摘要：政府歷來高度重視農作物育種體系建設和新品種的選育,建立了國際上最大的以政府為主導的育種研發體系。但本世紀以來,以課題組為單位的公共育種研發體系難以適應現代種業科技創新發展的要求,形不成分工明確、上中下游一體化的現代生物育種產業創新體系。雖然國家出臺一系列改革措施促進種業的發展,但由于現有的體制始終未能解決甚至混淆公共研發機構的公益性職能和企業商業性科技創新之間相輔相成的作用,不僅影響了新品種的重大科技創新,更影響了種子企業做大做強的政策初衷。為此,提出要深化種業創新體系的體制機制改革,建立適應現代生物育種技術與產業發展的中國種業科技創新體系等政策建議。
關鍵字：種子；種子產業 ；公共研發機構；種業創新體系
一、引言
政府歷來高度重視農作物新品種的選育與育種體系建設。上世紀50年代初開始，政府就在全國范圍內開展了大規模的農家品種普查、鑒定和篩選以及品種的改良和引進工作；60年代以來，逐漸建立了從中央到地方的糧食等主要農產品優良品種選育和育種研發體系；到上世紀90年代，我國就建立了世界最龐大的以院校公共科研單位為主的育種研發體系。該體系的建設和發展，對保障糧食安全、提高農業生產力起到極其重要的作用。然而，研究表明，同歐美等部分發達國家的最先進的現代育種研發與種業發展水平相比還有較大差距。特別是自從上世紀末以來，隨著跨國公司開始普遍采用分子設計育種以來，以院校公共科研單位農業技術創新為主體的育種研發體制機制，已經難以適應現代種業科技創新發展的要求。公共科研單位長期形成的強大的育種研發與數以千計的眾多種子企業并存，建立以企業為主體的育種技術創新體系的改革永遠在路上。保障國家糧食安全和主要農產品種源安全還需深入推進商業化育種研發和種業科技的改革創新。
近年來，中央高度重視種業安全，把種業安全提升到關系國家安全的戰略高度。“打一場種業翻身仗”成為從中央高層領導到地方政府的共識。加強“農業種質資源保護開發利用”和“育種領域知識產權保護”，支持“種業龍頭企業建立健全商業化育種體系”和促進“育繁推一體化發展”等政策措施被寫進了2021年中央一號文件。“全面實施種業振興行動方案”，啟動農業生物育種重大項目， 打好“種業翻身仗”正在全國各地如火如荼地展開。然而，如何打好這場“種子翻身仗”？現行體制下能否做大做強中國的種子產業？為了回答這項問題，在總結我國種業發展改革的成就和經驗，分析目前種業發展面臨的主要挑戰的基礎上，提出未來我國種業改革、創新和發展方向的建議。
二、中國種子產業發展與改革
過去20多年，國家出臺一系列促進種業發展的改革措施（圖1）。1997頒布《植物新品種保護條例》，中國政府開始實質性承認育種者權利；1999年中國加入《國際植物新品種保護公約》（UPOV的1978版本)，中國種業啟動了現代化進程；2000年頒布的《種子法》，種子產業開啟了向商業化邁進的大門；此后，為了發展現代化種業，政府又出臺了一系列政策與改革措施。整個過程可以分為承認育種者權利、商業化改革、推動種業做大做強、促進種業振興等階段。其中推動種業做大做強與促進種業振興屬于種子產業商業化進程中的必經階段。
