內(nèi)容提要:當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)人口布局變化導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平滯后且質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)發(fā)展失衡導(dǎo)致特大城市過度擴(kuò)張，縣域間收入差距顯著、市鎮(zhèn)發(fā)展水平普遍偏低等問題。這些問題制約了鄉(xiāng)村治理效率與社會(huì)公平，特別是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“政社合一”體制、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)設(shè)置不合理等問題，導(dǎo)致公共服務(wù)低效與社會(huì)矛盾。本文圍繞中國(guó)城鄉(xiāng)人口布局變化與鄉(xiāng)村治理政策調(diào)整的關(guān)系展開深入分析，采用國(guó)際機(jī)構(gòu)推薦的三元分類標(biāo)準(zhǔn)（城市、市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)、鄉(xiāng)村），將傳統(tǒng)“廣義鄉(xiāng)村”細(xì)分為市鎮(zhèn)區(qū)與農(nóng)區(qū)，提出以均衡城市化為核心的改革路徑。研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)治理目標(biāo)的一致性（公正性、效率、平等）要求打破二元結(jié)構(gòu)，通過人口合理布局與資源優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。基于此提出改革建議：一是構(gòu)建均衡城市化目標(biāo)，限制特大城市擴(kuò)張，重點(diǎn)發(fā)展人口2萬-5萬的市鎮(zhèn)，將其公共服務(wù)提升至城市水平；二是推進(jìn)廣義鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)化，優(yōu)化行政區(qū)劃，縮減行政層級(jí)；三是通過市場(chǎng)機(jī)制提高資源配置效率，強(qiáng)化市鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立性，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；四是完善社會(huì)保障與分配制度，建立合理“立戶制度”，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)人口布局 鄉(xiāng)村治理 政策調(diào)整
城鄉(xiāng)界定方法及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響是什么？中國(guó)在城鄉(xiāng)人口均衡布局方面存在哪些問題？社會(huì)治理是否可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一？中國(guó)在城鄉(xiāng)人口均衡布局方面需要做出哪些政策調(diào)整？本文擬就鄉(xiāng)村治理與城鄉(xiāng)人口布局的關(guān)系作一個(gè)分析，并提出相關(guān)改革設(shè)想。
一、什么是鄉(xiāng)村？
如果政策指向要精準(zhǔn)，鄉(xiāng)村的定義就必須明確。哪怕不同的管理部門出于自己的工作需要，可以使用不同的鄉(xiāng)村定義，但定義的合理、明確是必須的。本文自然更多是從社會(huì)治理的角度討論城鄉(xiāng)界定的相關(guān)問題。按通常說法，城市之外的區(qū)域是鄉(xiāng)村；城市人口之外的是鄉(xiāng)村人口，這好像很明確。但我們仔細(xì)追究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)問題沒有這么簡(jiǎn)單。按現(xiàn)有官方統(tǒng)計(jì)，我們無法直接分解城市與鎮(zhèn)的這兩類居民點(diǎn)的常住人口規(guī)模，而實(shí)際上鎮(zhèn)的建成區(qū)與城市的城區(qū)有很大不同。國(guó)家住建部發(fā)布的中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒所提供的人口分布數(shù)據(jù)與國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)不匹配，帶來人口分布觀察的困擾。中國(guó)人口普查區(qū)別了城市人口與鎮(zhèn)區(qū)人口，但仍與住建部的有關(guān)數(shù)據(jù)不匹配，且人口普查數(shù)據(jù)只是每10年一次。在官方用語中，城鎮(zhèn)化率指標(biāo)中的鎮(zhèn)人口包括了全部建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口；而鄉(xiāng)村發(fā)展概念下的農(nóng)村則通常是城市之外的所有地區(qū)，包括了絕大部分建制鎮(zhèn)。
從全國(guó)建制鎮(zhèn)層面看，城鄉(xiāng)邊界模糊的情形也比較嚴(yán)重。我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口規(guī)模超過5萬的比較常見。有的建制鎮(zhèn)與所在城市的主城區(qū)完全連在了一起，成為城市的一個(gè)部分。中西部的情況則有很大不同。除了大型城市郊區(qū)的建制鎮(zhèn)之外，中西部大部分建制鎮(zhèn)其實(shí)就是一個(gè)大村莊，一般只有一條很短的商業(yè)街。
從村莊層面看，城鄉(xiāng)定義問題同樣很突出。東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些村莊已經(jīng)聯(lián)袂成為大的市區(qū)。像蘇南、杭甬地區(qū)、廣東佛山市等，其許多村莊已經(jīng)由城市基礎(chǔ)設(shè)施完全聯(lián)結(jié)在了一起。但從全國(guó)看，行政村的常住人口平均不到1000人，大部分村莊也就幾百人，其中一部分成了所謂“空心村”。村莊空無一人的極端情況在很多省份都存在。
政策目標(biāo)缺乏清晰合理定義，會(huì)影響政策效果，有時(shí)還會(huì)導(dǎo)致明顯政策偏差。筆者曾看到蘇南某市某區(qū)的一個(gè)官方文件，講該區(qū)某年道路投資總額中70%用于鄉(xiāng)村道路建設(shè)，但筆者在現(xiàn)場(chǎng)看到的基本是連片城市建成區(qū)，沒有村莊的影子。我們不免要問，如果按鄉(xiāng)村道路規(guī)劃，這個(gè)實(shí)際上的城市形態(tài)是否與其鄉(xiāng)村道路規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不配套？如果實(shí)事求是，按城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)道路，統(tǒng)計(jì)中的城鄉(xiāng)建設(shè)投資比例數(shù)是否可信？從更意義上一般說，如果按財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的準(zhǔn)則來衡量財(cái)政獨(dú)立能力，那么，盡管建制鎮(zhèn)擁有法律所支持的財(cái)權(quán)，也擁有自己的財(cái)政機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上普遍不具備財(cái)政收支平衡能力，更沒有將現(xiàn)有鎮(zhèn)建成區(qū)發(fā)展為小城市或稱“市鎮(zhèn)”的能力。這樣一來，鄉(xiāng)村振興很難在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的政策框架內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)。如果沒有市鎮(zhèn)實(shí)體的充分發(fā)展，而去大規(guī)模發(fā)展村莊公共服務(wù)設(shè)施，會(huì)帶來公共服務(wù)效率的極大損失，長(zhǎng)遠(yuǎn)看不可持續(xù)。這里實(shí)際上遇到一個(gè)“廣義鄉(xiāng)村”與“狹義鄉(xiāng)村”（可稱“農(nóng)業(yè)區(qū)”）區(qū)分的必要性問題，以便在不同類型的鄉(xiāng)村實(shí)行不同的政策。如果沒有這種區(qū)分，或者這種區(qū)分仍然用行政區(qū)劃概念做標(biāo)準(zhǔn)，政策的瞄準(zhǔn)能力就會(huì)大打折扣。
城鄉(xiāng)劃分實(shí)際上是一個(gè)國(guó)際性難題。各國(guó)對(duì)城市與鄉(xiāng)村的定義很不相同，加大了國(guó)際比較研究的困難程度。本質(zhì)上，這是二元?jiǎng)澐址椒ǖ膬?nèi)在缺陷。為解決這個(gè)難題，2021年由歐盟、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展計(jì)劃署、國(guó)際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及世界銀行等六家國(guó)際機(jī)構(gòu)，發(fā)布了歷經(jīng)多年完成的研究報(bào)告《城市化水平判定——國(guó)際比較中定義城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的方法手冊(cè)》，將城鄉(xiāng)居民點(diǎn)分布類別劃分為3種，分別是城市、市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)以及鄉(xiāng)村。據(jù)了解，這個(gè)劃分方法已經(jīng)為歐洲主要國(guó)家所接受，將引起統(tǒng)計(jì)方法的變更。
