環(huán)顧全球，一邊是人口不斷向城市，特別是大城市集中，一邊是不斷有人呼吁要通過疏解城市的人口來緩解擁堵等城市病問題。持有疏解人口主張的人，往往從市中心人口密度較高，擁堵較嚴(yán)重，直接跳到疏解人口和發(fā)展多中心城市的政策建議，但卻沒有充分解釋城市特別是市中心的人口密度背后是什么。也沒有解釋為什么大家覺得在大城市有更嚴(yán)重的城市病，但還是要往大城市去。是不是簡(jiǎn)單粗暴地給人們扣上個(gè)非理性的帽子，然后，就認(rèn)為疏解人口的政策可以讓城市發(fā)展得更好？
我覺得要回答疏解人口和治理擁堵之間的關(guān)系，最起碼要做三件事。第一，要解釋清楚什么叫城市，它的本質(zhì)跟農(nóng)村有什么差別，同樣的道理，也要講清楚大城市和小城市之間的差別在哪里。第二，在邏輯上講清楚，疏解人口對(duì)城市通勤、生產(chǎn)和生活會(huì)造成什么影響？第三，要提供基于實(shí)際數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究來驗(yàn)證人口密度或者疏解人口與交通擁堵之間的關(guān)系。這篇文章就來做這三件事。希望對(duì)于關(guān)心這個(gè)問題的讀者能夠有所啟發(fā)，也懇請(qǐng)后續(xù)的討論不要回避這三個(gè)繞不開的問題，免得把不切實(shí)際的理想強(qiáng)加于城市發(fā)展之上。
1.為什么城市和市中心高密度？
關(guān)于城市是什么，以及城市和農(nóng)村的本質(zhì)差別是什么，前輩學(xué)者周其仁先生有過一個(gè)簡(jiǎn)潔的概括，那就是人口密度，城市人口密度高于農(nóng)村。周老師的回答可以再進(jìn)一步問，為什么城市的人口密度要高于農(nóng)村？
我的答案是，城市在本質(zhì)上是方便人和人見面的地方。這個(gè)看似無厘頭的回答，其實(shí)含義非常深刻。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人類的經(jīng)濟(jì)生活比較簡(jiǎn)單，各自種好各家的地，吃飽了就行了，最多在農(nóng)村的集市上交換一點(diǎn)生活的必需品。絕大多數(shù)的人一輩子的活動(dòng)范圍不超過縣城，也沒關(guān)系。
工業(yè)化改變了人類生活的形態(tài)，帶來了人口集聚。工業(yè)的發(fā)展用機(jī)器和流水線以及不同企業(yè)的上下游關(guān)系，把人類組織在了一起。不同的工人在同一個(gè)企業(yè)里工作，不同的企業(yè)相互之間成為對(duì)方的供應(yīng)商或者需求者。人和人之間分工協(xié)作的范圍擴(kuò)大了，而人口密度就是人和人之間打交道的距離。相互之間離得太遠(yuǎn)，則分工協(xié)作的成本太高。
后工業(yè)化社會(huì)的來臨，進(jìn)一步提高了人口密度的重要性。在這個(gè)規(guī)律背后，隱藏著基本的人性。我相信絕大多數(shù)的讀者不會(huì)反對(duì)，隨著收入水平的提高，人越來越多地消費(fèi)服務(wù)，并且越來越需要高質(zhì)量和多樣性的服務(wù)。同時(shí)，絕大多數(shù)的服務(wù)產(chǎn)品難以運(yùn)輸，無法儲(chǔ)藏，必須在面對(duì)面交流時(shí)，同時(shí)完成生產(chǎn)和消費(fèi)。高人口密度則意味著服務(wù)生產(chǎn)和消費(fèi)的成本更低。
城市是方便人與人見面的地方，大城市因?yàn)槿丝谝?guī)模大，通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以比小城市擁有更多更好和更多樣性的服務(wù)。這就解釋了，為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家城市化率越高，且人口進(jìn)一步再向大城市集中，即便在已經(jīng)進(jìn)入發(fā)達(dá)狀態(tài)的國(guó)家，城市化和大城市的發(fā)展仍然沒有停止腳步。反倒是在中國(guó)這個(gè)城市化過半不久的國(guó)家，有些反對(duì)城市和高人口密度的人士，耐人尋味的是，其中不少人自己是生活在大城市的，并且聲稱厭倦了現(xiàn)代化，這簡(jiǎn)直是一個(gè)當(dāng)代版的“何不食肉糜”。
如果說城市更加方便人們的見面，那么市中心就是在城市里最方便人們見面的地方。其中的道理再簡(jiǎn)單不過。如果我們把城市表示為一個(gè)圓形，那么圓心的位置就是距離其他各地最近的位置。
