【導(dǎo)讀】
鄉(xiāng)村的治理振興是鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)涵，它應(yīng)該是本土鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)再發(fā)揚的過程。當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系的制度結(jié)構(gòu)是三大傳統(tǒng)組合成的復(fù)合體系：郡縣制的傳統(tǒng)、公共政府的傳統(tǒng)和黨的組織傳統(tǒng)。黨的組織傳統(tǒng)對于郡縣制傳統(tǒng)的舊弊病和全球競爭帶來的新任務(wù)給予了最有效的回應(yīng)，尤其是中國共產(chǎn)黨高度重視基層政權(quán)組織的建設(shè)，從而為鄉(xiāng)村的治理振興帶來了希望。當(dāng)前，中國的鄉(xiāng)村治理體系的制度結(jié)構(gòu)正在發(fā)生從郡縣制傳統(tǒng)為“體”向黨的組織傳統(tǒng)為“體”的體系之變。鄉(xiāng)村的治理振興必須進一步發(fā)揚黨的組織傳統(tǒng)，更好地將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢。
鄉(xiāng)村治理振興是鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)涵，它的實現(xiàn)路徑既是中國特色社會主義制度的自我完善，也是一種中國鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)換和發(fā)揚。本文側(cè)重討論的是治理傳統(tǒng)的發(fā)揚或者現(xiàn)代化的問題。鄉(xiāng)村社會處于國家治理體系的邊緣，歷史上長期存在治理薄弱的問題。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理又遭遇兩個新的挑戰(zhàn)，一方面深度全球化帶來的國際競爭要求我們必須實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理振興，另一方面，高速的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會活力的衰落，使得鄉(xiāng)村的治理振興變得更加困難。新老問題疊加起來，出路何在？回過頭去重新理解中國鄉(xiāng)村治理的基本傳統(tǒng)，尋找對本土鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的可能，是一項必須推進的研究任務(wù)。
一、分析框架：體系結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)與傳統(tǒng)之間的體系
本文所謂鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)指的是中國鄉(xiāng)村治理實踐在基本目標(biāo)和制度路徑等方面包含的具有歷史延續(xù)性的內(nèi)容。本文尤其關(guān)注其中的制度路徑方面的傳統(tǒng)。在漫長的治理實踐中，中國的鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)保持了明顯的延續(xù)性，始終在追求一種大一統(tǒng)乃至大共同體本位的社會政治格局。在制度路徑方面則存在一種治理的“體系”傳統(tǒng)，而不是任何一種“模式”的傳統(tǒng)。具體地說，這種“體系”傳統(tǒng)指的是：在鄉(xiāng)村治理的實際結(jié)構(gòu)中總是多種制度和主體并存的，制度化的主體間關(guān)系和非制度化的主體間關(guān)系混雜在一起，其中，在諸多制度或主體之間可以分出主次，排出“座次”，或者說分出位居中心的“體”與處于邊緣的“系”。在改革開放以來，國家的文件中，使用“體系”一詞越來越多，使用“體制”一詞越來越少，這種話語的更替表明我們揚棄了單一模式，延續(xù)和發(fā)揚了體系的傳統(tǒng)。
更一般地說，筆者認(rèn)為中國治理中存在一種“體系”傳統(tǒng)，任何模式思維都不能成為主流，這其實是一種對于社會的“關(guān)系論”解釋，它相對于過分強調(diào)整體的社會“實體論”或者反方向的“個體論”而成立。這種關(guān)系論思維植根于中國思想史的深處，萬物緣起，和合而生；它也是一個重要的現(xiàn)代哲學(xué)理論，備受中國學(xué)者的重視。近期徐勇的《關(guān)系中的國家》是從關(guān)系論來理解國家治理的一次努力，早些時候，趙汀陽在《天下體系：世界制度哲學(xué)導(dǎo)論》中將“關(guān)系理性”的思維推論到極致，而且，他也提到了“體系”，期待關(guān)系形成體系，體系結(jié)成秩序。當(dāng)我們使用“體系”這個特定的漢語語詞來表達(dá)特定的關(guān)系間形態(tài)時，它并不排斥實體在關(guān)系中的涌現(xiàn)。“體系”的英文對應(yīng)詞是system，它在實體或關(guān)系中是中性的。在帕森斯的社會系統(tǒng)理論中可能展示了一種比較明顯的社會實體論，但在后來格林伍德將AGIL公式歸納成系統(tǒng)整合與社會整合時，就看到了系統(tǒng)與社會的并存，一種市場的系統(tǒng)整合機制必定是開放的，是無邊界的，市場不可以是固定在特定空間或群眾的實體。相比較而言，漢語中的“體系”一詞要比system具有更加鮮明的關(guān)系論色彩。王銘銘將文明包括中國文明理解成一種超社會體系，他不僅僅是說存在超社會的系統(tǒng)（system）,更接受了薩林斯的看法，認(rèn)為文明是一種多社會的“并接結(jié)構(gòu)”。這種并接結(jié)構(gòu)是文化之間的內(nèi)外關(guān)系與文化內(nèi)部的歷史、人際關(guān)系和等級尊卑關(guān)系的合一。筆者將體系具體化成“體”與“系”共生的結(jié)構(gòu)，是要強調(diào)關(guān)系中存在的主次之分。
