當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有15個(gè)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革。宅基地試點(diǎn)最重要的內(nèi)容是讓進(jìn)城農(nóng)民有序退出宅基地，從而節(jié)約農(nóng)村土地資源，保障中國(guó)18億畝耕地紅線。
當(dāng)前最為人詬病及最令人不解的是，在中國(guó)快速城市化的背景下，農(nóng)民進(jìn)城了，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地卻沒(méi)有退出來(lái)。農(nóng)民不僅沒(méi)有退出宅基地，而且在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口減少了，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了，從而出現(xiàn)在當(dāng)前以及很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)城市化進(jìn)程中城市和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長(zhǎng)的奇怪現(xiàn)象。農(nóng)民進(jìn)城了，城市建設(shè)用地自然就會(huì)增加，問(wèn)題是進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有退出他們?cè)谵r(nóng)村的建設(shè)用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴(yán)重“浪費(fèi)”。
不過(guò)，如果我們換一個(gè)角度來(lái)看，農(nóng)民進(jìn)城了，他們卻只是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，并沒(méi)有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產(chǎn)。為了應(yīng)對(duì)進(jìn)城失敗的可能性，農(nóng)民在進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)仍然保留在農(nóng)村的宅基地和住房，以作為進(jìn)城失敗的退路。這樣來(lái)看，農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地，而不是將宅基地退出，復(fù)墾為耕地，這就不是浪費(fèi)，而是農(nóng)民進(jìn)城的保險(xiǎn)，是農(nóng)民的基本保障，是應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城失敗的必要“浪費(fèi)”，是合理的資源冗余。這樣的資源冗余不僅有必要，而且對(duì)于保障農(nóng)民利益、避免中國(guó)城市貧民窟的出現(xiàn)、應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期，以及保障中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定，都極為重要。
本文擬通過(guò)三個(gè)部分來(lái)討論具有積極功能的農(nóng)村宅基地資源冗余，試圖為理解農(nóng)村宅基地功能和當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革提供一個(gè)認(rèn)識(shí)框架。
一、為什么農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)保留一定的資源冗余
據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道：“習(xí)近平主席給莫迪介紹時(shí)，說(shuō)了兩條，一條是中國(guó)的城市化率。另一個(gè)，他專門講到了中國(guó)的政策考慮，不能讓進(jìn)城務(wù)工人員走上不歸路，要給他們?cè)谵r(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村。他著重強(qiáng)調(diào)，決不能使中國(guó)出現(xiàn)貧民窟。”[1]
習(xí)近平總書記的講話十分清晰地說(shuō)明了中國(guó)城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國(guó)城市化過(guò)程中為進(jìn)城農(nóng)民工留下了退路，一旦農(nóng)民進(jìn)城失敗，他們就可以返回農(nóng)村。而包括印度在內(nèi)的大部分發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)民進(jìn)城都是不可逆的；進(jìn)城失敗了，在城市待不下去，農(nóng)民無(wú)法返回農(nóng)村，這些無(wú)法返回農(nóng)村又難以體面融入城市的進(jìn)城農(nóng)民聚集起來(lái)，就形成了發(fā)展中國(guó)家普遍存在的貧民窟。
具體到中國(guó)，之所以中國(guó)未出現(xiàn)其他發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關(guān)鍵是中國(guó)為進(jìn)城農(nóng)民工“在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村”。從實(shí)踐上看，這條后路就是農(nóng)民仍然保有農(nóng)村的宅基地、住房和承包地，當(dāng)農(nóng)民工難以在城市體面安居時(shí)，他們隨時(shí)可以返回農(nóng)村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國(guó)土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一戶一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農(nóng)戶都享有免費(fèi)獲得、無(wú)償使用宅基地的權(quán)利。
從這個(gè)意義上講，正是中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及其實(shí)踐，保證了進(jìn)城失敗農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路，防止中國(guó)城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。中國(guó)現(xiàn)行宅基地制度及實(shí)踐是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中極為重要的基礎(chǔ)條件。