既然如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的結(jié)果就是市中心會(huì)讓給最需要與他人見面的行業(yè)和個(gè)人。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是，你必須通過支付更高的租金或者房?jī)r(jià)，把公司開在市中心或者住在市中心。如此“競(jìng)租”的結(jié)果就是城市形成了圈層結(jié)構(gòu)。在最市中心的往往是金融，因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)需要服務(wù)于城市的每一個(gè)人和每一家企業(yè)。然后是文化、科技、教育，在最外圍是制造業(yè)。制造業(yè)放在城市的外圍，僅僅一部分是因?yàn)槲廴镜脑颍举|(zhì)的原因是因?yàn)橹圃鞓I(yè)占地多，又支付不起市中心的租金，同時(shí)，制造業(yè)也不像服務(wù)業(yè)那樣，需要跟那么多人打交道。
由政府提供的城市公共服務(wù)，雖然不完全按照市場(chǎng)的競(jìng)租邏輯來布局，但公共服務(wù)是服務(wù)于人的，因此，類似于像博物館、歌劇院這樣的設(shè)施，也往往放在接近市中心的地方，以便于讓盡量多的市民方便使用。遺憾的是，中國(guó)還真有地方把外觀非常漂亮的圖書館和劇院建在遠(yuǎn)郊。
2.大數(shù)據(jù)視野下的城市人口分布與出行
大城市的市中心人口密度更高、服務(wù)業(yè)（包括教育、醫(yī)療和文化設(shè)施）更集中，這個(gè)不難想象。我給大家展示一下用大眾點(diǎn)評(píng)大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來的上海餐館的好評(píng)得分和多樣性指數(shù)。可以很清楚地看到，外環(huán)以內(nèi)（特別是是內(nèi)環(huán)以內(nèi)）餐館質(zhì)量和多樣性指數(shù)明顯更高。
圖1：消費(fèi)質(zhì)量（左）和消費(fèi)多樣性（右）的空間格局（以餐館行業(yè)為例）
綜合上面這樣的討論，城市空間結(jié)構(gòu)可以達(dá)到某種最優(yōu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)之下，中心城區(qū)擁有更高的人口密度，更多、更好、更多樣性的服務(wù)業(yè)，也有更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。居住在市中心的人口或者辦公地點(diǎn)在市中心的企業(yè)獲得更好的便利性，但是付出更高的房?jī)r(jià)和租金。對(duì)于居民來說，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)既是就業(yè)機(jī)會(huì)，也是消費(fèi)場(chǎng)所，就需要在房?jī)r(jià)和通勤之間進(jìn)行權(quán)衡。如果選擇上班地點(diǎn)在市中心，收入可能更高，于是，要么居住在市中心，付出更高的房?jī)r(jià)，要么遠(yuǎn)離市中心，節(jié)省房?jī)r(jià)，但需要付出更高的通勤時(shí)間和金錢。當(dāng)然還有一個(gè)組合，那就是住得遠(yuǎn)離市中心，且就近上班，但是就只能放棄更高的收入。
我們來看一下上海的人口空間分布和通勤模式。圖2展示了用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算出2019年1km*1km格網(wǎng)的上海白天人口和夜間人口的空間分布，其中白天人口接近于就業(yè)人口的概念，而夜間人口接近居住人口的概念。從圖中來看，上海白天人口主要集聚在內(nèi)環(huán)，呈現(xiàn)出典型的“核心—邊緣”格局，而夜間人口則具有較為明顯的向外擴(kuò)散趨勢(shì)，內(nèi)環(huán)線內(nèi)的核心區(qū)人口分布明顯減少，人口主要分布在內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)中間的部分地區(qū)，也有部分人口在郊區(qū)的新城呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布特征。
圖2 上海白天和夜間人口空間分布
那么，上海居民的出行是什么樣的模式呢？圖3是用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算所得的上海跨250米邊長(zhǎng)四方網(wǎng)格就業(yè)的居民出行方向，兩張圖分別是就業(yè)目的地位于內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)間居民出行方向。可以看出，就業(yè)于內(nèi)環(huán)以內(nèi)的居民大量從城市的各個(gè)方向往市中心通勤。就業(yè)于內(nèi)外環(huán)之間的人，也大量來自于各個(gè)方向，但是，明顯可以看出，從內(nèi)環(huán)出發(fā)向外通勤的人不多，這又說明，居住在內(nèi)環(huán)內(nèi)的居民大量是在內(nèi)環(huán)內(nèi)就業(yè)，且承受了高房?jī)r(jià)。
圖3 上海市不同區(qū)域就業(yè)人群的通勤方向
