城鄉融合發展是現代化的重要標志。成都市委十四屆四次全會暨市委經濟工作會議審議通過了《關于加快推進超大城市城鄉融合高質量發展的決定》。其最大的特色就是不就城論城、不就農言農，突出“抓好兩端、暢通中間”，推動現代都市與大美鄉村雙向奔赴、相互成就、共同繁榮。
“城市辯證法·第二季”聚焦“城與鄉”。如何準確認識縣域治理的特征和作用？成都如何突出階段特征、體現區域特色，推動城鄉融合發展？中心主任王敬堯圍繞這些重要問題接受了《錦觀智庫》的采訪。
一、縣域成為國內大循環重要潛力單元
錦觀智庫：縣域治理是國家治理的基礎。當前，縣域治理面臨哪些機遇和挑戰？如何準確認識縣域治理的特征和作用，以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展？
王敬堯：隨著大城市的極化效應有所減弱、城鎮化進程中的農村相對衰落，作為中間地帶的縣域成為國內大循環的重要潛力單元。從縣域政治來看，縣域是一個獨立的、完整的基層治理單元，縣級政權是最低一層具備較強決策權與資源整合能力的管理層級，國家戰略落地有賴于縣域的創造性執行；從縣域經濟來看，縣域包括農業經濟、工業經濟與服務經濟，形成相對完整的經濟體系，縣域市場也具有巨大需求潛力，對構建完整內需體系具有重大意義；從縣域社會來看，縣域作為連接鄉村與大中城市的紐帶，兼具城市性與農村性，涵蓋縣城、鄉鎮、村莊多個發展層次，成為熟人社會和生活世界的主要載體。
縣域在發展全局中的突出地位彰顯了縣域治理的重要性。從治理地位來看，縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”，既要落實中央、省委和市委的工作部署，也要服務鄉鎮、社區民生發展，縣一級工作好壞關系國家的興衰安危。從治理目標來看，強縣和富民是縣域治理的核心，既要推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，也要著力提升縣域經濟的整體實力。從治理活力來看，縣域治理是從“試點”走向“示范”的重要依托，縣域接收上級創新政策的執行任務，在試點實踐開展順利后進行政策擴散與示范推廣，為整體改革鋪平道路。從治理資源來看，由于縣域治理對象的包羅萬象，治理需求呈現出差異性、動態性、復雜性等特征，稀缺財政資源難以實現精準配置。
縣域治理為縣域城鄉融合奠定了堅實基礎，以縣域為重要切入點推進城鄉融合發展，還需推動城鄉產業聯動、要素流動、權益均衡與治理有效等目標在縣域內的落地實施。一是推動縣域城鄉產業融合，立足縣域資源優勢與生態優勢，發展獨具特色的優勢產業集群，推動農產品加工環節和增值收益更多地留在縣域；二是推動縣域城鄉要素融合，著力破解阻礙城鄉要素流動的各種因素，建立城鄉統一的要素市場，有序推動農民工市民化，以及人才和資本要素下鄉；三是推動縣域城鄉權益融合，推動城鄉公共資源配置增量不斷向農村傾斜，逐步實現城鄉公共資源配置適度均衡和基本公共服務均等化；四是推動縣域城鄉治理融合，推動縣域賦權擴能，促進服務重心與治理資源下沉鄉村，充分發揮數字技術在縣域治理中的作用。
二、打通城鄉融合發展的痛點堵點
錦觀智庫：市委十四屆四次全會認為，“城鄉融合發展是事關中國式現代化全局的重大課題，是加快轉變超大城市發展方式的重要路徑，是促進共同富裕的重要支撐?！背青l融合發展的痛點堵點在哪些方面？如何打通？
王敬堯：城鄉產業融合不充分、城鄉要素流動不順暢、城鄉居民權益不均衡、城鄉統籌治理能力不足是城鄉差距的主要表現，分別體現為四個方面。
一是農業效益方面。農業供給質量有待提升。受制于農業生產領域勞動力、資本、技術等要素短缺問題，農業供給難以滿足需求市場多元化、高質量、綠色化的趨勢；農業供給效益有待提高。土地碎片化、農業組織化程度低以及經營理念較落后等問題的存在，限制了農業機械化和規?；a，農業抗風險能力較弱，農業生產效率提升受阻；農業產業融合步伐有待加快。鄉村產業融合層次程度低，農業多功能挖掘不足，農產品產業鏈條不完整、高端優質農產品產能不足，難以在市場競爭中形成品質化、品牌化的價值優勢。