問(wèn)題是，現(xiàn)在中國(guó)正處在快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)民大量進(jìn)城，我們應(yīng)該如何看待農(nóng)民進(jìn)城后，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村宅基地不愿退出，使得當(dāng)前城市化進(jìn)程中“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”，以及由此造成的建設(shè)用地“浪費(fèi)”問(wèn)題呢？
農(nóng)民進(jìn)城后不退出農(nóng)村宅基地究竟是不是浪費(fèi)，關(guān)鍵在于我們要理解中國(guó)農(nóng)民城市化的特點(diǎn)以及中國(guó)現(xiàn)代化的特點(diǎn)。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農(nóng)民進(jìn)城了。不過(guò)，如果僅從戶籍人口計(jì)算，2017年中國(guó)城市化率只有42.35%，戶籍城市化率與實(shí)際城市化率相差約16個(gè)百分點(diǎn)，就是說(shuō)，有超過(guò)1/4的城市人口仍然是農(nóng)村戶籍。
戶籍人口城市化率遠(yuǎn)低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的城市化率，原因之一是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局是按居住地來(lái)統(tǒng)計(jì)城市人口的，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商時(shí)間超過(guò)6個(gè)月就被統(tǒng)計(jì)為城市人口了。然而，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民城市化具有兩個(gè)十分重要的特點(diǎn)：一是農(nóng)民家庭往往只是青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，老年父母和年幼子女留守農(nóng)村，從而形成當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村占主導(dǎo)地位的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式；二是農(nóng)民年富力強(qiáng)時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡大了，在城市喪失就業(yè)機(jī)會(huì)，他們可能會(huì)返鄉(xiāng)。[2]
這兩個(gè)特點(diǎn)決定了，雖然農(nóng)民家庭有勞動(dòng)力進(jìn)城，但是仍然有留守人員，以及雖然農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，但是年老時(shí)仍可能返鄉(xiāng)。無(wú)論哪一種情況，進(jìn)城農(nóng)民都不會(huì)盲目退出宅基地。宅基地不僅為農(nóng)民家庭提供了生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，而且為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)保障。
此外，進(jìn)城青壯年農(nóng)民雖然在城市務(wù)工經(jīng)商，他們?cè)谀旯?jié)時(shí)間卻往往返鄉(xiāng)，一方面是父母子女仍然留守農(nóng)村，他們要返鄉(xiāng)照看父母子女；另一方面，進(jìn)城農(nóng)民還需要返回村莊尋找社會(huì)關(guān)系和生活意義。他們進(jìn)城了卻不可能也不愿意斬?cái)嗯c村莊的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)資本上和生命意義上的聯(lián)系都無(wú)法斬?cái)唷?/p>
在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，城市很難為進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面完成家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)的就業(yè)與收入條件，農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了仍然難以在城市體面安居，就需要返回農(nóng)村。從年老父母的角度來(lái)看，即使他們的子女在城市有住房，有穩(wěn)定收入，這些年老父母也大多不愿與子女一起生活在城市，因?yàn)橐黄鹕罹鸵馕吨艿阶优母鞣N約束，不自由，就像坐牢一樣。與子女短時(shí)間一起生活，很親密，是親人，但長(zhǎng)時(shí)間在一起生活就變成了仇人。進(jìn)城農(nóng)民買了房子也往往只是年輕子女在城市居住、生活和工作，年老的父母仍然在農(nóng)村居住生活以及耕種土地。
小結(jié)一下，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，農(nóng)民家庭中往往是中青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城了，城市化率提高了，留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭數(shù)量并未顯著減少；第二，因?yàn)槿鄙賹?duì)在城市體面安居的預(yù)期，農(nóng)民進(jìn)城時(shí)大多會(huì)保留返鄉(xiāng)退路，而不愿選擇“不可逆”的進(jìn)城策略，最重要的是保留他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地與耕地；第三，進(jìn)城農(nóng)民傾向在年節(jié)時(shí)間返回農(nóng)村，以保持與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、價(jià)值方面的聯(lián)系；第四，農(nóng)村老年人不愿與子女一起在城市生活，因?yàn)椤俺鞘猩畈蛔杂伞保灰c土地結(jié)合起來(lái)，有村莊熟人社會(huì)，老年人在農(nóng)村的生活就比在城市有更高的質(zhì)量、更好的品質(zhì)。
