熊易寒等:空間再分配:城鄉接合部治理的政治學意義

本文試圖回答這樣幾個問題：為什么城鄉接合部治理值得研究？城鄉接合部治理具有什么獨特性？城鄉接合部治理能夠為政治學貢獻什么樣的知識增量？結合自身的研究經歷，筆者認為：城鄉接合部的社會發展形態迥異于城市與鄉村，屬于城市治理研究和鄉村治理研究的視野“盲區”；城市治理問題正在經歷一個“郊區化”的過程，城鄉接合部在導入市區人口和外來人口的同時也在導入社會矛盾；城鄉接合部同時容納了本地村民、新興中產階層、城市低收入群體與農民工群體，形成了馬賽克式的階層空間分布；互不兼容的多元利益訴求讓基層政府處于矛盾的交匯點。城鄉接合部的發展實際上是一個“空間再分配”的過程，空間再分配對于中國的階層結構與社會治理具有重要影響。

從2012年到2018年，筆者在J鎮做了連續7年的田野調查，完成了《從業主福利到公民權利：一個中產階層移民社區的政治參與》、《忠誠呼吁：為什么中產階級偏好協商而非抗爭》、《技術改變政治:互聯網+政務服務與基層權力結構的變遷》3篇學術論文，這也是筆者學術生涯中延續時間最長的一個田野研究對象。

2019年開始，筆者在浦東新區的城鄉接合部H鎮和N鎮進行田野調查。在H鎮和N鎮，筆者主要關注的是國家介入的方式如何影響社區內部的社會交往與社會資本，完成了《國家助推與社會成長：現代熟人社區建構的案例研究》一文。

本文試圖對近十年的“城鄉接合部研究”進行一個系統的回顧和反思：為什么一個政治學者會認為城鄉接合部治理值得研究？城鄉接合部治理具有什么獨特性？城鄉接合部治理能夠為政治學貢獻什么樣的知識增量？

長期以來，農村治理與城市治理一直是中國社會科學界的研究熱點，涌現了大量優秀的研究成果。我國農村和城市分屬兩套涇渭分明的治理體系: 農村治理體系主要采取縣、鄉建制，管理和服務鄉村地區；城市治理體系采取市、鎮管理體制，負責管理和服務具有非農業戶籍的居民。

在農村治理體系中，作為基層治理的研究單元，村莊治理的研究主要集中于鄉村變遷中的家庭與宗族關系、村委會選舉、村民自治、農村公共物品的提供、抗爭政治與集體行動等方面，關注作為政治主體的廣大村民在基層民主實踐中的公共意識、公共參與以及基層治理效能的提升；縣域治理的研究聚焦于基層政府的行政職能、組織結構、權力運行、家族政治、利益關系與民眾的社會抗爭與群體性事件等。

而在城市治理體系中，作為改革開放以前“總體性社會”中的基層治理研究單元，單位是學界一度密切關注的研究議題，學者們考察了單位社會的組織形態、權力結構、資源分配與觀念行為等。20世紀90年代后，伴隨著中國由計劃經濟向市場經濟的轉型，城市單位制逐漸弱化，學界對城市基層治理的目光逐漸轉向了社區治理，主要關注鄰里社會資本、居委會選舉、公民參與、業主維權、社區建設與社會自主力量的成長等方面，關心城市基層民主的發展與公共生活的建構；對于街鎮治理，學界主要聚焦于基層政權的權力運作過程、政治生態、執法權的配置等。

目前，關于城市治理與鄉村治理的研究已較為深入完備，并逐漸進入到探究基層治理創新的階段。但在中國基層社會的變遷脈絡中，作為迥異于城市與鄉村的重要的第三種社會發展形態——城鄉接合部，卻是一個相對被忽略的觀察點。作為我國迅猛城市化進程中快速蔓延的城鄉過渡地帶，城鄉接合部目前尚不具備完備的制度體系，缺乏專門的組織架構與法規政策，并由此淪為城鄉邊界的矛盾聚合帶，現有的城市治理與鄉村治理模式都難以應對城鄉接合部復雜尖銳的治理難題。

城鄉接合部是農村向城市的過渡地帶。由于城市化地不徹底，呈現亦城亦鄉又非城非鄉的特點，兼具城市與鄉村的景觀特征、經濟形態與價值觀念，是有別于農村和城市的第三地帶。類似的區域在國外研究文獻中有不同的名稱，如“城市邊緣區”（Urban Fringe）、“城市蔓延代（the area of Urban Sprawl）”、“城鄉連續區域”（Urban-rural Continuum）等，國外學者從19世紀末就開始了相關探討，并形成了大量的研究。但由于城鄉二元結構與戶籍制度壁壘的存在，我國的城鄉接合部是一個更具中國特色的地域概念，其特點突出體現在人口密度高與異質性強、產業非農化與謀生手段多元化、社會治安混亂犯罪率高、環境臟亂差等。