承認育種者權利階段：1997頒布的《植物新品種保護條例》是中國政府首次實質上承認育種者權利的標志性事件。在此之前，育種者是沒有權利經營自己培養的農作物優良品種種子的。種子經營及市場管理實行“四化一供”，即品種布局區域化、種子生產專業化、種子加工機械化和種子質量標準化及以縣為單位組織統一供種。農作物良種種子只能由當地的縣級種子公司經營，科研單位等育種人員所培育的品種在各地的種子銷售是非法的。育種人員培育成功農作物新品種后，必須交給政府部門進行區域試驗，經區域試驗并通過省級以上政府部門審定后才能推廣，但育種單位還無法獲得新品種銷售的利潤。1997頒布的《植物新品種保護條例》承認育種者的權利，規定“完成育種的單位或者個人對其授權品種，享有排他的獨占權。任何單位或者個人未經品種權所有人（以下稱品種權人）許可，不得為商業目的生產或者銷售該授權品種的繁殖材料，不得為商業目的將該授權品種的繁殖材料重復使用于生產另一品種的繁殖材料”。從此正式開啟了中國政府實質上承認育種者權利的階段。此后，各種子公司對農作物新品種良種種子的經營不再擁有免費的知識產權，必須經過育種者的同意。育種者也事實上擁有了獲取新品種種子銷售知識產權利潤的基本法律依據。
中國種業現代化啟始階段：雖然《植物新品種保護條例》的出臺給予育種者賦予了其培育的新品種的排他權，但這些權利并未得到國際社會的承認與尊重。在法律上中國育種人員培育的品種并未得到國際保護，直接影響到中國種業的現代化進程。為此，1999年經全國人大批準，中國正式加入《國際植物新品種保護公約》（UPOV的1978版本)，從而啟動了中國種業現代化進程。加入UPOV意味著中國的品種權得到了所有成員國的承認，同時在利用他國的新品種時也受到相關法律的約束，從而打開了中國種業走向世界和世界種子進入中國的大門。
商業化改革階段：2000年頒布的《種子法》，開啟了中國種子產業化的商業化改革之路。種子法在承認育種者權利的基礎上，正式摒棄了“以縣為單位組織統一供種”的種子經營體制；并鼓勵政府研發部門、企業與個人從事新品種培育及種子經營活動；政府僅對種子市場進行執法管理。由于該種子法擁有種子產業化的全部要素，自從2000年正式生效起，中國的種子產業便發生了重要變化。一是靠政府壟斷獲得高額利潤的縣級種子公司，由于其僵化的經營模式及多數公司臃腫的人員（在此之前由于“以縣為單位組織統一供種”的政府壟斷，使絕大多數縣級種子公司均為當地農業行政部門福利最好的單位之一，也成為相關領導安排親朋好友最多的單位之一，最終導致多數縣級公司的人員負擔過重），在較短的時間內破產及重整。而擁有新品種知識產權的單位及個人、破產的種子公司經理、副經理等人員重新組建成立了新的種子公司。商業化的種子產業開始起步。
推動種業做大做強階段：值得關注的是隨著商業化改革的推進，政府部門從事商業化育種極大地限制了種子公司的做大做強及現代化進程。一方面隨著種子法頒布后種子公司數量的增加，以較便宜的價格從政府研發單位購買品種而非自己投資新品種培育研發成為種子公司的理性選擇，而眾多的種子公司和眾多的品種不僅擾亂了種子市場，更限制了種子公司的做大做強。另一方面，在政府財政經費保障下的商業化育種使政府研究單位也成為農業科研單位增加收入并改善職工福利的有效措施。為了解決上述問題，并做大做強中國的種子企業，國務院于2011年發布了《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》（國發〔2011〕8號，即“種子8號文”），提出“十二五”末政府公共研發機構退出商業化育種。然而，上述政策并未得到執行。為此，2011—2013年間還專門出臺多項重大政策措施，包括建立公共研發和企業研發相輔相成、產學研一體化等政策，試圖通過強化新品種知識產權保護，在提高育種人員積極性的同時，促進種業做大做強。例如，國家2015年開始放寬品種審定要求，2016年修訂了《種子法》，進一步把需審定品種的28個作物減少到5種作物，同時提出了加強知識產權保護的系列措施。以上一系列法規和政策對中國種業發展產生了較大的影響，中國種子研發體系得到不斷擴展，市場導向的種子企業也迅速崛起，資產超過1億元的種子公司數量從2013年的243家增至2019年的386家。然而，最寄予厚望的“種子8號文”提出的做大做強種子企業的改革目標未能達到預期效果；建立公共研發機構與企業相輔相成的、產學研一體化的、以企業為主體種業創新體系并未形成。