表1 國(guó)際機(jī)構(gòu)推薦的城鄉(xiāng)人口布局類型劃分規(guī)則
國(guó)際機(jī)構(gòu)推薦的這種方法不僅在統(tǒng)計(jì)技術(shù)上有重要?jiǎng)?chuàng)新，而且現(xiàn)實(shí)意義也很大。關(guān)鍵是國(guó)際機(jī)構(gòu)的新標(biāo)準(zhǔn)的類別特征明顯，而不是那種類似寧夏西瓜和浙江西瓜之間的細(xì)微特征的區(qū)別。例如，按發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率上看，城市這類居民點(diǎn)可以有農(nóng)業(yè)，但成本要比鄉(xiāng)村明顯高出很多；公共服務(wù)則在鄉(xiāng)村地區(qū)效率很低，鄉(xiāng)村地區(qū)居民只能在第二類區(qū)域即市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)獲得公共服務(wù)，所以農(nóng)戶不能離市鎮(zhèn)太遠(yuǎn)。從社會(huì)平等狀態(tài)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家窮人一般居住在城市，因?yàn)楦F人在城市更容易得到幫助，所以城市這種類型的居民點(diǎn)的收入分配的基尼系數(shù)比較高，而鄉(xiāng)村地區(qū)則很少有富豪，一般是中產(chǎn)階級(jí)群體居住。相應(yīng)地，從社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)看，城市的社會(huì)沖突程度較之鄉(xiāng)村地區(qū)更高，激進(jìn)社會(huì)思潮在城市多見，而在市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的居民則更傾向于保守。城市居民的黨派分野更為明顯，且容易發(fā)生變化，而鄉(xiāng)村地區(qū)則相反。鄉(xiāng)村地區(qū)的政治活動(dòng)缺少競(jìng)爭(zhēng)性，道德風(fēng)尚與習(xí)俗對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)作用更為重要，也弱化了市鎮(zhèn)的政治市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，使市鎮(zhèn)的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)往往沒有“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)。如此等等，不一而足。
按國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)居民點(diǎn)類型的三元?jiǎng)澐址椒ǎ鐣?huì)治理辦法與結(jié)果也有很大不同。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)村類型幾乎沒有自己獨(dú)立的公共服務(wù)，基本依附于市鎮(zhèn)滿足公共服務(wù)需求，而市鎮(zhèn)的某些公共服務(wù)可以高于城市，所以市鎮(zhèn)對(duì)居民尤其是對(duì)中老年人有更大吸引力，成為中產(chǎn)階級(jí)的向往之地。這種情況在英國(guó)與荷蘭最為典型。荷蘭的人口密度居世界前列，其人口分布類型與國(guó)際機(jī)構(gòu)的三元?jiǎng)澐謪s最為契合。荷蘭的幾個(gè)大城市規(guī)模在歐洲也不算小，而400來個(gè)市鎮(zhèn)在全國(guó)星羅棋布，作為第三類別的農(nóng)牧區(qū)小型居民點(diǎn)則多為幾戶人家，農(nóng)戶離市鎮(zhèn)的距離一般在6公里左右。農(nóng)區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的水平絕不比中國(guó)中東部的一般水平好。浙江省農(nóng)口一位領(lǐng)導(dǎo)干部說，浙江農(nóng)村發(fā)展要學(xué)習(xí)荷蘭，我聽了深以為然！美國(guó)農(nóng)區(qū)的人口布局如果排除了宗教因素（如阿米什教派只使用畜力耕作），與英國(guó)、荷蘭比較一致。其實(shí)，除了原蘇東地區(qū)，歐洲主要國(guó)家基本都是如此。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響城鄉(xiāng)人口分布，人口分布又影響國(guó)家的社會(huì)治理方略。這是基本規(guī)律。
總結(jié)以上分析，我們以往使用的鄉(xiāng)村概念，就是指農(nóng)戶們生產(chǎn)生活的區(qū)域，可稱為農(nóng)區(qū)；隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，有的國(guó)家鄉(xiāng)村與農(nóng)區(qū)在演化中其內(nèi)涵保持一致，即鄉(xiāng)村中脫離農(nóng)業(yè)的人口向城市或市鎮(zhèn)集中；而有的國(guó)家則不同，即大量實(shí)際脫離農(nóng)業(yè)的人口仍然居住在被這些國(guó)家稱作的鄉(xiāng)村的地區(qū)。根據(jù)若干國(guó)家對(duì)人口居住類型二元?jiǎng)澐峙c國(guó)際機(jī)構(gòu)三元?jiǎng)澐值牟町惐容^，葡萄牙、巴西、法國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家則把市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)定義為城市。烏干達(dá)、印度便是典型的使用“大鄉(xiāng)村”概念的國(guó)家，即它們把國(guó)際機(jī)構(gòu)歸為“市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)”的區(qū)域看作鄉(xiāng)村地區(qū)。中國(guó)住建部及一般官方文件定義的鄉(xiāng)村與它們相似，雖然在計(jì)算城鎮(zhèn)化率時(shí)又有不同。
采用國(guó)際機(jī)構(gòu)新發(fā)布的人口居住類型統(tǒng)計(jì)分類方法有重要現(xiàn)實(shí)意義。二元分類方法使用時(shí)間漫長(zhǎng)，我們不需要改變普通人的語言表達(dá)習(xí)慣，但從提高國(guó)家多種政策實(shí)施的瞄準(zhǔn)度的意義上，新方法顯然更有價(jià)值。將傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村不妨稱為“廣義鄉(xiāng)村”，并按國(guó)際機(jī)構(gòu)的新建議，將其進(jìn)一步區(qū)分為市鎮(zhèn)區(qū)（含人口半稠密區(qū)）與農(nóng)區(qū)兩個(gè)類別，國(guó)家振興鄉(xiāng)村及提高鄉(xiāng)村治理水平的相關(guān)政策的指向性會(huì)更加明確，政策實(shí)施中偏差的可能性也更小。農(nóng)區(qū)人口規(guī)模要收縮，經(jīng)濟(jì)總量的占比也要相對(duì)下降，社會(huì)服務(wù)要向市鎮(zhèn)引流，但農(nóng)戶的人均收入水平要在全社會(huì)平均水平之上。市鎮(zhèn)區(qū)的人口規(guī)模則應(yīng)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)總量的占比也要提高，社會(huì)服務(wù)質(zhì)量甚至可以提高到超越城市的水平，這正是中國(guó)振興鄉(xiāng)村、提高社會(huì)治理水平施展政策拳腳的地方。
二、中國(guó)城鄉(xiāng)人口分布是否合理？
社會(huì)治理政策不只是要適應(yīng)城鄉(xiāng)人口布局的現(xiàn)實(shí)，更是要引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理布局，以提高社會(huì)治理政策的實(shí)際效果。問題討論到這個(gè)程度，我們必須了解中國(guó)城鄉(xiāng)人口分布的實(shí)際情況及其存在的問題。