不少社會學家在我國城市化初期就敏銳地發現了這一特殊的社會發展形態。他們通過實證考察與個案研究生動還原了城鄉接合部的形成演化歷程與基本特征，各地的城鄉接合部基于不同的歷史文化、經濟發展與制度背景在普遍共性中又各具地域特色。隨后很多學者開始關注城鄉接合部面臨的各類社會問題、蘊含的深刻社會風險以及城鄉接合部的改造，他們關注城鄉接合部的公民權利、社會抗爭與群體性事件，并對土地征用與安置補償、公共服務供給、社會保障問題、農民市民化、流動人口管理、社會治安整治、生態環境維護等方面的難題提出了諸多建設性的改革思路。

隨著研究的深入，學界對城鄉接合部治理的目光逐漸探查到了更深層次的，亟需深刻轉型的政府管理體制。學者們認為，城鄉結合部的混亂局面，原因不僅在于城鄉二元體制下城鄉間的深層矛盾，還在于現行的城鄉結合部管理體制不夠健全和完善。當前，快速推進的城市化進程迫切要求城鄉接合部及時轉變政府管理體制，沖破“二元社會”管理體制的桎梏，變“二元交叉”為“一元兼顧”，在鄉鎮、街道體制上變“大而弱”為“小而強”，通過推動行政建制單位、財政體制、人員配備、職能設定等方面的全面變遷實現城鄉接合部政府治理體系的深刻轉型。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”和黨的十九大提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”以來，亟需從“共建共治共享”的多元協同視角考察城鄉接合部社會治理的新路徑。一些學者已開始積極探索，如提出把城鄉接合部社會治理放在我國加快推進統籌城鄉與城鄉融合的大局中考慮，從頂層設計上統籌規劃城鄉空間，以公園城市為頂層設計理念，構建社會治理質量評估指標體系；以及在城鄉接合部的社區治理過程中，激發社區居民的主體能動性，推進社會資本再組織化，通過社區主體性建設和文化建設實現治理主體多元化發展和協同治理理念的生成。

但總體而言，目前從政治學視角系統探究城鄉接合部治理議題的研究成果還相對較少。作為中國社會轉型與變遷過程中陣痛的縮影，城鄉接合部是一個理論富礦，可作為觀察中國社會變遷和權力博弈的重要窗口，對其基層治理模式的探索仍有巨大的研究空間。

西方國家的城市往往是中產階級住在郊區，富人和窮人住在中心城區，但住在不同的區域和地段。不同階層之間存在居住隔離，彼此涇渭分明。在市場經濟的條件下，房價成為階層聚居的篩選機制，同一小區的居民在社會經濟地位方面往往趨同，階層地位相差懸殊的人不大可能居住在同一小區。在雷克斯（Rex）和摩爾（Moore）的住房階級（housing class）理論看來，位居社會結構上層的人其住房也會處于住房條件結構的上層，反之則是下層。桑德斯（Saunders）進而指出，現代社會中一個人的住房狀況甚至比他的職業更能反映他的階級地位，因為住房作為一種資產，可以使業主更快地積累財富并獲得更多的生活機遇。1998年之后的中國社會，住房階級的理論分析當然也是適用的，肖林認為，伴隨著房地產市場的從無到有，中國城市也出現了數量龐大、構成復雜的“業主群體”（homeowners），其中最重要也最活躍的是從房地產市場上購買商品房的城市新中產階級。

但中國和西方在居住空間的階層分布上還是存在較大差異。以美國為例，美國的富人區和窮人區往往是整個板塊，成區域分布的，居住地的郵編往往就足以顯示一個人所屬的階層。如卡梅爾谷（Carmel Valley ）是加州圣地亞哥的著名中產階級聚居區，是當地亞裔中產的置業首選。卡梅爾谷從1983年開始進行整體規劃建設，所以這里的社區在圣地亞哥相對現代和智能化，新建小區的比例也是最高的。此外，卡梅爾谷還是加州首屈一指的學區，以卓越的教育品質著稱。這座2萬多人的小鎮，有10所優質小學和3所頂尖中學。卡梅爾谷的郵編92130幾乎就是個人事業成功的標志。

紐約也是如此，紐約的富人集中于曼哈頓等連片區域，沿著世界上富有盛名的中央公園（Central Park）向北向東，就是紐約有名的上東區（Upper East Side），這里聚集了金融、投資銀行的富豪們。從第五大道向東、列克星敦大道向西是紐約最昂貴也是最受歡迎的住宅地區域，被稱為紐約的“黃金海岸”，是名副其實的富人區。

