中國鄉(xiāng)村治理研究中，費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”最有代表性。通過分析發(fā)現(xiàn)，費(fèi)孝通在四種角度上使用它，“權(quán)力雙軌”和“雙軌治理”是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。歷經(jīng)政權(quán)建設(shè)、土地革命和體制變革，“權(quán)力雙軌”和“雙軌治理”一直存在并“糾纏”于鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程之中。20世紀(jì)80年代“鄉(xiāng)政村治”格局形成后，“雙軌政治”又獲得了“生機(jī)”。然而，改革開放以來中國鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)超越了“雙軌式”總結(jié)，新世紀(jì)以來中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷著歷史之變和時(shí)代之變，鄉(xiāng)村社會形成了更為復(fù)雜但更為有序的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理體系?！叭谓Y(jié)合”的提出及進(jìn)一步發(fā)展，不僅結(jié)束了鄉(xiāng)村治理“雙軌體系”的“歷史傳統(tǒng)”，也促進(jìn)了中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變。
一、“雙軌政治”的提出及省思
諸多研究者認(rèn)為，費(fèi)孝通在《基層行政的僵化》中提出了“雙軌政治”。有關(guān)“雙軌政治”的理解或總結(jié)主要源于這段話：“政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行。人民的意見是不論任何性質(zhì)的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個(gè)健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)、來往自如的雙軌形式。”《基層行政的僵化》一文甫出，“雙軌政治”就引起了熱烈的討論。
有研究者對此進(jìn)行了相應(yīng)探討。如有研究者運(yùn)用“雙軌政治”來研究中華帝制時(shí)代國家與社會關(guān)系及傳統(tǒng)中國社會治理結(jié)構(gòu)等；有研究者認(rèn)為“雙軌政治”在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的分布是不均衡的，實(shí)質(zhì)是上層士紳的“雙軌政治”；有研究者認(rèn)為“雙軌政治”有雙重性，后有研究者把它總結(jié)為具有社會學(xué)概念的抽象性與理想型特點(diǎn)。也有質(zhì)疑，如秦暉對“皇權(quán)不下縣”提出了質(zhì)疑，項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村既非“自治”也非“專制”，而是“官督紳辦”體制。
本文在《基層行政的僵化》《再論雙軌政治》兩篇文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)的研究后認(rèn)為，費(fèi)孝通在四種角度上使用“雙軌政治”：第一種是現(xiàn)代政治角度，指自上而下的憲法之治和自下而上的民主之治，在費(fèi)孝通那里，“雙軌”意味著“兩道防線”；第二種是傳統(tǒng)形態(tài)角度，強(qiáng)調(diào)專制政治與地方自治在“全部形態(tài)”上的全然不同，“雙軌”意味著這兩種政治形態(tài)之間是“并列性”關(guān)系；第三種是權(quán)力主體和實(shí)踐場域角度，“雙軌政治”名義上是指兩類主體和兩個(gè)場域，但實(shí)際上兩類主體有著內(nèi)在“同一性”，專制權(quán)力通過紳權(quán)“轉(zhuǎn)換”后才能繼續(xù)“下行”至鄉(xiāng)村民眾，“雙軌”實(shí)際上是同一種權(quán)力在上下相連兩個(gè)場域的不同表現(xiàn)形式；第四種是實(shí)踐角度，“雙軌政治”指兩種完全不同的治理活動和治理模式，實(shí)為“雙軌治理”。
以上四種角度中，第一種角度不適用于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治研究，后三種角度都曾出現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治和治理的研究中。后三種角度雖然相互之間是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，但有分別，關(guān)注點(diǎn)也不同，在分析傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治時(shí)的重要性和學(xué)術(shù)功能也不同：形態(tài)角度的“雙軌政治”是對傳統(tǒng)中國社會政治結(jié)構(gòu)的經(jīng)典概括，既可以單獨(dú)作為議題來研究，也是認(rèn)識、理解和研究傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治的前提和基礎(chǔ)；主體和場域角度的“雙軌政治”，關(guān)注點(diǎn)集中于“紳士”這一特殊群體或階層，《皇權(quán)與紳權(quán)》最為典型；實(shí)踐角度的“雙軌政治”，因不同時(shí)代、不同地域、不同群體而有不同的總結(jié)，典型的如“上層士紳”自治，還有宗族自治等。不同研究者對“雙軌政治”的理解角度不同，就會有相應(yīng)的關(guān)注點(diǎn)和研究領(lǐng)域，研究目標(biāo)和成果也就因此而不同。