城市的最優(yōu)空間形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段提高，城市、大城市和大城市的市中心變得越來越重要，其中的原因就在于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，它在GDP中所占的比重和在就業(yè)中所占的比重是越來越高的。更深層的原因在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，勞動(dòng)成本越高，一個(gè)國(guó)家在制造業(yè)里的比較優(yōu)勢(shì)越弱，而服務(wù)因?yàn)槭遣豢少Q(mào)易的，只能大量自己生產(chǎn)，所以發(fā)達(dá)國(guó)家總是比發(fā)展中國(guó)家服務(wù)業(yè)占比更高。當(dāng)一個(gè)國(guó)家服務(wù)業(yè)占比越來越高的時(shí)候，人口的空間分布會(huì)發(fā)生什么變化呢？答案是人口越來越向城市集中，向大城市集中，向大城市的中心城區(qū)集中。
讀者會(huì)問，不是說好有“郊區(qū)化”和“逆城市化”現(xiàn)象嗎？中學(xué)的教科書里就是這么寫的呀。我借這個(gè)機(jī)會(huì)向教育部編寫中學(xué)地理教材的部門呼吁一下，是時(shí)候修改地理教材了。中學(xué)地理教材講到的郊區(qū)化和逆城市化的現(xiàn)象已經(jīng)是幾十年前的事情。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的情況是，發(fā)達(dá)國(guó)家仍然有大量的制造業(yè)就業(yè)崗位，分布在大城市邊緣或者中小城市，同時(shí)，汽車和高速公路普及，在一小時(shí)車程里可以跑很遠(yuǎn)。在美國(guó)還出現(xiàn)了大城市中心城區(qū)被低收入群體占據(jù)，犯罪率上升，公共服務(wù)質(zhì)量惡化。這些因素疊加在一起，的確出現(xiàn)過一定階段的人口離開大城市中心城區(qū)的現(xiàn)象。以紐約為例，其下的曼哈頓區(qū)、布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)等密集地區(qū)的人口向皇后區(qū)、紐約州的其他郡以及新澤西擴(kuò)散。數(shù)據(jù)顯示，曼哈頓區(qū)人口從1950年的196.01萬下降到1980年的142.83萬，總量減少27%，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)；而同期皇后區(qū)的人口由155.08萬人增長(zhǎng)到198.65萬人，總量增長(zhǎng)21.95%；紐約周邊的新澤西州人口從1950年483.53萬人增長(zhǎng)到1980年的736.48萬人，總量增長(zhǎng)52.31%。
但是人口離開大城市（特別是其中心城區(qū)）這個(gè)現(xiàn)象在上世紀(jì)80年代中后期就已經(jīng)得到逆轉(zhuǎn)了。這個(gè)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)，越來越多的服務(wù)業(yè)，特別是以知識(shí)和信息為核心競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步集聚中心城區(qū)。而此時(shí)，美國(guó)大城市（比如紐約中心城區(qū)）的犯罪率出現(xiàn)了大幅度的下降，不同族群的社區(qū)融合有所改善，于是人們又重新回到了城市的中心地區(qū)居住和工作。例如，紐約人口從1980年的707.16萬回升至2000年的800.83萬，其下轄五區(qū)均有不同程度的增加，其中布魯克林區(qū)和皇后區(qū)分別增加23.44萬、33.81萬人，曼哈頓人口則從1980年的142.83萬人回升到了153.72萬，人口集聚態(tài)勢(shì)明顯。而倫敦同樣走過了“疏解人口”到“重聚人口”的道路，1979年，倫敦面對(duì)新城計(jì)劃帶來內(nèi)城的衰敗，通過頒布《內(nèi)城地區(qū)法》結(jié)束了30年來的新城運(yùn)動(dòng)，工黨政府將更多資源投入到內(nèi)城區(qū)域以促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興。此時(shí)，內(nèi)倫敦人口從1981年的249.80萬回升至2001年的276.61萬，2011年則達(dá)到了323.19萬。特別值得一提的是，東京在日本總?cè)丝谝呀?jīng)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，不管是東京都（相當(dāng)于上海1/3的面積）還是東京圈（相當(dāng)于上海加蘇州的面積），人口都仍然在正增長(zhǎng)。
