城失敗的退路。這樣來看，農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地，而不是將宅基地退出，復(fù)墾為耕地，這就不是浪費(fèi)，而是農(nóng)民進(jìn)城的保險，是農(nóng)民的基本保障，是應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)城失敗的必要“浪費(fèi)”，是合理的資源冗余。這樣的資源冗余不僅有必要，而且對于保障農(nóng)民利益、避免中國城市貧民窟的出現(xiàn)、應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)周期，以及保障中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定，都極為重要。
本文擬通過三個部分來討論具有積極功能的農(nóng)村宅基地資源冗余，試圖為理解農(nóng)村宅基地功能和當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革提供一個認(rèn)識框架。
一、為什么農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)保留一定的資源冗余
據(jù)《人民日報》報道：“習(xí)近平主席給莫迪介紹時，說了兩條，一條是中國的城市化率。另一個，他專門講到了中國的政策考慮，不能讓進(jìn)城務(wù)工人員走上不歸路，要給他們在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村。他著重強(qiáng)調(diào)，決不能使中國出現(xiàn)貧民窟。”[1]
習(xí)近平總書記的講話十分清晰地說明了中國城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國城市化過程中為進(jìn)城農(nóng)民工留下了退路，一旦農(nóng)民進(jìn)城失敗，他們就可以返回農(nóng)村。而包括印度在內(nèi)的大部分發(fā)展中國家，農(nóng)民進(jìn)城都是不可逆的；進(jìn)城失敗了，在城市待不下去，農(nóng)民無法返回農(nóng)村，這些無法返回農(nóng)村又難以體面融入城市的進(jìn)城農(nóng)民聚集起來，就形成了發(fā)展中國家普遍存在的貧民窟。
具體到中國，之所以中國未出現(xiàn)其他發(fā)展中國家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關(guān)鍵是中國為進(jìn)城農(nóng)民工“在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村”。從實踐上看，這條后路就是農(nóng)民仍然保有農(nóng)村的宅基地、住房和承包地，當(dāng)農(nóng)民工難以在城市體面安居時，他們隨時可以返回農(nóng)村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一戶一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農(nóng)戶都享有免費(fèi)獲得、無償使用宅基地的權(quán)利。
從這個意義上講，正是中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及其實踐，保證了進(jìn)城失敗農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路，防止中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。中國現(xiàn)行宅基地制度及實踐是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中極為重要的基礎(chǔ)條件。
問題是，現(xiàn)在中國正處在快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)民大量進(jìn)城，我們應(yīng)該如何看待農(nóng)民進(jìn)城后，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村宅基地不愿退出，使得當(dāng)前城市化進(jìn)程中“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”，以及由此造成的建設(shè)用地“浪費(fèi)”問題呢？
農(nóng)民進(jìn)城后不退出農(nóng)村宅基地究竟是不是浪費(fèi)，關(guān)鍵在于我們要理解中國農(nóng)民城市化的特點(diǎn)以及中國現(xiàn)代化的特點(diǎn)。
改革開放以來，中國城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農(nóng)民進(jìn)城了。不過，如果僅從戶籍人口計算，2017年中國城市化率只有42.35%，戶籍城市化率與實際城市化率相差約16個百分點(diǎn)，就是說，有超過1/4的城市人口仍然是農(nóng)村戶籍。