在費(fèi)孝通研究的基礎(chǔ)上，有研究者認(rèn)為，雙軌治理只是中國傳統(tǒng)社會的三大治理方式之一，它主要表現(xiàn)為士紳主導(dǎo)下的基層地方自治；在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村社區(qū)，則主要表現(xiàn)為地方自主性更強(qiáng)的宗族自治。除這兩種自治模式外，在云南、貴州、四川等省邊遠(yuǎn)邊緣地區(qū)還存在著一種村寨長老治理模式，在西北游牧地區(qū)還存在著流動性的部落治理，在西藏等地還存在著莊園制的遺留，在東北地區(qū)還存在著類似于費(fèi)孝通所言的“橫暴權(quán)力”。從這個(gè)角度看，“雙軌政治”只是中國核心區(qū)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治的“典型性”總結(jié)。
二、“雙軌”的發(fā)展及思維之辨
（一）歷史之變與“雙軌”變“單軌”
19世紀(jì)末20世紀(jì)初，中國遭遇“三千年未有之大變革”。為了增強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村社會的控制，晚清新政改革中的警察制度下鄉(xiāng)，民國時(shí)期政權(quán)建設(shè)逐步下鄉(xiāng)，特別是1914年《地方自治實(shí)行條例》、1929年《縣組織法》、1932年《剿匪區(qū)年各縣編查保甲戶口條例》、1939年《縣各級組織綱要》等公布，伴以新式教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家事權(quán)逐漸增多，鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)勢開始發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化。曾經(jīng)“夾縫”中的保甲制度，對上而言把“第二道防線沖破了”；對下而言，保甲長在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位上升，不僅重構(gòu)了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變了鄉(xiāng)村治理格局，而且加強(qiáng)了“官”“紳”之間的互動、交流頻率與協(xié)調(diào)空間，“于是官民兩套在基層社會開始糾纏”。
以此再看費(fèi)孝通四種角度的“雙軌政治”，情況各異：現(xiàn)代性的“雙軌政治”正處于建設(shè)進(jìn)程之中，“自下而上”的軌道提升至了以縣為主的“地方層次”；形態(tài)角度上的“雙軌政治”正在趨向于“單軌政治”；主體和場域角度的“權(quán)力雙軌”仍然存在，并有過之而無不及，紳權(quán)與紳士研究的興起是外在表現(xiàn)，正式的專制權(quán)力更多時(shí)候通過“鄉(xiāng)土性”的非正式規(guī)則表現(xiàn)出來；實(shí)踐角度的“雙軌治理”依然存在，只不過逐漸向“自上而下”的權(quán)力實(shí)踐靠齊。一個(gè)意外的結(jié)果是，農(nóng)村社會內(nèi)部的治理模式因紳士自我角色的定位而出現(xiàn)“兩分化”。
這促使著我們思考另外一種可能，即對“雙軌政治”進(jìn)行分解式的理解，把其中的“雙軌”作為一個(gè)單獨(dú)變量“拎”出來。實(shí)際上，不論是兩種角度上的“雙軌政治”還是“權(quán)力雙軌”“雙軌治理”，中間始終沒有變化的就是“雙軌”。
以“雙軌”為視角來看待傳統(tǒng)中國政治與社會，確實(shí)有它的道理。費(fèi)正清在分析1949年前中國社會結(jié)構(gòu)時(shí)指出，“自古以來就有兩個(gè)中國：一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會……另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動的上層……這種分野仍舊是今天中國政治舞臺的基礎(chǔ)”。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中有“兩種社會”（“禮俗社會”和“法理社會”）、“兩種社會結(jié)構(gòu)格局”（“差序格局”和“團(tuán)體格局”）、“兩種治理”（“人治”和“法治”）類型劃分；在《鄉(xiāng)土重建》中有“兩種政治”（“專制政治”與“地方政治”，“無為政治”和“積極政治”）的總結(jié)。不論是平行結(jié)構(gòu)還是縱向結(jié)構(gòu)，均表現(xiàn)出“兩分”及“對立”特性。由此看來，基于“兩分法”的“雙軌”在分析傳統(tǒng)中國社會結(jié)構(gòu)時(shí)確有它的優(yōu)勢和“真實(shí)”之處。
中國歷史上也確實(shí)如此。自秦漢以來，中國基層社會一直存在著兩套權(quán)力和治理體系：一為正式的鄉(xiāng)里（秦）―鄉(xiāng)亭（漢）―保（里）甲與職役（唐中期后）―都保（宋）―鄉(xiāng)都（元）—里甲（明）―里甲牌制（清）；一為家長、村長、族長、地主/紳士制，一直保持著相對的穩(wěn)定。兩套體系不僅在類型上不同，在形態(tài)、結(jié)構(gòu)、主體、紐帶、實(shí)踐、結(jié)果等方面均不同，在不同歷史時(shí)期，變化的動力亦不同，于是就有了專制政治與停滯社會之間的“位差”；內(nèi)嵌于兩者之間的“雙軌”關(guān)系不僅依然存在，而且一直在發(fā)揮著效用。
