摘要：家國關系是理解中國基層治理的重要本土視角。通過對基層治理單元的歷史變遷進行考察，發現基層治理單元的形變遵循“國家功能曲線”與“家戶功能曲線”雙重邏輯，即國家功能在地域單元縮小時治理效益不斷減少，家戶功能在地域單元擴大時治理效益不斷減少，兩條曲線與“個體社會要求曲線”的交匯點分別構成行政單元與自治單元的最佳節點。國家治理目標與治理能力、家戶組織能力與聯結程度，則是推動“國家功能曲線”與“家戶功能曲線”左右移動，導致基層治理單元形變的關鍵因素。面對當前國家權力下沉與家戶功能缺失導致基層治理單元錯位，進而出現利益錯配、供需錯位與權力錯置的現實問題，還需瞄定家庭治理作為基層治理的社會基點，通過行政上移與自治下沉均衡行政與自治的內在關系，通過增強村級組織的自治服務功能提升行政與自治銜接效能。
關鍵詞： 基層治理；治理單元；家戶治理；家國關系
一、問題的提出
基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容，其實踐必須依托特定的治理單元，即“在一定的具有空間、人口、組織、設施、部件等屬性的內部展開”。面對農村勞動力大量流出、農村“空心化”日益嚴重以及農村公共事務出現“權力真空”等問題，2016年中央“兩辦”印發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，鼓勵以村民小組和自然村為基本單元進行村民自治；2017年中央“兩辦”又印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，明確規定鄉鎮為公共服務的組織單位、資源的配置單位和責任單位。與此同時，各地也在積極調整基層治理單元以適應社會結構的變遷，例如：2013年廣東清遠市出臺《關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見》，推進黨組織建設、村民自治和農村公共服務重心下移；2019年，四川省出臺《關于推進鄉鎮行政區劃調整改革的指導意見》，從考慮減少行政成本的角度擴大治理單元的空間范圍。顯然，治理單元設置與治理效能有著密切關系，如何理解基層治理單元設置背后的內在邏輯成為本研究的實踐基點。
治理行為需要在具備特定自然和社會屬性的單元中展開，治理單元的設定是否科學、合理，將直接影響治理能力和績效目標的可能性。中國的基層治理具有國家性、社會性與中間性等多重屬性，是國家意志與社會意愿的“黏合劑”，因此基層治理單元也具有多重類型推動組織功能的有效實現。按照不同時期的國家治理能力與治理成本，基層治理單元主要形成以行政建制村為基礎的行政區劃及管理單元、以自然村落或村民小組為基礎的自治單元、以鄉鎮管轄區域為基礎的管理與服務單元、以家戶為基礎的產權治理單元等多種類型，共同承擔有效公共服務、強化政權建設、維系便捷管理等多重功能。在基層治理單元的功能銜接過程中，行政功能與自治功能的有效均衡是學界廣泛探討的焦點。部分學者提出將治理單元縮小到更小范圍內展開治理活動，以此適應農村社會的實際需求和實現村民的自治功能；部分學者則提出通過治理單元上移實現更大范圍內調動鄉村社會資源，進而解決農村公共事務治理中合作與參與困境；還有部分學者認為應當通過治理事務的類型化處理，將不同事務分配到相應的層級單元中，在單元分治的過程中實現行政與自治的均衡發展。
從基層治理單元設置的影響因素來看，目前學界的討論主要集中在能力論、利益論與整合論三個維度。從能力論來看，由于國家治理任務性質不一，單一的基層治理單元往往難以滿足所有國家治理需求，因此隨著國家治理任務在基層社會的不斷疊加，基層行政單元數量也會不斷增多，以此為基層社會提供更多、更好、更細致的管理和服務，進而實現國家治理的秩序價值、效率價值以及民主價值。從利益論來看，居民在地域范圍內獲得的利益相關性決定了基層自治單元的設置層級，過大自治單元可能會使農民共同利益相對缺失，特別是產權單元與治理單元的對稱程度決定了產權的配置效率和治理的有效性，當產權單元與自治單元一致時，產權在對治權產生內聚和牽引效應的過程中促進內生自治組織的產生與培育，提高村民自治的治理績效。從整合論來看，在家戶聯結程度越強的地方建立基層治理單元，越有利于村民自治有效實現，更小的地域單元更有利于發揮群眾的主體性、提高群眾參與能力、激發群眾參與意愿。同時，基層黨組織聯系群眾的方便程度也是基層治理單元適度規模的重要考慮，區域化黨建將成為重建基層綜合治理能力的最優選擇。