而北京、上海等地，高端住宅和一般住宅往往都是犬牙交錯的，無論是上海中心城區的陸家嘴、古北，還是郊區的康橋、徐涇、佘山，都不存一個邊界清晰的“富人聚居區”。在中心城區，豪宅往往與老公房比鄰；在郊區，別墅的周邊可能就是農民的自建房或農民工的棚戶簡屋，各種住宅類型的雜居分布使得整個城市呈現馬賽克式的階層空間分布。

21世紀以來，我國的城市化加速推進，2000到2019年間，我國的城市化水平從36.09%提高到了60.60%。城市化是一個國家內部人口、資源與產業在政府與市場機制作用下以城市為主導重新進行空間配置的過程，城鄉接合部便是城市化進程中“空間再分配”的產物。所謂的“空間再分配”，具有雙重的含義：一是相對于空間的初次分配而言，空間的初次分配指的是城市郊區原初的空間分配，主要表現為耕地、林地、宅基地的配置；而空間再分配則涉及土地使用性質的變更，從農業用地轉變為住宅用地、商業用地、工業用地、綜合用地；二是相對于收入再分配而言，收入再分配指的是各級政府通過稅收和財政支出等形式參與國民收入分配的過程，而空間再分配則涉及不同階層、群體在城市空間中所處位置的變化，從中心城區向郊區遷移，從外地向本地遷移，這一過程改變了城鄉接合部的社會結構。在“空間再分配”的過程中，城鄉接合部形成了容納本地農村居民、城市低收入群體、農民工、新興中產階層四大階層的馬賽克式的階層空間分布。

隨著城市化的推進，城市空間急劇向農村擴張。地方政府在舊城改造的同時也開始大規模征用、開發農業用地，大量土地被轉變為公益性用地（用于交通、水利、醫療衛生設施等）、工業性用地（工廠與工業園區等）和經營性用地（房地產、商業開發等項目），一夜之間耕地面積銳減，大量農民面臨失地。隨著本地農村居民的回遷安置、城市低收入群體的導入以及外來人口的涌入，動遷市民的郊區化和郊區居民的城市化相融，本地農村居民原先居住的地方就逐漸演化為了城鄉接合部。大規模的征地拆遷使農民的生產生活方式被迫改變，一部分村莊的宅基地與農用地被全部征用，從分散的村落被改造為了集中居住的農民拆遷安置小區，帶來了一系列的農民社會融合與治理問題；還有一部分村莊由于地方政府缺乏資金，僅征用了相對省事低廉的農用地，村民仍擁有宅基地或少量自留地，為了獲得租金收益進行大量的違章搭建，逐漸演變為“城中村”。在集體經濟非常發達的村莊，一些村民開始自己經營企業或者在村辦企業上班，除了工資或經營所得，他們還可以從村集體經濟中分紅，生活走向富裕。

快速的城市化進程帶來了鄉土文化的轉型，本地農民原有的身份認同、社會關系、價值理念與行為規則極大地受到了城市文明的沖擊。入住拆遷安置小區的本地村民，在社會關系與社會支持方面，由于不同行政村的村民被打散混合居住，再加上大量外來務工人員的入住，社區居民異質化，農民原有的村落共同體的血緣地緣關系網絡被打破，失去了“生命之根”，對社區生活的歸屬感與新身份的認同感較弱；在生活習慣方面，由于農民與土地的聯系被切斷，不得不放棄田園鄉村的生活習性向城市文明轉變，在封閉狹小的樓房單元中艱難地適應著新生活，一些農民在小區空間內毀綠種菜、辦理婚喪等方面的鄉土習性遺存被鄙棄為“陋習”，部分農民失去精神寄托，感到迷茫與無助。

在謀生手段方面，寧靜的鄉村生活被打破后，失去土地的農民或一夜暴富，或淪為貧民，出現了較大的社會分化。發達城市的一些城鄉接合部憑借良好的區位條件、低廉的生活成本與低端制造業的就業機會，吸引了大量外來務工人員的入住，當地農民由此成為了依賴房租和集體資產分紅生活的食利階層，獲得了富足的物質生活；但他們的精神生活相對貧乏，在原先淳樸鄉風民俗被城市文明打破后，一些中老年村民陷入價值意義的矛盾與迷茫，而一些青年村民由于有房有錢有閑失去了拼搏上進的動力，大量“自愿性失業”人口出現，部分人整日吃喝玩樂，甚至開始從事吸毒、賭博、嫖娼等違法犯罪活動，給社會治安帶來隱患。而在不享有區位優勢的城鄉接合部，大量失地農民則失去了生計來源，由于政府征地過程的不規范與的補償不合理，且不能享受和市民同等的勞動和社會保障待遇，陷入了“上班無崗、種田無地、社保無份”的生存困境，從而引發了大量的群體性事件與上訪活動等社會矛盾。

