——基于新化縣等地的實地調研
作為農業(yè)大省，縣域是湖南新常態(tài)下轉方式、擴內需、培育新的經濟增長點最具潛力的區(qū)域。在縣域發(fā)展上實現(xiàn)新的突破，補齊全面現(xiàn)代化的“短板”，成為湖南改革發(fā)展的核心任務。基于對新化縣等地的實地調研認為，區(qū)域之間的競爭，核心是區(qū)域中心城市之間的競爭。推進縣域中心城市建設，是新常態(tài)下實現(xiàn)縣域資源要素整合與優(yōu)化配置、加快縣域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化進程的客觀要求，是湖南全面現(xiàn)代化的一個戰(zhàn)略著力點，應成為我省分類指導、協(xié)調推進縣域全面現(xiàn)代化的重要抓手。
一、縣域中心城市是湖南區(qū)域發(fā)展新的戰(zhàn)略支撐
縣域中心城市是在一定區(qū)域內具有引領、輻射、集散、支配、制衡等作用的主導性縣域城市，是地市級區(qū)域中心城市之外的經濟核心區(qū)。經濟新常態(tài)下，湖南迫切需要培育極具活力的縣域中心城市作為區(qū)域增長核和集聚地，構建縣域發(fā)展新格局。
1.資源要素整合需要縣域中心城市作為戰(zhàn)略平臺。湖南縣域數(shù)量多、資源稟賦各異，但長期以來縣域間資源要素共享性、流動性較差，迫切需要有引領能力的縣域中心城市作為一定區(qū)域內縣域經濟網絡的連接點與支撐平臺，發(fā)揮對資源要素流動與交換的組織協(xié)調作用，促進縣域間資源要素的優(yōu)化配置。如新化縣處于湘中腹地，是梅山文化的核心區(qū)域，與周邊五個縣域相連，總面積占婁底市的43.9%，為全省第一人口大縣，消費市場容量較大，歷來是相鄰縣域的流通與消費中心。把新化縣這樣的縣域打造為區(qū)域的縣域中心城市，有利于發(fā)揮其優(yōu)勢，推動文化相近、地域相連縣域的資源要素進行優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展。
2.區(qū)域一體化需要縣域中心城市作為核心載體。區(qū)域一體化并非簡單的點對點合作，而需要具有支配效應和創(chuàng)新特征的中心城市作為增長核與聚散中心，形成以中心城市為載體、各縣域功能互補的網狀系統(tǒng)，才能真正形成協(xié)調互動的一體化格局。以新化縣為例，該縣有滬昆高鐵、婁新高速、新溆高速交匯，水路互聯(lián)成網，已成為區(qū)域性立體交通樞紐，并在區(qū)域中具有文化、生態(tài)與消費市場的優(yōu)勢，將該縣打造成縣域中心城市，有利于發(fā)揮中心節(jié)點的優(yōu)勢，推進區(qū)域經濟的聚集和擴散，可以為湘中各縣域的互動合作提供強有力的載體。
3.城鄉(xiāng)一體化需要縣域中心城市作為引領龍頭。城鄉(xiāng)一體化在空間結構上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的功能輻射與延伸，而一般縣域城鎮(zhèn)對農村的輻射與帶動能力有限，需要更多的中心城市來引領。湖南地市級中心城市輻射范圍有限，尚需要帶動能力強的縣域中心城市發(fā)揮龍頭作用，通過示范效應、溢出效應及交流活動，引領更大范圍內的城鄉(xiāng)要素交流和產業(yè)互動，加快城鄉(xiāng)一體化進程。如新化縣是“婁、漣、雙、冷”城鎮(zhèn)帶的重要組成部分，也是省直管縣經濟體制改革試點縣，交通條件優(yōu)越、商品市場發(fā)達、小城鎮(zhèn)發(fā)展快，將該縣打造成縣域中心城市，有利于促進更大范圍內的城鄉(xiāng)交流互動、建設統(tǒng)一的區(qū)域大市場，形成對區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的帶動效應。
二、湖南縣域中心城市建設亟待突破的現(xiàn)實難題
一般來說，縣域中心城市具有交通區(qū)位條件優(yōu)越，產業(yè)在空間上集中，內外貿易發(fā)達，人口資源豐富，與周邊縣域有經濟交流互補的條件等基本特征，如資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等都適宜打造成為區(qū)域性縣域中心城市，但這些有基礎條件的縣域還需要解決其面臨的現(xiàn)實難題。
1.產業(yè)集聚能力不足。縣域中心城市的一個重要特征是該縣域有創(chuàng)新優(yōu)勢與集聚能力的產業(yè)，能在區(qū)域產業(yè)分工中發(fā)揮主導作用。調研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多缺乏有區(qū)域帶動能力與顯著競爭優(yōu)勢的主導產業(yè)，與相鄰縣域的產業(yè)同構現(xiàn)象較突出，產業(yè)轉型升級壓力大。以新化縣為例，該縣2014年三次產業(yè)結構為27.1∶33.2∶39.7，以煤炭、水泥、冶煉等為支柱產業(yè)的工業(yè)，在環(huán)境約束、市場不景氣等因素影響下已經喪失優(yōu)勢，并拖累經濟增速，而能發(fā)揮自身優(yōu)勢、產生帶動能力的文化生態(tài)旅游等新興產業(yè)仍在培育之中，尚難以對區(qū)域產業(yè)分工發(fā)揮推動作用。
2.城鎮(zhèn)化承載能力不足。縣域中心城市在相關區(qū)域中具有較強的資源要素組織與支配能力，一般擁有綜合服務功能和集散功能較強的新型城鎮(zhèn)體系。調研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多城鎮(zhèn)化綜合承載能力不足，尚難以在區(qū)域資源要素的集聚與交流中發(fā)揮龍頭作用。以新化縣為例，該縣作為消費大縣、區(qū)域交通樞紐，城鎮(zhèn)化水平僅為29.89%，縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)之間缺乏緊密聯(lián)系與合理分工，基礎設施條件滯后，也未構建起面向更大區(qū)域的消費市場、物流體系、專業(yè)化生產服務體系，難以形成對周邊區(qū)域資源要素的吸納與擴散能力。