近現(xiàn)代以來的中國農(nóng)村變化中亦是如此。如：伴隨著晚清在地方推行自治的還有“農(nóng)會”的組織，民國時(shí)期與保甲制相伴隨的是“農(nóng)會”“農(nóng)民協(xié)會”的演進(jìn)；中國共產(chǎn)黨在革命過程中一直致力于農(nóng)會的組織與健全，在1927年一度將農(nóng)會定性為以窮苦農(nóng)民為主干的鄉(xiāng)村的政治聯(lián)盟，其后，農(nóng)會、貧農(nóng)團(tuán)等一直伴隨著根據(jù)地的紅色蘇維埃政權(quán)建設(shè)、邊區(qū)村公所建制；新中國成立后農(nóng)村實(shí)行區(qū)鄉(xiāng)制，確立了自上而下的政權(quán)體系，同時(shí)，中央人民政府政務(wù)院政務(wù)會議通過了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，共同致力于土地改革運(yùn)動和基層政治建設(shè)；隨著合作化運(yùn)動的完成，在鄉(xiāng)村建立了兩套組織體系：一套是以人民公社為載體的基層政權(quán)體系，另外一套是以貧下中農(nóng)協(xié)會等為基礎(chǔ)的權(quán)力體系，一直持續(xù)到人民公社體制的終結(jié)。
晚清以來“雙軌”動力并行的結(jié)果是趨向于“單軌”，但晚清以來的基層政權(quán)建設(shè)沒有完成這一任務(wù)。真正摧毀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“雙軌政治”的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地改革運(yùn)動。以農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及農(nóng)民協(xié)會委員會等為代表的農(nóng)民組織團(tuán)體，集基層政權(quán)、群眾自治、政治聯(lián)盟多功能于一體。土地改革完成后，農(nóng)民協(xié)會便因失去了存在的合理性而悄然隱退，區(qū)鄉(xiāng)制變?yōu)椤靶姓濉保r(nóng)村與國家在權(quán)力體系上開始“一體化”。隨著合作化運(yùn)動，集體化實(shí)踐逐漸強(qiáng)化了農(nóng)村與國家在經(jīng)濟(jì)和體制上的“一體化”；人民公社雖然不斷強(qiáng)調(diào)民主建社，但政社統(tǒng)一、黨政合一是主流。20世紀(jì)60年代普遍成立的貧下中農(nóng)協(xié)會也一直未如領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度那樣發(fā)揮作用，最終，人民公社體制向“全能主義政治”發(fā)展。中國農(nóng)村最終歸于“一體性”的“單軌政治”，以“組織一體化”、“制度一體化”和“行動一體化”，重構(gòu)了鄉(xiāng)村政治形態(tài)、政治主體、政治關(guān)系和政治活動等。
（二）歷史再變與雙軌政治“研究熱”
改革開放以來，隨著人民公社制度的廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代了原來的人民公社，村民委員會取代了生產(chǎn)大隊(duì)，成為基層群眾性自治組織。1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》第三條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，更加明確了村民自治有相對獨(dú)立的自治權(quán)力。它導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一是“鄉(xiāng)政村治”局面的形成；二是“鄉(xiāng)村關(guān)系問題”的出現(xiàn)。于是，基于費(fèi)孝通“雙軌政治”的“研究熱”重新興起。
基于“政治”“雙軌”的不同理解和運(yùn)用，形成了一些代表性成果，分為五類。（1）具體化為“鄉(xiāng)政村治”。具有代表性的如“鄉(xiāng)村關(guān)系”研究（此類文獻(xiàn)最多，不單獨(dú)列舉），以及“官治-自治”雙軌制解釋，或是通過發(fā)展村級社會組織來重構(gòu)“雙軌政治”等。（2）基層治理中的“雙軌組織體系”。具有代表性的如農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的村委會與管委會“雙軌并治”，城市化進(jìn)程中的社區(qū)自治和社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織等。（3）關(guān)注于“雙軌治理”模式。具有代表性的如基于“行政-村社”強(qiáng)弱對比的四種“新雙軌治理”樣態(tài)，以及以村委會與村落理事會為基礎(chǔ)的“雙軌治理”等。（4）基于“第一書記制度”研究的“雙軌治理”——國家治理與鄉(xiāng)村治理。（5）其他代表性的研究。如有研究者把它運(yùn)用到更為具體的縣域科層政治與關(guān)系政治結(jié)合之中；有研究者認(rèn)為，改革開放以來我國政治形態(tài)也遵循著“雙軌政治”運(yùn)行邏輯。
比較費(fèi)孝通傳統(tǒng)“雙軌政治”中的“雙軌”與現(xiàn)代中國農(nóng)村研究中的“雙軌”，有三個(gè)明顯變化。一是“雙軌”的“重心”多數(shù)下移。有的下移了一個(gè)層級——可稱為“鄉(xiāng)村雙軌”，有的下移了二級——可稱為“村級雙軌”，還有的下移了三級——可稱為“村內(nèi)雙軌”。二是“雙軌”在“區(qū)間”上也有了拓展?？梢浴吧稀敝临M(fèi)孝通現(xiàn)代“雙軌政治”中的自下而上軌道，“下”至村委會與民眾之間的“雙軌”關(guān)系。三是“雙軌”中的“軌”也出現(xiàn)了多元化。如“鄉(xiāng)村雙軌”中的鄉(xiāng)級政府組織（含管委會）與村委會，還通過“第一書記制度”擴(kuò)展至國家和鄉(xiāng)村；“村級雙軌”中“一軌”指村委會，另一軌指居委會等；“村內(nèi)雙軌”中“一軌”指村委會，另一軌指普通民眾。
這產(chǎn)生了兩個(gè)疑問：第一，我們在使用“雙軌”作為研究視角或議題時(shí)，有哪些需要注意的地方？第二，現(xiàn)代中國農(nóng)村基層政治和治理中的“雙軌”，究竟是在什么基礎(chǔ)上使用的？有限制性前提或適用范圍嗎？一切重新又集中到了對“雙軌”的理解之上。
（三）“雙軌”的思維之辨