從官方數(shù)據(jù)看清中國(guó)城鄉(xiāng)人口分布并不容易。《城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的城市“城區(qū)人口”小于人口普查統(tǒng)計(jì)的“城市人口”，我們認(rèn)為前者的數(shù)據(jù)更具有合理性。按人口普查規(guī)則，若市所屬下級(jí)行政區(qū)人口超過1500人/平方公里，該區(qū)所有人口都是城市人口，例如超過這個(gè)指標(biāo)的北京市昌平區(qū)的人口都是城市人口，而達(dá)不到這個(gè)指標(biāo)的平谷區(qū)則不然。中國(guó)各級(jí)行政區(qū)的人口布局首位度較高，類似昌平區(qū)的情形很多，城市人口數(shù)量在這里會(huì)被高估。住建部的統(tǒng)計(jì)應(yīng)該是直接從居民點(diǎn)建設(shè)水平的視角定義市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，它不會(huì)將例如北京昌平區(qū)的流村鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口看作城市人口，更不會(huì)把該鎮(zhèn)所轄的鎮(zhèn)區(qū)外村莊的人口看作鎮(zhèn)區(qū)人口。所以，相對(duì)而言，住建部的人口分布類別的劃分辦法更為合理。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的農(nóng)村人口是與城鎮(zhèn)人口是相對(duì)應(yīng)的，后者中含有建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口數(shù)，但它沒有對(duì)二者做區(qū)別。我們用總?cè)丝跀?shù)減去國(guó)家統(tǒng)計(jì)局確定的農(nóng)村人口數(shù)和住建部的城區(qū)人口數(shù)，便可以得出各類建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口數(shù)，其中包括城市轄區(qū)內(nèi)建制鎮(zhèn)、縣城關(guān)鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)的建成區(qū)人口。這樣，我們就劃分了城區(qū)、各類建制鎮(zhèn)建成區(qū)及農(nóng)業(yè)區(qū)村落這三大類居民點(diǎn)。這個(gè)劃分大體接近國(guó)際機(jī)構(gòu)的三元?jiǎng)澐帧．?dāng)然，這個(gè)劃分也是有缺點(diǎn)的，主要是因?yàn)橹袊?guó)的縣城關(guān)鎮(zhèn)及一些東部建制鎮(zhèn)的建成區(qū)的常住人口規(guī)模很大，遠(yuǎn)超聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)認(rèn)定的城市的底線標(biāo)準(zhǔn)；另外，中西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)建成區(qū)的規(guī)模又往往比較小，中國(guó)還有不少名村的規(guī)模比較大，如江蘇華西村、河南南街村、陜西袁家村等。但即使有這個(gè)缺陷，用這個(gè)劃分方法來分析城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，也已經(jīng)比籠統(tǒng)地分析城鎮(zhèn)化問題更深入了一步。表2是按以上思路處理數(shù)據(jù)后的結(jié)果。依據(jù)此表的信息，結(jié)合官方其他數(shù)據(jù)，加上本人以往的調(diào)研，能看出中國(guó)城鄉(xiāng)人口布局存在以下一些問題。
表2 2006-2022年中國(guó)城鄉(xiāng)人口分布變化
資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
（一）城鎮(zhèn)化程度低、速度慢
按中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)，2012-2021年中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際從業(yè)人口占全部從業(yè)人口的比例由33.5%下降到22.9%，同期農(nóng)村常住人口占總?cè)丝诒戎赜?6.9%降至35.3%，兩個(gè)指標(biāo)大體同速降低，但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化水平可能低于官方統(tǒng)計(jì)的水平。中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化率達(dá)72%，單從數(shù)值上，講這個(gè)水平已經(jīng)超過了美國(guó)。2016年我國(guó)田間作業(yè)畝均動(dòng)力0.41kW，美國(guó)畝均動(dòng)力0.06～0.07kW，中國(guó)是美國(guó)的5.8～6.8倍；發(fā)生這種情形，一方面是中國(guó)農(nóng)機(jī)利用效率低，另一方面也反映了中國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)者冗余十分嚴(yán)重。從農(nóng)村調(diào)查看，一些被統(tǒng)計(jì)部門看作的農(nóng)業(yè)從業(yè)者實(shí)際上很少下地做農(nóng)活，筆者稱他們?yōu)椤暗嘏限r(nóng)民”，并不是真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)者。
如果“地畔農(nóng)民”外出務(wù)工超過半年，便會(huì)被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住居民。實(shí)際上這部分農(nóng)民與那些把土地流轉(zhuǎn)出去、常年外出務(wù)工的“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”是不同的，后者被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住居民尚可。“地畔農(nóng)民”會(huì)維持農(nóng)村生活，在城鎮(zhèn)的居所多是臨時(shí)的，工作也多是變化的，農(nóng)忙季節(jié)還要回家，安排農(nóng)產(chǎn)品銷售事務(wù)。把這種沒有穩(wěn)定進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)分工系統(tǒng)的人口看作城鎮(zhèn)人口，不能很好反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)。
中國(guó)鄉(xiāng)村居民職業(yè)的轉(zhuǎn)變與居住地變化嚴(yán)重不匹配。2005年中國(guó)村莊現(xiàn)狀用地面積為140420平方公里，但在鄉(xiāng)村人口減少的背景下，全國(guó)農(nóng)村平均每年村莊占地?cái)U(kuò)張面積高達(dá)200多平方公里。這種擴(kuò)張大多以農(nóng)民違法建房的形式出現(xiàn)。官方對(duì)違法建房的處理多以罰款了結(jié)。按照實(shí)際人口推算，這10年里，農(nóng)村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增加23%。粗略估算，中國(guó)農(nóng)區(qū)（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區(qū)）每平方公里約有1.1個(gè)自然村，約占到耕地面積的10%，農(nóng)地因此被居民點(diǎn)切割得很厲害。在糧食主產(chǎn)區(qū)和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴(yán)重。大量已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的原農(nóng)村居民一方面在農(nóng)村投資建設(shè)房屋，一方面又將房屋空置，不僅浪費(fèi)巨大，還降低了他們的生活品質(zhì)。
（二）城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡
從2006年以來的統(tǒng)計(jì)信息看，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡問題有所加劇。2006年至2013年，中國(guó)各類建制鎮(zhèn)人口增速達(dá)到5.7%，顯著高于城市人口增速；2013年至2022年，增速下降到2.3%，低于城市人口增長(zhǎng)速度（見表2）。
（三）特大型城市人口規(guī)模增長(zhǎng)過快
中國(guó)大城市發(fā)展偏離均衡水平，呈現(xiàn)過度擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。按Henderson的研究所提供的關(guān)于合理城市首位度的判斷指標(biāo)，中國(guó)前10位大城市的相對(duì)規(guī)模1990年之前處于適度區(qū)間。2011-2018市轄區(qū)戶籍人口增長(zhǎng)率與2010-2017非戶籍常住人口增長(zhǎng)率顯然超過了中國(guó)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率，說明這些超大城市的首位度在繼續(xù)增長(zhǎng)。2010-2017年間這些城市的GDP增長(zhǎng)率也快于全國(guó)GDP增長(zhǎng)率，說明其經(jīng)濟(jì)的首位度也在提高。
表3 中國(guó)特大城市的人口變化
資料來源：1.中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)，中國(guó)城市年鑒，中國(guó)城市年鑒社出版，2012年、2019年卷；2.中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編，中國(guó)計(jì)劃出版社，2010年、2017年卷。
（四）縣域之間人均收入的差異