由此造成了中國(guó)城市化進(jìn)程中的兩個(gè)顯著后果：第一，大量農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，農(nóng)戶家庭數(shù)量卻未顯著減少；第二，中國(guó)城市化率快速提高了，農(nóng)民卻沒(méi)有退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地沒(méi)有隨著農(nóng)民進(jìn)城而顯著減少。甚至陳錫文講，與社會(huì)主流輿論認(rèn)為農(nóng)村住宅空心化程度很高的判斷相反，“據(jù)國(guó)家電網(wǎng)公司對(duì)其經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)居民房屋空置率（年用電量低于20千瓦時(shí)）的統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)居民房屋空置率為12.2%，而鄉(xiāng)村居民住房空置率為14.9%”[3]，農(nóng)村住宅空置率僅僅比城市住房空置率略高。
農(nóng)民進(jìn)城了，卻仍然保留農(nóng)村宅基地，保留進(jìn)城失敗的返鄉(xiāng)退路，這顯然是農(nóng)民對(duì)自己進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)的理性評(píng)估。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不可能所有進(jìn)城農(nóng)民都可以在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入并體面安居，而幾乎必然會(huì)出現(xiàn)大量進(jìn)城農(nóng)民難以在城市體面安居的進(jìn)城失敗的情況。一旦進(jìn)城失敗，他們就可以返回農(nóng)村，與土地結(jié)合起來(lái)，在農(nóng)村過(guò)熟人社會(huì)中的體面、安逸、悠閑的生活。正因進(jìn)城失敗可以返鄉(xiāng)，中國(guó)才沒(méi)有出現(xiàn)進(jìn)城失敗農(nóng)民在城市的漂泊聚積的現(xiàn)象，也就沒(méi)有出現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家通常都存在的大規(guī)模城市貧民窟。
除此以外，全球化時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)深深嵌入世界經(jīng)濟(jì)體系，也就嵌入到世界經(jīng)濟(jì)周期中。這樣的經(jīng)濟(jì)周期一定會(huì)有周期性的風(fēng)險(xiǎn)，典型的如2008年世界金融危機(jī)造成中國(guó)大約2000萬(wàn)農(nóng)民工失業(yè)。對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家來(lái)講，2000萬(wàn)農(nóng)民工失業(yè)就意味著2000萬(wàn)個(gè)家庭失去收入來(lái)源，就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。中國(guó)情況完全不同，因?yàn)樗惺I(yè)農(nóng)民工都可以順利退回農(nóng)村。回到農(nóng)村后，失業(yè)農(nóng)民工“正好可以休息一段時(shí)間”，而他們回家的生活成本也不過(guò)是在家里吃飯時(shí)“多擺一雙筷子”。
正因進(jìn)城農(nóng)民留有返鄉(xiāng)退路，他們進(jìn)城失敗可以選擇返鄉(xiāng)，中國(guó)就具有極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的能力，就不會(huì)因?yàn)槌霈F(xiàn)了經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)而造成社會(huì)危機(jī)、政治動(dòng)蕩。這正是改革開(kāi)放40多年中國(guó)在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持了高度社會(huì)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。
當(dāng)前中國(guó)城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口進(jìn)城，農(nóng)民卻并未同步退出農(nóng)村宅基地，這個(gè)事實(shí)可以有兩個(gè)完全不同的價(jià)值判斷。
第一個(gè)判斷是，農(nóng)民進(jìn)城了，要增加城市建設(shè)用地，卻沒(méi)有同步退出農(nóng)村宅基地，由此造成當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步增長(zhǎng)的現(xiàn)象，這樣就造成了嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。尤其是一些人認(rèn)為城市建設(shè)用地十分稀缺與珍惜，而對(duì)農(nóng)民進(jìn)城卻未退出宅基地極為痛惜，因此極力主張農(nóng)民城市化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)“人地掛鉤”[4]，即農(nóng)民進(jìn)城就應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村宅基地，以減少當(dāng)前農(nóng)村土地資源、尤其是建設(shè)用地資源的低效與浪費(fèi)，以提高建設(shè)用地效率，以節(jié)約集約用地。
第二個(gè)判斷是，農(nóng)民進(jìn)城了，因?yàn)橹袊?guó)是發(fā)展中國(guó)家的特點(diǎn)，進(jìn)城農(nóng)民可能無(wú)法在城市體面安居，農(nóng)民傾向保留返鄉(xiāng)的權(quán)利，具體就是雖然進(jìn)城卻并不同步退出宅基地。這并非土地資源的浪費(fèi)，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會(huì)保險(xiǎn)，是農(nóng)民的基本保障，也是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必需的保險(xiǎn)。正是進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有同步