剛才討論的是人口有沒有離開大城市，如果換另外一個(gè)指標(biāo)，看一個(gè)國(guó)家人口中有多少居住在城市，也就是城市化率，那么我可以告訴讀者，城市化率一直是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升的。如果在城市化率下降這個(gè)意義上定義“逆城市化”，這件事情從來沒有過，極個(gè)別的“逆城市化”出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)大衰退時(shí)期。原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過政府推動(dòng)的過度工業(yè)化，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)了一些回調(diào)，一些人回到了農(nóng)村，這些都不是歷史的常態(tài)。
3.疏解城市人口的得失
把什么是城市，以及城市化和人口向大城市和大城市的中心城區(qū)集中趨勢(shì)給解釋清楚，再來討論疏解城市人口的政策，就方便了。
前面說過城市的發(fā)展和人口密度是因?yàn)榉?wù)生產(chǎn)和消費(fèi)的需要，還有就是信息的交流。這些好處彌漫在空氣之中，人們不宜感受到，但是擁堵卻是一出門就能體會(huì)到的。那么，哪里車流人流最多，擁堵相對(duì)更嚴(yán)重呢，當(dāng)然是城市的中心地帶。前面圖2和圖3也的確呈現(xiàn)出人口大量向中心城區(qū)通勤的現(xiàn)象，于是簡(jiǎn)單粗暴的政策建議就出來了，讓我們疏解人口來緩解城市的擁堵吧。
疏解城市中心人口的結(jié)果之一可能是加劇擁堵，適得其反。不妨先假定城市內(nèi)部人和人之間的互動(dòng)頻率維持在一個(gè)既定的數(shù)量上，將人口從中心城區(qū)疏解到郊區(qū)，將使得人口密度總體下降，人和人之間進(jìn)行互動(dòng)的距離上升。在給定互動(dòng)頻率的情況下，互動(dòng)距離的上升就意味著通勤距離、時(shí)間和資源消耗是上升的。如果再給定道路和基礎(chǔ)設(shè)施的資源總量，那么結(jié)果就是擁堵增加。
行政力量疏解人口的另一個(gè)可能的結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的下降。在剛才的分析里，我們假定了互動(dòng)的頻率是給定的，于是人們通勤的距離和成本上升，這本身就是生活質(zhì)量的下降。而考慮到通勤的距離和成本上升，城市的居民就會(huì)減少互動(dòng)的頻率，而這樣的話，就意味著給居民的就業(yè)和服務(wù)消費(fèi)施加了一個(gè)約束，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量必定受到損失。人們可能看到的是擁堵減少，但卻看不到這是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的損失為代價(jià)的。
用行政手段疏解人口所導(dǎo)致的后果還與市中心的建筑存量有關(guān)。給定市中心的建筑存量，如果一時(shí)人口疏解出去，則相應(yīng)的，市中心租金會(huì)下降。而租金下降則進(jìn)一步引致人口進(jìn)入，使得疏解人口的政策失效。如果給定市中心建筑存量，相應(yīng)提高商業(yè)地產(chǎn)比例來達(dá)到疏解居住人口的目的，則有可能使得商業(yè)地產(chǎn)出現(xiàn)過剩的狀況。在上海，最近這些年中心城區(qū)的活力有所下降，雖然很難有嚴(yán)格的證據(jù)來證明這個(gè)和疏解人口有關(guān)，但從人口密度與服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性來說，疏解人口是有可能導(dǎo)致中心城市活力下降的。有文章認(rèn)為，1978年-2000年間，倫敦就是因?yàn)殚L(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)人口疏解政策和新城計(jì)劃導(dǎo)致倫敦內(nèi)城出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政、就業(yè)等問題，致使城市中心經(jīng)濟(jì)增速減緩，內(nèi)城衰落。
那么，是不是可以去控制中心城區(qū)的建筑供應(yīng)總量，來達(dá)到疏解人口的目的呢？如果疏解人口是唯一目的的話，那么這個(gè)做法是可以的。但是，正如前面所指出的那樣，中心城區(qū)最方便人們見面，它的區(qū)位顯示了它的商業(yè)和居住價(jià)值，如果建筑總量被控制住，那么價(jià)格就會(huì)往上漲，既會(huì)影響居民的生活成本，也會(huì)影響商業(yè)地產(chǎn)的租金，從而抬高服務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)成本。
當(dāng)然，并不是所有控制中心城區(qū)建筑總量的政策都是不對(duì)的。如果中心城區(qū)具有古城建筑保護(hù)的需要，或者有類似于杭州西湖這樣的風(fēng)景區(qū)，或者有除了商業(yè)和居住之外的其他特殊用途，那么控制中心城區(qū)的建筑總量和高度有別的意義，另當(dāng)別論。