目前，學術界深刻認識到行政功能與自治功能在基層社會的關鍵性，并對如何實現行政單元與自治單元的適度均衡進行了全面探討，形成了上移行政村單元規模、縮小自治單元規模的整體思路，以此建構具有多層級、復合型的基層治理單元組合。但是，對于行政單元與自治單元調整的內在邏輯，目前學界依舊停留在對不同屬性進行功能分解研究，缺乏對不同功能之間組合的整體性思考。事實上，行政功能與自治功能的目的均在于解決村莊內部公共事務，國家與家戶分別是承擔兩項功能的關鍵主體。一方面，國家通過家戶制將其行政影響延伸到縣級以下，將對民眾的控制權力滲透到個體家庭這一層次，并推動中國的國家治理呈現為縱橫治理的結構性特征。另一方面，家戶始終承擔著最私域部分的社會功能，家戶內部可通過家產的權能分割和功能分化，彌補國家社會保障功能的不足。由于國家與家戶的互動共同構成鄉村治理共同體的關鍵要素，基層治理單元的設置也可以化約為國家與家戶的功能互動問題?；诖耍疚膹臍v史脈絡中把握基層治理單元的形變，并從家國互動中提煉出基層治理單元的設置邏輯，進而為當前基層治理單元的適配性改革提供理論依據。
二、歷史視野中的家國互動及其治理單元形變
中國的基層治理既包括自上而下的國家意志在基層社會的貫徹執行，又包括自發形成的社區性組織對社會秩序的自我維系，“權力雙軌”和“雙軌治理”始終是中國基層治理特征的現實表達。基層治理單元的設置也深受“國家性”與“社會性”的雙重影響，既表現為國家不斷推動政權組織向個體家戶延伸，進而塑造了基層治理單元的行政單元，也表現為個體家戶基于血緣、地緣、業緣等因素組成各種聯合體，進而塑造了基層治理單元的自治功能。而基層治理單元的變遷則是基層治理“國家性”與“社會性”的博弈互動結果，推動基層治理單元在行政功能與自治功能之間傾斜。基于此，本文對中國基層治理單元的結構特征進行歷史性呈現，以探討基層治理單元形變的內在邏輯。
（一）傳統社會時期：以“鄉—里”為核心的基層治理單元
鄉村社會是傳統國家賴以維系的秩序基礎，其核心作用在于能夠為國家政權正常運轉提供土地與人口的財稅基礎。為實現稅賦征收、徭役攤派、壯丁分配等國家性事務的有效運轉，“鄉”和“里”是傳統社會時期國家權力在基層社會的穩定附著點。秦漢時期建立了鄉里制度并實施鄉官制，鄉村治理體系由鄉里組織和亭組織共同構成，鄉里組織負責基層行政，而亭組織則負責基層治安。鄉通常置三老、有秩、嗇夫、游徼、鄉佐等，其中有秩由郡辟署，而嗇夫、游徼、鄉佐等皆為縣所置吏，“三老”則是“非吏而得與吏比”的非正式吏員，分別負責鄉級社會的戶籍、賦稅、治安和教化等事務。由于傳統社會國家權力滲透的有限性，國家也會在官僚之外吸收本地社會內部的成員，授予他們一定官方身份承擔日常的行政事務。例如，秦朝時期“里吏”通常由里中推選、縣廷任命，不在吏員編制之中，不領薪俸，也不能通過累計功勞得到升遷。而隨著宋代以來鄉里制度從鄉官制向職役制轉變，基層鄉官成為強制性差役，由“官”向“役”的轉變極大地削弱了自秦漢以來鄉里組織領導者的權威和地位。里正、鄉書等職務的作用變得微乎其微，其職權和待遇也極為低微，使得秦漢時期爭相擔任鄉里領袖的現象轉變為宋代紛紛逃避的現實。