考察費(fèi)孝通的思想脈絡(luò)與理論邏輯，“雙軌政治”中的“雙軌”有五個(gè)需要明辨的地方。第一，“雙軌”經(jīng)歷了一系列的“迭變”和“轉(zhuǎn)換”。過程如下：“西方政治結(jié)構(gòu)中的雙軌”——“中西政治形態(tài)的雙軌（同時(shí)也指中西社會及社會結(jié)構(gòu)、社會治理的雙軌）”——“傳統(tǒng)中國治理權(quán)力的雙軌”——“傳統(tǒng)中國治理模式的雙軌”。第二，“雙軌”意味著“平行”。運(yùn)用到傳統(tǒng)中國內(nèi)部研究時(shí)，則是將縱向的權(quán)力、結(jié)構(gòu)及治理模式“平行化”。第三，“雙軌”之間關(guān)系除“平行”外，既有可能是“統(tǒng)一”關(guān)系，也有可能是“對立”關(guān)系，更多情況是三種關(guān)系混合在一起。于是，“雙軌政治”研究的重點(diǎn)自然而然地就集中在了“權(quán)力”“權(quán)力關(guān)系”“權(quán)力技術(shù)”等方面。第四，“雙軌”意味著“二元”，是一種“簡單化”總結(jié)，只能反映傳統(tǒng)中國內(nèi)地農(nóng)村的典型形式。第五，“自下而上”的研究路徑。費(fèi)孝通研究重點(diǎn)是“鄉(xiāng)土中國”和“鄉(xiāng)土重建”，與他主張的社區(qū)研究有關(guān)，優(yōu)勢在于對“下”可作形象具體的描述分析，但在對“上”的分析及“上”“下”關(guān)系的把握等方面，則難免有所側(cè)重。費(fèi)孝通也明白這一點(diǎn)。“我多年來研究的對象是中國的鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村只是整個(gè)中國社會的一部分，我從這部分的認(rèn)識中得到的看法自不免亦有所偏。這一點(diǎn)讀者必須先知道的?！?/span>
費(fèi)孝通對“雙軌”的理解受社會學(xué)認(rèn)知和學(xué)科研究的影響較大。當(dāng)研究者借鑒費(fèi)孝通的“雙軌政治”“雙軌治理”等概念，實(shí)際上只是借用了其中的“雙軌”，至于“政治”和“治理”，則隨著“雙軌”主體、場域和關(guān)系的變化，早就發(fā)生了變化。這意味，“雙軌”具有普遍性意義。以上五個(gè)方面中，除第五個(gè)方面與費(fèi)孝通學(xué)術(shù)立場有關(guān)外，其他四個(gè)方面中的“雙軌”均意味著“二元思維”，實(shí)際上是一種理解和解釋世界的思維方式，或者一般意義上的分析框架，很難成為一種具有固定內(nèi)涵的概念或理論。
費(fèi)孝通運(yùn)用“雙軌政治”總結(jié)現(xiàn)代民主政治，對中西社會作“比較”，是一種典型的學(xué)科化思維方式和認(rèn)識路徑；運(yùn)用“雙軌政治”分析傳統(tǒng)中國權(quán)力結(jié)構(gòu)及治理模式，也是一種非常自覺的思維方式和研究路徑?，F(xiàn)代研究者運(yùn)用“雙軌”研究中國農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)和治理模式，同樣是一種學(xué)科化的研究路徑和思維模式，只能部分地反映社會及“歷史真實(shí)”，甚至是“片面性”地反映社會及“歷史真實(shí)”。在當(dāng)代中國農(nóng)村研究中，“雙軌政治”“雙軌治理”等研究一直“不溫不火”；與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“多元”“多主體”“多權(quán)威”“多中心”等特征，“合作共治”“協(xié)商治理”及“合作協(xié)商”“多元自主”等模式不斷出現(xiàn)。2014年“三治”研究開始出現(xiàn)，2018年迅速升溫。這促使我們把研究重心轉(zhuǎn)到現(xiàn)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理之變特別是“三治”及研究上。
三、現(xiàn)實(shí)之變與“三治”的超越
（一）現(xiàn)實(shí)之變及挑戰(zhàn)
現(xiàn)代中國農(nóng)村的“雙軌政治”“雙軌治理”研究，均以鄉(xiāng)級行政與村級自治、村委會與其他各類組織（包括居委會、村落理事會及社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織）、國家與鄉(xiāng)村的“兩分”為前提，并不能真實(shí)地反映改革開放以來的農(nóng)村社會現(xiàn)實(shí)，世紀(jì)之交及新世紀(jì)以來的農(nóng)村社會發(fā)展更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“雙軌”總結(jié)，表現(xiàn)在三個(gè)方面。
第一，實(shí)施村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間并不是“平行”關(guān)系。
無論“鄉(xiāng)村關(guān)系”在法律上如何界定，均不能改變以下三個(gè)事實(shí)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)與村莊自治權(quán)之間永遠(yuǎn)不可能是“平行”關(guān)系。二是中國鄉(xiāng)村永遠(yuǎn)是國家治下的鄉(xiāng)村，兩者之間是“包含”和“被包含”的事實(shí)；按照《村組法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)有“指導(dǎo)”“支持”和“幫助”責(zé)任，國家各項(xiàng)事務(wù)更需要通過村莊來“協(xié)助”執(zhí)行，村民自治自實(shí)施起就一直存在著“行政化”傾向。三是當(dāng)代中國鄉(xiāng)村發(fā)展離不開國家政策和上級政府支持，新世紀(jì)以來社會主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施及精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，更是把中國鄉(xiāng)村發(fā)展與國家建設(shè)發(fā)展融在了一起。在這種背景下，運(yùn)用“雙軌”視角來研究“鄉(xiāng)村關(guān)系”本身就是“以偏概全”。