鑒于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源局限，我們用縣域人均GDP作為縣域人均收入的表征。因?yàn)槿司鵊DP與人均收入高度相關(guān)，這種替代有一定的局限性，但從趨勢(shì)上看也有可信度。我們按東中西不同區(qū)域的縣域單位發(fā)展水平，選取了127個(gè)縣域單位作為分析樣本，發(fā)現(xiàn)縣域人均GDP差異的基尼系數(shù)為0.415。這是一個(gè)比較高的數(shù)值，可以說明中國(guó)縣域之間人均收入的差異是很大的。我們?cè)诜治龀青l(xiāng)人口布局中重視這個(gè)數(shù)值，是因?yàn)槲覀儼l(fā)現(xiàn)，縣域人均收入水平高的地區(qū)，其市鎮(zhèn)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)很高；而縣域人均收入水平低的地區(qū)則相反。所以，這個(gè)指標(biāo)也反映了我國(guó)均衡城市化水平的區(qū)域差異。
檢索其他研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)反映我國(guó)各省人均收入差異的基尼系數(shù)，近年來大體在0.4-0.5之間。這意味著，加入省會(huì)經(jīng)濟(jì)因素之后，我國(guó)地區(qū)間人均收入差異更大。縣域之間人均收入差異的基尼系數(shù)接近零，才具有合理性。這是因?yàn)椋绻嬲龑?shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，在人口自由遷徙因素的影響下，區(qū)域間人均收入不應(yīng)該使基尼系數(shù)高到這個(gè)水平。美國(guó)人遷徙頻率很高，便導(dǎo)致反映美國(guó)各州的人均收入差異的基尼系數(shù)多年來在0.1左右擺動(dòng)，這近乎無差異。
（五）中國(guó)市鎮(zhèn)發(fā)展水平很低
除了東部地區(qū)，中國(guó)建制鎮(zhèn)總體發(fā)展水平不高，但東部地區(qū)要好于中西部地區(qū)。中國(guó)建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模在各地差異大，中西部大部分建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)不過是一個(gè)大村莊而已。除去人口密度很低的邊遠(yuǎn)地區(qū)，中國(guó)建制鎮(zhèn)的平均覆蓋范圍大約為180平方公里，各地的差異與東西方位及距離大中城市遠(yuǎn)近有關(guān)。
中國(guó)建制鎮(zhèn)發(fā)展到怎樣的水平，才能真正發(fā)揮城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樞紐作用？我們依照公開的官方數(shù)據(jù)做一個(gè)大略分析。如果中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈重心能夠向市鎮(zhèn)方向下沉，則平均每一個(gè)建制鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增加值可達(dá)到12億，這樣約可以支撐1.5萬人（包括農(nóng)戶就近兼業(yè)因素）在這一系統(tǒng)中獲得與城市居民相等的收入。三代6口之家的戶均農(nóng)業(yè)用地可達(dá)120畝，糧食經(jīng)營(yíng)面積可以更高一些，已經(jīng)能夠普遍形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)（按農(nóng)產(chǎn)品銷售額估算）。考慮到建制鎮(zhèn)可以生存數(shù)倍的非農(nóng)業(yè)人口（美國(guó)約為1:10，按中國(guó)國(guó)情，取1:3），則建制鎮(zhèn)轄區(qū)平均人口可達(dá)到4.5萬人，且這部分人口可以從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)必然引起的旁側(cè)產(chǎn)業(yè)中取得就業(yè)機(jī)會(huì)。如果在建制鎮(zhèn)發(fā)展城市年長(zhǎng)居民養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，人口規(guī)模還可以增大到5萬人左右，其中建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在4萬左右。這樣一個(gè)人口規(guī)模，方可以保證學(xué)校、醫(yī)院及其他文體服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。例如，這樣的人口規(guī)模之下建設(shè)兩座小學(xué)，每一座小學(xué)的學(xué)生規(guī)模都可以超過最低1千名學(xué)生數(shù)的合理規(guī)模要求（依據(jù)為我對(duì)教育界人士的訪問所得到的信息）。顯然，中國(guó)建制鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展水平與這里描述的理想水平相差甚遠(yuǎn)。
費(fèi)孝通先生曾提出城鄉(xiāng)概念的界定問題，并主張把他使用的“城鎮(zhèn)”一詞用“集鎮(zhèn)”替代更好。費(fèi)先生所考察的吳江已經(jīng)今非昔比，他所倡導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)已經(jīng)孵化為世界分工體系，當(dāng)時(shí)的很多集鎮(zhèn)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)。他主要是從商貿(mào)關(guān)系的視角分析集鎮(zhèn)的意義，發(fā)現(xiàn)了集鎮(zhèn)中自然發(fā)育的組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用。現(xiàn)代區(qū)域分工體系中市鎮(zhèn)在作用已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)時(shí)代。
三、城鄉(xiāng)社會(huì)治理是否可以統(tǒng)一？
人口在城市、市鎮(zhèn)及農(nóng)區(qū)的分布越合理、越具有類別特征，社會(huì)治理的共性反倒越突出。如果把社會(huì)治理主要看作政府的職能，政府怎么可能針對(duì)日益細(xì)分的專業(yè)化人群做出細(xì)分的治理安排？要多大的政府才能承擔(dān)起這樣的重?fù)?dān)？農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平提高以后，政府可以有農(nóng)業(yè)政策，但對(duì)農(nóng)區(qū)的社會(huì)治理并非一定要有特殊政策。城鄉(xiāng)社會(huì)治理可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，或者說可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的一體化。希望下面的討論能支撐這一觀點(diǎn)。
（一）公正性目標(biāo)是城鄉(xiāng)社會(huì)治理統(tǒng)一的基礎(chǔ)
鄉(xiāng)村社會(huì)治理的根本目的是什么？人們通常用把社會(huì)和諧穩(wěn)定作為治理的核心目標(biāo)，并把鄉(xiāng)村發(fā)生的“群體性事件”的頻率及嚴(yán)重程度用來做鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定水平高低的指標(biāo)。這種認(rèn)識(shí)有不足之處。通常，用大量花錢的辦法加強(qiáng)社會(huì)控制會(huì)帶來社會(huì)穩(wěn)定的短期效果，但不可長(zhǎng)久持續(xù)。所以，社會(huì)治理從根本上還是要提高經(jīng)濟(jì)效率，改善城鄉(xiāng)社會(huì)之間及鄉(xiāng)村內(nèi)部各階層之間的平等程度，這兩方面有了成績(jī)，鄉(xiāng)村社會(huì)才能穩(wěn)定。這不是說政府直接插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接干預(yù)工資水平，而是指主要通過公共服務(wù)水平的提高，間接實(shí)現(xiàn)這些方面的改善。按羅爾斯的觀點(diǎn)，公正就是效率、平等與穩(wěn)定三者關(guān)系的統(tǒng)一。治理目標(biāo)不能本末倒置，效率增進(jìn)與平等改善是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我們?cè)僮屑?xì)想想，鄉(xiāng)村治理這三個(gè)目標(biāo)是基礎(chǔ)性目標(biāo)，對(duì)研究城市治理也適用。針對(duì)所謂鄉(xiāng)村特殊性的治理研究，其實(shí)也脫不開鄉(xiāng)村與城市系統(tǒng)的關(guān)系。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)村治理改革是要將社會(huì)治理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)社會(huì)治理一體化格局，否則鄉(xiāng)村治理的一些難題無法破解。
（二）效率目標(biāo)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的決定意義