推動種業振興階段：為實現做大做強中國種業目標，中央決定由國有企業直接收購國際種業跨國巨頭，在短期內大幅提升國內種業創新能力和競爭力。在嘗試按國際規則（甚至超市場價格）收購全球最大生物育種公司孟山都失敗后，終于在2017年中國化工成功收購第三大國際跨國巨頭種業公司先正達。這一收購事件震驚國內外，國人也為中國即將進入世界種業先進行列充滿期待。然而，收購成功已過去5年，中國的先正達公司在國外繼續保持全球第三大國際跨國公司并在國內業務得到快速發展的同時，只有糧食的種業發展出現水土不服。國家收購先正達的重要目標是使其成為引領中國糧食種子的“航空母艦”，然而這艘“航空母艦”卻步履艱難。一方面，面臨知識產權難以得到有效保護的困境，另一方面，在引進本公司的在國外的技術、種質資源、甚至在國內育種研發機構擴展等方面也面臨著身份及相關法律的限制問題，使其在國內的業務至今遠不如排在靠前的幾個中國種業大公司。令人欣慰的是，除整合從事育種的中種集團及安道麥公司外，2020年6月，又整合了中化化肥、揚農化工、中化現代農業等企業，先正達集團中國2021年營業收入高達74億美元，同比增長42%，占先正達集團全年營業收入的26%。但上述營收的增長主要是其原有在中國的優勢領域，特別是化工產品和蔬菜瓜果類種子等，而在政府寄予厚望的糧食作物種子領域，雖然先正達花了大量的精力布局，也加快了其在國內原已育成品種的試驗等外，尚未開展其在國外基地所開展的分子設計育種研究，按照跨國公司流水線式大規模研發方式運行的現代化育種研究仍充滿期待。
基于做大做強種子產業所面臨的困境，一場“種子翻身仗”全面打響。自2020年底以來，習近平總書記更是多次指示振興中國種業，指出“必須下決心把中國種業搞上去，實現種業科技自立自強、種源自主可控”。為此，發改委、農業農村部等部門和各地方政府均做出了相應的響應。2021年8月國家發展改革委、農業農村部聯合印發《“十四五”現代種業提升工程建設規劃》（以下簡稱《規劃》），對“十四五”我國種業基礎設施建設布局的總體思路、框架體系、重點項目、保障措施等作出了全面部署安排。提出 “十四五”期間，要緊緊圍繞種業振興重點任務，聚焦資源保護、育種創新、測試評價和良種繁育四大環節，布局建設一批國際一流的標志性工程。在發改委、財政部、農業部等部門的支持下，分別以原有的省級農科院育種單位為基礎，建立了多個國家及區域的育種中心。此后，多個省份均在加大對其農科院育種單位投入的基礎上，建立了地方政府自己的育種中心。然而，在中央政府投資引領下的政府投資和缺乏企業充分參與的種業振興是否能夠達到預期宏偉目標有待檢驗，但過去十多年的改革和發展經歷不得不使我們感到擔憂。
三、中國種業發展所取得的成就