第二，改革開放后的鄉(xiāng)村權(quán)力體系不是“雙軌體系”。
現(xiàn)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的權(quán)力體系中，正式的權(quán)力至少有四種，分別是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)、以村委會為執(zhí)行主體的自治權(quán)，以及各種類型的村民監(jiān)督權(quán)（特別是村務(wù)監(jiān)督權(quán)）和參與權(quán)（村民的自治權(quán)利，在任何時(shí)候任何情況下都可以隨時(shí)“轉(zhuǎn)換”成為參與權(quán)或/和監(jiān)督權(quán)）。無論從哪個(gè)角度，“雙軌模式”無法完全且有效地解釋現(xiàn)時(shí)代中國鄉(xiāng)村的權(quán)力體系。
第三，現(xiàn)時(shí)代中國鄉(xiāng)村權(quán)力體系和治理模式很難作簡單的模式概括。
一個(gè)原因是改革開放特別是新世紀(jì)以來，中國鄉(xiāng)村社會形態(tài)變化劇烈，權(quán)力體系和治理形態(tài)很難作模式化總結(jié)。另外一個(gè)原因是，中國各地農(nóng)村亦不同，在鄉(xiāng)村權(quán)力體系、鄉(xiāng)村社會形態(tài)、鄉(xiāng)村治理模式等方面亦不相同，促使著我們把研究目光轉(zhuǎn)向當(dāng)代中國農(nóng)村的治理實(shí)踐。
（二）“三治結(jié)合”及發(fā)展
黨的十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，不僅是現(xiàn)時(shí)期鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，也對新時(shí)代的中國鄉(xiāng)村治理提出了明確目標(biāo)和更高要求。
從目前情況來看，“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)形成，自治、法治和德治不僅在鄉(xiāng)村社會治理中已廣泛存在，事實(shí)上亦在發(fā)揮作用，典型的如浙江桐鄉(xiāng)市的“一約兩會三團(tuán)”。從現(xiàn)實(shí)情況來看，“三治結(jié)合”是“國家”的“統(tǒng)一性要求”與“地方”的“特殊性情況”的結(jié)合。如何“結(jié)合”則有多種可能。有研究者在對村莊進(jìn)行類型劃分的基礎(chǔ)上，提出了不同的“結(jié)合”模式，最為典型的如“一體兩翼”“三治組合”和“融合平衡”等。比較而言，“融合論”超越了“結(jié)合論”，“三治結(jié)合”在實(shí)踐中很快向“三治融合”演進(jìn)。
“融合”不僅僅反映在“三治”之間，還反映在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)中?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》專門增加了“鄉(xiāng)村治理”一章，強(qiáng)調(diào)“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”。實(shí)踐中，各地農(nóng)村通過各種各樣的黨組織建設(shè)，加強(qiáng)對“三治”工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)。有研究者認(rèn)為，“黨建+”已經(jīng)成為基層治理創(chuàng)新的重要引擎。
“三治”不僅僅是鄉(xiāng)村的事情，它會向上觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與職能設(shè)置；具體實(shí)踐中還需要區(qū)（縣）鎮(zhèn)村三級聯(lián)動，各部門齊抓共管，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。近年來中國鄉(xiāng)村諸多事務(wù)及各種類型的發(fā)展戰(zhàn)略等，既依賴于上級政府的政策指導(dǎo)和財(cái)政支持，更需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會與外部社會的關(guān)聯(lián)。十九大報(bào)告提出的“共建共治共享”，目的是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理、社會治理和國家治理之間的有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)治理在中國社會中微觀、中觀和宏觀層面的“融合”。
（三）“三治”對“雙軌”的超越
“三治融合”雖然基于鄉(xiāng)村治理體系而提出，但它的前提是當(dāng)今中國社會的形態(tài)與結(jié)構(gòu)之變；與之對應(yīng)，鄉(xiāng)村社會也在結(jié)構(gòu)、權(quán)力和治理模式等方面發(fā)生了相應(yīng)變化，鄉(xiāng)村與國家的關(guān)系等也發(fā)生了變化?！叭稳诤稀睙o論涉及的范疇還是影響的深遠(yuǎn)程度，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了鄉(xiāng)村范疇，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“雙軌政治”的“歷史傳統(tǒng)”。
1.關(guān)系之變：從“分隔”到“一體”