按有關(guān)資料推算，中國(guó)農(nóng)區(qū)平均人口約為300-400人/平方公里，超過了國(guó)際機(jī)構(gòu)定義農(nóng)業(yè)區(qū)人口密度標(biāo)準(zhǔn)的上限，已經(jīng)達(dá)到國(guó)際機(jī)構(gòu)定義的“市鎮(zhèn)及人口稠密區(qū)”底線標(biāo)準(zhǔn)的。但是，中國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)的人口分散在大量傳統(tǒng)村莊里，務(wù)農(nóng)人口與已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的人口混居一起，沒有典型的小型農(nóng)業(yè)居民點(diǎn)。中國(guó)的行政村平均規(guī)模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）規(guī)模更小到平均約150人以下。
為中國(guó)這種不大不小的村莊提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本很高。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，更小的農(nóng)業(yè)居民點(diǎn)除了簡(jiǎn)易道路之外，幾乎沒有公共設(shè)施。這類人口在歐美社會(huì)大多分散居住，較少有其他類型居民與他們做鄰居。鄉(xiāng)村房?jī)r(jià)變動(dòng)反映了這種趨勢(shì)。距離牧場(chǎng)小型居民點(diǎn)越近，房?jī)r(jià)越低，反映了農(nóng)村居民在脫離農(nóng)業(yè)以后的居住點(diǎn)選擇意愿。這種變化對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有重要影響，例如，幾十戶人家的村莊作為居民點(diǎn)越來越少，形成政府對(duì)公共服務(wù)部署的特殊要求。小型農(nóng)業(yè)居民點(diǎn)的生活排放規(guī)定一般比較寬松，允許農(nóng)戶自建排放物處理設(shè)施。小型居民點(diǎn)的周邊的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)比較簡(jiǎn)陋，通向地方公共路網(wǎng)的道路通常硬化鋪裝處理。在學(xué)者Steven C. Deller and John M. Halstead對(duì)新英格蘭地區(qū)農(nóng)村道路服務(wù)的效率的研究中，運(yùn)用隨機(jī)前沿模型對(duì)新英格蘭城的農(nóng)村道路進(jìn)行了效率測(cè)算，結(jié)果顯示，新英格蘭城存在著管理的低效率和投入的低效率，效率損失約為40%，也就是說比需要的成本高出了40%，但研究結(jié)果顯示，小城鎮(zhèn)發(fā)展能夠更好地匹配公共效率。
從大局看，近年來中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的人口在明顯減少，但國(guó)家財(cái)政用于鄉(xiāng)村社會(huì)的支出卻大幅度增長(zhǎng)。假設(shè)國(guó)家財(cái)政支出項(xiàng)下的“農(nóng)林水事務(wù)支出”的內(nèi)部細(xì)目結(jié)構(gòu)不變，則說明這項(xiàng)支出中涉及的鄉(xiāng)村社會(huì)維護(hù)的支出以同樣的速度增長(zhǎng)。再假設(shè)此項(xiàng)支出中用于糧食生產(chǎn)的部分與糧食產(chǎn)量以同樣速度增長(zhǎng)，則說明超出糧食產(chǎn)量的支出增長(zhǎng)主要是由鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展與維護(hù)引起的。這里的兩個(gè)假設(shè)自然有其合理性。由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒可以看出，國(guó)家農(nóng)林水事務(wù)支出中涉及農(nóng)村社會(huì)的支出近年來只是略低于農(nóng)業(yè)（主要是糧食生產(chǎn)）的支出，而且農(nóng)業(yè)支出的一部分在實(shí)際操作中也會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)事務(wù)支出。從表7可以看出，2007年至2022年期間，扣除價(jià)格變動(dòng)因素，農(nóng)林水事務(wù)支出增長(zhǎng)的速度超過糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)速度近9%。2013年至2022年期間，國(guó)家財(cái)政收入增速明顯放緩，農(nóng)林水事務(wù)支出增速仍然超過糧食增速2%。考慮到鄉(xiāng)村人口負(fù)增長(zhǎng)因素，國(guó)家在鄉(xiāng)村維護(hù)與發(fā)展事務(wù)方面的農(nóng)民人均支出增長(zhǎng)更快。這些支出完全是公共領(lǐng)域的支出，其中包括村干部的工資與辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但不包括對(duì)一般農(nóng)民的社會(huì)福利補(bǔ)貼。所以，這里的相關(guān)變量的增長(zhǎng)其實(shí)正反映了在一定條件下發(fā)生的公共品的“過度供應(yīng)”問題，只是在這個(gè)場(chǎng)景下它與鄉(xiāng)村治理聯(lián)系了一起。不能不說相關(guān)支出的增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村的風(fēng)貌改善有一定作用，但從人口城鎮(zhèn)化仍在持續(xù)的情形看，特別是從小學(xué)生城鎮(zhèn)化率的長(zhǎng)期高于人口城鎮(zhèn)化率的情形看，這種支出的作用是令人懷疑的。其實(shí)，對(duì)于小規(guī)模居民點(diǎn)，在我國(guó)就是平均常住人口規(guī)模不到1000人的行政村，更是平均常住人口不到400人的自然村，要將其建設(shè)成文明、現(xiàn)代的居民點(diǎn)，成本都是極為高昂的。
表4鄉(xiāng)村社會(huì)維護(hù)與發(fā)展支出推算
資料來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)財(cái)政年鑒。
如果以社會(huì)治理的公正性目標(biāo)為準(zhǔn)繩，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理仍有明顯的二元結(jié)構(gòu)特征，由此產(chǎn)生了鄉(xiāng)村治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的特殊難題。
行政村一級(jí)的“政社合一”體制尚未打破，是難題之一。在農(nóng)村改革之初，國(guó)家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被打破。但在行政村一級(jí)，村民委員會(huì)或村民小組仍然既擔(dān)當(dāng)公共服務(wù)職能，又作為集體經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力行使者。與人民公社時(shí)期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產(chǎn)活動(dòng)，但仍承擔(dān)著分配集體經(jīng)濟(jì)收入的職能。
行政村一級(jí)的“政社合一”，使一部分村莊的社會(huì)保障社區(qū)化，不利于穩(wěn)定社會(huì)保障關(guān)系。社會(huì)保障必須是低風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)民收入再分配行為，如果一個(gè)社區(qū)依靠從幾家企業(yè)收取的物業(yè)租金作為保險(xiǎn)基金來源，會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。依靠廣義的國(guó)家財(cái)政（即包括企業(yè)固定繳費(fèi)的“社會(huì)保障稅”），方可穩(wěn)定社會(huì)保障水平，體現(xiàn)社會(huì)平等，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分村莊因集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，公共開支提留的總量也大；欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊則無可提留，公共開支捉襟見肘，由此造成中國(guó)村莊公共服務(wù)水平存在不小的差別。前一類村莊會(huì)將集體經(jīng)濟(jì)的提留用來補(bǔ)貼村民的社會(huì)保障。因社會(huì)保障的剛性要求，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)收入降低時(shí)，村莊將不得不變相舉債維持社會(huì)保障水平，最終產(chǎn)生討債訴訟，誘發(fā)社會(huì)沖突。