面對廣闊且具有顯著差異性的地方社會，如何確保統一體制在多元社會基礎上穩固立足，成為自古以來基層治理必須面對的挑戰。在傳統的政治架構中，基層政府也會利用鄉村社會的有組織力量，來完成國家行政體系無法完全實現的治理目標。而由單一家庭拓展形成的宗族組織是中國鄉村社會固有的一種社會力量，成為維系基層社會秩序的關鍵主體。相較于國家剛性行政權力的下沉，以血緣關系為紐帶的宗族組織進行的自治實踐更加具有溫和性。一方面，為維持內部家庭單元的穩定，宗族組織往往會提供組織生產、治安維護、族內救濟、公共設施興建等公共產品，成為家庭生產生活得以維系的必要條件。另一方面，為克服家戶共同體內部的離心化力量，由族眾協商訂立的家法族規、鄉規民約也成為調整家族成員內部糾紛的民間準則，以鄉村士紳、耆老為主體的鄉村權力結構也得以顯現。特別是宋代以后門閥士族的銷聲匿跡，鄉村社會的宗族力量被有意識地建構起來，既包括世代同居共產的大家庭，也包括以血緣關系為紐帶的個體小家庭聚族而居的大家族，在傳統基層社會形成了官治與族治共生的一體化治理。
（二）總體社會時期：以“社—隊”為核心的基層治理單元
中華人民共和國成立后，國家權力不斷向基層社會延伸，嘗試通過對鄉村社會的總體控制以服務于國家工業化發展戰略。相較于傳統時期家戶具有生產、生活功能以及能夠通過家戶共同體完成公共產品供給，總體社會時期國家權力通過公社組織結構替代了原有家戶的功能，以此保障社會主義工業化“原始資本”的積累。按照1962年國家頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》，生產隊是最基本的核算單位，實現人民公社、生產大隊與生產隊“三級所有，三級管理”。從生產功能來看，生產隊實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產和收益的分配，按勞動工分計酬，并且除公社和生產大隊不同程度地擁有一些大型農業機械和水利設施、創辦一些集體企業外，土地、耕畜和農具歸生產隊所有。從生活功能來看，生產隊也承擔著醫療、教育、社會保障等諸多職能，主要體現為“生產隊可以從可分配的總收入中，扣留一定數量的公益金，作為社會保險和集體福利事業的費用”，以及“生產隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員，遭到不幸事故，生活發生困難的社員，經過社員大會討論和同意可以實行供給或者給予補助”。
總體社會時期鄉村社會結構經歷了根本性的重塑，家庭的生產、生活等功能也被自上而下的公社體制所替代，這也為國家權力介入鄉村社會提供了基礎性條件。建立在人民公社體制基礎上的集體生產分配體制，使國家無須同分散的小農直接打交道，而是將小農整合為上下一體的計劃經濟體制的一部分，實現了從農村高效汲取資源支持國家工業化的目標。人民公社、生產大隊與生產隊受國家的委托對基層社會進行全方位的管理，特別是完成國家征購、征派的各項任務。有學者測算，從1952年到1989年，國家通過工農產品稅收和價格“剪刀差”，扣除國家支農資金外，共從農村汲取了7000多億元，約占農業新創造價值的1/5。但是，總體社會時期的鄉村治理依舊為基層自治留有一定空間，其中最能體現的就是中央政府逐漸將分配與管理的基本單元從人民公社下沉至生產隊。在不斷完善的縱向體制安排中，人民公社主要承擔經濟功能、服務功能與行政功能，負責公社經濟的規劃與管理工作，側重于直接承擔國家統治和管理任務；生產隊則在經濟功能與行政功能的同時保有一定的自治功能，主要體現為生產隊所有權力屬于社員大會，實施民主管理，隊員的福利安排均由社員民主決定。
（三）轉型社會時期：以“鄉—村”為核心的基層治理單元
1978年，中國啟動了一系列農村經濟改革措施，其中最為有力的就是“包產到戶”和“包干到戶”試驗，旨在恢復家庭在農村經濟中的核心地位，賦予農民更多的自主權和經濟激勵。1980年，中共中央發布了75號文件，1982年又發布了中央“一號文件”，“家庭聯產承包責任制”得到國家正式認可和支持。家庭聯產承包責任制的實施，標志著家庭再次成為一個完整的經濟單元。農民家庭在生產和生活上獲得了更多的自主權和選擇權，農民也日益密切關注與自己切身利益相關的事務，并要求在社區事務中擁有知情權、建議權甚至決策參與權。被稱為“中國第一個村委會”的廣西宜山縣三岔公社合寨大隊果作村，其村委會的建立歷程極具代表性。果作村是合寨大隊的一個自然屯，包產到戶后村內公共事務缺乏管理，每戶家庭派出代表共同選舉出5名村委會成員，并按得票多少選出正副主任，拉開了村民自治的序幕。由于村民委員會的民主選舉和管理能夠有效滿足當時農村恢復生產秩序的需求，這種模式獲得了國家的認可與推廣。1982年憲法賦予了村民委員會以“基層群眾性自治組織”的地位，1987年全國人大常委會正式通過《村民委員會組織法（試行）》，“鄉政村治”的基層治理模式正式形成。