戶籍人口城市化率遠(yuǎn)低于國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的城市化率，原因之一是國家統(tǒng)計局是按居住地來統(tǒng)計城市人口的，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商時間超過6個月就被統(tǒng)計為城市人口了。然而，當(dāng)前中國農(nóng)民城市化具有兩個十分重要的特點(diǎn)：一是農(nóng)民家庭往往只是青壯年勞動力進(jìn)城，老年父母和年幼子女留守農(nóng)村，從而形成當(dāng)前中國農(nóng)村占主導(dǎo)地位的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式；二是農(nóng)民年富力強(qiáng)時進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡大了，在城市喪失就業(yè)機(jī)會，他們可能會返鄉(xiāng)。[2]
這兩個特點(diǎn)決定了，雖然農(nóng)民家庭有勞動力進(jìn)城，但是仍然有留守人員，以及雖然農(nóng)民年輕時進(jìn)城，但是年老時仍可能返鄉(xiāng)。無論哪一種情況，進(jìn)城農(nóng)民都不會盲目退出宅基地。宅基地不僅為農(nóng)民家庭提供了生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，而且為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)保障。
此外，進(jìn)城青壯年農(nóng)民雖然在城市務(wù)工經(jīng)商，他們在年節(jié)時間卻往往返鄉(xiāng)，一方面是父母子女仍然留守農(nóng)村，他們要返鄉(xiāng)照看父母子女；另一方面，進(jìn)城農(nóng)民還需要返回村莊尋找社會關(guān)系和生活意義。他們進(jìn)城了卻不可能也不愿意斬斷與村莊的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)上、社會資本上和生命意義上的聯(lián)系都無法斬斷。
在當(dāng)前中國發(fā)展階段，城市很難為進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面完成家庭勞動力再生產(chǎn)的就業(yè)與收入條件，農(nóng)民年輕時進(jìn)城，年齡大了仍然難以在城市體面安居，就需要返回農(nóng)村。從年老父母的角度來看，即使他們的子女在城市有住房，有穩(wěn)定收入，這些年老父母也大多不愿與子女一起生活在城市，因為一起生活就意味著受到子女的各種約束，不自由，就像坐牢一樣。與子女短時間一起生活，很親密，是親人，但長時間在一起生活就變成了仇人。進(jìn)城農(nóng)民買了房子也往往只是年輕子女在城市居住、生活和工作，年老的父母仍然在農(nóng)村居住生活以及耕種土地。
小結(jié)一下，當(dāng)前中國農(nóng)民進(jìn)城有以下幾個特點(diǎn)：第一，農(nóng)民家庭中往往是中青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村勞動力進(jìn)城了，城市化率提高了，留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭數(shù)量并未顯著減少；第二，因為缺少對在城市體面安居的預(yù)期，農(nóng)民進(jìn)城時大多會保留返鄉(xiāng)退路，而不愿選擇“不可逆”的進(jìn)城策略，最重要的是保留他們在農(nóng)村的宅基地與耕地；第三，進(jìn)城農(nóng)民傾向在年節(jié)時間返回農(nóng)村，以保持與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、價值方面的聯(lián)系；第四，農(nóng)村老年人不愿與子女一起在城市生活，因為“城市生活不自由”，而只要與土地結(jié)合起來，有村莊熟人社會，老年人在農(nóng)村的生活就比在城市有更高的質(zhì)量、更好的品質(zhì)。
由此造成了中國城市化進(jìn)程中的兩個顯著后果：第一，大量農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，農(nóng)戶家庭數(shù)量卻未顯著減少；第二，中國城市化率快速提高了，農(nóng)民卻沒有退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地沒有隨著農(nóng)民進(jìn)城而顯著減少。甚至陳錫文講，與社會主流輿論認(rèn)為農(nóng)村住宅空心化程度很高的判斷相反，“據(jù)國家電網(wǎng)公司對其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)居民房屋空置率（年用電量低于20千瓦時）的統(tǒng)計，城鎮(zhèn)居民房屋空置率為12.2%，而鄉(xiāng)村居民住房空置率為14.9%”[3]，農(nóng)村住宅空置率僅僅比城市住房空置率略高。
農(nóng)民進(jìn)城了，卻仍然保留農(nóng)村宅基地，保留進(jìn)城失敗的返鄉(xiāng)退路，這顯然是農(nóng)民對自己進(jìn)城風(fēng)險的理性評估。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不可能所有進(jìn)城農(nóng)民都可以在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入并體面安居，而幾乎必然會出現(xiàn)大量進(jìn)城農(nóng)民難以在城市體面安居的進(jìn)城失敗的情況。一旦進(jìn)城失敗，他們就可以返回農(nóng)村，與土地結(jié)合起來，在農(nóng)村過熟人社會中的體面、安逸、悠閑的生活。正因進(jìn)城失敗可以返鄉(xiāng)，中國才沒有出現(xiàn)進(jìn)城失敗農(nóng)民在城市的漂泊聚積的現(xiàn)象，也就沒有出現(xiàn)發(fā)展中國家通常都存在的大規(guī)模城市貧民窟。