1994年的分稅制改革，意外促成了以土地征用、開發和出讓為主的“以地生財”土地財政城市擴張發展模式，地方政府積極謀求經濟增長的角色被激活，推動著20世紀90年代以來中國城市化進程的迅速發展。在城市開發初期，為解決城市建設資金短缺的困境，商品化的土地成為都市政府的第一筆資源。城市政府通過行政手段將內城原住民大規模外遷，置換出大量內城土地，隨后再用“以地招商”的策略吸引外資，興建商業與市政基礎設施，進行大規模的城市開發，從而實現土地效益的最大化。

在此過程中，為進行城市舊城更新和公共基礎設施建設，城市開始了大規模的拆遷改造工程，中心城區的原住民在行政力量的安排下被疏散到城市邊緣區和近郊區。據模糊估算，1990-2006年上海因舊城改造安置到近郊區的人口約為350萬人，近郊區成為最主要的人口導入地。而城市中心的土地經過政府的出讓和房地產商的開發后，土地價格高漲，低收入階層的原住民失去了回遷的能力，外籍人士、港臺人士、中高收入階層購房進入市中心居住。由此，附著在內城土地上的低收入原住民淪為了城市發展過程中被淘汰的“剩余人口”，由于他們既沒有足夠的投資與消費能力促進地方經濟發展，又不具備城市發展新興第三產業所需的勞動技能，還構成了需要政府提供就業機會和社會保障的發展負擔，只能從自己祖祖輩輩生活的家園被置換到城市邊緣地帶。拆遷安置后，他們失去了這塊土地家園所承載著的鄰里關系、社會網絡、謀生手段、教育與就醫等全部的生活基礎與“空間福利”，被迫的“空間失配”使其遷居后陷入失業困境，以“發展”為名義的城市化卻使他們陷入了更差的生活境遇。這部分弱勢群體陷入了深度的社會排斥境地，對其居住的城鄉接合部在心理和情感上缺乏認同，對郊區尚不完備的教育、醫療、交通等基礎設施產生不滿與焦慮。

改革開放以來，數以億計的農民工從農村涌入城市尋求生存資源和發展機會。在城市產業結構布局的調整過程中，地處城市邊緣的城鄉接合部獲得了許多工業園區與建設工程的遷入，由此帶來了大量的就業機會；與此同時，城鄉接合部的本地村民為了維持生計，興建與改造了大量的私房以供出租。在就業機會與低廉生活成本的雙重引力下，大量農民工涌入了城鄉接合部，形成了大規模的流動人口聚集地。此后，城鄉接合部的外來人口數量逐漸超越本地人口，形成了明顯的“人口倒掛”現象，給政府帶來了嚴峻的外來人口管理壓力。

在經濟層面，由于受到制度性的排斥，農民工在市場體系和再分配體系中都處于不利地位，無法享受和本地人同等的住房、醫療、子女教育等公共福利，基本經濟權利難以得到有效的保護，很難實現階層躍升，往往滯留在城鄉結合部，形成了以農民工為主體的規模龐大的底層社會。在城市高昂的生活成本面前，他們生存艱難，由此催生出巨大的“非正規經濟”低端市場為其提供低廉的商品和服務，行業分布覆蓋了日常生活的方方面面，如流動攤販、低價服飾、黑車、黑網吧、黑診所、黑幼兒園等等。由于經營成本低、風險小、易復制，許多農民工也加入了非正規經濟的行列中。但游離在正式制度之外的非正規經濟潛藏著諸多社會治安隱患，如無證小餐館存在火災和食物中毒等安全隱患、小攤販在人流量較多的地段經營影響城市正常的交通秩序與市容市貌、經營者為爭奪市場份額容易滋生矛盾升級為打架斗毆等沖突、黑網吧黑旅館等地點易成為犯罪分子的藏身之地。因此，非正規經濟的無序發展極易累積社會矛盾。而當農民工群體的生活與經營活動影響到追求現代城市文明的中產階層的正常生活時，中產階層往往會強烈要求整頓城中村、驅逐街頭攤販等。而地方政府在整頓非正規經濟的過程中往往采用簡單粗暴的方式，易引起經營者的對抗情緒與活動，引發矛盾沖突的引爆與升級。

在政治層面，農民工群體缺失公民權的生存境遇也潛伏著大量的社會矛盾。由于戶籍制度本質上是一種“地方性的公民權”，農民工從鄉村遷移到城市后，其相應的權利并沒有隨著農民工的遷移完成“在地化”， 沒有選舉權與被選舉權，由此被排斥在基層民主與治理結構外。一些農民工渴望通過參加當地的基層選舉來緩解自身底層境遇的苦痛，但由于本地人的強烈反對，農民工試圖通過權利伸張來緩解其在城市受到的不平等待遇的愿望往往難以實現。近年來，外來人口尤其是具有更強權利意識的新生代農民工開始主動地提出權利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。