“雙軌政治”是傳統(tǒng)中國政治結(jié)構(gòu)的典型總結(jié)，也是政治與社會“兩分”的總結(jié)，其結(jié)果是專制政治和基層社會的“分隔”?；鶎由鐣灾误w系主要以群體為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理不僅呈現(xiàn)出“政治無涉”的特性，還呈現(xiàn)出各具特色的“地方性”特征，真正意義上的“地方自治”形成。“雙軌政治”還意味著國家權(quán)力與地方社會之間連接的中介——紳士，不僅“脆弱”（屬于“軟權(quán)力”范疇），而且“易斷”（屬于典型的“人治”），還難以尋求到替代品，其結(jié)果是中國社會結(jié)構(gòu)上層和下層之間的“脆弱平衡”。一旦平衡被打破或破壞，基層社會就會呈現(xiàn)無序狀態(tài)或回歸到暴亂狀態(tài)。這也是傳統(tǒng)時(shí)期中國地方廣泛存在著“橫暴權(quán)力”、邪惡勢力、極端組織，以及不斷發(fā)生農(nóng)民動亂的原因。實(shí)行村民自治后也出現(xiàn)了類似的狀況。不僅村莊范圍內(nèi)“兩委問題”不斷，而且“鄉(xiāng)村關(guān)系”也往往意味著“鄉(xiāng)村問題”——某些地區(qū)農(nóng)村“村霸”等黑惡勢力主政，導(dǎo)致“問題村”“難點(diǎn)村”。
“三治結(jié)合”的提出首先擴(kuò)展了鄉(xiāng)村治理體系，村民自治只是其中之一，且主要限定于村莊公共事務(wù)；村民自治要與自上而下的法治、德治結(jié)合起來，向“三治融合”發(fā)展；村莊“三治”“上”（指權(quán)力層級而言）有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，“同級”有村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，“下”有廣大村民群眾的“全過程”的參與和監(jiān)督。中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、功能完備、分工合理、職責(zé)明確的治理體系。
2.權(quán)力之變：從“雙”到“三+…”
傳統(tǒng)中國雖然皇權(quán)與紳權(quán)“內(nèi)在一致”，但“權(quán)力雙軌”意味著“一元化”專制權(quán)力在實(shí)踐中表現(xiàn)出“二元化”結(jié)果。在社會發(fā)展規(guī)律和思維邏輯之中，“二”為不確定性之源，它源自于“一”，一種發(fā)展是“三”，更多種發(fā)展的趨勢是不確定性。如要保持“雙軌”的有序和穩(wěn)定，兩種權(quán)力在效能上應(yīng)該對等或大致差不多，這在傳統(tǒng)中國完全不可能；或是其中必有壓倒性的“一軌”，這在傳統(tǒng)中國政治結(jié)構(gòu)中就是指“皇權(quán)”。這說明，“權(quán)力雙軌”本身就意味著不確定性，由此導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)的雙重不穩(wěn)定性。
傳統(tǒng)中國思維中，“三”為確定性之終，不確定性之始。這意味著，“三治結(jié)合”既是一種具有穩(wěn)定性的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)也存在著演化的多種可能性，典型的如對三治“結(jié)合”“融合”方式及類型的研究，也如現(xiàn)實(shí)中的各種“創(chuàng)新”模式，有研究者總結(jié)為“3+X”模式，具體的更有“四治”模式（“三治”+智治，政治+“三治”），及此基礎(chǔ)上的“五治模式”或“六治模式”（再增加了“共治”）。在以“三治結(jié)合”為基礎(chǔ)的治理體系之上，可以增加新的治理途徑，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)權(quán)和農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而形成“2+3”的治理格局；還可以在其之下增加農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，形成“3+2”的治理格局。當(dāng)然，可以把這些綜合起來考慮，形成諸如“X+（3+Y）+Z”的模型表達(dá)式。
不同的治理方式意味著不同的治理權(quán)力，特別表現(xiàn)在屬性和效能上。如自治權(quán)力為社會性權(quán)力，有約束力但無強(qiáng)制力；法治權(quán)力為“硬權(quán)力”，是一種以國家權(quán)力為后盾的強(qiáng)制性權(quán)力，任何人都得遵循；德治權(quán)力為“軟權(quán)力”，主要靠示范默化和宣傳教育來達(dá)到。再如智治權(quán)力，雖然是“軟權(quán)力”的重要組成部分，但在運(yùn)行過程中則表現(xiàn)為一種“強(qiáng)制性”的規(guī)則，不遵守則無法運(yùn)行下去；共治權(quán)力為綜合性權(quán)力，具有統(tǒng)合性特征，主要強(qiáng)調(diào)共識性和自我約束性。除此之外，“三治權(quán)力”之“上”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)權(quán)、黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“三治”之“下”有村民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)形成了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“綜合一體”的權(quán)力體系，也形成了硬權(quán)力、軟權(quán)力、綜合權(quán)力“混合一體”的權(quán)力體系。傳統(tǒng)中國的“權(quán)力雙軌”格局發(fā)生了根本性的改變，現(xiàn)在中國不僅形成了“上下一體”的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，而且形成了“一體多元”橫向權(quán)力格局，共同構(gòu)成了一個(gè)“縱橫融合”的權(quán)力體系。