除此以外，全球化時代，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)深深嵌入世界經(jīng)濟(jì)體系，也就嵌入到世界經(jīng)濟(jì)周期中。這樣的經(jīng)濟(jì)周期一定會有周期性的風(fēng)險，典型的如2008年世界金融危機(jī)造成中國大約2000萬農(nóng)民工失業(yè)。對于任何一個國家來講，2000萬農(nóng)民工失業(yè)就意味著2000萬個家庭失去收入來源，就會引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)。中國情況完全不同，因為所有失業(yè)農(nóng)民工都可以順利退回農(nóng)村。回到農(nóng)村后，失業(yè)農(nóng)民工“正好可以休息一段時間”，而他們回家的生活成本也不過是在家里吃飯時“多擺一雙筷子”。
正因進(jìn)城農(nóng)民留有返鄉(xiāng)退路，他們進(jìn)城失敗可以選擇返鄉(xiāng)，中國就具有極強(qiáng)的應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的能力，就不會因為出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)而造成社會危機(jī)、政治動蕩。這正是改革開放40多年中國在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持了高度社會政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。
當(dāng)前中國城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口進(jìn)城，農(nóng)民卻并未同步退出農(nóng)村宅基地，這個事實可以有兩個完全不同的價值判斷。
第一個判斷是，農(nóng)民進(jìn)城了，要增加城市建設(shè)用地，卻沒有同步退出農(nóng)村宅基地，由此造成當(dāng)前中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步增長的現(xiàn)象，這樣就造成了嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。尤其是一些人認(rèn)為城市建設(shè)用地十分稀缺與珍惜，而對農(nóng)民進(jìn)城卻未退出宅基地極為痛惜，因此極力主張農(nóng)民城市化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)“人地掛鉤”[4]，即農(nóng)民進(jìn)城就應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村宅基地，以減少當(dāng)前農(nóng)村土地資源、尤其是建設(shè)用地資源的低效與浪費(fèi)，以提高建設(shè)用地效率，以節(jié)約集約用地。
第二個判斷是，農(nóng)民進(jìn)城了，因為中國是發(fā)展中國家的特點(diǎn)，進(jìn)城農(nóng)民可能無法在城市體面安居，農(nóng)民傾向保留返鄉(xiāng)的權(quán)利，具體就是雖然進(jìn)城卻并不同步退出宅基地。這并非土地資源的浪費(fèi)，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會保險，是農(nóng)民的基本保障，也是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中必需的保險。正是進(jìn)城農(nóng)民沒有同步
退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村保留了一定的宅基地冗余，而保留了農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路，防止了中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，極大地提高了中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期、金融周期的能力。農(nóng)民進(jìn)城之后，相對閑置的宅基地并非絕對浪費(fèi)，而是有用的冗余，是農(nóng)民的保險，也是中國社會的保險。一旦中國實現(xiàn)了高度現(xiàn)代化以及完成了城市化，進(jìn)城農(nóng)民已在城市體面安居，不再需要農(nóng)村這條退路，他們保留的作為進(jìn)城失敗退路的農(nóng)村宅基地保險就不再需要，農(nóng)村宅基地的資源冗余就無必要，農(nóng)民宅基地就可以復(fù)墾出來種糧食了。
從保留農(nóng)村宅基地必要資源冗余的角度，來看當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革、認(rèn)識農(nóng)村宅基地實踐，以及理解農(nóng)村宅基地這一土地資源，就會有完全不同于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地改革的政策主張。