在精神層面，農民工作為外來人口由于受到各方面的排斥，與城市居民有隔閡疏離感，他們懷戀故鄉而精神漂浮，缺乏對當地社區的歸屬感甚至陷入認同危機，再加上與本地人所享受的醫療、教育、就業、社會保障等待遇的落差，很容易誘發心理失衡，造成社會不穩定。為了在不利的異鄉環境中保護自我，農民工傾向于通過基于血緣和地緣關系的社會網絡抱團取暖，他們的同鄉網絡較為發達，互相幫扶克服求助、居住、經濟等方面的困難。而由于缺乏制度性的保障和各類社會資源，當遭遇基層政府的管控或與他者發生矛盾陷入困境時，他們傾向于通過“鬧”來解決問題，其抗爭更具暴力色彩，再加上有同鄉的幫扶，極易發生肢體接觸，卷入矛盾沖突。

相對晚近進入城鄉接合部居住生活的居民是新興中產階層。中國的新中產階層主要由兩部分構成，一是小資產階層，包括商人、個體經營者、小企業主等；二是專業技術階層，包括中低級公務員、專業技術人員、白領階層人員。社會學家米爾斯認為，新中產階級即所謂的“白領”，他們不掌握生產資料，靠知識技能謀生，有相對穩定的薪水，依附于科層制體系，從事非直接生產性的管理或技術工作。

在中國的流動人口中，不僅有社會經濟地位較低的勞動力移民農民工，還有中高收入、受過良好教育的技術移民和投資移民，他們構成了大城市流動人口中的新興中產階層。2004年后，大中城市尤其是一線城市房價的飆升加劇了財富的不平等，高收入者在商品化住宅政策中把住房作為投資，從購買的時間差中獲益，低收入群體可以獲得保證性住房等政策性扶持，但中產階層卻上不著天下不著地，相當大部分人成為“夾心層”。由于無力承擔市區高昂的房價，離市區相對較近，尤其是開通了地鐵交通便利的城鄉接合部的新建商品房住宅受到新興中產階層的青睞。這些商品房不乏房地產商開發的具有中產階層生活理念的高檔小區，憑借良好的地理位置、優雅的小區環境以及相對適中的房價，吸引了大批外地年輕人和想要改善居住條件的中心城區中老年人群入住。這些居民大多是有房有車的中等收入群體，他們擁有穩定的職業、體面的收入和較高的社會地位。

新興中產階層對于發展、權利、環境、健康等議題高度關注，在業主維權、環境運動和平權運動等方面引人注目。由于收入和財富不足以帶來充分的安全感，與其他社會階層相比，中國的中產階層普遍比較焦慮，房產和孩子是他們最關心的事情，尤為重視教育投資。基于對身體健康與生活質量、孩子成長環境以及房產價值的關心，他們注重優美的居住環境和良好的社區服務，因而在觸及自身利益的公共議題上有較強的參與意識。當對生活環境或公共服務不滿時，他們傾向于積極采用溫和協商的方式向基層政府呼吁，而當利益受到實質性損害時，如變電站、垃圾焚燒廠、臨終關懷醫院等項目建在自家小區附近時，他們會訴諸克制理性的集體行動維權，以爭取更有利于自身的政策與福利。

因此，當農民工等底層人民通過低端“非正規經濟”謀取生計，造成交通擁堵、市容破壞、食品安全隱患、社會治安隱患等問題時，新興中產階層基于對生活質量的敏感性，極易產生不滿的情緒。為了讓上下班的路途更通暢、房產保值升值、孩子的成長環境安全優美，他們要求政府整頓小攤販，取締“黑車”，“黑診所”，“黑幼兒園”等，而這些經營活動恰恰是農民工等底層人民的生計來源，兩類群體的利益訴求難以調和。

此外，新興中產階層對城鄉接合部政府的公共管理和社會治理水平提出了更高的要求。這源于相當一部分新興中產階層的的經濟收入、文化程度乃至國際視野超越了普通公務員，他們對公共服務水平、政府行為制度化的要求較高，鄉鎮政府傳統粗放的公共管理模式變得不合時宜。而且中產階層的利益和價值觀分化程度較大，既有利益訴求，也有價值訴求，不再可以簡單的用錢來解決問題，這給公共管理水平相對落后的城鄉接合部基層政府帶來了嚴峻的挑戰。