在“鄉政村治”的模式下，鄉鎮政府重新作為國家行政體系中的最基層組織，在農村地區建立并發揮作用，鄉鎮與村莊之間的關系不再是以前的領導與被領導，而轉變為一種指導互助的新型關系。改革后的“鄉政村治”治理模式徹底告別了人民公社時期黨和政府職能混淆、對農村社會實行全面控制的做法，村民委員會除了繼續承擔鄉鎮政府下達的行政職責外，其工作重心已逐步轉移到管理村內事務上，涉及社會救助、教育和衛生、安全保障、民事糾紛調解、生產活動的組織等多個層面，旨在滿足村民的基本生活需求并促進村莊全面福祉的提升。但是，“鄉政村治”模式對鄉村之間的“指導關系”并沒有明確規定，部分基層干部并沒有將工作重心放在提升農村公共服務和社會建設上，而是通過各種手段加強對鄉村社會資源的汲取，亂集資、亂收費、亂攤派等問題層出不窮，導致農村干群關系緊張。21世紀以后農業稅費的全面廢止和取消切斷了基層政權向鄉村社會索取資源的可能，并以項目下鄉的方式向農村輸出資源，但又導致村級治理在行政權力下沉中淪為村級治理的工具，鄉村治理問題不斷趨向復雜化。
三、家國功能互動中基層治理單元的流變邏輯
從基層治理單元的歷史變遷可以發現，國家行政權力體系往往通過一系列的基層建制將獨立的家戶納入國家行政權力網絡，構成整個國家的基礎，以此實現財稅汲取、權力維系、社會穩定等目標。但是，自上而下的行政權力也會因基礎性能力不足而導致“懸浮”于基層社會，面對基層社會中存在的權力真空，家戶常常主動聯結形成共同體對基層內部事務進行自主治理。例如：在“國家不在場”的傳統時期，家戶及其拓展形成的共同體往往承擔著教育、養老、救濟、撫恤等全方位的社會功能，形成了“國權不下縣，縣下皆自治”的基層治理結構；在“國家完全在場”的集體時期，家戶的社會功能乃至生產功能，全部都被國家精心設計的人民公社制度所替代；在“國家半在場”的轉型時期，家戶的生產功能得到一定程度上的恢復，并推動著村級組織自治功能的回歸，形成“鄉政村治”的基層治理結構。總體來看，國家與家戶在基層治理場域存在著功能互補效應，本文將進一步從家國功能互動的過程探討基層治理單元的流變邏輯。
（一）基層治理單元流變的家國互動
基層社會的穩定關鍵在于國家與家戶分別承擔相應的職能，以此滿足社會成員的各類生存以及發展需求。其中，國家在基層治理中發揮的主要作用既包括完成資源汲取、秩序維系等行政性功能，同時也包括社會保障、公共服務等服務性功能，家戶在基層治理中發揮的主要作用則在于實現家戶共同體內部的救濟、教育、養老等服務性功能。在國家與家戶功能銜接過程中，基層治理單元成為國家與家戶發揮相應職能的最佳理想載體，不同歷史階段基層治理單元設置主要呈現為以下形態。
傳統社會時期，國家權力的基礎性滲透能力較弱，普遍對鄉村社會和家戶實施“無為而治”，往往只能在較高的地域范圍中發揮作用；家戶需要承擔生產、生活所需要的社會功能，并且以血緣關系為主在更為廣闊的地域范圍上聯結成為家戶共同體，共同負責本地域范圍內的治安、救濟、教育等職能。于是，國家在綜合考慮行政能力與成本后，通常選擇以“縣治”作為國家行政治理的基本單元?！袄镏巍彪m然名義上是國家授權掌管基層政治經濟事務的“準行政化”組織，但鄉里組織領袖的產生往往擺脫國家權力的實質性干預，深受宗族勢力的影響，并依托宗族秩序對鄉里社會進行治理，“里治”成為傳統社會時期的自治單元。而在“縣治”與“里治”之間，通常存在著“鄉”這一中間層級作為自治與行政的緩沖環節。秦漢時期的“鄉治”或許還能夠受到縣級層面的約束，力田、嗇夫、游徼等鄉官雖然是來自本地居民推舉的基層領袖，但卻有著官秩和地位。隋唐以降“鄉治”的行政功能就大大減弱，由于國家稅收從“稅丁”向“稅產”轉變，資產更易隱匿且收稅工作更為困難，基層治理人員的選任開始由道德、才能標準向權力、財力標準轉變，基層治理工作由有官秩、有地位、領俸祿的鄉官向強制性的徭役轉變，進一步為士紳和宗族勢力參與治理提供了空間。