二、當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革中的激進(jìn)主張
土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國人多地少，耕地面積有限，保護(hù)耕地就具有極為重要的意義。中國當(dāng)前一個廣泛的共識是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現(xiàn)糧食安全問題。
在耕地有限的情況下，中國快速城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)必然要占用土地，尤其是要占用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國家要求實行土地占補(bǔ)平衡，即城市建設(shè)占用了耕地，必須通過復(fù)墾形成同等數(shù)量和同等質(zhì)量的耕地來補(bǔ)充。
在可供開墾土地資源有限的情況下，農(nóng)民進(jìn)城以后，要在城市占用建設(shè)用地，他們的農(nóng)村宅基地閑置下來了。如果將農(nóng)民閑置宅基地復(fù)墾為耕地，一般來講，農(nóng)民在農(nóng)村占用宅基地面積比較大，土地節(jié)約集約利用程度遠(yuǎn)沒有城市建設(shè)用地高，農(nóng)民進(jìn)城退出宅基地，進(jìn)城占用建設(shè)用地，兩者相抵，由農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾而來的耕地要多于城市新增建設(shè)用地，中國城市化進(jìn)程就不會出現(xiàn)耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。
基于以上設(shè)想，當(dāng)前政府部門提出城市化進(jìn)程中的“人地掛鉤”政策，即在農(nóng)民進(jìn)城時退出農(nóng)村宅基地，增加城市建設(shè)用地，地隨人走，節(jié)約集約用地。其主要制度工具是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地主要是指農(nóng)民的宅基地，具體實踐中就是讓進(jìn)城農(nóng)民騰退出宅基地，再將宅基地復(fù)墾出耕地，形成農(nóng)村建設(shè)用地減少的指標(biāo)，掛鉤變成城市增加建設(shè)用地指標(biāo)。地方政策實踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鉤的典型。
問題是，要讓農(nóng)民退出宅基地，就必須向農(nóng)民支付退讓費(fèi)，讓農(nóng)民愿意退出宅基地。按重慶實踐的經(jīng)驗，以每畝大約15萬元的退讓費(fèi)讓農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民有很高的積極性。農(nóng)民退出宅基地，拿到補(bǔ)償款，就不能再作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請宅基地了。也就是說，凡是參加了“地票”項目的進(jìn)城農(nóng)民就不可以再返回農(nóng)村了，他們的進(jìn)城是不可逆的。
為保護(hù)耕地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實踐中產(chǎn)生出兩個有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鉤政策來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)；二是出現(xiàn)了宅基地是財產(chǎn)，讓農(nóng)民退出宅基地就可以讓農(nóng)民致富的普遍認(rèn)識，[5]這種認(rèn)識甚至被運(yùn)用到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及精準(zhǔn)扶貧上來[6]，從而極大地影響到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革實踐。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施的前提是，地方政府進(jìn)行城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地指標(biāo)，而國家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)不能滿足地方建設(shè)所需，由此造成城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。正是城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺使建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生了價值，增減掛鉤政策將減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城市建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤，則減少農(nóng)村建設(shè)用地就可以產(chǎn)生出新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的價值，比如15萬元/畝。地方政府如果能用低于15萬元/畝的代價減少農(nóng)村建設(shè)用地，讓農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地，地方政府就有動力推動農(nóng)民退出宅基地。而且，地方政府傾向于以盡可能低的成本推動農(nóng)民退出宅基地，以獲得新增城市建設(shè)用地，由此在很多地區(qū)尤其是華北農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“農(nóng)民被上樓”，以減少農(nóng)村建設(shè)用地、增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。