由此，城鄉接合部同時容納了本地村民、城市低收入群體、農民工群體與新興中產階層四類群體，他們各自的生活生產空間共同塑造了城鄉接合部“發展的多時態性”的獨特景觀。在同一空間內，后工業時代、工業時代和前工業時代的元素共存，既有現代的中產階層社區和高端產業以及相應的建筑、基礎設施和生活方式，又有低端的工廠和工業園區；而且由于鄉村城市化轉變得不徹底，還保留著傳統的村落景觀、文化觀念和社會關系，少量懷戀田園生活的農民依然保留著農業生產活動。現代文明與鄉土習俗、中產階層消費理念與底層人群非正規經濟的共存，使得城鄉接合部呈現農居混雜、城鄉交錯的魔幻景觀。

城鄉接合部馬賽克式的階層空間分布使得同一空間內形成了互不兼容的多元利益訴求。這些具有不同的戶籍身份、語言文化背景、受教育水平和收入水平的不同群體聚集在城鄉接合部地帶后，并沒有相互學習與融合，而是呈現了群體隔離、保持自我式的空間集聚，不同人群在居住空間、就業與社會交往上存在明顯隔離。外來人口與本地人口、中產階層與底層人民心理互斥、涇渭分明，盡管在空間與行動上井水不犯河水，但其利益訴求存在著大量沖突。具體而言：

本地村民在失去土地后依靠房租、集體資產分紅和非正規經濟生存，為了獲得更多的租金多進行違章搭建，形成“城中村”，這些設施簡陋、空間狹小的群租建筑潛伏著火災、爆炸等諸多安全隱患。而在拆遷安置小區中，村民的生活生產方式雖發生了變化，但其鄉土習慣仍在延續，這與倡導城市文明的小區要求發生諸多沖突，給鄰里生活帶來不少摩擦矛盾。如P區城鄉接合部X社區的居委會感慨道：

“我們這邊的居民一般都是拿鋤頭的農民，一下子轉到居民，也需要有個轉軌的過程……原來有居民臟水潑到外面、煙頭從樓上扔下來，我剛來的時候小區著了好幾把火，樓下曬被子就點著了，以前住農家院子他們沒有這個概念，以前也有在綠化地種菜的。通過開會啊、宣傳啊，現在慢慢的觀念在改變……居民需要一個辦婚喪事的會所，農村人的習慣和城市不一樣的，像我們這里直系親屬、朋友、一個村里的，辦紅白事他們不愿意到飯店里，現在在小區搭棚辦，有垃圾和火災隱患……”（2020年9月29日訪談記錄）

相對于自足的本地村民，被導入到城郊的城市低收入群體構成了城鄉接合部的“高依賴人群”。由于失去了市區便利的基礎設施和就業機會，相當一部分人陷入生活困境，依靠“低保”為生，給城鄉接合部政府帶來了較大的社會保障壓力；同時，基于與原先市區便利生活的對比，他們對城鄉接合部的公共服務水平非常不滿，向政府提出了較高的公共服務要求，如P區城鄉接合部Z社區的居委會反饋道：

“社區居民反映比較強烈的是配套問題……因為居民本來都住在中心城區H最好的地段，搬到P區后，很多配套肯定是比不上原先的。當時H區政府對于導入居民是有承諾的，居民在H區享受的教育條件、醫療條件、周邊社區配套的條件，在導入到P區后依然能夠享受到。然而事實是，居民先行導入了，配套還沒影。四五年的時間里，居民出行不便利，沒有地鐵；就醫不方便，當初說是C醫院要搬來，到現在都還沒見影，配藥還要轉車到H區，對于老年人來說特別不方便；小孩上學也受影響，居民的生活滿意度是直線下降的……居民于2011年導入之后，經過反復的上訪和呼吁，相應的配套才逐步到位。”（2020年9月23日訪談記錄）

外來的農民工群體為了謀生，除了在工廠打工外，也從事大量的非正規經濟，給交通環境、社會治安與市容市貌帶來一定的負面影響。由于漂泊異鄉且受教育水平與經濟能力有限，他們在城市中的話語權缺失，再加上對自身的社會定位較低，他們對生活環境的沒有太高的要求，多限于滿足生存的需要，屬于“低需求人群”。

與之形成鮮明對比的則是新興中產階層，他們構成了城鄉接合部的“高需求人群”。作為城鄉接合部最具現代性同時也是最具異質性的人群，他們的觀念形態和權利意識與其他人群非常不同。基于對生活質量和房價的重視，他們迫切要求政府整頓城鄉接合部的非正規經濟以及臟亂差的環境，如P區城鄉接合部某社區的居民在業主論壇撰文呼吁道：