退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村保留了一定的宅基地冗余，而保留了農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路，防止了中國(guó)城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，極大地提高了中國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、金融周期的能力。農(nóng)民進(jìn)城之后，相對(duì)閑置的宅基地并非絕對(duì)浪費(fèi)，而是有用的冗余，是農(nóng)民的保險(xiǎn)，也是中國(guó)社會(huì)的保險(xiǎn)。一旦中國(guó)實(shí)現(xiàn)了高度現(xiàn)代化以及完成了城市化，進(jìn)城農(nóng)民已在城市體面安居，不再需要農(nóng)村這條退路，他們保留的作為進(jìn)城失敗退路的農(nóng)村宅基地保險(xiǎn)就不再需要，農(nóng)村宅基地的資源冗余就無(wú)必要，農(nóng)民宅基地就可以復(fù)墾出來(lái)種糧食了。
從保留農(nóng)村宅基地必要資源冗余的角度，來(lái)看當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革、認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地實(shí)踐，以及理解農(nóng)村宅基地這一土地資源，就會(huì)有完全不同于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地改革的政策主張。
二、當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革中的激進(jìn)主張
土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國(guó)人多地少，耕地面積有限，保護(hù)耕地就具有極為重要的意義。中國(guó)當(dāng)前一個(gè)廣泛的共識(shí)是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現(xiàn)糧食安全問(wèn)題。
在耕地有限的情況下，中國(guó)快速城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)必然要占用土地，尤其是要占用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國(guó)家要求實(shí)行土地占補(bǔ)平衡，即城市建設(shè)占用了耕地，必須通過(guò)復(fù)墾形成同等數(shù)量和同等質(zhì)量的耕地來(lái)補(bǔ)充。
在可供開(kāi)墾土地資源有限的情況下，農(nóng)民進(jìn)城以后，要在城市占用建設(shè)用地，他們的農(nóng)村宅基地閑置下來(lái)了。如果將農(nóng)民閑置宅基地復(fù)墾為耕地，一般來(lái)講，農(nóng)民在農(nóng)村占用宅基地面積比較大，土地節(jié)約集約利用程度遠(yuǎn)沒(méi)有城市建設(shè)用地高，農(nóng)民進(jìn)城退出宅基地，進(jìn)城占用建設(shè)用地，兩者相抵，由農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾而來(lái)的耕地要多于城市新增建設(shè)用地，中國(guó)城市化進(jìn)程就不會(huì)出現(xiàn)耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。
基于以上設(shè)想，當(dāng)前政府部門提出城市化進(jìn)程中的“人地掛鉤”政策，即在農(nóng)民進(jìn)城時(shí)退出農(nóng)村宅基地，增加城市建設(shè)用地，地隨人走，節(jié)約集約用地。其主要制度工具是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地主要是指農(nóng)民的宅基地，具體實(shí)踐中就是讓進(jìn)城農(nóng)民騰退出宅基地，再將宅基地復(fù)墾出耕地，形成農(nóng)村建設(shè)用地減少的指標(biāo)，掛鉤變成城市增加建設(shè)用地指標(biāo)。地方政策實(shí)踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鉤的典型。
問(wèn)題是，要讓農(nóng)民退出宅基地，就必須向農(nóng)民支付退讓費(fèi)，讓農(nóng)民愿意退出宅基地。按重慶實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，以每畝大約15萬(wàn)元的退讓費(fèi)讓農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民有很高的積極性。農(nóng)民退出宅基地，拿到補(bǔ)償款，就不能再作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)宅基地了。也就是說(shuō)，凡是參加了“地票”項(xiàng)目的進(jìn)城農(nóng)民就不可以再返回農(nóng)村了，他們的進(jìn)城是不可逆的。
為保護(hù)耕地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實(shí)踐中產(chǎn)生出兩個(gè)有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鉤政策來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)；二是出現(xiàn)了宅基地是財(cái)產(chǎn)，讓農(nóng)民退出宅基地就可以讓農(nóng)民致富的普遍認(rèn)識(shí)，[5]這種認(rèn)識(shí)甚至被運(yùn)用到增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及精準(zhǔn)扶貧上來(lái)[6]，從而極大地影響到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的前提是，地方政府進(jìn)行城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地指標(biāo)，而國(guó)家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)不能滿足地方建設(shè)所需，由此造成城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。