換句話說，國家為了保護(hù)耕地，通過刻意減少城市建設(shè)用地指標(biāo)來保持地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，迫使地方政府節(jié)約集約用地。同時又通過增減掛鉤政策，為地方政府減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地的做法開了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)，想方設(shè)法讓農(nóng)民退出宅基地。在這個意義上，地方政府是在強(qiáng)人所難。這種行為產(chǎn)生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區(qū)普遍出現(xiàn)的“農(nóng)民被上樓”。
第二個方向則更為“有趣”，即因為國家刻意減少地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)來達(dá)到地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺的目的，形成了城市建設(shè)用地指標(biāo)的價值，比如15萬元/畝，通過增減掛鉤政策，就意味著農(nóng)村減少建設(shè)用地就可以掛鉤形成15萬元/畝的指標(biāo)價值。也就是說，農(nóng)民每退出一畝宅基地就可以獲得15萬元的財產(chǎn)性收益。農(nóng)民宅基地因此就變得值錢了，農(nóng)民就可以通過退出宅基地來獲得財產(chǎn)性收益（15萬元/畝），然后帶著財產(chǎn)性收益進(jìn)城。
如果國家對地方政府供給的城市建設(shè)用地指標(biāo)更少，地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺程度越高，指標(biāo)價值越高，比如可能達(dá)到40萬元/畝，則農(nóng)民退出宅基地就可以獲得更高財產(chǎn)性收入，就可以帶著更多財產(chǎn)性收入進(jìn)城。這樣一來，國家通過嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，通過控制城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，借助增減掛鉤政策，為進(jìn)城農(nóng)民提供了通過退出宅基地獲得一筆巨大財產(chǎn)性收益的機(jī)會。
既然農(nóng)民退出宅基地可以產(chǎn)生出如此巨大的財產(chǎn)性收益，當(dāng)前中國正在進(jìn)行的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧就自然希望借增減掛鉤政策來籌集資金。河北阜平和安徽金寨都通過增減掛鉤籌集了數(shù)十億元扶貧資金。目前國家已出臺政策，允許貧困地區(qū)通過增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易來讓貧困地區(qū)農(nóng)民退出宅基地獲得指標(biāo)收益。為了保證指標(biāo)高價，國家就自然要求通過定向減少發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)來提高其指標(biāo)稀缺程度，提高其指標(biāo)價值。
現(xiàn)在的問題是，即使可以為退出宅基地的農(nóng)民或貧困地區(qū)籌到大量財產(chǎn)性收益，這些財產(chǎn)性收益是從哪里來的？是天上掉下來的？是農(nóng)民退出的宅基地上進(jìn)行生產(chǎn)獲得的？都不是，而是由國家通過刻意定向減少發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)形成的發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。這里沒有產(chǎn)出生任何財富，而只有財富的轉(zhuǎn)移。
本來只是為了保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而推出的增減掛鉤政策，經(jīng)過以上兩個方向推進(jìn)就完全變味了。其結(jié)果是，無論是地方政府為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)而逼農(nóng)民上樓，還是為了讓農(nóng)民獲得所謂財產(chǎn)性收入而讓農(nóng)民退出宅基地，增減掛鉤政策都極大地推動了農(nóng)民退出宅基地，不僅將本來應(yīng)該退出的宅基地退出了，而且將不應(yīng)該退出也不能退出的宅基地都退出了。為了支付農(nóng)民退出宅基地的費(fèi)用，地方政府支付了巨額成本，城市建設(shè)用地成本被人為推高了（城市建設(shè)用地必須額外支付數(shù)十萬元/畝的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)），從而進(jìn)一步加大了農(nóng)民在城市安居下來的成本。