“J 鎮地區原本有許多優秀的高檔樓盤，均價都在兩萬左右，各小區入駐的居民也多為文化素養較高的群體，但是……J 鎮已經是上海最大的人口流入地，外來人口達到六位數，各種人口的綜合素質層次不齊，管理上更可謂現代文明遇到叢林法則。僅僅夜間沿街設攤就已經是頑癥難除，每當夜幕降臨，各種地攤、排擋將主干道人行道全部擠滿，各種商販無懼各類執法人員，居民無數次呼吁政府職能部門清理亂設攤等具有安全隱患的違法行為，但是收效甚微。各類搶奪案件時有發生，小區群租現象更是讓人一籌莫展，此類報道多次見諸各大媒體。作為J 鎮居民，需要的是穩定的生活環境和可靠的出入安全”

此外，城市的公共資源，如公共財政的投入、公務員與警力的配備、學校、醫院等公共設施等，往往是以戶籍人口為基準配備的，當大量的外來人口涌入城鄉接合部后，他們對勞動力市場的沖擊與對公共資源的擠占引發了本地人的強烈不滿。

可見，城鄉接合部在導入市區人口和外來人口的同時也在導入社會矛盾，區域內社會分化嚴重，社會整合難度極大，互不兼容的多元利益訴求讓基層政府處于矛盾的交匯點，面臨社會治安與公共服務的巨大壓力。

4.“小”政府與超大規模社會 

大城市的城鄉接合部是中國超大規模社會的一個縮影。由于外來人口的大量涌入，流動人口與本地戶籍人口比例出現了明顯的“人口倒掛”現象，城鄉接合部鄉鎮或街道實際管轄的人口常是普通鄉鎮或街道的幾倍、十幾倍。伴隨著急劇膨脹的外來人口到來的，是尖銳復雜的社會矛盾。城鄉接合部由此成為了城市化進程中各種社會問題和矛盾最集中的地方，形成了我國社會變遷的矛盾聚合帶，管理難度大大超越了普通的城市或農村。由于城市文明與鄉村習俗的深刻文化價值沖突、居民群體的異質性與頻繁的流動性，不同類型界限分明的居民群體的價值觀念與利益訴求多元沖突，難以實現社會融合與達成共識，帶來了一系列的社會治理難題，如社會分化現象嚴重、違法經營隨處可見、違章建筑泛濫、社會治安混亂、安全隱患突出、犯罪率較高、區域環境“臟、亂、差、危”等。這些現象背后蘊含著極高的社會風險，給地方政府的社會治理能力提出了極高的要求。

但負責應對這些錯綜復雜社會治理難題的城鄉接合部政府，卻是低職權、低職級、低制度化的“小”政府，面臨著嚴峻的治理困境。這里的“小”政府，不是政府職能意義上的“小”政府，而是政府規模和管理權限意義上的“小”政府。首先，在體制層面，由于城鄉二元交叉管理體制的存在，缺乏一套專門管理城鄉接合部的體系。城鄉接合部內部的農民與居民多交錯分布，因此同一塊區域內，往往有兩套人馬分管居民和農民，街道與鄉鎮、村委會與居委會間的交叉管理和基層財政體制的“雙軌制”導致街道與鄉鎮、村委會與居委會間的權責難分、相互推諉，難以對整個區域統籌協調規劃治理，而且造成了“兩不管”的真空地帶，許多單一主體很容易解決的事情久議不決。其次，在政府規模方面，由于我國各級政府的行政機構設置、事業編制配額、財政經費補貼等都是依據當地的戶籍登記人數而非實際居住人口而配置的，管轄城鄉接合部的鄉鎮政府的公務人員數量與素質非常有限，同時也沒有專門管轄流動人口的組織機構，因此在應對數量龐大的流動人口及其帶來的錯綜復雜的社會問題時，往往心有余而力不足。再次，在政府權限方面，鄉鎮政府雖是法定一級政府，權力卻十分有限，本級政府有執法權的站、所、隊往往是垂直管理的，屬于條線部門。近年來，北京、上海等城市都試圖將條線的權力“下沉”到街鎮，但目前為止收效不大。這一切導致城鄉接合部區域的管轄政府力量孱弱，責大權小，基層治理的人才相對稀缺，資源與能力有限，在處理社會問題時制度化水平較低；再加上財政收入較為充裕，導致政府在處理社會矛盾時往往傾向于用錢去擺平問題，民眾的利益訴求則難以通過正式渠道表達。

城鄉接合部社會治理的改善，不僅涉及到政府管理體制的深刻變革，也涉及基層政府治理理念的提升。現代化的社會治理需要精細化管理和多元化參與，一方面要從“一刀切”的粗放式管理轉向精細化管理，另一方面要打造政府、社會組織、社會工作、行業協會、商會和公民的共建、共治、共享的社會治理格局。基層治理現代化應具有以下五個核心指標：一是專業性，打造一支專業化的基層干部隊伍和社區治理團隊；二是回應性，對人民群眾的利益訴求進行及時有效的回應，盡可能將矛盾解決在基層，避免矛盾不斷上移；三是自治性，群眾自治是基層治理有效性的重要保障；四是制度化，基層治理要建立在規則、制度、法律的基礎上，摒棄“搞定就是穩定，擺平就是水平”的治理心態；五是智能化，要充分運用現代科技，通過一網通辦、信息化、人工智能、大數據等手段，提高公共服務的可及性，提升人民群眾的幸福感。