除了疏解人口之外，城市的擁堵其實(shí)是可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的改進(jìn)來緩解的，這些城市治理有大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)谶@里不討論。我只想借此機(jī)會(huì)再?gòu)?qiáng)調(diào)一個(gè)問題，城市的管理者和居民都要有一個(gè)概念，城市的擁堵處在某一個(gè)水平上，可能是最優(yōu)的。如果試圖把城市的擁堵降到零，既是不現(xiàn)實(shí)的，也不是最優(yōu)的。一個(gè)城市在一天之內(nèi)不同時(shí)段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時(shí)段也不存在擁堵，那么，在其他時(shí)段城市的道路等基礎(chǔ)設(shè)施必然嚴(yán)重閑置并消耗大量資源。另外，讓我們來做一個(gè)思想實(shí)驗(yàn)。你如果把中心城區(qū)的建筑量減到一個(gè)很低的值，相應(yīng)的提高道路的長(zhǎng)度和面積，那么由于中心城區(qū)沒有什么就業(yè)機(jī)會(huì)了，擁堵真的可能會(huì)消失，但是這個(gè)城市也就死了。
讓我來總結(jié)一下，城市的擁堵問題是與城市的人口規(guī)模及其空間分布緊密相關(guān)的問題。城市規(guī)模擴(kuò)大，有其帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量的好處，但這件事情是有代價(jià)的，代價(jià)之一就是房?jī)r(jià)，代價(jià)之二就是擁堵。在城市人口增長(zhǎng)帶來的好處、房?jī)r(jià)和擁堵三者之間存在著某種最優(yōu)組合。如果要在三個(gè)維度上同時(shí)改善城市的生活質(zhì)量，并且提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，那么能做的就只能是技術(shù)和管理的改善。造地鐵、加強(qiáng)對(duì)于交通違章的管理、征收中心城區(qū)的擁堵費(fèi)，甚至近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步，可以用大數(shù)據(jù)來管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時(shí)，不影響城市競(jìng)爭(zhēng)力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。
一旦給定城市的技術(shù)和管理水平，對(duì)于居住在城市里的居民，在高房?jī)r(jià)和長(zhǎng)通勤之間，要選擇一個(gè)適合自己的生活方式。而每一個(gè)人做了最優(yōu)選擇之后，就形成了整個(gè)城市的人口空間分布。如果政策制定者以為可以通過改變?nèi)丝诘目臻g分布，把人疏解到郊區(qū)就可以治理擁堵，結(jié)果卻有可能反而增加擁堵。最糟糕就是通過限制中心城區(qū)的住房供應(yīng)來疏解人口，它的結(jié)果有可能是中心城區(qū)的高房?jī)r(jià)和郊區(qū)人口的長(zhǎng)通勤兩個(gè)代價(jià)同時(shí)上升。
4.疏解人口真的可以緩解擁堵嗎？
我一直主張，討論政策問題最好用理論邏輯和數(shù)據(jù)說話。這里，我首先要給讀者看的數(shù)據(jù)是，城市總?cè)丝谝?guī)模與交通擁堵的關(guān)系其實(shí)很微弱。
我們先簡(jiǎn)單地對(duì)比一下國(guó)際上城市間的擁堵水平。從荷蘭TOMTOM公司發(fā)布的全球城市交通擁堵指數(shù)來看，倫敦和紐約的擁堵水平分別排在第25名和第49名，排在25名之前的中國(guó)大陸城市有重慶、成都、北京、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、杭州、石家莊、上海、天津，其中大部分城市的人口規(guī)模都小于倫敦和紐約。說明人口規(guī)模越大，城市并不必然是越擁堵的。
在國(guó)內(nèi)，由于高德公司發(fā)布了中國(guó)主要城市的擁堵指數(shù)（即擁堵時(shí)的通勤時(shí)間除以通暢時(shí)的通勤時(shí)間），使得我們可以來考察城市人口規(guī)模和擁堵之間的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就業(yè)人口（用來度量城市人口規(guī)模）最大的城市的擁堵指數(shù)不到1.8，而最小的城市的擁堵指數(shù)為1.6左右，相差其實(shí)并不大（見圖4）。
圖4: 交通擁堵與城市就業(yè)人口規(guī)模