3.重心之變：從控制到治理
傳統(tǒng)中國政治的目標(biāo)是“大一統(tǒng)”，然而，囿于組織、財(cái)政、交通和信息等因素，“統(tǒng)而不治”是最為適宜的選擇。鄉(xiāng)紳自治既體現(xiàn)了皇權(quán)意志，更是以鞏固皇權(quán)為目標(biāo)，“控制鄉(xiāng)村”即為最終目的。
現(xiàn)代國家政治實(shí)踐的重點(diǎn)是國家治理，鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機(jī)組成部分。十九大報(bào)告提出“三治結(jié)合”，正式把對農(nóng)村政治的重心從形態(tài)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)到了治理及成效上。究其原因，在于每一種“治理”都代表了一種社會秩序的構(gòu)建方式，每一種“治理”都代表了一種政治理念，每一種政治理念在人類政治社會中都有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上有研究者認(rèn)為，“三治結(jié)合”的提出，既符合中國鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)情”（德治），又體現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的發(fā)展方向（自治和法治），不僅反映了當(dāng)前中國鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也將成為未來中國鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)模式。
四、中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變
改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理的變化特別是“三治結(jié)合”的提出及進(jìn)一步發(fā)展，不僅結(jié)束了鄉(xiāng)村治理“雙軌體系”的“歷史傳統(tǒng)”，也促進(jìn)了中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變。
第一，治理主體與客體的“統(tǒng)一性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)紳和族長等是治理主體，農(nóng)民群眾是治理客體，前者對后者有絕對的支配權(quán)和治理權(quán)?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民既是村民自治的主體，也是村莊治理的客體。并且，首先并主要意義上是治理的主體，在于村民是村莊的“主人”，其后并次要意義才是治理的對象，兩者之間沒有界限，也不能顛倒。農(nóng)民群眾的意志通過國家法律和黨的政策等反映出來，同樣反映在鄉(xiāng)村社會的法治和德治之中；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)和農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也是服務(wù)于人民群眾意志這一最終目的。
第二，治理規(guī)則的“正式性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，紳士代表皇權(quán)進(jìn)行治理，“人治”特征明顯?，F(xiàn)代中國鄉(xiāng)村社會中，不僅有《村組法》等法律法規(guī)，還規(guī)定了具體的組織設(shè)置和治理規(guī)則，就是“小憲法”之稱的《村規(guī)民約》亦是建立在村民一致同意的基礎(chǔ)上。各種涉及到鄉(xiāng)村治理的規(guī)章制度政策方案等，都經(jīng)過了提議、形成方案、咨詢、討論、協(xié)商、表決等一系列的程序和過程。于是，自治有“規(guī)約”，法治有“法律”，德治有“規(guī)矩”，決策有“程序”，執(zhí)行有“規(guī)范”，監(jiān)督有“制度”，領(lǐng)導(dǎo)有“章程”，指導(dǎo)有“法規(guī)”，鄉(xiāng)村治理的一切都能歸入“正式制度”的范疇，“規(guī)則之治”成為了現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理的“常態(tài)”。
第三，治理目標(biāo)的“有效性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，控制鄉(xiāng)村社會不僅是最終目的，也是最高目標(biāo)，地方政府和紳士的目的均在于此；除此之外，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，辦理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會穩(wěn)定等，都由鄉(xiāng)村自己負(fù)責(zé)。故此，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村一直“停滯不前”?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，繼續(xù)推動村民自治，實(shí)行陽光村務(wù)；大力推進(jìn)法治下鄉(xiāng)進(jìn)村，建設(shè)法治鄉(xiāng)村和平安鄉(xiāng)村；加強(qiáng)環(huán)境綜合整治，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和宜居鄉(xiāng)村，在中國鄉(xiāng)村“有效治理”的目標(biāo)驅(qū)使下，鄉(xiāng)村振興正在進(jìn)行進(jìn)程中，中國農(nóng)民富裕幸福的生活指日可待。