從土地革命時期開始，中國共產黨在基層鄉村社會建立了層次分明的組織網絡，并通過群眾運動將絕大多數鄉村民眾納入其中，這些具有統一領導和統一意識形態的群眾組織取代了傳統的宗族組織，顯著提升了國家對民眾的控制能力，使民眾對國家形成了一種“組織性的依附”。中華人民共和國成立以后，中國共產黨更是依托嚴密的基層組織體系開展土地改革，在將土地分配給農民的同時進一步將實際控制鄉村的統治權集中到正式的國家政權組織體系中來。相對于傳統社會時期，總體社會時期的國家基礎性權力得到了極大增強，取代了家戶共同體的“長老統治”成為鄉村社會的唯一合法權威，并以此建立了自上而下的人民公社體制。在此背景下，總體社會時期的家庭功能完全被國家功能所取代，國家行政權力滲透到家庭生產生活的各個方面，基層治理單元逐漸呈現為以“生產隊”為核心的表現形態，行政單元與自治單元高度合一。生產隊既在政治層面承擔著政治宣傳、思想教育、政治整合和意識形態引導等基礎任務，又在經濟層面作為最基本的核算單元執行獨立核算并自負盈虧，成為國家權力意志直接傳達到基層社會的最終執行載體。
20世紀80年代初期，中國農村在國家制度改革與農民自發創新的雙重作用下發生了劇烈變革。在經濟方面中國開始實施家庭聯產承包責任制，而在政治領域則開始實行村民自治制度，共同引發農村政治生活的根本性轉變。隨著國家權力開始從鄉村社會退出，家戶重新成為鄉村治理的關鍵主體，為填補農村基層社會管理和公共事務可能出現的真空，農民群眾開始嘗試以自治的形式負責管理農田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務和公益事業。于是，轉型社會時期的國家權力由以往滲透到家戶日常生活，轉向更高層次的行政單元發揮其行政與服務功能；而家戶功能則在國家權力缺位中重新被激發，共同組成聯合體負責本村的公共事務和公益事業。因此，國家選擇以鄉級政權作為基層行政單元，家戶則自發組織形成村級委員會作為自治單元。雖然轉型社會時期同樣呈現出行政單元與自治單元的二元分治，國家權力不斷擠壓鄉村自治空間的勢頭得到有效遏制，但相較傳統社會時期“中間層”的范圍卻得到極大壓縮，村級治理中的行政支配與村民自治之間的矛盾和摩擦越來越多，二者存在一定程度的失衡。
（二）基層治理單元流變的曲線規律
從基層治理單元流變中的家國互動可以發現，基層治理中行政單元與自治單元的設置深受國家功能與家戶功能的雙重影響。一方面，國家需要將其行政權力向基層延伸，以此滿足其行政性功能與服務性功能，但面對廣闊的地域和眾多的人口，政權組織在“縱向到底”的過程中往往存在基礎性權力不足的障礙，越到基層其權力則越分散于社會，為行政單元劃定了下限范圍。另一方面，大量社會事務雖然可以由家戶自我組織與調節，但往往只能在有限的地域范圍內才能依靠地緣關系、血緣關系與利益關系結成相對穩定的共同體，為自治單元劃定了上限范圍。因此，國家功能在地域單元縮小時治理效益不斷減少，形成向右下方突出的“國家功能曲線”；家戶功能則在地域單元擴大時治理效益不斷減少，形成向右上方突出的“家戶功能曲線”。而行政單元與自治單元的設置都是為了更好地滿足個體的社會性需求，通常地域半徑擴大個體的社會需求越難以精準滿足，個體對與自身密切相近的地域單元及其組織有更多的社會要求，因此本文進一步引入斜率為負的“個體社會要求曲線”?；诖?，“國家功能曲線”與“個體社會要求曲線”的交點r1構成了行政單元的理想設置單元，在行政單元中，國家功能能夠有效滿足個體社會要求；“家戶功能曲線”與“個體社會要求曲線”的交點r2則構成了自治單元的理想設置單元，在自治單元范圍內，家戶功能能夠有效滿足個體社會要求。同時，在行政單元與自治單元之間還有一個緩沖地帶，受到家戶功能與國家權力的共同影響，即個體的社會要求需要家戶與國家共同滿足，成為正式的政權組織體系與非正式的權力網格共同作用的“中間層”（見圖2）。