3.區(qū)域合作能力不足。區(qū)域合作是形成縣域中心城市最重要的牽引力，是發(fā)揮縣域中心城市作用的有效途徑。調研發(fā)現(xiàn)，由于制度激勵缺乏和行政區(qū)域分割的體制障礙，湖南可培育的縣域中心城市大多停留在以自我為中心的發(fā)展思路上，參與區(qū)域合作的積極性與主動性不足，有些參與區(qū)域合作也只是表面現(xiàn)象，發(fā)展空間狹窄。以新化縣為例，該縣具有良好的推動相鄰縣域合作的條件，但尚缺乏主動推進區(qū)域合作的戰(zhàn)略謀劃與制度創(chuàng)新，市場培育、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設未統(tǒng)籌考慮與相鄰縣域的整體配套，未能在區(qū)域商品流通、要素流動中發(fā)揮其應有的引領作用。
三、做大做強湖南縣域中心城市的主要著力點
基于區(qū)域一體化的發(fā)展態(tài)勢及經濟新常態(tài)對縣域發(fā)展的影響，應大力支持有條件的縣域向縣域中心城市轉型，為協(xié)調推進縣域全面現(xiàn)代化提供強有力的支撐。
1.支持相關縣域以市場主體和公民需求為導向，釋放簡政放權“紅利”。加快編制縣級政府權力清單和責任清單，明確取消、下放的省級行政許可事項，建立健全清單動態(tài)管理機制，為發(fā)揮市場配置資源的決定性作用提供保障。構建促進縣域協(xié)作的政府考核機制，著力支持資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等有條件打造為中心城市的縣域制定公共資源市場開放清單、公共服務清單，推動政府由“管理型”向“服務型”轉變，為促進資源要素集聚營造良好的環(huán)境。
2.支持相關縣域以省直管縣改革為契機，推進財政體制機制創(chuàng)新。將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經濟體制改革試點，賦予主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，增強其經濟調控能力，加大對這些區(qū)域縣域中心城市建設的區(qū)域市場、共享性基礎設施等方面的激勵性轉移支付，支持推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權事權匹配的制度創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)一體化的公共財政服務體系，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮引領和示范作用。
3.支持相關縣域以資源整合為突破口，優(yōu)化產業(yè)結構。加強對區(qū)域產業(yè)的引導，出臺扶持政策及配套措施，鼓勵有條件的縣域產業(yè)結構向地緣格局、資源要素、地域文化和產業(yè)技術的深度融合層面進行拓展，支持這些有條件的縣域建設區(qū)域性產業(yè)集聚區(qū)，加快傳統(tǒng)產業(yè)升級、新興產業(yè)培育及旅游、農業(yè)等的區(qū)域產業(yè)鏈合作，發(fā)展現(xiàn)代新型物流業(yè)態(tài)和跨區(qū)域的商品市場，形成區(qū)域產業(yè)分工合作的新格局。
4.支持相關縣域以增強投融資能力為目標，深化資本市場改革。制定支持縣域中心城市資本市場建設的配套政策，建立證監(jiān)部門、金融機構的對口支持和指導機制，支持這些有條件的區(qū)域縣域中心城市建設包括股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產權交易平臺、資產證券化平臺等多層次、區(qū)域性資本市場，支持開展環(huán)境產品以及農村資產、產權交易試點；并引導金融機構加大對縣域中心城市建設的信貸支持力度，推進金融產品創(chuàng)新，支持縣域金融資本、社會資本、產業(yè)資本深層次融合。
5.支持相關縣域以推進區(qū)域一體化為核心，加快新型城鎮(zhèn)化步伐。進一步優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域規(guī)劃，對縣域區(qū)域一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)規(guī)劃、產業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設等進行科學引導，支持這些有條件的縣域將中心城區(qū)與中心鎮(zhèn)作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，建設與周邊縣域功能互補的新型城鎮(zhèn)體系，以完善區(qū)域交通網絡和信息網絡為依托，增強服務功能、集散功能、創(chuàng)新功能，促進縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素平等交換與優(yōu)化配置。
(作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉(xiāng)村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發(fā)展研究所所長；陸福興系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院教授)
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