當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的一個重要方向是將增減掛鉤作為主要制度手段來為精準(zhǔn)扶貧、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等目標(biāo)籌措資源，即將本來應(yīng)當(dāng)通過公共政策來完成的資源轉(zhuǎn)移以虛擬的增減掛鉤指標(biāo)交易來完成了，并由此造成嚴(yán)重的資源錯配。
舉例來說，以增減掛鉤政策來籌措精準(zhǔn)扶貧資源，重要的一點(diǎn)是讓農(nóng)民退出宅基地，將退出宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成可供交易的城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。但問題是，貧困地區(qū)一般都是高寒山區(qū)，耕地資源極為稀缺，農(nóng)民建房一定不會在稀缺的耕地上建，而大多建在山坡上，這些房子拆后退出的宅基地根本就不可能復(fù)墾為耕地。
在實踐中，貧困地區(qū)獲得的增減掛鉤指標(biāo)大都是拆了農(nóng)民的房子按退出的宅基地來計算面積，但結(jié)果是，農(nóng)民的房子拆了，宅基地退出了，指標(biāo)也掛鉤到城市了，復(fù)墾出來的耕地根本就無法耕種而被拋荒。
這里的資源錯配有四點(diǎn)：一是不該拆農(nóng)民的房子；二是農(nóng)民沒有宅基地就不可以再返鄉(xiāng)了；三是復(fù)墾的投入浪費(fèi)了，因為復(fù)墾出來的耕地?zé)o法耕種；四是指標(biāo)換來的資金提高了城市建設(shè)用地成本，從而增加了農(nóng)民城市化的成本。唯一的好處是將發(fā)達(dá)地區(qū)的資金以指標(biāo)交易的形式轉(zhuǎn)移到了貧困地區(qū)。但既然是資源轉(zhuǎn)移，何必去拆農(nóng)民房子，而不直接通過公共政策來實現(xiàn)更加公開也更加公平有效率的轉(zhuǎn)移？
也就是說，現(xiàn)在越來越多人傾向?qū)⒃鰷p掛鉤作為主要政策手段來為農(nóng)民增加所謂財產(chǎn)性收入、來為貧困地區(qū)籌措扶貧資金以及來為地方政府獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)果就是地方政府及農(nóng)戶為了獲利而將本來不應(yīng)該拆的房子拆掉了，不應(yīng)當(dāng)退出的宅基地退出了。這種政策的極端就是將大量缺少在城市體面生活能力的農(nóng)戶不可逆地推向城市，農(nóng)民一旦進(jìn)城失敗也不能再返鄉(xiāng)，遇到世界性的經(jīng)濟(jì)周期，國家也就失去了農(nóng)村這個退路，農(nóng)村也就不再能充當(dāng)中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池了。
從增減掛鉤的政策初衷來看，雖然花費(fèi)代價極高，卻能將農(nóng)民該退不該退的宅基地都騰退出來復(fù)墾為耕地，從而增加了中國耕地面積，守住了中國18億畝耕地紅線。
下面我們就來討論宅基地退出本身。
三、農(nóng)民退出宅基地應(yīng)當(dāng)是一個過程
之所以農(nóng)民進(jìn)城之后仍然愿意保留在農(nóng)村的宅基地，是因為農(nóng)民有對自己進(jìn)城風(fēng)險的清晰評估，他們擔(dān)心萬一進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村，就保留下宅基地這個退路。從農(nóng)民角度來講，所謂宅基地不過是一塊不方便耕種的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活提供服務(wù)與保障。
農(nóng)民進(jìn)城安居后，就不再需要宅基地了，他們就自然會在宅基地上種樹、種大豆、種蔬菜、種糧食等等，這是一個自然而然的過程，即使今天也在全國大多數(shù)中西部農(nóng)村進(jìn)行著。一旦進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)城失敗了，他們還可以回來在原來宅基地上建房子居住生活。[7]
現(xiàn)在增減掛鉤政策通過給退出宅基地農(nóng)戶補(bǔ)償而讓農(nóng)戶永遠(yuǎn)退出宅基地，農(nóng)民即使進(jìn)城失敗也不能再回來。一旦宅基地退出可以獲得補(bǔ)償，以前農(nóng)民自動退出的宅基地就變成待價而沽，無論退出宅基地能否復(fù)墾為耕地，所有農(nóng)民都會拿宅基地與地方政府討價還價。地方政府尤其是占有最多土地資源的中西部地區(qū)的地方政府，不可能拿出巨額資源補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)民，所以真正進(jìn)城不再需要宅基地的農(nóng)戶也會中止正在退出宅基地的行為。
按中國有2億多畝宅基地計算，以20萬元/畝讓農(nóng)民退出宅基地，地方政府需要籌措40萬億元資金，按10年計算，每年需要4萬億元。顯然，地方政府不可能拿出如此巨額財政資金。