在本文中，筆者進一步拓展了體系框架的應(yīng)用范圍，將作為結(jié)構(gòu)的體系賦予了歷史的內(nèi)容。體系并非是我們這個文明的命定結(jié)構(gòu)，它也是形成的，有一個從體制到體系的轉(zhuǎn)變。而體系本身也會發(fā)生結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。因為社會中并非沒有任何類似實體的東西，事實上同時存在多種延續(xù)時間長短不一的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)體，這些結(jié)構(gòu)在每一個時段都能排出座次，形成體系，但是，體系中包含的相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體是會發(fā)生變動的，它們之間的主次地位也會變化。永存的只是體系，而不是其中的內(nèi)容。既然存在多種連綿不斷的結(jié)構(gòu)體，那么，也就存在多種相互關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)，它們之間構(gòu)成體系。
概括地說，中國的社會構(gòu)成中總體上存在一種體系的傳統(tǒng)，存在多元的制度和重要主體，它們各自綿延，自成傳統(tǒng)，進而，這些具體而多元的傳統(tǒng)之間也會構(gòu)成一種體系。
就治理而言，也就存在多種相互關(guān)聯(lián)的治理傳統(tǒng)。中國的“治理”不同于西方的governance，更適合放在中國式治國理政的傳統(tǒng)中來理解，但當(dāng)代治理也并非就是傳統(tǒng)的治國理政方式的沿襲，就鄉(xiāng)村治理而言，鄉(xiāng)村治理體系其實發(fā)生過多次重要的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。秦代建立了郡縣制體制，經(jīng)過著名的“唐—宋之變” ，郡縣制的制度實踐形態(tài)從比較單一的模式演化成復(fù)雜的體系，發(fā)生了從郡縣制體制向郡縣制體系的轉(zhuǎn)化，“體系”的傳統(tǒng)由此形成；進入近代以來，遭逢三千年未有之變，傳統(tǒng)國家治理體系和鄉(xiāng)村治理體系被動地發(fā)生了一種前所未有的新變化，先后引入了西方公共政府傳統(tǒng)和黨的組織傳統(tǒng)，發(fā)生了對于治理體系之“體”的競爭；隨著社會主義革命的完成，這場百年之爭現(xiàn)出了結(jié)果，中國鄉(xiāng)村治理體系之“體”發(fā)生了從郡縣制傳統(tǒng)向黨的組織傳統(tǒng)的逐步轉(zhuǎn)換。
提出中國的治理傳統(tǒng)至少包含了郡縣制傳統(tǒng)、西方公共政府傳統(tǒng)和共產(chǎn)黨的組織傳統(tǒng)，也不完全是筆者的新見。袁剛曾經(jīng)研究過中國的干部體制，認(rèn)為它其實是傳統(tǒng)的官僚制度、出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的西方公務(wù)員制度和從蘇聯(lián)傳來的干部制度的混合體。本文不過是把這種思考推而廣之，也具體化到鄉(xiāng)村治理中。
鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型其實不只是鄉(xiāng)村治理體系的轉(zhuǎn)變，更是整個國家治理傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村治理體系位于國家治理體系的邊緣，國家治理體系是鄉(xiāng)村治理體系的主要解釋變量，后續(xù)的分析中，難免要涉及到整個國家治理體系的轉(zhuǎn)變，但文章的落腳點始終在鄉(xiāng)村治理體系。
二、“體系”的形成：從郡縣制體制到郡縣制體系的轉(zhuǎn)型
1、郡縣制體制和郡縣制體系
郡縣制相對于封建制而言，它是中央集權(quán)體制下的地方行政制度，起源于春秋時代的縣郡制，至秦代統(tǒng)一后建立了比較成熟的郡縣制體制，海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)。秦代時，全國劃分為三十六郡，再擴至四十余郡；郡下設(shè)縣或者道；縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里、什、伍之類的基層組織。秦“使黔首自實田”，通過嚴(yán)密的基層組織，強大國家可以直接面對家庭經(jīng)營的小農(nóng)戶。
這種郡縣制體制和后來的郡縣制體系的不同主要有兩方面：一方面是全面設(shè)郡縣，基本沒有封國，雖有封侯，但列侯食邑不治民，僅從中收取租稅。另一方面是全面遏制了社會自發(fā)組織。秦代對于基層社會實行了最為嚴(yán)密的監(jiān)控，國家對農(nóng)戶實行戶籍按比制度，商鞅變法將所有居民都編入什伍組織中，實行什伍連坐。以至于商鞅自己逃亡時，都無人敢收留他。與這種嚴(yán)密的社會控制相適應(yīng)的是封閉的聚落空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)宮崎市定等人的考證，人們在城郭之中聚里而居是先秦和秦代時期的常態(tài)。
