在推進城鄉融合發展中，縣城不僅代表著鄉村與城市的對接，而且也輻射帶動著鄉村，既是連接城鄉宏觀經濟與微觀經濟的結合部，也是工業化、城鎮化、信息化與農業農村現代化的連接點，具有連接城市、服務鄉村的雙重效能，對于城鎮化和鄉村振興的協同推進具有十分重要的戰略意義。盡管以縣城為主要載體的縣域城鎮化取得長足進展，基本上實現了規模擴張、功能提質,但從重塑城鄉關系出發，縣城在破除城鄉二元結構、重構縣域“城-鎮-村”空間功能上，其綜合承載能力與承擔城鎮化與鄉村振興協同推進的使命尚不匹配。從生產、生活、生態三個空間維度審視，城鄉空間結構失衡、產業結構失衡、要素結構失衡、治理結構失衡等多重結構性張力制約了縣城戰略功能的有效發揮。為適應破解城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的結構性矛盾以推進高質量發展的時代主題，提升縣城的戰略功能至關重要。
（一）推進“城-鎮-村”空間融合，實現縣、鄉、村功能銜接互補
要以強縣城為引領形成一批區域性中心城市。從統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、空間布局等方面，發揮縣城“連城帶鄉”的重要作用，在縣域內率先破除城鄉二元分割的規劃格局，重構“城-鎮-村”的縣域城鄉功能體系，優化城鎮、村落、生態、農田的空間布局及城鄉生產、生活、生態的空間對接，實現縣、鄉、村功能銜接互補，形成“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉空間融合發展格局，推進鄉村群與城鎮群的有機銜接。一是支持有條件的縣城整合資源建設區域性產業集聚區，加快傳統產業升級、新興產業培育及區域產業鏈合作，發展現代新型物流業態和跨區域的商品市場，形成區域產業分工合作的新格局。二是支持有條件的縣城建設股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產權交易平臺、資產證券化平臺等多層次、區域性的資本市場，加強對區域資源要素的組織協調，提升對周邊區域的輻射能力。三是支持有條件的縣城與周邊功能互補的小城鎮、縣城建設新型城鎮群（帶），推進城鎮間軟硬件設施的聯通對接、產業集聚發展，增強服務功能、集散功能、創新功能，促進縣域之間、城鄉之間的資源要素優化配置。
（二）推進“城-鎮-村”要素融合，發揮縣城城鄉的跨界配置作用
發揮市場在城鄉要素資源配置中的決定性作用，以縣域城鄉標準統一與制度并軌的改革為突破，加快打通城鄉勞動力、土地、資本、數字、技術等生產要素平等交換、雙向流動的制度性通道。一是立足于先進技術的關鍵變量，推進以新一代信息技術為核心的新技術變革，以信息化、數字化、網絡化為重要載體，加快縣域城鄉新動能的成長，實現鄉村產業數字化、治理數據化、服務信息化以及生活智慧化，重構縣域城鄉功能體系的“城-鎮-村”要素結構，重塑縣域城鄉現代經濟社會發展體系。二是增強縣城資源整合使用的自主權，充分發揮縣城兩端分別連接農產品生產基地和消費市場的城鄉要素跨界配置作用，暢通要素和消費品下鄉渠道，實現以縣城為重要載體的城鄉要素合理流動與優化配置，推進大中城市的人才、資本、技術等要素向縣城流動與集聚，推動農民身份轉化與職業轉化相協調、農業勞動力非農化與農村土地非農化相協調,形成“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉要素融合發展格局，激發鄉村振興的內生動力。
（三）推進“城-鎮-村”產業融合，加快城鄉多業態融合發展
以縣城為核心，引領壯大縣域經濟、重構縣域城鄉功能體系的“城-鎮-村”產業結構。一是以差異化分工提升縣城特色產業競爭力。要結合新一輪特色縣域經濟強縣工程，把縣城作為突破口與重要載體，鼓勵和支持各縣找準縣城特點，錯位化布局、精準化定位產業特色，集中資源聚焦發展。堅持分類指導，鄉村產業發展要注重以城鄉融合為依托，支持農產品主產縣的縣城布局發展“一縣一特”的下游產業與配套、延伸產業，使一批“一縣一特”成為帶動全縣、影響全國的具有獨特競爭力的產業；支持生態功能區縣城大力發展生態產業，以縣城為集散中心促進農文商旅融合發展;引導優勢特色產業基礎好的縣城進一步強鏈、延鏈、補鏈，推動產業升級，加快形成各具縣城特色的差異化分工布局。