一般來講，農(nóng)民退出宅基地的辦法有兩種：
第一種，農(nóng)民進(jìn)城并在城市安居了，他們不再需要返回農(nóng)村，就會自動將宅基地復(fù)墾種糧食。在現(xiàn)階段，因為中國仍然處在發(fā)展過程中，城市無法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供穩(wěn)定就業(yè)和高水平收入，國家也無法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面生活的社會保障，進(jìn)城農(nóng)民就會為防止進(jìn)城失敗而留下返鄉(xiāng)退路。
因此，他們一般都愿意保留自己在農(nóng)村的宅基地，即使這些宅基地多年不用已經(jīng)復(fù)墾種了糧食，他們?nèi)匀豢赡茉谶M(jìn)城失敗后重新在宅基地上建房。農(nóng)民保留宅基地是他們在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的保險行為，是相當(dāng)理性的，也是中國城市沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟的原因。
這種辦法的好處在于，農(nóng)民退出宅基地是一個自然而然的過程，是基于農(nóng)民自身的理性選擇。國家在其中只起有限作用，地方政府也無須花費(fèi)巨大財力。并且，農(nóng)民理性保留宅基地為中國避免出現(xiàn)城市貧民窟和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期提供了基本條件。
壞處則在于，宅基地退出是一個相對緩慢的過程，開始時只是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民搬到交通便利的地方或在城里買房，這些村莊空心化了，宅基地自然退出了；再就是相對便利的村莊也變得蕭條，因為城市生活讓農(nóng)民生活更加美好，這些地區(qū)也逐步退出宅基地。隨著中國現(xiàn)代化和城市化的完成，國家有能力為所有進(jìn)城失敗人口提供在城市基本生活的保障時，農(nóng)民就越來越不需要農(nóng)村退路，農(nóng)村宅基地就自然而然地退出還耕了。這個過程也許要20年。
第二種，在農(nóng)民仍然普遍無法在城市安居的情況下，通過增減掛鉤政策等制度手段人為推進(jìn)農(nóng)民退出宅基地，甚至以此來達(dá)到讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入及精準(zhǔn)扶貧的目的。這將會造成一些負(fù)面影響，一方面地方政府必定要付出極大的財政成本，另一方面是大量進(jìn)城失敗的農(nóng)民可能無法返回農(nóng)村，從而在城市形成大規(guī)模的居無定所的漂泊農(nóng)民群體，形成大規(guī)模城市貧民窟，也使中國喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的能力。
但這種辦法也有一定的好處，就是可以更快地讓農(nóng)民騰退出宅基地，從而在短期內(nèi)增加農(nóng)村耕地，數(shù)量大約1億畝。
現(xiàn)在我們來比較這兩種方式，核心是第二種方式要獲得由宅基地復(fù)墾出來的大約1億畝耕地的代價是多少。這個代價主要有二：一是地方政府支付的財政成本，按20萬元/畝計算，1億畝需要20萬億元，這個代價是很高的；二是農(nóng)民不可逆進(jìn)城所可能造成的城市大規(guī)模貧民窟以及喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險，大規(guī)模貧民窟和喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險都是政治風(fēng)險，即發(fā)展中國家通常出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政治社會不穩(wěn)定的風(fēng)險。顯然，無論是20萬億元的財政代價還是政治社會風(fēng)險，都是不可承受之重。
實際上，第二種方式相較于第一種方式也僅僅是將本來就是土地資源的部分農(nóng)村宅基地提前復(fù)墾。無論是否復(fù)墾，宅基地都是中國不可再生的土地資源，早一點(diǎn)復(fù)墾晚一點(diǎn)復(fù)墾，土地面積并沒有增加，只是早一點(diǎn)復(fù)墾種糧食可以有經(jīng)濟(jì)價值，甚至可以保證中國的糧食安全。
不過，當(dāng)前中國仍然有18億畝耕地，18億畝耕地生產(chǎn)的糧食已經(jīng)供過于求了。所以現(xiàn)在講糧食安全，關(guān)鍵在糧食生產(chǎn)能力而不是非得將所有耕地都開足馬力生產(chǎn)糧食出來。同樣，耕地資源并不是要讓所有土地變成耕地，而是要保持耕地數(shù)量，保留耕地生產(chǎn)能力，要儲糧于地。當(dāng)前中國正開展退耕還林、還水、還草政策，就是因為退耕之后的林、水、草仍然具有生態(tài)功能，仍然是中國不可再生土地資源，甚至將來仍然可以開墾為耕地。
