城鄉(xiāng)融合發(fā)展是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。成都市委十四屆四次全會暨市委經(jīng)濟工作會議審議通過了《關(guān)于加快推進超大城市城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的決定》。其最大的特色就是不就城論城、不就農(nóng)言農(nóng)，突出“抓好兩端、暢通中間”，推動現(xiàn)代都市與大美鄉(xiāng)村雙向奔赴、相互成就、共同繁榮。
“城市辯證法·第二季”聚焦“城與鄉(xiāng)”。如何準(zhǔn)確認識縣域治理的特征和作用？成都如何突出階段特征、體現(xiàn)區(qū)域特色，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展？中心主任王敬堯圍繞這些重要問題接受了《錦觀智庫》的采訪。
一、縣域成為國內(nèi)大循環(huán)重要潛力單元
錦觀智庫：縣域治理是國家治理的基礎(chǔ)。當(dāng)前，縣域治理面臨哪些機遇和挑戰(zhàn)？如何準(zhǔn)確認識縣域治理的特征和作用，以縣域為重要切入點扎實推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展？
王敬堯：隨著大城市的極化效應(yīng)有所減弱、城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村相對衰落，作為中間地帶的縣域成為國內(nèi)大循環(huán)的重要潛力單元。從縣域政治來看，縣域是一個獨立的、完整的基層治理單元，縣級政權(quán)是最低一層具備較強決策權(quán)與資源整合能力的管理層級，國家戰(zhàn)略落地有賴于縣域的創(chuàng)造性執(zhí)行；從縣域經(jīng)濟來看，縣域包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟與服務(wù)經(jīng)濟，形成相對完整的經(jīng)濟體系，縣域市場也具有巨大需求潛力，對構(gòu)建完整內(nèi)需體系具有重大意義；從縣域社會來看，縣域作為連接鄉(xiāng)村與大中城市的紐帶，兼具城市性與農(nóng)村性，涵蓋縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊多個發(fā)展層次，成為熟人社會和生活世界的主要載體。
縣域在發(fā)展全局中的突出地位彰顯了縣域治理的重要性。從治理地位來看，縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”，既要落實中央、省委和市委的工作部署，也要服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)民生發(fā)展，縣一級工作好壞關(guān)系國家的興衰安危。從治理目標(biāo)來看，強縣和富民是縣域治理的核心，既要推進空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，也要著力提升縣域經(jīng)濟的整體實力。從治理活力來看，縣域治理是從“試點”走向“示范”的重要依托，縣域接收上級創(chuàng)新政策的執(zhí)行任務(wù)，在試點實踐開展順利后進行政策擴散與示范推廣，為整體改革鋪平道路。從治理資源來看，由于縣域治理對象的包羅萬象，治理需求呈現(xiàn)出差異性、動態(tài)性、復(fù)雜性等特征，稀缺財政資源難以實現(xiàn)精準(zhǔn)配置。
縣域治理為縣域城鄉(xiāng)融合奠定了堅實基礎(chǔ)，以縣域為重要切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還需推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、要素流動、權(quán)益均衡與治理有效等目標(biāo)在縣域內(nèi)的落地實施。一是推動縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，立足縣域資源優(yōu)勢與生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展獨具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，推動農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)和增值收益更多地留在縣域；二是推動縣域城鄉(xiāng)要素融合，著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素流動的各種因素，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，有序推動農(nóng)民工市民化，以及人才和資本要素下鄉(xiāng)；三是推動縣域城鄉(xiāng)權(quán)益融合，推動城鄉(xiāng)公共資源配置增量不斷向農(nóng)村傾斜，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置適度均衡和基本公共服務(wù)均等化；四是推動縣域城鄉(xiāng)治理融合，推動縣域賦權(quán)擴能，促進服務(wù)重心與治理資源下沉鄉(xiāng)村，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在縣域治理中的作用。
二、打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的痛點堵點
錦觀智庫：市委十四屆四次全會認為，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是事關(guān)中國式現(xiàn)代化全局的重大課題，是加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式的重要路徑，是促進共同富裕的重要支撐。”城鄉(xiāng)融合發(fā)展的痛點堵點在哪些方面？如何打通？
王敬堯：城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合不充分、城鄉(xiāng)要素流動不順暢、城鄉(xiāng)居民權(quán)益不均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理能力不足是城鄉(xiāng)差距的主要表現(xiàn)，分別體現(xiàn)為四個方面。
一是農(nóng)業(yè)效益方面。農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量有待提升。受制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域勞動力、資本、技術(shù)等要素短缺問題，農(nóng)業(yè)供給難以滿足需求市場多元化、高質(zhì)量、綠色化的趨勢；農(nóng)業(yè)供給效益有待提高。土地碎片化、農(nóng)業(yè)組織化程度低以及經(jīng)營理念較落后等問題的存在，限制了農(nóng)業(yè)機械化和規(guī)模化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力較弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升受阻；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合步伐有待加快。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合層次程度低，農(nóng)業(yè)多功能挖掘不足，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條不完整、高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足，難以在市場競爭中形成品質(zhì)化、品牌化的價值優(yōu)勢。
二是產(chǎn)權(quán)制度方面。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)利益主體虛化。農(nóng)戶、村集體及進入鄉(xiāng)村的資本力量等多元主體的存在，加劇了部分農(nóng)村集體資產(chǎn)或非集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護不嚴等問題，進而難以在要素市場中交易流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易形式分散。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類別較多、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、適用規(guī)則不同，增加了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本；產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場環(huán)境無序。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的服務(wù)組織或統(tǒng)籌交易平臺發(fā)展尚不成熟，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)供求雙方信息流動受阻，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)半徑難以擴大，造成農(nóng)村大量要素資源低效配置甚至閑置。