從圖中我們可以看到，上海的人口規(guī)模要高于北京，但是擁堵指數(shù)卻比北京小很多，這也再次說明，擁堵并不一定和大城市的人多有很強(qiáng)的關(guān)系。不僅如此，我們從圖中還可以發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南、哈爾濱和北京，這三個(gè)高德交通報(bào)告稱作“老牌堵城”前三甲的城市，它們的交通擁堵程度明顯偏離其他城市，其中擁堵最嚴(yán)重的濟(jì)南和哈爾濱甚至還不是一線城市。這也說明，城市的擁堵與人口規(guī)模關(guān)系并不密切，都有各自的原因。以濟(jì)南為例，2010年濟(jì)南市轄區(qū)人口規(guī)模在所有城市中排名第18位，但是由于地理等原因，第一條線路濟(jì)南軌道交通1號(hào)線于2019年4月1日才正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，但民用汽車數(shù)量最近十年保持10%以上的年增長(zhǎng)速度，平均每三到四人一輛民用汽車。并且濟(jì)南北邊有河、南邊有山，城市形態(tài)為東西長(zhǎng)、南北短的狹長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，職住分離嚴(yán)重，但缺少東西向的地鐵和數(shù)量眾多的快速路承載主要交通，市中心又有趵突泉、千佛山、大明湖等景點(diǎn)截?cái)嘟煌ǎ虼藮|西向交通擁堵比較嚴(yán)重。
另一個(gè)鮮明的對(duì)比是，香港的擁堵指數(shù)較小，僅為1.59，在這100個(gè)城市里排在第63位，擁堵程度僅相當(dāng)于金華、太原、韶關(guān)、廊坊、江門、大同等城市。但是，香港的人口規(guī)模、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和往來路過的人口數(shù)量都遠(yuǎn)在這些城市之上。這又從一個(gè)側(cè)面說明交通擁堵是可以治理的，并不是必然會(huì)在大城市發(fā)生的。
事實(shí)上，高德公司發(fā)布的2016年以來各季度“中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告”均顯示，擁堵增加的多為三四線城市，擁堵緩解的多為一二線城市。
但是城市人口增加，還會(huì)通過增加通勤距離來增加通勤時(shí)間，擁堵僅僅是其中的一個(gè)方面。綜合而言，人口對(duì)通勤時(shí)間的影響有多大呢？
我們的研究結(jié)果顯示，城市就業(yè)人口規(guī)模增加1倍，通勤時(shí)間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說，城市人口增加，的確會(huì)帶來通勤時(shí)間的增長(zhǎng)，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善等原因，通勤時(shí)間增加的幅度實(shí)際上非常小。我猜，這樣的一個(gè)數(shù)據(jù)結(jié)果，可能超出了很多人的預(yù)期。但是我可以告訴讀者，不僅中國(guó)是這樣，美國(guó)的數(shù)據(jù)也顯示出來幾乎同樣的結(jié)果。
那可能讀者就會(huì)問我，怎么會(huì)有這樣一種好像超出我們預(yù)期的結(jié)果呢？其實(shí)，當(dāng)一個(gè)城市人口增多的時(shí)候，人們會(huì)想各種各樣的辦法來適應(yīng)城市的生活。這個(gè)時(shí)候，有一些解決交通擁堵和縮短通勤時(shí)間的辦法也就會(huì)被想出來了。這里，我就又要談到人口密度的正面意義了。
很多人憑直覺，認(rèn)為城市人口密度更高的時(shí)候，交通擁堵會(huì)更嚴(yán)重。其實(shí)不一定的。當(dāng)大城市人口規(guī)模增加的時(shí)候，它的人口密度通常來說也是更大的，這個(gè)時(shí)候，人口密度會(huì)通過下面幾個(gè)機(jī)制，有可能反而會(huì)緩解城市的擁堵問題，縮短人們的通勤時(shí)間。
比如說，當(dāng)你生活在一個(gè)人口密度比較高的城市的時(shí)候，其實(shí)人口密度高的時(shí)候，也同時(shí)意味著你到周邊的生活服務(wù)的距離會(huì)比較短，也有可能你距離工作地點(diǎn)就也會(huì)更短。那么這個(gè)時(shí)候，其實(shí)它起到了一個(gè)縮短人們通勤時(shí)間和距離的一個(gè)作用。你如果去香港，第一個(gè)感覺可能會(huì)覺得，“唉呀，鋼筋森林”。但是你漸漸會(huì)愛上香港，因?yàn)橄愀蹖?shí)在是太方便了，基本上在步行距離之內(nèi)，你的各種各樣的生活服務(wù)需要都能夠得到滿足。
第二，人口密度高，人們會(huì)提高公共交通利用率。不要忘記公共服務(wù)的提供本身是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的，高人口密度使得公共交通能夠被有效地提供，甚至可以使公共交通成為能掙錢的服務(wù)。在一個(gè)城市的市中心和郊區(qū)，你會(huì)非常明顯地感覺到，生活在市中心的居民，在出行的時(shí)候就會(huì)有更高的比率來利用公共交通，比如說地鐵和巴士。而在低密度的郊區(qū)，不要說通常的公共交通了，就連共享單車都沒有。