正是城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺使建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生了價(jià)值，增減掛鉤政策將減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城市建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤，則減少農(nóng)村建設(shè)用地就可以產(chǎn)生出新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，比如15萬(wàn)元/畝。地方政府如果能用低于15萬(wàn)元/畝的代價(jià)減少農(nóng)村建設(shè)用地，讓農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地，地方政府就有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地。而且，地方政府傾向于以盡可能低的成本推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地，以獲得新增城市建設(shè)用地，由此在很多地區(qū)尤其是華北農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“農(nóng)民被上樓”，以減少農(nóng)村建設(shè)用地、增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。
換句話說(shuō)，國(guó)家為了保護(hù)耕地，通過(guò)刻意減少城市建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)保持地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，迫使地方政府節(jié)約集約用地。同時(shí)又通過(guò)增減掛鉤政策，為地方政府減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地的做法開(kāi)了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)，想方設(shè)法讓農(nóng)民退出宅基地。在這個(gè)意義上，地方政府是在強(qiáng)人所難。這種行為產(chǎn)生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區(qū)普遍出現(xiàn)的“農(nóng)民被上樓”。
第二個(gè)方向則更為“有趣”，即因?yàn)閲?guó)家刻意減少地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)達(dá)到地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺的目的，形成了城市建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，比如15萬(wàn)元/畝，通過(guò)增減掛鉤政策，就意味著農(nóng)村減少建設(shè)用地就可以掛鉤形成15萬(wàn)元/畝的指標(biāo)價(jià)值。也就是說(shuō)，農(nóng)民每退出一畝宅基地就可以獲得15萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)性收益。農(nóng)民宅基地因此就變得值錢了，農(nóng)民就可以通過(guò)退出宅基地來(lái)獲得財(cái)產(chǎn)性收益（15萬(wàn)元/畝），然后帶著財(cái)產(chǎn)性收益進(jìn)城。
如果國(guó)家對(duì)地方政府供給的城市建設(shè)用地指標(biāo)更少，地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺程度越高，指標(biāo)價(jià)值越高，比如可能達(dá)到40萬(wàn)元/畝，則農(nóng)民退出宅基地就可以獲得更高財(cái)產(chǎn)性收入，就可以帶著更多財(cái)產(chǎn)性收入進(jìn)城。這樣一來(lái)，國(guó)家通過(guò)嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，通過(guò)控制城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，借助增減掛鉤政策，為進(jìn)城農(nóng)民提供了通過(guò)退出宅基地獲得一筆巨大財(cái)產(chǎn)性收益的機(jī)會(huì)。
既然農(nóng)民退出宅基地可以產(chǎn)生出如此巨大的財(cái)產(chǎn)性收益，當(dāng)前中國(guó)正在進(jìn)行的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧就自然希望借增減掛鉤政策來(lái)籌集資金。河北阜平和安徽金寨都通過(guò)增減掛鉤籌集了數(shù)十億元扶貧資金。目前國(guó)家已出臺(tái)政策，允許貧困地區(qū)通過(guò)增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易來(lái)讓貧困地區(qū)農(nóng)民退出宅基地獲得指標(biāo)收益。為了保證指標(biāo)高價(jià)，國(guó)家就自然要求通過(guò)定向減少發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)提高其指標(biāo)稀缺程度，提高其指標(biāo)價(jià)值。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，即使可以為退出宅基地的農(nóng)民或貧困地區(qū)籌到大量財(cái)產(chǎn)性收益，這些財(cái)產(chǎn)性收益是從哪里來(lái)的？是天上掉下來(lái)的？是農(nóng)民退出的宅基地上進(jìn)行生產(chǎn)獲得的？都不是，而是由國(guó)家通過(guò)刻意定向減少發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)形成的發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這里沒(méi)有產(chǎn)出生任何財(cái)富，而只有財(cái)富的轉(zhuǎn)移。