農(nóng)民宅基地可以復(fù)墾為耕地，但當(dāng)前中國并未出現(xiàn)糧食危機(jī)以致非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地來種糧食。農(nóng)民未來遲早會退出的宅基地是中國未來保有的耕地資源，這個資源的保有比現(xiàn)在復(fù)墾用來耕種糧食更重要。當(dāng)前中國18億畝耕地出現(xiàn)了普遍的季節(jié)性拋荒，國家也開始通過季節(jié)性休耕來保持土地地力。這就說明，當(dāng)前中國并不缺生產(chǎn)糧食的耕地，我們需要的是中國保有生產(chǎn)糧食的能力。從這個意義上講，宅基地遲一點(diǎn)或早一點(diǎn)復(fù)墾為耕地并非大事。如果將本來還要依托宅基地來完成勞動力再生產(chǎn)的農(nóng)民趕進(jìn)城市，就不僅是要花費(fèi)巨大地方財政成本，而且可能造成中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的嚴(yán)重政治社會風(fēng)險。
四、作為資源冗余的農(nóng)村宅基地
在中國快速城市化背景下，指望農(nóng)民進(jìn)城“人地掛鉤”，即有多少農(nóng)民進(jìn)城，就應(yīng)當(dāng)增加多少城市建設(shè)用地，并同時減少多少農(nóng)村建設(shè)用地（主要是宅基地）。這種政策就過于機(jī)械，缺少對中國特色城市化，以及中國農(nóng)民家庭生計模式的基本理解。
中國城市化是農(nóng)民可進(jìn)可退的城市化，是農(nóng)民家庭中年輕人進(jìn)城、老年人留守的城市化，是年輕時進(jìn)城、年老時返鄉(xiāng)的城市化，是經(jīng)濟(jì)形勢好進(jìn)城、經(jīng)濟(jì)形勢不好返鄉(xiāng)的城市化，是運(yùn)氣好就進(jìn)城、進(jìn)城失敗就返鄉(xiāng)的城市化。總而言之，是動態(tài)的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中國避免了一般發(fā)展中國家普遍存在的大規(guī)模城市貧民窟，使中國具有極強(qiáng)的應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的能力。在中國實現(xiàn)現(xiàn)代化、完成城市化之前，當(dāng)前這樣動態(tài)的農(nóng)民可逆城市化道路具有極大合理性。
農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，一部分農(nóng)村宅基地閑置了。進(jìn)城農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商，相當(dāng)部分進(jìn)城農(nóng)戶可以在城市體面安居下來，他們不再需要農(nóng)村宅基地，便將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地種樹種糧食。萬一進(jìn)城農(nóng)戶進(jìn)城失敗，他們還可以順利退回農(nóng)村，因為他們?nèi)匀挥姓兀梢栽谡厣辖ǚ浚N自家承包地。農(nóng)民只要可以與土地結(jié)合起來，就有辦法解決基本生活。實際上，正是因為進(jìn)城失敗可以退回農(nóng)村，他們才敢在進(jìn)城時放手一搏，以投身于那些具有風(fēng)險也有更多利益的事業(yè)。[9]
因此，在現(xiàn)階段甚至未來30年，在國家無力為所有進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供相對完善的保障前，應(yīng)當(dāng)保留農(nóng)民進(jìn)城失敗的返鄉(xiāng)退路，表現(xiàn)在宅基地上，就是要讓農(nóng)民在未來相當(dāng)一段時期內(nèi)仍然將宅基地掌握在自己手上，即使進(jìn)城了，也仍然讓宅基地閑置在那里（當(dāng)然也可以種樹種糧食，不過性質(zhì)上仍然是宅基地），使農(nóng)民在進(jìn)城失敗后可以返鄉(xiāng)。表面上看起來是土地資源的浪費(fèi)，其實不是，因為土地仍然在那里，相反，這塊宅基地給了進(jìn)城農(nóng)民安全感，是農(nóng)民進(jìn)城時留下的防范風(fēng)險的資源冗余。正是有了這個資源冗余，農(nóng)民進(jìn)城失敗就可以返鄉(xiāng)，社會結(jié)構(gòu)就有了彈性，經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險才容易化解。
當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的思維中存在的最大問題是線性思維，這種思維試圖通過“人地掛鉤”，在農(nóng)民進(jìn)城的同時讓農(nóng)民退出宅基地，這樣的“人地掛鉤”看似節(jié)約了耕地（或復(fù)墾出來耕地），實際上問題極大，諸如成本極高、進(jìn)城農(nóng)民失去退路、中國現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期能力下降等，結(jié)果使得整個中國社會結(jié)構(gòu)變得剛性易碎，風(fēng)險極大。
在當(dāng)前中國發(fā)展階段，保持一定的宅基地資源冗余，對于中國城市快速發(fā)展、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期、防范社會政治風(fēng)險、保障農(nóng)民基本權(quán)利都具有極為重要的作用，這樣的土地資源冗余不是資源浪費(fèi)，而是一個健康社會所必需的風(fēng)險投資。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)摘自：《大國之基》
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