五、進(jìn)一步討論："黨領(lǐng)合作"機(jī)制的適用邊界
從組織分析的角度再審視，案例分析留下了在基層公共事務(wù)治理的常規(guī)與運(yùn)動雙軌運(yùn)行環(huán)境下，基層"黨領(lǐng)合作"機(jī)制如何定位的問題?；诖?，本文最后試圖跳出L市的個(gè)案，去討論更具普遍性意義的基層合作治理的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制。
眾所周知，中國公共事務(wù)治理中存在著常規(guī)科層機(jī)制與非常規(guī)的運(yùn)動式治理兩種模式。常規(guī)治理機(jī)制在科層體制"條條"結(jié)構(gòu)與過程中，依據(jù)規(guī)章制度和程序常態(tài)化運(yùn)行，具有結(jié)構(gòu)剛化、穩(wěn)定、可預(yù)測等特征。而運(yùn)動式治理是在層級體制與黨政系統(tǒng)中，以政治動員方式調(diào)動各方資源與注意力，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)外的力量整合，這與"黨領(lǐng)合作"機(jī)制表現(xiàn)出一定的相似性。那么，作為基層治理實(shí)踐中的一種創(chuàng)新機(jī)制，"黨領(lǐng)合作"與運(yùn)動式治理是何種關(guān)系？兩者有何區(qū)別？厘清這一問題不僅事關(guān)提出"黨領(lǐng)合作機(jī)制"這一概念的必要性，而且有助于人們從更深層的理論邏輯層面理解中國治理中的豐富實(shí)踐樣態(tài)。表1是基于理論文獻(xiàn)和實(shí)踐觀察對兩種治理機(jī)制凝練出的主要區(qū)別。
總體上看，運(yùn)動式治理是在常規(guī)治理成效不顯或常規(guī)治理難以處置復(fù)雜情境下各種問題和矛盾的情境中衍生，對常規(guī)治理進(jìn)行糾偏與替代，主要通過緊急動員方式對時(shí)間線較短的臨時(shí)性任務(wù)、專項(xiàng)快處政策任務(wù)進(jìn)行落實(shí)，進(jìn)而突破常規(guī)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行程序并迅速達(dá)到治理目標(biāo)。由于任務(wù)明確且相對單一，能夠在幾個(gè)月或一兩年之內(nèi)迅速取得較好成效。其中，黨不再是傳統(tǒng)監(jiān)督者角色，而是通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、直接指揮、一票否決等方式實(shí)現(xiàn)有效介入的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)角色，展現(xiàn)了自上而下的層級控制、領(lǐng)導(dǎo)意志傳達(dá)及"塊塊"帶動"條條"等特征。相較而言，"黨領(lǐng)合作"機(jī)制則是在治理復(fù)雜性、動態(tài)性增強(qiáng)的情境下，通過互動協(xié)商與主體合作的方式，讓多個(gè)部門與多元主體協(xié)同應(yīng)對公共事務(wù)治理難題。這一機(jī)制主要針對任務(wù)耗時(shí)長、內(nèi)容復(fù)雜性強(qiáng)、完成難度大的重大政策任務(wù)，如脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護(hù)等。同時(shí)，這一機(jī)制的有效建構(gòu)與推展，需要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，以中心領(lǐng)導(dǎo)力、政治統(tǒng)合力與權(quán)威執(zhí)行力建構(gòu)跨層級、跨部門、跨主體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與合作結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)關(guān)乎國計(jì)民生的戰(zhàn)略目標(biāo)。本案例中展現(xiàn)的，便是脫貧攻堅(jiān)這一國家戰(zhàn)略性任務(wù)實(shí)施中的"黨領(lǐng)合作"機(jī)制及其運(yùn)行邏輯。
L市脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施中的"黨領(lǐng)合作"機(jī)制，正是在壓力型體制、現(xiàn)代法治框架與多元主體資源依賴性環(huán)境下催生的正式組織機(jī)制，它將剛性手段與柔性管理服務(wù)相融合，既保證了自主性又深化了政社聯(lián)結(jié)，還實(shí)現(xiàn)了黨政控制性與治理靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。這種機(jī)制調(diào)解了常規(guī)與運(yùn)動之間的張力，實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)威、科層組織形式、多元主義、法理機(jī)制的有機(jī)融合，它既是對科層和運(yùn)動式治理兩種機(jī)制的整合與創(chuàng)新，也是對常規(guī)與運(yùn)動雙軌機(jī)制的取優(yōu)去缺。同時(shí)，也代表著科層制和運(yùn)動式治理之外的第三種選擇。
（作者劉金海系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授，博士生導(dǎo)師；談曉花系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《黨政研究》2023年第3期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