這種看上去整齊劃一的郡縣制體制隨著社會經(jīng)濟的復(fù)雜化逐漸地發(fā)生變化，尤其是經(jīng)過所謂“唐—宋之變”以后，地方治理制度已經(jīng)大為不同。關(guān)于“唐—宋之變”，主要的提出者是日本學(xué)者內(nèi)藤湖南，然而在國內(nèi)獲得了廣泛的共鳴，比如歷史學(xué)家漆俠、王家范等人多有肯定。王家范就認(rèn)為“若兩千年分作兩段，一般都認(rèn)為在唐中葉。我看可能以宋為分界更恰當(dāng)些。唐中葉到宋建國這一段是前后過渡的中間時段。一入宋代，社會各方面的風(fēng)貌迥然不同。” 宋代以后，國家以郡縣制為制度的骨干實現(xiàn)集權(quán)，又在基層允許多元的宗族、宗教和各類社會組織的存在，前者為“體”，后者為“系”，“體”與“系”的共存賦予了郡縣制體制以更大的柔韌性，當(dāng)我們說傳統(tǒng)中國的治理是儒表法里時，不必僅僅理解成是在批評傳統(tǒng)國家意識形態(tài)的虛偽性，更可以看到傳統(tǒng)國家摒棄了任何一種單一的模式，形成了一種總名為郡縣制的治理體系。
真正讓史學(xué)家斷定存在唐—宋之變的事實，主要是國家與社會的關(guān)系的變化。最核心的變化總是和經(jīng)濟制度有關(guān)。賀昌群就認(rèn)為，中國封建社會可以分為前后兩期，秦漢至隋唐是國家控制更強的“份地土地占有制”，宋代以后成為了地主土地占有制。這個變化與賦役制度的變化有巨大的關(guān)系。唐代中期以后，國家賦役制度逐步地從稅“人”轉(zhuǎn)向稅“地”，由此向民間下放了地權(quán)。同時，基層治理體制從鄉(xiāng)官制度轉(zhuǎn)為職役制度，又有宗族等社會自治力量的興起，這個趨勢在清代攤丁入畝以后表現(xiàn)得更加明顯。漢唐之間，逐漸中國化的佛教在中國各地得到了廣泛的傳播，使得社會力量的格局發(fā)生了重要的變化。同時，宋代還發(fā)生了一個特殊的變化，隨著南方地區(qū)的開發(fā)，市場經(jīng)濟得到了較大的發(fā)展，商人階層的規(guī)模大大增加了，形成了另一種新的社會勢力。
2、轉(zhuǎn)型的社會內(nèi)生動力
從郡縣制體制到郡縣制體系的轉(zhuǎn)型確實是多元動力下的復(fù)雜過程，這些動力包括氣候的變化，民族矛盾與融合，生產(chǎn)技術(shù)的改進，新作物的引入，市場經(jīng)濟的發(fā)展，文化的交融和流變等等。如果從狹義的也是相對于政治、經(jīng)濟和文化的社會的角度來看，涂爾干所強調(diào)的“社會容量”和“社會密度”對于理解這個變化其實具有重要的意義。涂爾干是在解釋社會分工的發(fā)展時引入這兩個概念的，他說：“社會容量和社會密度是分工變化的直接原因，在社會發(fā)展的過程中，分工之所以能夠不斷進步，是因為社會密度的恒定增加和社會容量的普遍擴大。”這其中，社會容量可以認(rèn)為是一個政治經(jīng)濟體的人口規(guī)模，而社會密度指的是這些人之間的交往的密切程度。實際上，涂爾干也認(rèn)識到，隨著社會容量的增加，社會密度也必然地會增加。
涂爾干的這個思想提示我們要注意中國之大與人口之多之間的關(guān)系，尤其是要注意這個人口之多帶來的影響。中國之大是一個政治過程的產(chǎn)物，而人口之多，則是政治過程之后的社會過程的產(chǎn)物。中國的國家規(guī)模是冷兵器時代的武力征伐的結(jié)果，是一個農(nóng)耕文明形態(tài)可接受的國家制度和最大規(guī)模。與近代歐洲國家的形成過程不同的是，我們不是根據(jù)社會的邊界來框定國家，而是先框定了國家的邊界，建立了國家的體制，然后社會在其中不斷增密。每一個朝代都經(jīng)歷了一個人口膨脹的過程。政治統(tǒng)一為人口膨脹創(chuàng)造了條件，社會容量的擴大又催生了社會密度的增加，在豐富的生存實踐中衍生出豐富的社會交往形式和組織。也就是說，國家先于具體社會交往結(jié)構(gòu)的存在，是中國社會發(fā)育的一個特征。用王銘銘的話來說，“超社會體系”先于具體“社會”的存在是一個很普遍的現(xiàn)象，但我們有理由相信，在巨大的中國，這是一種久遠(yuǎn)的常態(tài)。值得注意的是，社會容量的擴大導(dǎo)致了社會密度的增加，但是在傳統(tǒng)中國，并沒有發(fā)生如涂爾干所預(yù)言的社會分工或相應(yīng)的社會分化。準(zhǔn)確地說，分化也是存在的，但顯然沒有導(dǎo)致社會形態(tài)的根本改變，所以這樣的社會形態(tài)被稱為是一種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”。結(jié)果，社會的發(fā)育本質(zhì)上一個既有社會系統(tǒng)在量上的膨脹過程。這種社會發(fā)育自然也會對既有體制提出了新的要求，形成了“體”與“系”之間的張力。但這些社會力量以既有的體制為條件，總體上是既有體制的修補，而不是挑戰(zhàn)。
3、轉(zhuǎn)型的體制內(nèi)生動力