行政村一級(jí)的“政社合一”，還妨礙勞動(dòng)力跨社區(qū)自由流動(dòng)。依據(jù)筆者的調(diào)研，利用集體收入建立的公共服務(wù)系統(tǒng)所提供的服務(wù)具有“俱樂部物品”特征，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不樂意外來人口享用這些公共服務(wù)。發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊多是包括居住區(qū)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的混合型居民點(diǎn)，不得不吸收外來居民常住，“俱樂部物品”很難維持對(duì)他們的“排他性”利用，由此會(huì)產(chǎn)生兩類居民的抱怨。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)設(shè)置原則的變更妨礙社會(huì)公正，是另一難題。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立之初，其成員的合法性基礎(chǔ)是成員必須“帶地入社”，即農(nóng)村住戶以自己在土地改革中分到的土地作為加入合作社的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村住戶也成為集體組織成員。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村住戶每家的土地占有比較平均，每人、每戶的成員權(quán)具有等同性。這種集體經(jīng)濟(jì)組織的建立有其社員資格排他性的內(nèi)在規(guī)定，這符合一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織成立的要件。若沒有這種排他性，集體經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)喪失財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邊界，建立組織就沒有意義。但是，后來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的排他性條件發(fā)生了變化，農(nóng)村集體逐漸默認(rèn)原成員家庭出生的子女自動(dòng)獲得成員權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很落后的時(shí)期，還可以通過戶籍遷移獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，例如婚嫁帶來的人口戶籍轉(zhuǎn)移、政府移民政策引致的轉(zhuǎn)移、城市青年到農(nóng)村“插隊(duì)”導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移等等，這些新成員均無任何財(cái)產(chǎn)帶入集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，在較長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，一些成員因?yàn)閲?guó)家政策（如升學(xué)、入伍和城市招工等）離開村莊時(shí)，其成員權(quán)被無償終止，但各地具體實(shí)行這個(gè)政策的時(shí)間有不同。總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的變動(dòng)不再伴隨土地等財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變動(dòng)。
這種在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中設(shè)立與資產(chǎn)投入無關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的做法，違反經(jīng)濟(jì)常識(shí)，必然同時(shí)犧牲效率、平等和穩(wěn)定，當(dāng)然失去了公正性。其原因是：
第一，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與資產(chǎn)投入無關(guān)，人們會(huì)采用非經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)手段取得成員權(quán)資格，獲取“搭便車”利益，從而必然產(chǎn)生低效率。這種制度安排容易助長(zhǎng)機(jī)會(huì)主義行為，危害公序良俗。
第二，因?yàn)槌蓡T權(quán)資格取得方式對(duì)于所有成員并不是同一準(zhǔn)則，便造成了機(jī)會(huì)的不平等。新出生人口、戶籍轉(zhuǎn)移人口與早期集體經(jīng)濟(jì)組織成員同樣分享集體收益，實(shí)際上是把集體收益當(dāng)成了“公共品”，而早期成員當(dāng)年加入集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)向集體繳納的資產(chǎn)卻是實(shí)打?qū)嵉乃饺速Y產(chǎn)，這使早期集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益受到了系統(tǒng)性損害。
第三，鑒于前述成員權(quán)設(shè)置的不平等，集體經(jīng)濟(jì)組織的一部分成員多有抱怨，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊甚至常年發(fā)生集體上訪，引起社會(huì)不穩(wěn)定。有的村莊為了一攬子解決這類問題，確定了集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)“量化固化”原則，很無奈地使經(jīng)濟(jì)問題“政治化”。例如，確定本村某年某月之前出生的人口獲一個(gè)或幾分之一個(gè)成員權(quán)，相應(yīng)地匹配若干股份。那么，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)憑什么確定？這完全沒有合理依據(jù)。任何經(jīng)濟(jì)學(xué)家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在權(quán)勢(shì)人物的引導(dǎo)下，以少數(shù)服從多數(shù)原則確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這是一種村莊政治的妥協(xié)，并非按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊普遍存在這種“一人一權(quán)利，一村一政治”的情形。本來最好由市場(chǎng)決定的事情，卻通過極易產(chǎn)生紛爭(zhēng)的政治決斷程序來解決，這實(shí)在不是一種能帶來社會(huì)良治的做法。
（三）平等目標(biāo)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的決定意義
我們?cè)賮矸治鲟l(xiāng)村治理的平等目標(biāo)的落實(shí)效果。按官方數(shù)據(jù)分析，我注意到鄉(xiāng)村居民內(nèi)部的收入分化水平要高于城鄉(xiāng)居民之間的收入分化水平，但前者發(fā)生的原因還在于城鄉(xiāng)關(guān)系方面的因素。大凡社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平高的國(guó)家，窮人主要生活在城鎮(zhèn)，特別是一些大城市，我們卻有一個(gè)農(nóng)村“蓄水池”的概念，一旦城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不景氣，就要外出務(wù)工的農(nóng)村人口返回家鄉(xiāng)，用了個(gè)好聽的詞叫作“回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。在這種操作習(xí)慣之下，鄉(xiāng)村治理怎么能解決鄉(xiāng)村內(nèi)部的收入平等問題？
總體看，中國(guó)城鄉(xiāng)居民可支配收入的差距在不斷縮小，由2004年的3.08倍縮小到2023年的2.39倍，但減小的速度（x=（n+1）/n）在不同階段有所不同。2004年—2009年減小速度較快，此后兩年減小速度放緩，2012年—2022年減小速度基本不變。
值得注意的是，城鄉(xiāng)居民可支配收入差距在2012年之后的降低，與城市居民可支配收入增長(zhǎng)放慢有關(guān)（表5）。與2004年至2011年相比，2012年至2023年的農(nóng)村居民可支配收入的平均增速降低了5個(gè)百分點(diǎn)，但因?yàn)槌鞘芯用窨芍涫杖氲钠骄鏊俑旖档停詫?dǎo)致城鄉(xiāng)居民可支配收入差距變小。這種變化不值得我們稱道。
表5 城鄉(xiāng)居民可支配收入增長(zhǎng)率
進(jìn)一步分析可發(fā)現(xiàn)一個(gè)更令人憂慮的情況：2012年以后，農(nóng)村低收入人群可支配收入平均增速較之其他群體明顯偏低（見表6）。2023年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入縮小至2.39倍，但在城鄉(xiāng)居民按五等份劃分的各組中，比較城鄉(xiāng)同為低收入組的居民人均可支配收入，其差距倍數(shù)從2013年到2023年僅從3.44倍下降到3.32倍。與其他各組比較，倍數(shù)變化彈性最小，為1.04，而倍數(shù)變化彈性最大的竟然是高收入組，達(dá)到1.23！這意味著占比為20%的鄉(xiāng)村最低收入人群與城市同一組的人群相比，其收入差距變化不大；反倒是城鄉(xiāng)占比為20%的最高收入的人群的收入差距明顯縮小。一般來說，收入差距存在未必不合理，但問題是中國(guó)在這一時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)所要幫助的正是這一部分人。
表6 城鄉(xiāng)居民收入按五等份分組變化