在國家政策支持下，中國種子研發和科技創新在早期取得系列成就。目前我國擁有世界上最龐大的以公共研發為主體的育種研發隊伍。在水稻、小麥等主要農作物許多研究領域處在國際前列，其中雜交水稻和轉基因水稻的科技更處于國際領先水平；小麥、棉花育種也處于國際先進水平。油菜、甘蔗、蔬菜和水果等農作物新品種研發和創新能力也不斷提升。畜禽育種也得到較快的發展，商業化育種體系逐漸加強，以企業為主體的國家級核心育種場也在快速發展。水產品新品種的育種能力也處于國際前沿。更值得一提的是，許多資本實力雄厚的企業開始進入育種研發和種業發展，例如中化、中信等大型企業已進入國內種業市場，并收購了中國種業集團和隆平高科等種子龍頭企業；近年來，中國化工更收購了著名的跨國種子企業先正達，中糧集團完成了對荷蘭尼德拉種子公司的并購，中信農業也收購了陶氏農業南美洲玉米種子的業務。
中國糧食等主要農產品的種子自給率更是世界領先，部分農產品種子進口依賴度較高并不影響國家種業和糧食安全。目前每年種子用量水稻約140萬噸、小麥600萬噸、玉米100多萬噸、大豆65萬噸，四大糧食作物種子合計在900萬噸左右，幾乎全部是國內生產的種子。尤其是水稻、玉米和小麥三大糧食作物，除了常規稻仍有不超過30%的農戶自留種子外，其余雜交稻、雜交玉米及小麥品種種子生產量幾乎都大于用種量（圖2），在市場未放開的條件下，實現了種業安全的絕對保障。農民采用的棉花、主要油料作物的種子也來自國內的科研院校和種子企業。進口較大的種子主要是蔬菜和花卉，進口的這些種子品質和商品性較好，農民和消費者都獲益，在我們從吃得飽到吃得好的轉變過程中起到重要作用；進口的花卉品種對美化環境和提升生活質量也產生積極影響。我們也進口一部分高產優質的向日葵和甜菜種子，但我國向日葵和甜菜的總面積只占農作物播種面積0.7%左右；這些農作物品種進口不存在國家安全問題。我國在養殖業的研發能力和育種技術也處于國際前列，雖然畜產品和水產品的部分種源來自國外，但世界多數發達國家和幾乎所有發展中國家的養殖業種源基本上都來自國外，實際上中國畜產品和水產品種子自給率相對更高。
種業發展對保障國家糧食安全和提高主要農產品生產力等方面做出了重要貢獻。種子技術是農業科技進步中最重要的技術，育種研發和種子產業發展為支撐我國農業生產力增長起到了重要的作用。例如，自20世紀80年代初以來，新育成的水稻、小麥和玉米等作物品種的產量穩步增長，三大谷物目前的現代品種采用率均超過96%。這主要得益于中國國內強大的種子研發體系，同時不同時期從國際公共研發機構和國外種業引進的優良遺傳資源也為中國主要農產品新品種研發做出了貢獻。除了主要谷物作物外，棉花、油料作物、糖料作物、蔬菜和水果等農作物以及養殖業的種業也得到快速發展，優良品種的更新換代速度加快，促進了農產品單產的不斷提高。
四、中國種業發展面臨的挑戰和深層原因
盡管國家高度重視種業發展，但做大做強種業還困難重重。上世紀末開始的各行業科研體制改革并沒有顯著影響包括育種在內的公共農業研發機構的職能和使命。旨在“做大做強”中國種業的“種子8號文”，雖然在某些領域取得部分成效，但也未達到預期目標。例如，2011年后，種子企業在經歷了從2010年的8700多家下降到2016的4516家后，2019年再次上升到6393家，近兩年種子企業數量還在繼續增加。在眾多的種子企業中，真正有育種創新能力的企業寥寥無幾。在此形勢下，收購跨國公司成為新的也是做大做強種業最捷徑的選擇，并于2017年中國化工成功收購了第三大國際跨國巨頭種業公司先正達，這一收購事件震驚國內外，國人也為中國有望進入世界種業先進行列充滿期待。