面對一個面積廣大且人口眾多的超大型的社會，中國的國家一貫采取中央集權(quán)的郡縣體制來治理。然而，在實現(xiàn)大一統(tǒng)之后，國家卻很難持續(xù)地深耕基層，往往不得不將地方治權(quán)讓渡給地方勢力，國家權(quán)力必須通過曲折的文化網(wǎng)絡(luò)才能進入鄉(xiāng)村。很多學(xué)者都研究了這種集權(quán)和散漫并存的奇特局面，比如邁克爾?曼區(qū)分了傳統(tǒng)帝國的專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，認(rèn)為傳統(tǒng)中國的基礎(chǔ)性權(quán)力不夠，基層治理停留在粗放狀態(tài)。黃宗智也提出了“集權(quán)的簡約治理”的說法，認(rèn)為傳統(tǒng)中國是集權(quán)體制和簡約治理相并存的。
在朝代建立起來之后，政治上層建筑內(nèi)部會按照官僚體制的邏輯自動地發(fā)生著行政集權(quán)，而且存在一種惡性循環(huán)：地方發(fā)生問題—上層強化集權(quán)，弱化了地方解決問題的能力—地方問題加重—集權(quán)加重，這種惡性循環(huán)使得地方或基層政權(quán)陷入“位卑權(quán)輕責(zé)重”的泥潭無法自拔。可以說郡縣制體制內(nèi)含著一種“強干弱枝”的傾向。同時，上層建筑也自動地發(fā)生著腐敗的趨勢，各級官吏對民眾的索取強化。結(jié)果，官僚集團尤其基層官僚服務(wù)民眾的能力弱化和對剝奪民眾的意愿強化同步發(fā)展，官民關(guān)系漸成水火。這個結(jié)果與法國大革命前鄉(xiāng)村貴族放棄了對于鄉(xiāng)村的責(zé)任卻依然保持對農(nóng)民的索取相類似，必然引發(fā)農(nóng)民的抗?fàn)帲纱说贡粕蠈咏ㄖ母母铩Ｕ紊蠈咏ㄖǔ＜炔粫柚股a(chǎn)力要素的流動，也無力遏制行政集權(quán)的發(fā)展，實際上還很難約束官吏的腐敗，在山雨欲來風(fēng)滿樓的緊急形勢下，最明智的選擇只能是放松對農(nóng)民的管制。由此看來，在傳統(tǒng)中國，上層的集權(quán)化和基層的自治化必定是同步發(fā)生的。
行政集權(quán)化和社會自治化的同步發(fā)展，在各個朝代反復(fù)地發(fā)生著，結(jié)果，在反反復(fù)復(fù)的治理實踐中，統(tǒng)治者也能不斷地積累總結(jié)經(jīng)驗，逐漸地對郡縣制傳統(tǒng)進行了改造，這可以被看成是郡縣制傳統(tǒng)的自我完善。也就是說，集權(quán)化和自治化的同步發(fā)展，既在各個朝代內(nèi)部發(fā)生，也在整個大一統(tǒng)的時代中發(fā)展。通常認(rèn)為，中國的整體國家形態(tài)在漢以后有一個曲折地走向中央集權(quán)和皇帝專制的過程，在宋代進入到新的階段，到了清代達(dá)到了頂峰。同時，在鄉(xiāng)村基層，有一個自治力量在宋代以后的不斷發(fā)展的過程，到了清代也達(dá)到了頂峰。以至于到了清代，鄉(xiāng)村社會給人留下了“王權(quán)不下縣，縣下靠鄉(xiāng)紳”的印象。其結(jié)果是郡縣制體制從比較整齊劃一的狀態(tài)轉(zhuǎn)向了比較復(fù)雜多元的郡縣制“體系”。
三、“體系”之“體”的轉(zhuǎn)換：三大傳統(tǒng)的融合與競爭
傳統(tǒng)王朝即使實現(xiàn)了從郡縣制體制向郡縣制體系的轉(zhuǎn)型，也不能避免在兩三百年以后壽盡而亡的命運。王朝治理體系最終還是會陷入混亂，大體地說，存在兩種混亂。一種是傳統(tǒng)的內(nèi)憂式混亂，隨著人地關(guān)系的緊張，小農(nóng)經(jīng)濟無法供養(yǎng)日趨腐敗的上層建筑，引發(fā)了社會底層的暴力抗?fàn)帯Ａ硪环N是晚清以來出現(xiàn)的全新的混亂。西方列強用武力將我們拉入了現(xiàn)代化和全球化的過程，國人對于自己的器物、制度和文化的信心全面動搖，出現(xiàn)了三千年未有之大變局。在這種空前強大的新型外患面前，習(xí)慣于簡約治理的中央集權(quán)國家不得不深化國家政權(quán)建設(shè)，回過頭去深耕基層。然而大清帝國沒能完成這種逆向的改革，在治理成本大增之余，卻沒有收到希望的治理效果，中國歷史上養(yǎng)活了最多人口的王朝也最終覆亡。如果說唐—宋之變推動了從郡縣制體制向郡縣制體系的體制轉(zhuǎn)型，那么，在鴉片戰(zhàn)爭以后，全球化帶來的挑戰(zhàn)要求郡縣制體系完成體系的再轉(zhuǎn)型。舊的治理體系或治體必須被一種新的治理體系或治體所取代，這是通過西方公共政府傳統(tǒng)和黨的組織傳統(tǒng)的先后引入來實現(xiàn)的。新傳統(tǒng)的引入使得中國國家治理或者基層治理的體系結(jié)構(gòu)變得豐富起來，從封建制與郡縣制的二重奏，變成了郡縣制傳統(tǒng)、公共政府傳統(tǒng)和黨的組織傳統(tǒng)的三結(jié)合。由此，治理體系之“體”的選擇也成了問題。
1、公共政府傳統(tǒng)的引入和無力
在全新的外患面前，必須強化政治一體化，實現(xiàn)基層的再組織化，這是一個必然的選擇。當(dāng)社會已經(jīng)發(fā)育起來以后，想要將混沌的郡縣制體系扭回到郡縣制體制也是極其艱難的。晚清以來的國家政權(quán)建設(shè)既從傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式中汲取經(jīng)驗，比如強化了保甲制度；也從西方的公共政府體制中學(xué)習(xí)建制，比如啟動上層的憲政改革和地方的民主自治，建立了各種新式的地方或基層政府部門。從西方引入的地方自治體制在經(jīng)歷了南京臨時政府、北洋軍閥政府和國民黨統(tǒng)治時期對保甲體制的強化之后，演化成一種自治+保甲的混合體制，并得到普及。國家總的愿望是試圖扭轉(zhuǎn)在基層的無力狀態(tài)，實現(xiàn)基層治理的升級，建立國家對社會的動員能力。然而，這種努力就如同歷史上的王安石變法一樣，也引發(fā)了巨大的混亂。這些新式治理機構(gòu)在社會基層建立起來，耗費人力物力，對人地關(guān)系已經(jīng)高度緊張的小農(nóng)經(jīng)濟體系造成了巨大的壓力。與此同時，西方商品進入中國也嚴(yán)重打擊了傳統(tǒng)中國的家庭手工業(yè)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟趨于衰敗。結(jié)果，形成了國家在治理上投入的人力物力越大同時社會基層越是無序的悖論狀態(tài)，這就是所謂的政權(quán)的“內(nèi)卷化”或者“過密化”現(xiàn)象。