第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設(shè)施也只有建在高密度區(qū)域才有規(guī)模經(jīng)濟(jì)。到過香港的朋友會(huì)發(fā)現(xiàn)，在香港最核心區(qū)，比如說中環(huán)這樣的地方，建設(shè)有大量的地上和地下的通道。香港有些道路其實(shí)并不寬，但是它基本上可以實(shí)現(xiàn)全封閉，是不允許人流穿越馬路的。當(dāng)大量的人流通過地上和地下的通道來進(jìn)行步行的時(shí)候，其實(shí)地面的交通就反而通暢了。
我講的這些例子就是要告訴讀者，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為人口多、人口密度高，就不利于交通出行的便利性，其實(shí)，有的時(shí)候反而是人口密度高有利于緩解交通擁堵的狀況。
除了直觀的個(gè)案之外，我的團(tuán)隊(duì)做過一項(xiàng)全球范圍內(nèi)大約100個(gè)大城市的研究，在這些城市里，如果給定城市的總?cè)丝冢敲矗丝诿芏雀叩某鞘蟹炊鴵矶鲁潭鹊汀６遥@種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應(yīng)，主要出現(xiàn)在人口超過1000萬的超大城市。在中國(guó)城市樣本里，也是一樣，我們發(fā)現(xiàn)，如果給定城市的總?cè)丝冢敲矗丝诿芏雀叩某鞘蟹炊鴵矶鲁潭鹊汀o獨(dú)有偶，孫斌棟和但波基于上海的研究表明，提高人口密度可以促進(jìn)職住鄰近，減少通勤距離。Jin的研究指出，更高的職住平衡、社區(qū)內(nèi)更多的零售和服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位以及更高的人口密度能夠減少通勤時(shí)間和汽車的使用。
有了上面的基礎(chǔ)，反過來就引起了我們?cè)谡呱系囊粋€(gè)思考。很多人都以為把城市人口進(jìn)行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實(shí)這是一個(gè)思維和政策制定上的嚴(yán)重誤區(qū)。
疏解中心城區(qū)人口的理論依據(jù)最早可追溯到1898年英國(guó)規(guī)劃學(xué)者霍華德提出的“田園城市”規(guī)劃模型，其核心觀點(diǎn)在于解決因人口大量集中造成擁擠、污染等城市病問題。但這種疏解中心城區(qū)人口的理論并未考慮到城市的不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。
在一個(gè)以服務(wù)業(yè)為主的大城市，疏解中心城區(qū)人口政策會(huì)導(dǎo)致居住和消費(fèi)、就業(yè)的空間分離。先來看居住和公共服務(wù)的分離。以學(xué)校為例，由于公共物品的集中提供機(jī)制和學(xué)校位置的歷史依附性，大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源大量集中在市中心。我們的研究發(fā)現(xiàn)，北京 72% 的重點(diǎn)初中分布在西城區(qū)、東城區(qū)和海淀區(qū)，而其中的東城、西城兩區(qū)人口份額還是在下降的。為此，家長(zhǎng)不得不開車長(zhǎng)距離接送孩子上學(xué)，從而增加了通勤。研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他因素之后，僅由于寒暑假期間學(xué)生不用上學(xué)，交通擁堵緩解就達(dá)到 20%－30%，而擁堵的急劇減少導(dǎo)致PM10濃度顯著下降。因此，強(qiáng)化教育資源的空間均衡配置，而不是疏解人口，才是減少通勤的更好對(duì)策。
職住分離是疏解中心城區(qū)人口帶來的第二個(gè)問題。由于集聚經(jīng)濟(jì)與通勤成本同時(shí)存在，企業(yè)和家庭在空間上的選址和競(jìng)爭(zhēng)形成了居住和就業(yè)的空間關(guān)系。如果此時(shí)，通過疏解中心城區(qū)人口到郊區(qū)，反而可能加劇職住分離。我的團(tuán)隊(duì)的研究發(fā)現(xiàn)，在北京城市地塊更新中，有大約一半的地塊在更新之后不再具有居住的功能。同時(shí)，又由于大量的地塊更新發(fā)生在中心城區(qū)，實(shí)際上，這就減少了中心城區(qū)的住宅供應(yīng)。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地塊更新會(huì)使周邊受到影響的居民通勤距離增加，增幅大約為平均通勤距離的7.3%。換句話說，通過行政力量疏解人口的結(jié)果增加了人們的通勤距離。