國家每年審定的種子品種數居高不下，表現突出的具有重大創新性的品種極少。過去20年，每年審定的品種數量在波動中快速增長，特別是自2016年以來的增長出現井噴現象（圖3）。例如，到2019單審定的水稻品種數就高達1329，2020年和2021年又分別增長到1914和2195；2019年審定的玉米品種數更高達2266，2020年和2021年更分別增長到2827和玉米304。眾多的種子意味著缺乏能占領較大市場的有重大創新的種子，同時也意味著存在過多的實質派生品種或品種同質化嚴重的現象。以上種業發展狀況說明，在現有的體制機制下，一方面企業要做大做強的難度很大，另一方面種業缺乏創新激勵機制。例如，知識產權難以保護，數以千計的小公司產出靠侵犯別人知識產權或以次充好的“套牌種子”生產與經營獲取利潤，不僅擾亂了市場秩序，更重要的是影響了擁有生產上表現突出品種知識產權的大公司的繼續研發的積極性。
基于我們的分析，我國種業難以做大做強和企業缺乏開展研發積極性主要有如下三方面原因：
首先，過去建立的以公共育種為主體的種業科技創新體系難以適應新時期商業育種技術的發展趨勢與創新要求。現代育種進入分工明確的生物育種新時期，品種商品性決定其市場競爭力。隨著現代生物技術的發展及對生物遺傳規律檢測技術的進步，自上世紀末開始，以跨國公司為代表的現代育種已進入分子設計育種階段，從遺傳材料的基因及性狀鑒定與親本選配到最終品種選擇與新品種進入區域試驗等各個環節都按專業分工的流水線式操作實施；同時，品種商品性成為育種設計的重要目標。由于現代育種從過去依靠科研人員人工選擇后代轉變為按照育種設計操作，從而大幅度擴大了雜交及后代選擇群體的規模，增加了育成優勢更為突出、商品性優越的新品種的概率。
我國以課題組為基本單位開展育種的公共育種研發體系難以形成分工明確、上中下游一體化的現代生物育種創新體系。雖然以課題組為單元的育種創新模式能夠實現單點突破，但限于存在如下主要問題，難以形成以重大產品與重大創新為目的的現代生物育種創新體系。首先，從總體上看，由于課題組受研究人力、種質資源、儀器平臺、實驗場所等限制，無法開展現代化的流水線式的大規模研發；其次，難以獲得豐富的種質資源并對種質資源開展深入的功能鑒定和挖掘；第三，不同院校的科研單位難以避免使用相似和有限的種質資源，開展重復研究，難以形成有重大突破的創新產品與產業；第四，公共部門科研人員是在本部門的體制和機制下考核其成就（多數是以發表論文和評職稱為目的），難免出現選題與生產需求脫節，育成的品種也常常缺乏商品性。第五，受現有體制機制約束、知識產權保護不力和缺乏完善的技術轉讓市場等影響，實現真正產學研一體化的現代生物育種創新體系極其艱難。
其次，種業科技體制改革始終沒有解決公共研發機構的職能和市場作用，公益性和商業性科技創新活動依然混淆，影響種子產業的科技創新能力。在現有研發體制機制和政府研發投入結構背景下，難以充分發揮公共研發機構和種子企業在種業創新過程中各自的應有職能和作用。首先，目前公共研發機構育種隊伍龐大，政府在基礎研究和應用基礎研究投入不夠，其結果必然是公共研發機構需要開展商業化的育種研發以維持體制內龐大的育種研發隊伍；其次，能夠維持和發展壯大公共研發隊伍，必須得到不斷增長的經費支持，而政府在這方面（特別是對公共研發機構商業化育種的投入）發揮了決定性的作用。第三，育種研發周期長、風險大，在現有育種研發的體制機制下，許多企業不用自己育種，購買育種家幾個品種就可輕松賺錢，缺乏育種創新投入的機理機制。第四，在目前體制機制下，企業開展種子研發創新缺乏市場競爭力，因為公共研發機構的科研人員有體制內身份、經費和資源優勢，與社會上企業的自有育種科研創新形成不公平競爭，影響了種子企業科技創新的積極性。