傳統(tǒng)的中國治理體系在無為的仁政中固然難免衰亡，晚清的中國在積極有為的過程中也還是遭遇了革命。無論消極還是積極，都不能收獲長治久安。我們似乎可以判斷，這種適應(yīng)于簡約或者粗放的治理結(jié)構(gòu)，根本無法勝任基層治理升級的任務(wù)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系本身就處于一種無序狀態(tài)的臨界點上，就如同傳統(tǒng)的小農(nóng)本身就站在齊脖子深的水里，這樣的政治經(jīng)濟生態(tài)確實經(jīng)不起劇烈的擾動。
怎么樣才能讓一種前現(xiàn)代的治理結(jié)構(gòu)能夠完成現(xiàn)代化的使命，是民國時期遺留下來的未盡事宜。當(dāng)時，一種主流的看法認(rèn)為，民國時期問題的根源依然在于民主的不夠，在它的民主外表下包裹的是實質(zhì)性的專制。王亞南認(rèn)為民國時期的問題是形成了新的官僚政治。在白鋼主編的《中國政治制度史》中認(rèn)為民國時期的體制是“死的拖住活的”，意味著根本的體制沒有改變。對于國民黨治理的失敗，共產(chǎn)黨人開出的藥方也是要實現(xiàn)真正的民主。在毛澤東回答黃炎培關(guān)于興衰周期律的問題時，強調(diào)了發(fā)展真正的人民民主的意義。似乎，我們只能依靠真正落實某種公共政府傳統(tǒng)，才能對治郡縣制傳統(tǒng)留給我們的制度困境。但在建國以后，卻迅速走向了一種不同于預(yù)期的新體制。
2、黨的組織傳統(tǒng)及其特點
新中國用盡可能少的資金投入建立了高度穩(wěn)定的社會秩序，并且啟動了國家主導(dǎo)的大規(guī)模工業(yè)化進程。王亞南所謂的官僚政治，或者杜贊奇所謂的政權(quán)的內(nèi)卷化，在建國以后被徹底改變，形成了一種有效力且有效率的治理。從今天鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“治理有效”的目標(biāo)出發(fā)，我們該如何總結(jié)從1956到1978年的治理經(jīng)驗?zāi)兀?/span>
從三大體系結(jié)構(gòu)的關(guān)系來說，建國以后的成功治理，的確主要不是依靠西方的公共政府傳統(tǒng)獲得的。民國時期已經(jīng)驗證了西方化的公共政府傳統(tǒng)在應(yīng)對內(nèi)憂外患時的無力，這種體制在引入中國以后，表現(xiàn)的民主和集中都不夠，尤其是集中得不夠。在建國以后，形成了一種共和國的憲政結(jié)構(gòu)，在社會主義改造以后，這種西方傳統(tǒng)被大大地弱化了，傳統(tǒng)的郡縣制傳統(tǒng)以政經(jīng)合一的面貌得到全面的強化。毛澤東對曾經(jīng)崇儒的郭沫若說“百代皆行秦政法”，“莫從子厚返文王”。問題是，這種具體情境中的文學(xué)筆法是否真的想要說明，建國初期的經(jīng)驗僅是強化了郡縣制的傳統(tǒng)呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)給這個傳統(tǒng)是否也帶來了新的東西？這個新的內(nèi)容是確定存在的，也就是本文所說的黨的組織傳統(tǒng)。
正是黨的組織傳統(tǒng)改造了郡縣制傳統(tǒng)下的簡約或粗放的治理結(jié)構(gòu)，空前地強化了基層的自主權(quán)和行動能力，極大地緩解了基層位卑權(quán)輕責(zé)重的問題。然而，人們在討論當(dāng)代中國的治理體制時，有時會混淆郡縣制傳統(tǒng)和黨的組織傳統(tǒng)，這里需要厘清，黨的組織傳統(tǒng)至少在以下五個方面和郡縣制傳統(tǒng)明顯不同：
第一，黨的組織傳統(tǒng)在郡縣制體系之上配備了黨的組織體系，形成黨政雙重的科層體系。它一方面是明顯改善了郡縣制體系的上下層級之間和橫向部門之間的協(xié)調(diào)問題，另一方面也通過黨的外圍組織將組織網(wǎng)絡(luò)鋪進了社會的縫隙。這種新的體系形態(tài)被稱為是“超級郡縣國家”。所謂“超級郡縣國家”解決的是這樣的命題：如何在一個全球化的時代在政治維持大一統(tǒng)的格局。本土的郡縣制傳統(tǒng)習(xí)慣于強干弱枝，不斷地弱化地方和基層的治理，自毀長城。西方來的公共政府傳統(tǒng)尊重地方和基層自治，卻無力維系國家的統(tǒng)一。黨的組織傳統(tǒng)恰能充分發(fā)揮中央、地方和基層不同層面的積極性，使得整個國家作為有機均衡的整體參與全球競爭。從而將一個“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”改造成一個“發(fā)展型國家”。可以說，黨的組織傳統(tǒng)是在當(dāng)代堅持中國國家治理目標(biāo)的政治體制保障。