二是壯大特色主導產業以提高縣城產城融合水平。推動縣城特色主導產業的產城聯動，引導縣城以城聚產、以產興城。支持每個縣城聚焦特色主導產業，推動企業向園區聚集，支持縣城依托特色主導產業，將產業相關元素融入縣城規劃、建設之中，推動“產”與“城在空間規劃、功能定位上的深度融合，打造一批獨具特色的產業名城。三是將流通環節作為縣城市場體系建設的戰略重點。積極發展以縣城為中心的商品交易市場，支持縣城立足區位條件與產業特色，構建“市場+平臺+服務”的模式，推行線上線下一體化交易。完善縣鄉村三級物流體系，支持各縣加快補上農產品產地冷庫建設的短板，整合供銷、商貿、交通、快遞公司等各類資源，探索農村物流共同配送模式，打通農村物流“最后一公里”。推動縣城搭建城鄉消費聯動的互聯網平臺，鼓勵縣級政府整合資源，在縣城建設集人才培養、電商孵化、電商平臺打造、電商運營服務等于一體的縣域特色電商平臺與展示交易公用空間。
（四）推進“城-鎮-村”治理融合，實現公共服務縣鄉一體化
縣城是縣域城鄉治理的核心,處于“國家-社會”“政府-市場”“工業-農業”“城市-鄉村”的聯結點。其聚焦教育、醫療衛生、養老等重點領域，是全面發揮社會主義的制度優勢轉化為治理效能的重要陣地。重構縣域城鄉功能體系的“城-鎮-村”治理結構，主要是實現縣域公共服務城鄉一體化，推動縣域城鄉公共服務的供給側結構與需求側結構相協調。
一是加快農業轉移人口就地市民化，推動傳統鄉村文化與現代城市文化在縣城不斷由交流、沖突互動到城鄉文化相通、鄉情趨同、人際認同的共生共存共融，構建新型社會關系與縣鄉社會共同體。
二是推進教育、醫療和人口等公共政策優先向縣城傾斜。基本公共服務薄弱是將農村人口推離的重要原因，縣城公共服務水平在很大程度上決定著其人口承載力與吸引力，需要推動教育、醫療和人口等公共政策優先向縣城傾斜，將大企業、高校、大醫院有計劃地向周邊縣城轉移。
三是建立縣城發展規劃的紅線管理制度。強化縣城發展規劃的嚴肅性，省、市、縣三級政府均成立城市規劃委員會，縣級規劃委員會負責對縣城規劃重大事項進行論證、審議，地市級、省級規劃委員會均應對縣城的規劃編制進行審查指導，對縣城規劃事項采取票決制形式進行審議審查，避免出現規劃決策的“一言堂”和一任領導一套規劃”的現象。
四是充分賦權、激活基層探索與群眾首創的活力。在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化建設的新階段，要破解現有的職能錯位現象，需從管理體制上為縣城發展“松綁”，通過深化擴權強縣改革，擴大縣城發展自主權，激活基層探索與群眾首創的活力。向縣市充分下放經濟社會管理權限，進一步理順省、市、縣的權責關系，按照“市縣同權”的要求和“能放盡放”的原則，妥善處理省級、地市級政府對縣域發展的管理限度，形成一攬子下放計劃，統籌下放縣市可以承接的行政審批、資源配置、市場監管等經濟社會管理權限。結合“放管服”改革，建立市縣權力清單，將下放的權限納入政務服務平臺管理，提高權力運行的透明度。
五是以標準化制度建設引領縣城發展質量變革與市場需求變革。實施縣城標準化發展工程，鼓勵縣市聚焦縣城優勢產業、城市建設、公共服務、社會治理，發揮行業協會引導作用、龍頭企業帶動作用和群眾主體作用，依據國家標準體系要求，加強地方各領域標準的研制，形成廣覆蓋的縣城高質量發展標準體系。推動縣城將標準化融入城市建設、服務、治理的各個方面，壓實各級各部門工作職責，保持政策設計和執行的動態性,建立標準化工作的考核機制、督查機制、獎勵機制、社會公眾監督機制，充分運用宣傳教育、示范引導、評比創建、志愿服務等形式，組織發動群眾參與標準化，形成合力，使縣城各項工作全面進入到標準化軌道上，引領縣域經濟社會高質量發展。
（作者單位：湖南師范大學中國鄉村振興研究院；中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學文摘》2024年第1期，原載《江淮論壇》2023年5期：《城鄉融合中的縣城:戰略定位、結構張力與提升路徑》）
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