二是產權制度方面。產權流轉利益主體虛化。農戶、村集體及進入鄉村的資本力量等多元主體的存在，加劇了部分農村集體資產或非集體資產產權歸屬不清、權責不明、保護不嚴等問題，進而難以在要素市場中交易流轉；產權流轉交易形式分散。農村產權類別較多、權屬關系復雜、適用規則不同，增加了產權流轉的交易成本；產權流轉市場環境無序。產權流轉中的服務組織或統籌交易平臺發展尚不成熟，導致產權供求雙方信息流動受阻，產權流轉半徑難以擴大，造成農村大量要素資源低效配置甚至閑置。
三是身份結構方面。農民保障性權益受困。城鄉居民享受的公共服務差距依然較大，城市職工大多擁有失業、醫療、養老和住房等社會保障，而農村的社會保障體系仍不完善；農民發展性權益受限。現有的福利政策主要以戶籍所在地作為參照，沒有務工所在地戶口的農民工難以充分享受應有的福利和公共產品，導致農民工面臨“老年在鄉村務農、中年在大城市務工、青少幼在縣城讀書”的現實困境；農民財產性權益受阻。農村土地是農民的重要生產資料，但農村土地制度改革相對滯后，農民難以充分變現享有土地財產權益。
四是行政體制方面。財政體制不完善。由于財權與事權不匹配，縣域財政實力弱，加之維持縣鄉政府機構運轉的支出壓力，財政赤字不斷擴大；自主體制不健全?？v向上，嚴格的問責制度和繁重的考核任務限制了縣域政府發揮能動性的空間，在統籌城鄉資源方面顯得乏力。橫向上，部門之間存在多層壁壘，導致信息難以互通、資源難以共享；行政空間不協調。縣域產業、人口、資源的功能體系在空間分布上存在顯著差異，以縣城為基礎的“城—鎮—村”功能銜接互補的空間體系尚未有效形成。
三、成都要突出階段特征和區域特色
錦觀智庫：作為擁有超過2100萬常住人口的超大城市，成都“大城市帶大農村”的特征明顯。您認為成都如何突出階段特征、體現區域特色，推動城鄉融合發展？
王敬堯：推進超大城市城鄉融合發展，成都要將破解“大城市病”與宜居宜業和美鄉村發展相結合，注重“抓好兩端、暢通中間”，發揮縣域在城鄉融合的空間節點作用，形成聯城帶鄉、優勢互補、設施一體、共同繁榮的新型城鄉關系。
以“都市農業”為抓手，推動城鄉產業融合。成都農業具備典型的都市農業特征，是“米袋子”和“菜籃子”的綜合體。要聚焦產鏈融合，大力發展生態農業、休閑農業、創意農業，推動農業與文化旅游、休閑康養等二、三產業深度融合，形成優勢明顯的特色農業產業集群；要強化科技支撐，發揮成都科創資源集聚的優勢，加強農業科技創新平臺建設，以科技之“長”為傳統農業賦能；要突出利益共享，培育壯大各類新型經營主體，引導龍頭企業、專業合作經濟組織與農民建立利益聯結機制，切實將產業鏈增值收益留在農村、留給農民。
以“產權交易”為抓手，推動城鄉要素融合。加速農村存量資產確權登記，持續推動集體土地所有權、房地一體宅基地、集體建設用地使用權、林權等農村不動產確權登記工作，加快完成數據整合與信息共享；加強農村產權交易平臺建設，提供產權價值評估、提供權益證明、產權登記與查詢服務等配套服務，逐步吸納小規模農村產權、公共服務項目資源；創新農村產權抵押融資模式，充分發掘農村產權金融價值，推動農村產權交易市場體系與金融服務聯動，提升農村產權交易主體的金融可獲性。
以“戶籍改革”為抓手，推動城鄉權益融合。突破戶籍利益固化藩籬，對目前仍與戶籍捆綁的公共服務進行全面梳理，按先易后難的原則制定逐項剝離的時間表，尤其要解決農民工隨遷子女教育問題；加快公共服務梯度供給，以成都都市圈為主要空間載體，構建有序的城鄉基礎設施和公共服務梯度布局，推動基礎設施和公共服務向農村地區延伸；保障進城農民土地權益，探索進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的有序退出機制，以土地轉讓退出有償性為農民在城市定居提供財力保障。
以“單元重塑”為抓手，推動城鄉治理融合。建立縣域統籌、鄉鎮聯動、村組自治的治理格局。優化縣域自主體制，以放權賦能改革為重要突破口，進一步增強縣域經濟決策權、資源配置自主權和社會管理權；加強中心鎮建設，促進人口、要素向中心鎮集聚，加快推進基礎設施、社會事業、民生保障工程建設，提升中心鎮對人口集聚的承載力和吸引力；推動治理重心下移，以更小的自然灣組為單元進行治理和動員，尋找村民自治的良性生長空間，激發村民參與鄉村振興的主動性與創造性。
（作者系四川大學公共管理學院教授、中國縣域發展研究中心主任。中國鄉村發現網轉自：《成都日報》2024年1月19日，第06版）
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