上述情況也被基尼系數(shù)分析所證明。用5等分劃分的家庭的可支配收入作為基尼系數(shù)分析的對(duì)象有一定局限性，但仍可以反映收入差距變動(dòng)的大略趨勢(shì)。如圖3顯示，2012年至2023年間，鄉(xiāng)村居民收入差距的基尼系數(shù)是擴(kuò)大的，由0.28256提高到0.30417；而反映不分城鄉(xiāng)的全國(guó)居民的收入差距的基尼系數(shù)則由0.3309降低到0.3242。這說明，在全國(guó)收入分配的基尼系數(shù)降低的背景下，農(nóng)村居民收入分配的基尼系數(shù)反而擴(kuò)大了。雖然兩者變動(dòng)幅度都不大，但在政府大抓脫貧攻堅(jiān)工作的這一時(shí)期，鄉(xiāng)村居民收入分配差距不降反升，多少有些令人吃驚。從效率與平等（平均）的關(guān)系看，農(nóng)村收入分配的基尼系數(shù)的提高，應(yīng)該換來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率的更快提高，但實(shí)際情況如前所述，農(nóng)村三種糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率增速反而出現(xiàn)低于全國(guó)增速的變化。這種效率變化與收入差距變化的異常匹配，可能反映了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深層次問題。
從兼顧平等與效率兩個(gè)方面而滿足鄉(xiāng)村治理之正義性要求看，以上簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析已經(jīng)讓我們不得不深入思考。不能說政府的農(nóng)村工作不努力，而應(yīng)該說這種努力的重點(diǎn)未能向城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的方向有足夠的傾斜，這才是問題發(fā)生的癥結(jié)所在。
圖1 用基尼系數(shù)反映城市與鄉(xiāng)村居民收入差距變動(dòng)的大略趨勢(shì)
（四）社會(huì)治理城鄉(xiāng)一體化才能解決鄉(xiāng)村發(fā)展的難點(diǎn)問題
上面我們分析了城鄉(xiāng)人口布局與對(duì)社會(huì)治理核心目標(biāo)的影響，指出治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化。也許有朋友會(huì)認(rèn)為農(nóng)區(qū)、農(nóng)民會(huì)有一些特殊問題，還是需要專門通過特殊的鄉(xiāng)村治理政策體系加以解決。但在我看來，目前中國(guó)農(nóng)區(qū)、農(nóng)民的重要難題，也必須仰賴城鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步整合才能得到解決。
1.農(nóng)民兼業(yè)難題。專業(yè)農(nóng)民可以看作自我雇傭者，他們的勞動(dòng)報(bào)酬高低與工商領(lǐng)域勞資關(guān)系有密切關(guān)系。只要人口流動(dòng)機(jī)制健康，城鎮(zhèn)工資水平提高會(huì)帶動(dòng)專業(yè)農(nóng)戶報(bào)酬的提高，甚至使后者的收入水平還會(huì)高于城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，此其一。其二，農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入、資本收入，還必須有兼業(yè)收入。就是在美國(guó)這樣農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化的國(guó)家，農(nóng)場(chǎng)主家庭成員從事非農(nóng)兼業(yè)的情形也十分普遍。他們可以是農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)銷公司的職員，甚至可以是政府非常任雇員。例如，一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主可以被選為當(dāng)?shù)匦〕鞘械氖虚L(zhǎng)，每周在市政府工作一天，其余時(shí)間在自己農(nóng)場(chǎng)里工作。這種情形下，兼業(yè)的通勤距離不能太長(zhǎng)，所以作為就近兼業(yè)中心的市鎮(zhèn)必須廣泛分布。同樣在這種情況下，分散的農(nóng)戶其實(shí)不容易就地結(jié)成自己的“社會(huì)”，他們的社會(huì)生活的中心在市鎮(zhèn)。如果市鎮(zhèn)不存在，或者市鎮(zhèn)遠(yuǎn)在合理的通勤距離之外，農(nóng)民要么離開家鄉(xiāng)，要么自給自足地生活，這就與現(xiàn)代化不再相干。后一種情況下，確實(shí)會(huì)發(fā)生離開城市的“治理”，但這難道是我們想要的治理嗎？
2.國(guó)民收入二次分配中的農(nóng)民歧視難題。前面分析過，盡管從制度范式上，我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度的統(tǒng)一，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多種原因，農(nóng)民在這個(gè)關(guān)系中處于弱勢(shì)地位。解決這個(gè)問題的根本出路是要通過農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與兼業(yè)路徑使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)中產(chǎn)階級(jí)。使社會(huì)保障的“羊毛出在羊身上”這個(gè)根本原則建立在“大羊”普遍存在的基礎(chǔ)上。這樣一來，我們也不用再為農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年增加20元而尷尬，國(guó)家也不再會(huì)存在專門針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障政策以及特殊的鄉(xiāng)村治理任務(wù)。
3.慈善救助中的角色固化難題。在過去幾十年里，在政府引導(dǎo)下，貧困地區(qū)農(nóng)民成為社會(huì)慈善行為的重要關(guān)照對(duì)象。但一個(gè)相對(duì)確定的社會(huì)群體在較長(zhǎng)時(shí)間里成為慈善活動(dòng)的瞄準(zhǔn)對(duì)象，是不正常的。這其實(shí)是關(guān)于消除貧富懸殊而采用的更大的鄉(xiāng)村治理工作，只不過這項(xiàng)工作成為國(guó)家的大規(guī)模政治行動(dòng)，學(xué)者們沒有把它看作鄉(xiāng)村治理研究的對(duì)象。但是，如果城鄉(xiāng)人口布局不做根本性改變，這個(gè)問題就無解，因?yàn)檗r(nóng)民總是最窮的群體，國(guó)家的慈善救助就總需要瞄準(zhǔn)他們。如我前面所說，專業(yè)農(nóng)戶最應(yīng)該有條件成為中產(chǎn)階級(jí)，怎么能成為慈善活動(dòng)的救助對(duì)象？我希望中國(guó)慈善事業(yè)的領(lǐng)袖們從現(xiàn)在開始，努力幫助農(nóng)村剩余人口到城市定居，哪怕他們進(jìn)城以后暫時(shí)屬于城市的低收入階層，但只要他們過得比家鄉(xiāng)好就行。這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，鄉(xiāng)村治理的這個(gè)任務(wù)也就消失了。
4.宗法倫理價(jià)值的取舍難題。社會(huì)上總有人對(duì)鄉(xiāng)村宗法倫理情有獨(dú)鐘，這種情形甚至影響到鄉(xiāng)村治理研究專家的認(rèn)知。其實(shí)，這是面對(duì)雞肋和雞腿的選擇問題。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村家族在五代人之內(nèi)確實(shí)多有扶危濟(jì)困的善舉，以接濟(jì)族內(nèi)遭遇不幸的小家庭或個(gè)人；大的家族也會(huì)有類似行為，幫助無地少地家庭改善生計(jì)。若權(quán)衡利弊，按社會(huì)文明準(zhǔn)繩要求，這種依靠家族內(nèi)部的再分配增進(jìn)平等的方式已經(jīng)弊大于利。如果農(nóng)民收入水平獲得提高，農(nóng)民就會(huì)有更強(qiáng)能力進(jìn)入現(xiàn)代金融市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)，并通過國(guó)家社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)居民之間真正實(shí)現(xiàn)平等服務(wù)。此時(shí)，家族內(nèi)部的收入再分配行為就可以退出歷史舞臺(tái)了。這個(gè)目標(biāo)如若實(shí)現(xiàn)，關(guān)于那些“五倫、十義、四維、八德”的所謂糟粕或精華的選擇判斷，也不會(huì)再是現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理研究的話題。