而在不同的歷史階段，自治單元與行政單元在國家功能強度以及家庭功能強度的影響下呈現擺動趨勢（見圖3）。在傳統社會時期，國家僅僅負責收稅和維持社會基本秩序，對鄉村社會和家戶實施“無為而治”，家戶必須承擔生產、生活所需要的社會功能，自發聯結形成家戶共同體承擔防衛、稅收征納和教化等功能。“國家功能曲線”和“家戶功能曲線”呈現向右移動趨勢，形成以“縣政”為核心的行政單元與“里治”為核心的自治單元，“鄉治”則成為行政與自治的緩沖帶，既是縣級政府的準行政機構，又深受地方社會網絡的影響。隨著國家治理能力的增強，特別是中華人民共和國成立以來的國家現代化建設的推進，國家開始取代家戶分擔養老、醫療、低保、社會救助等社會功能，“家戶功能曲線”與“國家功能曲線”急劇向左移動，行政單元與自治單元高度合一，形成以“生產隊”為核心的行政/自治單元。而伴隨著人民公社體制廢除后國家行政權力的主動退出，家戶在重新獲得土地承包經營自主權后開始謀求村民自主治理，“家戶功能曲線”與“國家功能曲線”逐漸向右移動，最終形成了以“村治”為核心的自治單元與以“鄉政”為核心的行政單元。雖然其整體結構與傳統社會時期保持一致，但其“中間層”結構急劇縮小，因此也為行政介入自治提供了可能空間。
（三）基層治理單元流變的動力系統
在我國的歷史發展過程中，基層治理單元設置呈現出顯著的差異性與階段性，這一過程受到諸多因素的共同作用。在家國互動的分析框架下，我國基層治理單元的流變主要受到以下因素影響：
第一，國家治理目標。在傳統社會時期，國家的治理重點在于資源汲取而非供給，因此基層秩序的維護往往依賴血緣關系的家族權威。新中國成立后，中國共產黨致力于在“一窮二白”的資源基礎上推進國家現代化，工業化建設成為首要任務，由此設立人民公社體制，形成公社、生產大隊、生產隊的治理單元，加強工業化建設的原始資本積累。改革開放后，經濟體制的轉型促進了民主建設的進程，加強民主建設成為國家治理基層社會的新目標，各地開始進行了村民自治探索，由此催生了“鄉政村治”格局的出現。
第二，國家治理能力。在傳統社會時期，國家對基層社會的監控能力不足，管理服務能力與制度供給能力十分有限，以血緣關系形成的基層組織在維護基層社會秩序、供給管理服務方面發揮著重要作用。隨著國家現代化的發展，國家政權的組織能力與監控能力不斷增強，特別是新中國成立以后，國家依托政黨下鄉擁有具有更強的資源汲取能力與社會動員能力，基層行政單元的下沉趨勢日益明顯。雖然改革開放以來國家治理能力得到了進一步增強，但出于現代民主國家建設的考量，國家雖然擁有直接介入到個體家戶的能力，但依舊為鄉村社會的自主治理保留空間。
第三，家戶組織能力。在傳統社會時期，宗族和家族等非官方組織積累了相當的權威與資本，并展現出顯著的自治能力，國家能夠高效借助民間組織的自治力量對基層社會進行管理。新中國成立后，新興政權解構了原有的有組織性的基層社會結構，從而削弱了基層社會的自治力量，導致國家治理呈現出“強國家，弱社會”的特點。直到改革開放時期，基層社會才重新獲得了自主發展的空間，但相較于傳統社會時期，家戶的血緣紐帶在許多地區被極大地弱化，以經濟社會組織為基礎的社會力量開始蓬勃發展，加強基層社會力量的培育成為優化基層治理格局的重要取向。
第四，家戶聯結程度。隨著經濟水平的提升，鄉村地區居民的經濟社會活動范圍也在不斷擴大，這對基層治理單元的設置產生了重要影響。在傳統社會與總體社會時期，國家對人口流動的控制程度較高，村民的活動范圍往往局限在狹小的村社以內，因此在基層社會形成了復雜的社會關系網絡。而隨著市場經濟的快速發展，人們社會關系和活動領域的擴展無疑增加了基層治理的復雜性，這要求根據人口流動的變化，對治理單位進行調整或對管理制度進行創新。
四、家國關系調適中的基層治理單元適配路徑