本來(lái)只是為了保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而推出的增減掛鉤政策，經(jīng)過(guò)以上兩個(gè)方向推進(jìn)就完全變味了。其結(jié)果是，無(wú)論是地方政府為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)而逼農(nóng)民上樓，還是為了讓農(nóng)民獲得所謂財(cái)產(chǎn)性收入而讓農(nóng)民退出宅基地，增減掛鉤政策都極大地推動(dòng)了農(nóng)民退出宅基地，不僅將本來(lái)應(yīng)該退出的宅基地退出了，而且將不應(yīng)該退出也不能退出的宅基地都退出了。為了支付農(nóng)民退出宅基地的費(fèi)用，地方政府支付了巨額成本，城市建設(shè)用地成本被人為推高了（城市建設(shè)用地必須額外支付數(shù)十萬(wàn)元/畝的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)），從而進(jìn)一步加大了農(nóng)民在城市安居下來(lái)的成本。
當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重要方向是將增減掛鉤作為主要制度手段來(lái)為精準(zhǔn)扶貧、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等目標(biāo)籌措資源，即將本來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共政策來(lái)完成的資源轉(zhuǎn)移以虛擬的增減掛鉤指標(biāo)交易來(lái)完成了，并由此造成嚴(yán)重的資源錯(cuò)配。
舉例來(lái)說(shuō)，以增減掛鉤政策來(lái)籌措精準(zhǔn)扶貧資源，重要的一點(diǎn)是讓農(nóng)民退出宅基地，將退出宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成可供交易的城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。但問(wèn)題是，貧困地區(qū)一般都是高寒山區(qū)，耕地資源極為稀缺，農(nóng)民建房一定不會(huì)在稀缺的耕地上建，而大多建在山坡上，這些房子拆后退出的宅基地根本就不可能復(fù)墾為耕地。
在實(shí)踐中，貧困地區(qū)獲得的增減掛鉤指標(biāo)大都是拆了農(nóng)民的房子按退出的宅基地來(lái)計(jì)算面積，但結(jié)果是，農(nóng)民的房子拆了，宅基地退出了，指標(biāo)也掛鉤到城市了，復(fù)墾出來(lái)的耕地根本就無(wú)法耕種而被拋荒。
這里的資源錯(cuò)配有四點(diǎn)：一是不該拆農(nóng)民的房子；二是農(nóng)民沒(méi)有宅基地就不可以再返鄉(xiāng)了；三是復(fù)墾的投入浪費(fèi)了，因?yàn)閺?fù)墾出來(lái)的耕地?zé)o法耕種；四是指標(biāo)換來(lái)的資金提高了城市建設(shè)用地成本，從而增加了農(nóng)民城市化的成本。唯一的好處是將發(fā)達(dá)地區(qū)的資金以指標(biāo)交易的形式轉(zhuǎn)移到了貧困地區(qū)。但既然是資源轉(zhuǎn)移，何必去拆農(nóng)民房子，而不直接通過(guò)公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)更加公開(kāi)也更加公平有效率的轉(zhuǎn)移？
也就是說(shuō)，現(xiàn)在越來(lái)越多人傾向?qū)⒃鰷p掛鉤作為主要政策手段來(lái)為農(nóng)民增加所謂財(cái)產(chǎn)性收入、來(lái)為貧困地區(qū)籌措扶貧資金以及來(lái)為地方政府獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)果就是地方政府及農(nóng)戶為了獲利而將本來(lái)不應(yīng)該拆的房子拆掉了，不應(yīng)當(dāng)退出的宅基地退出了。這種政策的極端就是將大量缺少在城市體面生活能力的農(nóng)戶不可逆地推向城市，農(nóng)民一旦進(jìn)城失敗也不能再返鄉(xiāng)，遇到世界性的經(jīng)濟(jì)周期，國(guó)家也就失去了農(nóng)村這個(gè)退路，農(nóng)村也就不再能充當(dāng)中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池了。
從增減掛鉤的政策初衷來(lái)看，雖然花費(fèi)代價(jià)極高，卻能將農(nóng)民該退不該退的宅基地都騰退出來(lái)復(fù)墾為耕地，從而增加了中國(guó)耕地面積，守住了中國(guó)18億畝耕地紅線。
下面我們就來(lái)討論宅基地退出本身。
三、農(nóng)民退出宅基地應(yīng)當(dāng)是一個(gè)過(guò)程
之所以農(nóng)民進(jìn)城之后仍然愿意保留在農(nóng)村的宅基地，是因?yàn)檗r(nóng)民有對(duì)自己進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)的清晰評(píng)估，他們擔(dān)心萬(wàn)一進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村，就保留下宅基地這個(gè)退路。從農(nóng)民角度來(lái)講，所謂宅基地不過(guò)是一塊不方便耕種的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活提供服務(wù)與保障。
農(nóng)民進(jìn)城安居后，就不再需要宅基地了，他們就自然會(huì)在宅基地上種樹(shù)、種大豆、種蔬菜、種糧食等等，這是一個(gè)自然而然的過(guò)程，即使今天也在全國(guó)大多數(shù)中西部農(nóng)村進(jìn)行著。一旦進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)城失敗了，他們還可以回來(lái)在原來(lái)宅基地上建房子居住生活。[7]
現(xiàn)在增減掛鉤政策通過(guò)給退出宅基地農(nóng)戶補(bǔ)償而讓農(nóng)戶永遠(yuǎn)退出宅基地，農(nóng)民即使進(jìn)城失敗也不能再回來(lái)。一旦宅基地退出可以獲得補(bǔ)償，以前農(nóng)民自動(dòng)退出的宅基地就變成待價(jià)而沽，無(wú)論退出宅基地能否復(fù)墾為耕地，所有農(nóng)民都會(huì)拿宅基地與地方政府討價(jià)還價(jià)。地方政府尤其是占有最多土地資源的中西部地區(qū)的地方政府，不可能拿出巨額資源補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)民，所以真正進(jìn)城不再需要宅基地的農(nóng)戶也會(huì)中止正在退出宅基地的行為。
按中國(guó)有2億多畝宅基地計(jì)算，以20萬(wàn)元/畝讓農(nóng)民退出宅基地，地方政府需要籌措40萬(wàn)億元資金，按10年計(jì)算，每年需要4萬(wàn)億元。顯然，地方政府不可能拿出如此巨額財(cái)政資金。
一般來(lái)講，農(nóng)民退出宅基地的辦法有兩種：