良好的治理需要政府與公民的友好合作關系，需要市場、社會組織與公民的積極參與以實現多元互動與協同治理。面對城鄉接合部尖銳復雜的矛盾沖突，基層政府應當注重基層治理中的法治、道德與情理的有機統一，有效地回應民眾的利益訴求。在“小政府”的資源不足有限條件下，為降低治理成本、節約行政資源，可嘗試在法治化的框架下，兼顧基于關系的治理與基于情感的治理。

空間不僅是一個物理或地理概念，還承載與生產著社會關系。空間對于城市發展模式以及城市內的各階層群體的關系起著重要的作用，這源于空間本身就是一種稀缺資源，憑借對各種機會與基礎設施的距離“接近性”影響著居民的生活質量，空間成為城市內各利益群體與階層競爭沖突的焦點，競爭的結果則推動著城市居住空間等級結構的形成與演變。空間的分配，客觀上反映著不同社會群體的資源占有量、社會包容與社會排斥。

改革開放以來，在國家行政力量和市場調節力量的雙重作用下，城市經歷了階層意義上的“空間再分配”，城市居住空間等級結構逐漸形成，空間分配的階層化逐漸顯現，城鄉接合部即是“空間再分配”的產物。在市場邏輯的主導下，商品房市場中房價成為了階層聚居的篩選機制，房地產商通過對人群的細分，建造出不同區位與不同品質的房屋，通過市場力量形塑了人群居住區的隔離，使得城市中貧困居民的分布呈現明顯的區域集中現象，新興中產階層居住在區位較優環境優美的中高檔商品房社區中，外來農民工人群則在城鄉接合部租借廉價農房或搭建棚戶居住，形成了大規模的流動人口聚集地。而在國家行政力量的主導下，內城原住民被導入到房屋質量相對較差的城鄉接合部動遷住宅小區中，本地村民則入住集中的拆遷安置小區或保留農家私房租借給外來農民工，形成“城中村”。高異質化人群的在城鄉接合部的集聚形成了馬賽克式的階層空間分布。

“空間再分配”對于中國的階層結構與社會治理具有重要影響。征地農民、城區市民、流動人口的空間轉換使得散布于城市和鄉村的人口差距在城郊地帶集聚，成為多元文化容易摩擦碰撞的空間，彼此的社會隔離加劇了居民的不信任感，影響著城市的健康發展與社會穩定。與此同時，“空間再分配”使得城市治理問題“郊區化”，城市低收入群體的矛盾被導入到了城鄉接合部。對于人口導出地政府而言，將缺乏較高消費能力和就業技能的城市低收入人群導出，大大減輕了其社會管理的壓力和社會保障的支出，還有利于通過舊城改造增加財政收入，中心城區的人口壓力、交通緊張、污染嚴重等問題得到了很大的緩解，土地利用結構和產業布局實現了優化。而對于作為人口導入地的城鄉接合部政府而言，中心城區低收入人群的導入不僅使其土地被低價出讓建造動遷安置房導致土地收益損失，大規模的失業人群和低保人群還加重了當地社會保障支出的財政負擔，郊區經濟發展的同時也帶來了嚴峻的環境污染和社會治安問題。與此同時，由于負責管轄城鄉接合部的政府長期以來的管理對象主要是鄉土文化的農民，缺乏管理市民社區的經驗，管理人員的配備也存在不足，導致大規模的市區人口以及相應的利益訴求導入后難以應對，引發了導入人口的不滿。

作為鄉村城市化的前沿地帶，城鄉接合部是我國深刻劇烈的經濟社會轉型進程中陣痛的縮影，是城市化進程中社會問題最為敏感集中的區域。城鄉接合部的治理涉及到城市管理體制和農村管理體制兩種體制之間的轉換銜接與利益調整，亟需政府管理體制的改革與創新，其改革是一項涉及工農關系、城鄉關系的利益大調整，從而構成了涉及基層政府治理、城鄉統籌發展的重大議題。同時，在城鄉接合部的場域內，上演著國家與市場、政府與公民、本地居民與外來人口、低收入人群與中產階層等不同維度的權力博弈，可作為觀察中國社會變遷和權力博弈的重要窗口。

（作者熊易寒系復旦大學國際關系與公共事務教授、博士生導師；曹一然系復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，中國鄉村發現網轉自：《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期）