在“鄉政村治”的治理模式下，國家與鄉村社會長期維持著一種若有若離的關系。但是，隨著農業稅制的改革以及國家資源不斷向農村地區傾斜，以及大量農村勞動力向沿海地區轉移，原本的行政與自治二元分治的格局開始逐漸解體，導致基層治理單元也出現各種錯位現象。面對當前基層社會發展出現的新問題，需要重新尋找家國功能互動的穩定“接點”，實現基層行政單元與自治單元的有序銜接。
（一）基層治理單元的錯位現象
隨著經濟和社會的發展，特別是農村勞動力大量進入城市，家戶社會功能開始無法適應新的變化，國家權力重新滲透到鄉村社會的方方面面。在“國家功能曲線”上，國家開始以項目進村、資金進村、干部駐村等方式全面進入鄉村社會，“國家功能曲線”開始重新向左移動；在“家戶功能曲線”上，為實現家庭的最大化積累，農民家庭形成以代際分工為基礎的“半工半耕”家計模式，并在教育目標的推動下，完成了“一家三制”的家計重構，形塑出了年輕婦女進城陪讀、青壯男性異地務工、中老年夫婦村莊務農的策略安排。“離土又離鄉”的家戶分工導致當前家戶的社會功能幾乎喪失，僅僅保留單一的生育、生產與生活功能，“家戶功能曲線”也逐漸向左移動。于是，在“國家功能曲線”與“家庭功能曲線”的雙重作用下，現階段的基層治理出現不同程度的行政要素與自治要素銜接錯位問題，主要表現為：
第一，利益錯配。隨著大量農村人口向城市遷移，農民與村莊的日常生活和公共事務的聯系不斷減少，對村莊的歸屬感和認同感也在逐漸降低，導致農民參與基層治理的動力普遍不足。農村人口的外流不僅帶走了一部分勞動力，也削弱了村莊的社會結構和凝聚力，年輕一代更傾向于向城市尋求更好的教育和就業機會，導致農村社會結構出現老齡化和空心化，進一步喪失基層自治活力。而在村莊內部，目前全國各地正在普遍推行合村并居改革，村域面積相較以往大幅度增加，一些村民居住距離相隔十幾甚至幾十公里。村域面積的增加雖然減少了行政成本，但也導致村民彼此互不熟悉，生產與生活缺乏過多交集，社會關聯度低。盡管同屬一個村，但原有的“熟人社會”已被打破，代之的是“半熟人社會”或“公眾社會”，村民對新村的認同感、歸屬感以及利益聯系程度進一步降低。
第二，供需錯位。伴隨“三農”政策的調整，國家開始以“項目制”的形式在農村開展公共服務項目與基礎設施改造項目，推動國家資源不斷向農村傾斜。但是，項目的實施并非完全基于村民自發的需求，而是由國家層面統一規劃和推動，導致部分惠民項目與村民的實際生產生活相脫節。特別是在項目進入村莊的過程中，工程任務是由“上面”規劃布置，工程資金是由“上面”撥付安排，工程質量是由“上面”檢查驗收，對負責工程干部的考核獎懲也是由“上面”決定實施。在自上而下的項目安排下，鄉鎮政府往往直接通過資源配置、政策安排來提供公共產品，沒有充分考慮農民實際意愿與自主能力，村委會也未能有效將村民組織起來形成比較集中的需求事項，公共項目的供需錯位越來越明顯，“干部干、群眾看”的現象普遍出現。
第三，權力錯置。村干部位于國家與社會的“接點”，既扮演著國家權力的“代理人”角色，又扮演著村民利益的“當家人”角色。進入新世紀后，村干部原本應有的“代理人”與“當家人”角色之間的沖突已經基本消失，他們的角色定位制度性地傾向于“代理人”。一方面表現為干部報酬的“財政化”，村干部報酬納入政府財政預算，甚至部分地區還對村干部實施養老金制度和假期公費旅游等福利待遇。另一方面表現為干部事務的“行政化”，村干部的工作內容更多是履行政府管理所需要的信息采集、核對、證明等職能，以及接待政府部門的專項工作檢查，并且也需要根據政府管理要求實行“臺賬化”。與此同時，村級事務中“政經不分”也進一步導致基層治理出現結構性困境，既表現為村支部書記、主任“一肩挑”后村干部完全成為鄉鎮黨委和政府的行政工具，也表現為行政事務下沉導致村干部缺乏發展經營型集體經濟的能力與精力。
（二）基層治理單元的適配路徑
面對當前基層社會發展出現的新問題，各地正積極探索行政上移、自治下移等方式調整基層治理單元，以此探究基層治理有效性的穩定“接點”。但是，基層治理效能的發揮并非完全通過調整治理單元可以實現，還需要注意到家國互動對基層治理單元適配性產生的深刻影響。既需要重新優化“國家功能曲線”與“家庭功能曲線”的作用方式，重新尋找行政功能與自治功能協調發揮的穩定節點；也需要高度重視行政與自治的聯結方式，以更有效的機制建構起行政與自治的“中間環節”。