還有一些更為具體的疏解人口的政策，值得討論。在當(dāng)前中國(guó)的制度背景之下，在一些超大城市拆除中心城區(qū)的違章建筑，加強(qiáng)對(duì)于租住地下室的管理，這些主要還是疏解租房的人口。即便執(zhí)行更為嚴(yán)格的獲得公共服務(wù)（比如孩子上學(xué)）門檻，影響的也主要是租房人群，而這部分人群從身份上來講，主要是沒有本地常住戶籍的外來人口。那么問題來了，疏解這一部分人群真的可以減少擁堵嗎？李杰偉和韓立彬的研究回答了上面這個(gè)問題。他們發(fā)現(xiàn)，外來人口的平均通勤時(shí)間遠(yuǎn)低于總體常住人口的平均通勤時(shí)間。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，根據(jù)2010和2011年兩個(gè)調(diào)查可利用的 208 個(gè)城市數(shù)據(jù)，總體常住人口的平均通勤時(shí)間為20.27 分鐘，但是外來人口的平均通勤時(shí)間僅為 12.13 分鐘。并且在不同人口規(guī)模的城市之間，外來人口通勤時(shí)間的差別不大，且小于城市間總體常住人口通勤時(shí)間的差別。換句話來說，如果疏解人口的對(duì)象是大量租房且通勤距離較短的外來人口，對(duì)城市擁堵的緩解根本就作用不大。相反，恰恰是因?yàn)橥鈦砣丝谄骄ㄇ跁r(shí)間較短，才導(dǎo)致大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)過程中，平均通勤時(shí)間沒有過快上升。
進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，外來人口通勤時(shí)間較短的原因在于職業(yè)和居住兩方面。在從事職業(yè)方面，有較高比例的外來人口從事經(jīng)商、商販、餐飲等商業(yè)服務(wù)業(yè)，這些從業(yè)人員通勤時(shí)間短，且通勤時(shí)間在不同人口規(guī)模的城市之間差別不大。在居住類型方面，外來人口中有很高比例的人通過租房或者雇主提供的住房解決居住問題，全部外來人口租房的比例為 70.45%，市轄區(qū)外來人口租房比例則高達(dá) 72.25%，而全國(guó)的平均水平只有 25.77%。
租房的群體通勤時(shí)間更短，這也提醒我們，倒是大力發(fā)展城市的租房市場(chǎng)，特別是長(zhǎng)租公寓，可以降低變更居住地的成本，從而讓更多的城市居民通過租房子，靈活地調(diào)整自己的居住地和就業(yè)地之間的關(guān)系。特別是對(duì)于需要頻繁更換工作的群體，換工作本身就是改善收入和生活質(zhì)量的手段。而租房市場(chǎng)的靈活性，能夠使得他們?cè)诰幼〉氐倪x擇上不至于被僵化地鎖定。
5.結(jié) 語
中共十八屆五中全會(huì)指出，要加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中共的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要立足超大城市發(fā)展實(shí)際，把握城市治理的基本規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，不斷提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和治理水平。
城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實(shí)現(xiàn)雙贏，的確對(duì)于城市管理者和市民來說是很大的挑戰(zhàn)。我想通過這篇文章講一個(gè)樸素的道理。城市是用來生產(chǎn)和生活的，城市的空間結(jié)構(gòu)也是服務(wù)于生產(chǎn)和生活的。每一個(gè)城市里的居民，既是生產(chǎn)者也是消費(fèi)者。大量就業(yè)機(jī)會(huì)和更多更好更多樣的服務(wù)集中在中心城區(qū)，而工作和消費(fèi)服務(wù)的行為產(chǎn)生了通勤的需要，這是中心城區(qū)人口密度高且更擁堵的機(jī)理。
如果簡(jiǎn)單地把人口的居住地搬離中心城區(qū)，卻有可能事實(shí)上拉長(zhǎng)了居民去工作和消費(fèi)服務(wù)業(yè)的距離，結(jié)果有可能是造成更嚴(yán)重的擁堵。就算是真的通過疏解人口減少了通勤和擁堵的程度，也不要太高興，因?yàn)檫@可能只是因?yàn)樯习嗷蛘叱鲩T消費(fèi)的成本太高，居民就放棄了一部分就業(yè)和消費(fèi)，減少了出行，甚至因?yàn)槌鲂谐杀咎叨x開這座城市。這時(shí)街道的通暢來了，但城市的活力卻走了。
作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)城市治理研究院研究員、上海國(guó)際金融與經(jīng)濟(jì)研究院研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》，第7期（下）
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