三是身份結(jié)構(gòu)方面。農(nóng)民保障性權(quán)益受困。城鄉(xiāng)居民享受的公共服務(wù)差距依然較大，城市職工大多擁有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會保障，而農(nóng)村的社會保障體系仍不完善；農(nóng)民發(fā)展性權(quán)益受限。現(xiàn)有的福利政策主要以戶籍所在地作為參照，沒有務(wù)工所在地戶口的農(nóng)民工難以充分享受應(yīng)有的福利和公共產(chǎn)品，導(dǎo)致農(nóng)民工面臨“老年在鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)、中年在大城市務(wù)工、青少幼在縣城讀書”的現(xiàn)實困境；農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)益受阻。農(nóng)村土地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，但農(nóng)村土地制度改革相對滯后，農(nóng)民難以充分變現(xiàn)享有土地財產(chǎn)權(quán)益。
四是行政體制方面。財政體制不完善。由于財權(quán)與事權(quán)不匹配，縣域財政實力弱，加之維持縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的支出壓力，財政赤字不斷擴大；自主體制不健全。縱向上，嚴格的問責(zé)制度和繁重的考核任務(wù)限制了縣域政府發(fā)揮能動性的空間，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源方面顯得乏力。橫向上，部門之間存在多層壁壘，導(dǎo)致信息難以互通、資源難以共享；行政空間不協(xié)調(diào)。縣域產(chǎn)業(yè)、人口、資源的功能體系在空間分布上存在顯著差異，以縣城為基礎(chǔ)的“城—鎮(zhèn)—村”功能銜接互補的空間體系尚未有效形成。
三、成都要突出階段特征和區(qū)域特色
錦觀智庫：作為擁有超過2100萬常住人口的超大城市，成都“大城市帶大農(nóng)村”的特征明顯。您認為成都如何突出階段特征、體現(xiàn)區(qū)域特色，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展？
王敬堯：推進超大城市城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成都要將破解“大城市病”與宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村發(fā)展相結(jié)合，注重“抓好兩端、暢通中間”，發(fā)揮縣域在城鄉(xiāng)融合的空間節(jié)點作用，形成聯(lián)城帶鄉(xiāng)、優(yōu)勢互補、設(shè)施一體、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。
以“都市農(nóng)業(yè)”為抓手，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。成都農(nóng)業(yè)具備典型的都市農(nóng)業(yè)特征，是“米袋子”和“菜籃子”的綜合體。要聚焦產(chǎn)鏈融合，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)與文化旅游、休閑康養(yǎng)等二、三產(chǎn)業(yè)深度融合，形成優(yōu)勢明顯的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；要強化科技支撐，發(fā)揮成都科創(chuàng)資源集聚的優(yōu)勢，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，以科技之“長”為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)賦能；要突出利益共享，培育壯大各類新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機制，切實將產(chǎn)業(yè)鏈增值收益留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。
以“產(chǎn)權(quán)交易”為抓手，推動城鄉(xiāng)要素融合。加速農(nóng)村存量資產(chǎn)確權(quán)登記，持續(xù)推動集體土地所有權(quán)、房地一體宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，加快完成數(shù)據(jù)整合與信息共享；加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，提供產(chǎn)權(quán)價值評估、提供權(quán)益證明、產(chǎn)權(quán)登記與查詢服務(wù)等配套服務(wù)，逐步吸納小規(guī)模農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)項目資源；創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資模式，充分發(fā)掘農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融價值，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系與金融服務(wù)聯(lián)動，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易主體的金融可獲性。
以“戶籍改革”為抓手，推動城鄉(xiāng)權(quán)益融合。突破戶籍利益固化藩籬，對目前仍與戶籍捆綁的公共服務(wù)進行全面梳理，按先易后難的原則制定逐項剝離的時間表，尤其要解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題；加快公共服務(wù)梯度供給，以成都都市圈為主要空間載體，構(gòu)建有序的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)梯度布局，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸；保障進城農(nóng)民土地權(quán)益，探索進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的有序退出機制，以土地轉(zhuǎn)讓退出有償性為農(nóng)民在城市定居提供財力保障。
以“單元重塑”為抓手，推動城鄉(xiāng)治理融合。建立縣域統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動、村組自治的治理格局。優(yōu)化縣域自主體制，以放權(quán)賦能改革為重要突破口，進一步增強縣域經(jīng)濟決策權(quán)、資源配置自主權(quán)和社會管理權(quán)；加強中心鎮(zhèn)建設(shè)，促進人口、要素向中心鎮(zhèn)集聚，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、民生保障工程建設(shè)，提升中心鎮(zhèn)對人口集聚的承載力和吸引力；推動治理重心下移，以更小的自然灣組為單元進行治理和動員，尋找村民自治的良性生長空間，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村振興的主動性與創(chuàng)造性。
（作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國縣域發(fā)展研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《成都日報》2024年1月19日，第06版）
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