第一種，農(nóng)民進(jìn)城并在城市安居了，他們不再需要返回農(nóng)村，就會(huì)自動(dòng)將宅基地復(fù)墾種糧食。在現(xiàn)階段，因?yàn)橹袊?guó)仍然處在發(fā)展過(guò)程中，城市無(wú)法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供穩(wěn)定就業(yè)和高水平收入，國(guó)家也無(wú)法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面生活的社會(huì)保障，進(jìn)城農(nóng)民就會(huì)為防止進(jìn)城失敗而留下返鄉(xiāng)退路。
因此，他們一般都愿意保留自己在農(nóng)村的宅基地，即使這些宅基地多年不用已經(jīng)復(fù)墾種了糧食，他們?nèi)匀豢赡茉谶M(jìn)城失敗后重新在宅基地上建房。農(nóng)民保留宅基地是他們?cè)诋?dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的保險(xiǎn)行為，是相當(dāng)理性的，也是中國(guó)城市沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟的原因。
這種辦法的好處在于，農(nóng)民退出宅基地是一個(gè)自然而然的過(guò)程，是基于農(nóng)民自身的理性選擇。國(guó)家在其中只起有限作用，地方政府也無(wú)須花費(fèi)巨大財(cái)力。并且，農(nóng)民理性保留宅基地為中國(guó)避免出現(xiàn)城市貧民窟和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期提供了基本條件。
壞處則在于，宅基地退出是一個(gè)相對(duì)緩慢的過(guò)程，開(kāi)始時(shí)只是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民搬到交通便利的地方或在城里買房，這些村莊空心化了，宅基地自然退出了；再就是相對(duì)便利的村莊也變得蕭條，因?yàn)槌鞘猩钭屴r(nóng)民生活更加美好，這些地區(qū)也逐步退出宅基地。隨著中國(guó)現(xiàn)代化和城市化的完成，國(guó)家有能力為所有進(jìn)城失敗人口提供在城市基本生活的保障時(shí)，農(nóng)民就越來(lái)越不需要農(nóng)村退路，農(nóng)村宅基地就自然而然地退出還耕了。這個(gè)過(guò)程也許要20年。
第二種，在農(nóng)民仍然普遍無(wú)法在城市安居的情況下，通過(guò)增減掛鉤政策等制度手段人為推進(jìn)農(nóng)民退出宅基地，甚至以此來(lái)達(dá)到讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入及精準(zhǔn)扶貧的目的。這將會(huì)造成一些負(fù)面影響，一方面地方政府必定要付出極大的財(cái)政成本，另一方面是大量進(jìn)城失敗的農(nóng)民可能無(wú)法返回農(nóng)村，從而在城市形成大規(guī)模的居無(wú)定所的漂泊農(nóng)民群體，形成大規(guī)模城市貧民窟，也使中國(guó)喪失應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的能力。
但這種辦法也有一定的好處，就是可以更快地讓農(nóng)民騰退出宅基地，從而在短期內(nèi)增加農(nóng)村耕地，數(shù)量大約1億畝。
現(xiàn)在我們來(lái)比較這兩種方式，核心是第二種方式要獲得由宅基地復(fù)墾出來(lái)的大約1億畝耕地的代價(jià)是多少。這個(gè)代價(jià)主要有二：一是地方政府支付的財(cái)政成本，按20萬(wàn)元/畝計(jì)算，1億畝需要20萬(wàn)億元，這個(gè)代價(jià)是很高的；二是農(nóng)民不可逆進(jìn)城所可能造成的城市大規(guī)模貧民窟以及喪失應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模貧民窟和喪失應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險(xiǎn)都是政治風(fēng)險(xiǎn)，即發(fā)展中國(guó)家通常出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的政治社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。顯然，無(wú)論是20萬(wàn)億元的財(cái)政代價(jià)還是政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，都是不可承受之重。
實(shí)際上，第二種方式相較于第一種方式也僅僅是將本來(lái)就是土地資源的部分農(nóng)村宅基地提前復(fù)墾。無(wú)論是否復(fù)墾，宅基地都是中國(guó)不可再生的土地資源，早一點(diǎn)復(fù)墾晚一點(diǎn)復(fù)墾，土地面積并沒(méi)有增加，只是早一點(diǎn)復(fù)墾種糧食可以有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至可以保證中國(guó)的糧食安全。
不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)仍然有18億畝耕地，18億畝耕地生產(chǎn)的糧食已經(jīng)供過(guò)于求了。所以現(xiàn)在講糧食安全，關(guān)鍵在糧食生產(chǎn)能力而不是非得將所有耕地都開(kāi)足馬力生產(chǎn)糧食出來(lái)。同樣，耕地資源并不是要讓所有土地變成耕地，而是要保持耕地?cái)?shù)量，保留耕地生產(chǎn)能力，要儲(chǔ)糧于地。當(dāng)前中國(guó)正開(kāi)展退耕還林、還水、還草政策，就是因?yàn)橥烁蟮牧帧⑺⒉萑匀痪哂猩鷳B(tài)功能，仍然是中國(guó)不可再生土地資源，甚至將來(lái)仍然可以開(kāi)墾為耕地。