5.小農(nóng)歷史使命如何結(jié)束難題。多年來，關(guān)于鄉(xiāng)村治理研究領(lǐng)域?yàn)橐恍┧剖嵌堑膯栴}耗費(fèi)了不少筆墨。例如，說此小農(nóng)非彼小農(nóng)；享有社會(huì)化服務(wù)的小農(nóng)，不是真正的小農(nóng)。又說中國(guó)國(guó)情決定了小農(nóng)會(huì)長(zhǎng)期存在，只要農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)跟進(jìn)，小農(nóng)社會(huì)也會(huì)有農(nóng)村現(xiàn)代化等等。諸如此類的說法成為鄉(xiāng)村治理特殊性的理論基礎(chǔ)。而我認(rèn)為，大農(nóng)或小農(nóng)要用銷售額高低來界定。拋開特殊群體，以生計(jì)經(jīng)營(yíng)為目的的小農(nóng)有幾個(gè)心甘情愿地做個(gè)小農(nóng)？小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)農(nóng)戶蓋因我國(guó)城市門檻高、農(nóng)業(yè)門檻低而困難重重，這是改革不夠深入產(chǎn)生的結(jié)果。農(nóng)業(yè)進(jìn)步的趨勢(shì)是由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本和土地密集型產(chǎn)業(yè)。這里有一個(gè)學(xué)術(shù)研究的思路問題，合乎邏輯的應(yīng)該是沿著問題鏈去追根溯源，找到啃硬骨頭的辦法，哪怕慢一點(diǎn)，也不要在問題堆積的基礎(chǔ)上想著去壘就自己別樣的大廈出來。小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化大農(nóng)是一個(gè)比較艱難的過程，但這是國(guó)家現(xiàn)代化繞不開的路，我們必須走通。
四、以均衡城市化為路徑推進(jìn)社會(huì)治理改革
實(shí)現(xiàn)均衡城市化是一項(xiàng)系統(tǒng)性社會(huì)建設(shè)工程，其中，通過廣義鄉(xiāng)村的市鎮(zhèn)化，降低人口流動(dòng)的城市門檻，提高農(nóng)業(yè)門檻，是最為要緊的步驟。進(jìn)一步說，要讓農(nóng)村精英有條件在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和城鎮(zhèn)兼業(yè)中，成為超過社會(huì)平均勞動(dòng)生產(chǎn)率的創(chuàng)造者，獲得超過社會(huì)平均水平的收入；讓有意愿的城市精英有條件成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資者，給農(nóng)業(yè)注入活力。兩者結(jié)合，實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。社會(huì)治理工作要與這一過程相向而行。這里提幾點(diǎn)設(shè)想。
（一）構(gòu)建均衡城市化目標(biāo)
城鄉(xiāng)均衡發(fā)展應(yīng)以人口布局調(diào)整為主線，使國(guó)家人力資源得到更有效配置。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展在當(dāng)前要部署的重點(diǎn)任務(wù)是：（1）停止特大型城市的人口增長(zhǎng)，不再通過新建、擴(kuò)建各類開發(fā)區(qū)擴(kuò)大人力資源總量；人力資源的結(jié)構(gòu)性調(diào)整通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。（2）穩(wěn)定大中城市和縣城的人口規(guī)模。（3）大力推進(jìn)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大建制鎮(zhèn)人口總規(guī)模，將建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的基本公共服務(wù)水平提升到大城市水平。根據(jù)全國(guó)各地發(fā)展水平差異，支持100-300平方公里范圍建設(shè)一個(gè)建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口一般應(yīng)為2萬-5萬之間。（4）農(nóng)業(yè)區(qū)人口應(yīng)大幅度減少。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)實(shí)際，本報(bào)告設(shè)想了主要居民點(diǎn)類別的合理的人口占比，見表7。
表7 國(guó)際機(jī)構(gòu)的人口布局類型劃分方法與中國(guó)人口布局預(yù)期調(diào)整目標(biāo)
*國(guó)際機(jī)構(gòu)原報(bào)告的亞類只有6類，本報(bào)告根據(jù)中國(guó)實(shí)際添加沒有類別（2）。
**本列中的人口占比所涉及的人口只與本表定義的居民點(diǎn)概念一致，不是現(xiàn)行中國(guó)的行政區(qū)人口，例如杭州市的人口不是1250萬，而是小于1000萬的城市建成區(qū)人口，且不包括郊區(qū)市鎮(zhèn)人口。
（二）推進(jìn)廣義鄉(xiāng)村的市鎮(zhèn)化
在官方用語中，將建制鎮(zhèn)建成區(qū)改為“市鎮(zhèn)”。要建立“廣義鄉(xiāng)村”概念，并在廣義鄉(xiāng)村中要形成“一大一小”格局，即把市鎮(zhèn)做大，并按城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)；在市鎮(zhèn)外的農(nóng)業(yè)區(qū)要大批撤銷行政村，支持三五戶、最多十來戶人家構(gòu)成的小型居民點(diǎn)，使全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)人口總規(guī)模變小。提升市鎮(zhèn)的地位必須縮短國(guó)家行政科層管理鏈條，把五級(jí)政府至少縮減為四級(jí)政府。取消市管縣體制，釋放一些市轄區(qū)為縣級(jí)行政區(qū)，合并一些小縣（如陜南3市所轄的袖珍縣）為大縣，并將縣歸省直管。還可以有更大幅度的行政區(qū)劃改革，這里不論。
（三）以提高效率為約束條件，建立合理的城鄉(xiāng)社會(huì)治理框架
實(shí)現(xiàn)人口布局調(diào)整主要應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過解決既往遺留的體制問題釋放市場(chǎng)機(jī)制的作用空間。（1）將城市經(jīng)濟(jì)密度作為指標(biāo)考核城市政府的土地利用效率。考核指標(biāo)的計(jì)算應(yīng)該以實(shí)際使用的建設(shè)用地（包括各類違規(guī)占地）作為基數(shù)。（2）市鎮(zhèn)轄區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)應(yīng)主要惠及市鎮(zhèn)建成區(qū)建設(shè)。（3）農(nóng)村剛性貧困人口應(yīng)遷入市鎮(zhèn)建成區(qū)或中小城市，更好幫助他們獲得合適的就業(yè)崗位。云南保山在這方面有好的經(jīng)驗(yàn)。（4）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的“雙掛鉤”政策向市鎮(zhèn)傾斜。（5）強(qiáng)化市鎮(zhèn)獨(dú)立財(cái)政，使其加入更加穩(wěn)定的分稅制體系。（6）鼓勵(lì)撤銷人口規(guī)模小的建制村，將其所轄的農(nóng)業(yè)人口直接歸市鎮(zhèn)管理。或者設(shè)立市鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦，對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)人口分區(qū)管理。
（四）以增進(jìn)平等為約束條件，改善城鄉(xiāng)分配關(guān)系
我國(guó)需要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，限制“996工作制”這類過度行為。中國(guó)也應(yīng)該實(shí)行“周工資制”，以制約商人拖欠勞工工資的行為，改善農(nóng)戶兼業(yè)條件。目前勞動(dòng)市場(chǎng)上的“勞務(wù)派遣”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在一定程度上也侵害了勞動(dòng)者權(quán)益，需要規(guī)范、整頓。
第一，要建立合理的“立戶制度”。我國(guó)有城鄉(xiāng)居民最低收入保障制度，但因?yàn)闆]有合理的“立戶制度”做配套，使農(nóng)民的最低收入保障難以真正落實(shí)。農(nóng)村老人的收入可能與成年子女在一個(gè)戶頭中計(jì)算收入，子女收入高一點(diǎn)，老人收入也就“被平均”高了。但實(shí)際上老人們要沾子女的光并不容易。有的農(nóng)村老人實(shí)際生活水平不如“五保戶”的收入。要通過立戶制度解決這個(gè)問題。
第二，可以考慮將農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)民繳納過的“農(nóng)業(yè)稅”看作城市職工社保繳費(fèi)計(jì)算中的“視同繳費(fèi)”，據(jù)此重新計(jì)算部分農(nóng)民的養(yǎng)老金收入。初步匡算后，我以為此舉不會(huì)明顯增加國(guó)家養(yǎng)老保障支出。
第三，可以在完善現(xiàn)有各項(xiàng)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的同時(shí)，建立“教育保障制度”，擴(kuò)充普惠教育的保障內(nèi)容，更大幅度減輕農(nóng)民子女的教育支出負(fù)擔(dān)。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；來源：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