種子研發存在的以上體制機制問題不但使我國種業難以做大做強和激發企業開展研發的積極性，而且也從育種創新的源頭制約著我國種業產生重大創新成果。一方面，由于公共研發機構缺乏育種技術創新體系的基礎研究和應用基礎研究投入，必然把人力、物力和財力轉向商業化育種。另一方面，雖然我國種質資源豐富，國家也投入大量人力、物力與財力收集保存農作物品種資源（我國國家農作物品種資源庫是世界第二大農作物品種資源庫），但因為對種質資源功能鑒定的基礎和應用基礎研究投入不足，種質資源挖掘不夠、檢測率極低，相當于只保存不利用；與此同時，許多公共研發機構和企業的育種常常缺乏豐富的品種資源。
最后，知識產權保護不力，影響了公共研發機構和種業企業創新驅動力和積極性。知識產權難以保護，數以千計的小公司靠侵犯別人知識產權的以次充好的“套牌種子”生產與經營獲取利潤，不僅嚴重擾亂了市場秩序，更重要的是影響了擁有生產上表現突出品種知識產權的大公司的研發積極性。同時，我國自1999年加入《國際植物新品種保護公約》（1978版本）到2022年2月，未實施該公約1991年版本規定的對實質派生品系進行保護的措施，只要有一個好的品種出來，小公司就可以稍作修改，重新申請，產生幾十個甚至幾百個同質化的玉米新品種，產量和原來的差不多，小種子企業不用創新，照樣可以賺錢。隨著種業技術發展，這種“剽竊式”的實質性復制育種成果頻繁發生，打擊了育種者從事長時段的、基礎性的種質資源的篩選、改良和創新活動的信心及其投資積極性。2022年3月1日起隨著第四次修改的《種子法》的實施，實質性派生品種品系才列入保護。
五、未來種業發展：急需體制機制改革與創新
結合本文對我國種業發展改革的成就和經驗總結以及對目前種業發展面臨的主要挑戰和原因分析，為現在和未來打好“種子翻身仗”，促進我國種業改革創新和做強做大種業，保障國家種業安全，提出如下政策建議。
首先，繼續深化種業創新體系的體制機制改革，建立適應現代生物育種技術發展的中國種業科技創新體系。要明確政府研究機構的公共職能，在理清基礎、應用基礎和應用研究以及公益性和商業化研究的基礎上，從國家農業科研體制和政府投入機制著手，探討公共研究機構的改革方案。加強公共研究機構基礎和應用基礎研究，完善技術轉讓市場體系，建立產學研緊密結合、相輔相成并以企業為主體的種業創新體系。
其次，加大知識產權的保護力度和技術轉讓機制，提升種業研發投入和創新的積極性。加大知識產權保護和處罰力度，確保公共研發部門和企業投資農業研發的利益。建立基于市場的知識產權與技術轉讓機制，理順公共研發機構與人員和企業的利益關系。同時，近期應盡快出臺實質派生品種保護的相關標準、執行時間表，并擴大農作物的覆蓋范圍，加大執行力度。
再次，在加強種質資源收集與保護的同時，提升國家種質資源的利用率。加強種質資源基礎研究隊伍建設，大幅提高種質資源功能鑒定和挖掘的投入經費。同時，完善種質資源庫的體制機制以提升對育種研發企業的開放度，充分發揮國家種質資源在種業創新中的作用。
最后，確定改革與發展的路線圖，加快農業研發企業的整合，做大做強我國的農業企業。基于我國的國情和農業研發特征，探討公共研發單位改革和農業企業研發發展的路線圖和時間表及相應的制度保障和扶持政策。加大相關財稅等扶持政策以激勵企業投資種業研發活動和種子企業的兼并速度。
（作者黃季焜系中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員，北京大學中國農業政策研究中心主任；胡瑞法系北京理工大學教授、中科院博士生導師；中國鄉村發現網轉自：華南農業大學學報（社會科學版）2023年第1期）
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