第二，黨負(fù)擔(dān)有直接組織社會的使命。與郡縣制傳統(tǒng)和西方公共政府傳統(tǒng)不同的是，黨的組織傳統(tǒng)以直接地組織整個社會為自己的基本使命。通過支部建在社會的最基層，黨努力追求對于全社會的組織覆蓋和工作覆蓋，直接面對有差別的社會個體。在郡縣制傳統(tǒng)中，在唐代以前的郡縣制國家也試圖建立面向全社會的全面組織體系，但在傳統(tǒng)社會中，這種組織體系的組織成本過高，最高統(tǒng)治者最終是部分地甩掉了這個包袱。但對于中國共產(chǎn)黨來說，放棄對于群眾的組織意味著放棄了群眾路線，也就背離了基本宗旨。因此可以說，黨的組織傳統(tǒng)試圖解決這樣一個命題：如何在一個社會急劇轉(zhuǎn)型的時代，繼續(xù)將一個超大型社會建設(shè)成為一個大共同體。可以說，黨的組織傳統(tǒng)是在當(dāng)代堅持中國國家治理目標(biāo)的社會體制保障。
第三，黨的組織傳統(tǒng)強調(diào)群眾路線的工作方式，要求黨員干部與群眾打成一片，可以對群眾個人的問題進行有針對性的處理，具有高度的人格化和個性化色彩。這種工作方式試圖將制度化和人格化統(tǒng)一起來。值得肯定的是，這種因人而異的工作方法，在理念上反對簡單粗暴的工作方式，在人情事理中推進各項工作，因此，特別適合和注重人情面子且喜歡自由散漫的群眾打交道。因此，黨的組織傳統(tǒng)有效地回應(yīng)了中國國家治理的基本文化情境。
第四，這種組織傳統(tǒng)具有反集權(quán)和反官僚的傾向，強調(diào)重心在下，強化基層建設(shè)，賦予基層自主權(quán)。在鄉(xiāng)村建立了人民公社體制，在城市建立了單位體制，以國家的力量重新組織了社會。根本改變了傳統(tǒng)郡縣制國家“管官之官”多而“管民之官”少的倒掛現(xiàn)象，或者黃仁宇所謂“倒砌金字塔”，有條件使得基層組織真正地有權(quán)有責(zé)有利。傳統(tǒng)中國反復(fù)出現(xiàn)的上層集權(quán)化和社會自治化的相互推動有可能被扭轉(zhuǎn)，國家“甩包袱”給社會的歷史具有被改寫的可能。
第五，黨的組織傳統(tǒng)在制度上是民主集中制的，這種制度相對于西方的自由主義民主表現(xiàn)為集中，相對于中國的郡縣制傳統(tǒng)卻主要表現(xiàn)為一種民主。由此，在黨的組織傳統(tǒng)下建立的人民政府與郡縣制傳統(tǒng)下的官府或者西方民主意義上的公共政府有著十分不同的運行機制，它具有更強的包容性，有助于實現(xiàn)民主和集中之間的中國式結(jié)合。在國家的基本原則中，集中是“體”，民主是“系”。黨的組織和政府的組織總體上還是集中的，但是，它發(fā)展出了內(nèi)在的民主集中制使得上層可以傾聽下層的聲音，同時發(fā)展出人民代表大會制度來聯(lián)系各界別和各層次的力量、通過政治協(xié)商制度來聯(lián)系外圍的群眾，發(fā)展出民族區(qū)域自治制度和一國兩制來維系國家的統(tǒng)一，發(fā)展出基層民主自治制度來改進基層秩序。通過黨的組織傳統(tǒng)的改造，中國的國家治理體制演變成一個巧妙的治理體系，通過“體”與“系”的搭配，黨的組織傳統(tǒng)有效地回應(yīng)了中國國家治理的“體系”傳統(tǒng)。
總的來說，黨的組織傳統(tǒng)對于中國治理尤其是鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)和任務(wù)有著針對性極強的回應(yīng)。從基層治理的角度來看問題，黨的組織傳統(tǒng)最鮮明的特色在于它十分注重基層。它固然不會按照公共政府傳統(tǒng)予以基層以地方自治，但也不會如郡縣制傳統(tǒng)那樣在鞭長莫及的時候放任地方勢力控制鄉(xiāng)村社會。黨將重視群眾和重視基層建設(shè)作為黨的建設(shè)的基本要求。在《黨章》中寫到：“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。”這不僅僅是在承諾一種民主，更重要的是它承諾不脫離群眾，要同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系。這樣的承諾對于對治郡縣制傳統(tǒng)的弊端是十分有針對性的。所以，研究中國的基層治理，一定要高度重視黨的組織傳統(tǒng)，研究這個傳統(tǒng)的走向。
3、鄉(xiāng)村治理體系的再轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成了嗎？
通過唐—宋之變，傳統(tǒng)中國的國家治理實現(xiàn)了從郡縣制體制到郡縣制體系的體制轉(zhuǎn)型，通過晚清三千年未有之大變局，現(xiàn)代中國的國家治理體系又實現(xiàn)了從郡縣制體系到一種新的國家治理體系的再轉(zhuǎn)型，問題是，這個治理體系的再轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成了嗎？既然我們承認(rèn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化還沒有實現(xiàn)，那么，這個國家治理體系和鄉(xiāng)村治理體系的再轉(zhuǎn)型也就沒有完成。