第一，“找回家庭”：瞄定基層治理的社會基點。在中國傳統社會文化中，家庭不僅是私人生活的場所，而且與社會治理有著緊密的關聯。自廢除農業稅政策實施以來，農民與國家的關系發生了改變，鄉村治理的動力機制逐漸與鄉村社會基礎脫節，國家權力下沉到農民家庭的“生活小事”中，進而在福利依賴中增加了鄉村治理的成本。因此，必須重新在基層治理中“找回家庭”，發揮家庭而非國家在移風易俗、倫理秩序、子女教育等方面的基礎性作用。一是重構家庭治理價值，積極引導村組圍繞依據環境衛生、公益活動、鄉風文明、誠實守信、移風易俗等內容制定村規民約，形塑“大家”共同的治理價值。二是搭建家庭治理平臺，通過生活化、常態化的戶院治理陣地，將家戶橫向聯結起來。例如，四川省通過鄉村“壩壩會”平臺，發揮社情民意的“中轉站”作用，有效將家庭情感矛盾、家庭成員沖突、家庭經濟糾紛化解在村壩。三是完善家庭治理激勵，積極探索以家庭為單元的積分制管理。例如浙江省杭州市富陽區永昌鎮的“風尚指數”、東洲街道的“公望指數”等，打造公開化、標準化的量化指標體系，以積分動態管理助推治理參與。
第二，“分治單元”：均衡自治與行政雙重功能?；鶎又卫韱卧纫軌蛴行С休d行政，也要能夠有效承載自治。其中，行政單元往往需要在較大范圍內才能發揮更大效益，自治單元則需要在較小范圍內才能夠尋找功能發揮的社會基點。因此，有必要將行政單元與自治單元進行區分，以功能分類的形式推動單元分治。一方面，將自治單元下沉至村民小組、自然村和小區等微觀單元，發揮規模越小越能形成情感共同體、利益共同體的優勢，以此展開“微自治”的治理形式。例如，廣東省清遠市積極推動“村民自治重心下移”，通過將村委會下移到村小組或自然村一級和建立村民理事會等方式，加強村小組的建設，在村小組實現了激發自治活力和提升治理能力的目標。另一方面，優化鄉鎮政府的行政服務職能，按照權力下放、權責一致的原則，將由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放鄉鎮政府，重點擴大鄉鎮政府在公共安全、防災減災、扶貧濟困等方面的服務能力。由于鄉鎮政府并非完整的一級政權組織，因此也需要將鄉鎮政府難以承接的部分行政管理事項移交到縣級政府，增強縣級政府統籌城鄉發展的空間功能。
第三，“暢通中間”：增強村級組織自治服務效能。針對當前村級組織行政化管理趨勢不斷提升，村干部忙于填寫報表臺賬、迎接工作檢查、拍照留痕等上級交辦事務，村民自治職責無暇顧及的職責錯位現象，要切實減輕村級組織行政負擔。一方面，應建立村級事務準入清單，通過清單化管理機制推動村級自治事項與行政事務分離，厘清村級組織自身履職事項和協助上級單位工作事項的職責和邊界。例如，四川省德陽市對村（社區）日常事務中有關重大事項和一般事項進行全面梳理，設立了“村級事務清單”“開具證明事項清單”“報表臺賬清單”等3類清單，清理整頓以往村級黨組織過多承擔的行政事務，將村級組織開具證明事項從以前的62項減少到4項，切實為村級組織減輕行政負擔。另一方面，要強化村級組織的自治孵化功能，按照地域相近、利益相關、血緣相聯等因素，加快培育紅白理事會、鄉賢調解隊等群眾自治組織。例如，四川省夾江縣鳳橋社區積極探索“末梢”治理新方式，打破常規行政單元界限，按照姓氏和距離將社區劃分為16個院壩聯盟，選出聯盟長、定期召開聯盟會議，撬動更多資源參與公共事務、解決公共問題。
作者簡介：王敬堯，四川大學公共管理學院教授、博士生導師；鄭鵬，四川大學公共管理學院博士研究生;中國鄉村發現網轉自：《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2025年第2期
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