農(nóng)民宅基地可以復(fù)墾為耕地，但當(dāng)前中國(guó)并未出現(xiàn)糧食危機(jī)以致非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地來(lái)種糧食。農(nóng)民未來(lái)遲早會(huì)退出的宅基地是中國(guó)未來(lái)保有的耕地資源，這個(gè)資源的保有比現(xiàn)在復(fù)墾用來(lái)耕種糧食更重要。當(dāng)前中國(guó)18億畝耕地出現(xiàn)了普遍的季節(jié)性拋荒，國(guó)家也開(kāi)始通過(guò)季節(jié)性休耕來(lái)保持土地地力。這就說(shuō)明，當(dāng)前中國(guó)并不缺生產(chǎn)糧食的耕地，我們需要的是中國(guó)保有生產(chǎn)糧食的能力。從這個(gè)意義上講，宅基地遲一點(diǎn)或早一點(diǎn)復(fù)墾為耕地并非大事。如果將本來(lái)還要依托宅基地來(lái)完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的農(nóng)民趕進(jìn)城市，就不僅是要花費(fèi)巨大地方財(cái)政成本，而且可能造成中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的嚴(yán)重政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
四、作為資源冗余的農(nóng)村宅基地
在中國(guó)快速城市化背景下，指望農(nóng)民進(jìn)城“人地掛鉤”，即有多少農(nóng)民進(jìn)城，就應(yīng)當(dāng)增加多少城市建設(shè)用地，并同時(shí)減少多少農(nóng)村建設(shè)用地（主要是宅基地）。這種政策就過(guò)于機(jī)械，缺少對(duì)中國(guó)特色城市化，以及中國(guó)農(nóng)民家庭生計(jì)模式的基本理解。
中國(guó)城市化是農(nóng)民可進(jìn)可退的城市化，是農(nóng)民家庭中年輕人進(jìn)城、老年人留守的城市化，是年輕時(shí)進(jìn)城、年老時(shí)返鄉(xiāng)的城市化，是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好進(jìn)城、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好返鄉(xiāng)的城市化，是運(yùn)氣好就進(jìn)城、進(jìn)城失敗就返鄉(xiāng)的城市化。總而言之，是動(dòng)態(tài)的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中國(guó)避免了一般發(fā)展中國(guó)家普遍存在的大規(guī)模城市貧民窟，使中國(guó)具有極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的能力。在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、完成城市化之前，當(dāng)前這樣動(dòng)態(tài)的農(nóng)民可逆城市化道路具有極大合理性。
農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，一部分農(nóng)村宅基地閑置了。進(jìn)城農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商，相當(dāng)部分進(jìn)城農(nóng)戶可以在城市體面安居下來(lái)，他們不再需要農(nóng)村宅基地，便將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地種樹(shù)種糧食。萬(wàn)一進(jìn)城農(nóng)戶進(jìn)城失敗，他們還可以順利退回農(nóng)村，因?yàn)樗麄內(nèi)匀挥姓兀梢栽谡厣辖ǚ浚N自家承包地。農(nóng)民只要可以與土地結(jié)合起來(lái)，就有辦法解決基本生活。實(shí)際上，正是因?yàn)檫M(jìn)城失敗可以退回農(nóng)村，他們才敢在進(jìn)城時(shí)放手一搏，以投身于那些具有風(fēng)險(xiǎn)也有更多利益的事業(yè)。[9]
因此，在現(xiàn)階段甚至未來(lái)30年，在國(guó)家無(wú)力為所有進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供相對(duì)完善的保障前，應(yīng)當(dāng)保留農(nóng)民進(jìn)城失敗的返鄉(xiāng)退路，表現(xiàn)在宅基地上，就是要讓農(nóng)民在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)仍然將宅基地掌握在自己手上，即使進(jìn)城了，也仍然讓宅基地閑置在那里（當(dāng)然也可以種樹(shù)種糧食，不過(guò)性質(zhì)上仍然是宅基地），使農(nóng)民在進(jìn)城失敗后可以返鄉(xiāng)。表面上看起來(lái)是土地資源的浪費(fèi)，其實(shí)不是，因?yàn)橥恋厝匀辉谀抢铮喾矗@塊宅基地給了進(jìn)城農(nóng)民安全感，是農(nóng)民進(jìn)城時(shí)留下的防范風(fēng)險(xiǎn)的資源冗余。正是有了這個(gè)資源冗余，農(nóng)民進(jìn)城失敗就可以返鄉(xiāng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)就有了彈性，經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險(xiǎn)才容易化解。
當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的思維中存在的最大問(wèn)題是線性思維，這種思維試圖通過(guò)“人地掛鉤”，在農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)讓農(nóng)民退出宅基地，這樣的“人地掛鉤”看似節(jié)約了耕地（或復(fù)墾出來(lái)耕地），實(shí)際上問(wèn)題極大，諸如成本極高、進(jìn)城農(nóng)民失去退路、中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期能力下降等，結(jié)果使得整個(gè)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變得剛性易碎，風(fēng)險(xiǎn)極大。
在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，保持一定的宅基地資源冗余，對(duì)于中國(guó)城市快速發(fā)展、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、防范社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民基本權(quán)利都具有極為重要的作用，這樣的土地資源冗余不是資源浪費(fèi)，而是一個(gè)健康社會(huì)所必需的風(fēng)險(xiǎn)投資。
參考文獻(xiàn):略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)摘自：《大國(guó)之基》
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