國家治理體系以及鄉(xiāng)村治理體系再轉(zhuǎn)型的任務(wù)是什么？從建國以來的歷史來看，應(yīng)該是從郡縣制傳統(tǒng)為“體”轉(zhuǎn)為以黨的組織傳統(tǒng)為“體”。黨的組織傳統(tǒng)和郡縣制傳統(tǒng)的關(guān)系可以具體化為黨政關(guān)系，建國以來黨政關(guān)系的演變可以理解為是國家治理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，執(zhí)政黨在權(quán)力體系上占據(jù)了核心地位。在改革開放以后，一度發(fā)展出了黨政分開的傾向，這個傾向逐步地轉(zhuǎn)向了以黨領(lǐng)政的格局。在最近的中國共產(chǎn)黨的十九大上，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的理念得到重申，在隨后的黨和國家機構(gòu)的改革中，這個理念被付諸實施。國家治理體系和鄉(xiāng)村治理體系的“體”調(diào)整到黨的組織傳統(tǒng)將成定局。
四、在鄉(xiāng)村完善以黨的組織傳統(tǒng)為“體”的新型治理體系
小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)；治理好不好，最后還得看鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理振興的關(guān)鍵在黨，在于執(zhí)政黨能否整合三大體系結(jié)構(gòu)，將執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢，有效地對治郡縣制傳統(tǒng)削弱基層和脫離群眾的頑疾，切實形成以黨的組織傳統(tǒng)為“體”的鄉(xiāng)村新型治理體系，這是鄉(xiāng)村治理乃至整個國家治理正在發(fā)生的“體系之變”。
1、強化鄉(xiāng)村治理體系之“體”，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下重建基層的治理自主權(quán)
鄉(xiāng)村振興是有主體和有對象的，有一個“誰振興誰”的問題，沒有鄉(xiāng)村自主的鄉(xiāng)村振興其實不好理解。然而，在郡縣制傳統(tǒng)的慣性作用下，鄉(xiāng)村自主性和基層組織的自主權(quán)被嚴(yán)重地削弱了，這使得鄉(xiāng)村治理體系的“體”不夠強健。這就必須發(fā)揮黨的組織傳統(tǒng)，重建基層自主權(quán)。十九大強調(diào)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作，具體到鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，到底是哪一級的黨組織領(lǐng)導(dǎo)了鄉(xiāng)村的一切工作呢？顯然，這里就要在縣鄉(xiāng)村三級黨組織中分出主次來。在明確了負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理的第一責(zé)任在哪一級黨委之后，通過堅決有序地下放上級條線的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)到這一層次，接受黨委的區(qū)域化領(lǐng)導(dǎo)，就可以在鄉(xiāng)村治理過程中更好地將執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢，重建基層自主權(quán)。有了這樣的自主權(quán)，基層黨組織才能充分發(fā)揮自身的政治優(yōu)勢，廣泛調(diào)動各方力量，通過自治、共治、德治和法治相結(jié)合的機制體系，將三大政治傳統(tǒng)的制度能量集于一體，實現(xiàn)有效的治理。
2、強化鄉(xiāng)村治理體系之“體”，需要從激活黨組織自身活力入手
基層黨組織是鄉(xiāng)村治理體系的組織核心，是治理體系之“體”的體現(xiàn)者。當(dāng)前的黨建工作主要成績還是體現(xiàn)在黨組織之間的關(guān)系上，比如區(qū)域化黨建對于各種黨組織和有黨組織的單位的聯(lián)動發(fā)揮了很好的作用，但在黨組織自身建設(shè)和聯(lián)系群眾方面其實成效不明顯。當(dāng)前，基層黨員參加黨組織活動的積極性還不夠高。毋庸諱言，有活力的組織活動必然是可以讓參與者身心得到好處的活動。怎樣才能增強組織活動的吸引力又不至于滑向庸俗化呢？為此必須深入研究黨組織活動設(shè)計的問題，研究信仰活動的規(guī)律，借鑒團體活動和社會工作的規(guī)律，使得參加活動的黨員能夠在思想和身心等方面得到更大的好處。
3、聯(lián)接“體”與“系”，必須優(yōu)化基本治理單元的規(guī)模
黨群聯(lián)系緊密了，治理體系的“體”與“系”的關(guān)系就緊密了，“體”對于“系”的引導(dǎo)作用也就能發(fā)揮出來。黨群聯(lián)系首先是發(fā)生在基層社區(qū)中的，由于鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)與生活場域的相對統(tǒng)一性，黨群聯(lián)系就更加依靠社區(qū)生活的展開。基層社區(qū)的規(guī)模對于優(yōu)化黨群聯(lián)系來說是一個至關(guān)重要的問題。
從群眾的角度來看問題，黨的群眾工作或者社會治理的核心內(nèi)涵其實是幫助群眾過日子，基層社會治理的本質(zhì)是生活治理。生活治理是直接面對有差別的個人的，因此必須從人際交往的角度來核定工作對象的人口規(guī)模。當(dāng)前，基層社區(qū)的撤并過多考慮了行政成本、管理便利和公共服務(wù)體系的效率，忽視了黨的群眾工作的效果，這個方向應(yīng)該被扭轉(zhuǎn)過來。
4、聯(lián)接“體”與“系”，還須適當(dāng)?shù)匕l(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟
黨聯(lián)系群眾不能在空中蓋樓閣，黨組織要在群眾最關(guān)心的領(lǐng)域中建立組織載體。尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)群眾最關(guān)心的還是發(fā)展經(jīng)濟，黨組織要建立自己的領(lǐng)導(dǎo)能力，就必須帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟，追求共同富裕。如果能夠?qū)l(fā)展和治理結(jié)合起來，治理效率就會大大提升，所以，鄉(xiāng)村振興必須從產(chǎn)業(yè)入手。當(dāng)前總體上存在偏重治理忽視發(fā)展的問題，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地構(gòu)成了挑戰(zhàn)，這是很值得重視的問題。
5、積極看待“體”外之“系”的發(fā)展，以法治化的思維治理群眾的自發(fā)組織
在現(xiàn)代的治理體系中，“體”的強大可以為“系”的繁榮創(chuàng)造出空間。當(dāng)黨的組織傳統(tǒng)切實在鄉(xiāng)村基層得到有力貫徹之后，我們看待鄉(xiāng)村各種自組織現(xiàn)象也將獲得新的視野和高度，因此可以從更加積極的角度看待“體”外之“系”的發(fā)展。最需要做到的是借鑒西方公共政府傳統(tǒng)的法治化原則來治理社會自組織現(xiàn)象。在稅費改革和不斷提高個人所得稅起征點之后，普通群眾的公民義務(wù)觀念逐漸淡漠，權(quán)利意識不對稱地強化起來。這個時候，尤其需要執(zhí)政黨和政府建立法治思維，依法治理。既要避免簡單粗暴的傳統(tǒng)手法，也要避免沒有原則的放任。近期《宗教事務(wù)條例》的修訂和頒行是這種依法治理自組織思維的一個例子。
總的來說，中國鄉(xiāng)村治理問題的性質(zhì)和出路在變遷中體現(xiàn)了很強的延續(xù)性，同時在延續(xù)中也發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型。和以往關(guān)于治理傳統(tǒng)的研究有所不同的是，本文強調(diào)中國治理傳統(tǒng)是多種傳統(tǒng)組成的，并沒有一個單一的邊界清晰的所謂中國治理傳統(tǒng)。當(dāng)我們從體系的角度來概括中國治理制度與主體之間關(guān)系時，就是在強調(diào)它的開放性，或者借用趙汀陽的說法，體系可以是“無外的”。多元共存的關(guān)系中既然存在主次之分，它又是有內(nèi)的，形成“有內(nèi)無外”的狀態(tài)。在這個有內(nèi)無外的結(jié)構(gòu)中，以何為“體”是最關(guān)鍵的問題，在整個國家的上層，這個問題已經(jīng)解決了，但在基層尤其是在鄉(xiāng)村社會，這個問題能否解決與如何解決還值得觀察。
這次疫情是對我國治理體系包括鄉(xiāng)村治理體系的全面檢驗，我們看到了治理之“體”的強力有為，也看到了治理之“系”的積極參與，這種參與可能是在挑剔，也可能是在補臺。疫情不是常態(tài)，但它代表的風(fēng)險是常態(tài)，那么“體”與“系”搭配共治的傳統(tǒng)也就要得到發(fā)揚。這次抗疫過程給我們帶來的另一個啟發(fā)是我們必須更加堅決地改進基層治理，提升在第一時間在第一線發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力。夯實基層恰是共產(chǎn)黨的組織傳統(tǒng)的重要內(nèi)涵，更加重視共產(chǎn)黨的組織傳統(tǒng)，是后疫情時代社會治理的方向。不利的國際環(huán)境呼喚人民的團結(jié)，團結(jié)人民恰是共產(chǎn)黨的初心；充滿風(fēng)險的未來需要充分發(fā)揮多元主體的積極性，這也是民主集中制的內(nèi)在目標(biāo)。
具體到鄉(xiāng)村社會，很有必要進一步夯實基層，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理振興。夯實基層不等于推進基層治理的行政化，也不是用投票解決一切問題，而是充分調(diào)動可以調(diào)動的力量去實現(xiàn)不斷提升的治理目標(biāo)。基層治理的目標(biāo)導(dǎo)向性是徹底的，它需要高度靈活機動的結(jié)構(gòu)形態(tài)，也就是需要有體系。目標(biāo)導(dǎo)向的目標(biāo)是由執(zhí)政黨來把握的，這需要以基層黨組織的建設(shè)為核心，充分發(fā)揮出三大治理傳統(tǒng)各自的優(yōu)勢。總之，基層治理中最重要的問題是加強黨建，改進黨建，最終，將以郡縣制傳統(tǒng)為“體”的鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)換成以黨的組織傳統(tǒng)為“體”的鄉(xiāng)村治理體系。
（作者熊萬勝系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村研究院專家委員，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任。劉炳輝系浙大寧波理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會科學(xué)》2020年第9期）
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