在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，縣城不僅代表著鄉(xiāng)村與城市的對(duì)接，而且也輻射帶動(dòng)著鄉(xiāng)村，既是連接城鄉(xiāng)宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的連接點(diǎn)，具有連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的雙重效能，對(duì)于城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的協(xié)同推進(jìn)具有十分重要的戰(zhàn)略意義。盡管以縣城為主要載體的縣域城鎮(zhèn)化取得長(zhǎng)足進(jìn)展，基本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張、功能提質(zhì),但從重塑城鄉(xiāng)關(guān)系出發(fā)，縣城在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重構(gòu)縣域“城-鎮(zhèn)-村”空間功能上，其綜合承載能力與承擔(dān)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)的使命尚不匹配。從生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個(gè)空間維度審視，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、要素結(jié)構(gòu)失衡、治理結(jié)構(gòu)失衡等多重結(jié)構(gòu)性張力制約了縣城戰(zhàn)略功能的有效發(fā)揮。為適應(yīng)破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代主題，提升縣城的戰(zhàn)略功能至關(guān)重要。
（一）推進(jìn)“城-鎮(zhèn)-村”空間融合，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村功能銜接互補(bǔ)
要以強(qiáng)縣城為引領(lǐng)形成一批區(qū)域性中心城市。從統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、空間布局等方面，發(fā)揮縣城“連城帶鄉(xiāng)”的重要作用，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元分割的規(guī)劃格局，重構(gòu)“城-鎮(zhèn)-村”的縣域城鄉(xiāng)功能體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)、村落、生態(tài)、農(nóng)田的空間布局及城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間對(duì)接，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村功能銜接互補(bǔ)，形成“以縣城為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村群與城鎮(zhèn)群的有機(jī)銜接。一是支持有條件的縣城整合資源建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)培育及區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作，發(fā)展現(xiàn)代新型物流業(yè)態(tài)和跨區(qū)域的商品市場(chǎng)，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作的新格局。二是支持有條件的縣城建設(shè)股權(quán)交易中心、特色資源交易平臺(tái)、金融產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、資產(chǎn)證券化平臺(tái)等多層次、區(qū)域性的資本市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域資源要素的組織協(xié)調(diào)，提升對(duì)周邊區(qū)域的輻射能力。三是支持有條件的縣城與周邊功能互補(bǔ)的小城鎮(zhèn)、縣城建設(shè)新型城鎮(zhèn)群（帶），推進(jìn)城鎮(zhèn)間軟硬件設(shè)施的聯(lián)通對(duì)接、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，增強(qiáng)服務(wù)功能、集散功能、創(chuàng)新功能，促進(jìn)縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素優(yōu)化配置。
（二）推進(jìn)“城-鎮(zhèn)-村”要素融合，發(fā)揮縣城城鄉(xiāng)的跨界配置作用
發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用，以縣域城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與制度并軌的改革為突破，加快打通城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資本、數(shù)字、技術(shù)等生產(chǎn)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道。一是立足于先進(jìn)技術(shù)的關(guān)鍵變量，推進(jìn)以新一代信息技術(shù)為核心的新技術(shù)變革，以信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為重要載體，加快縣域城鄉(xiāng)新動(dòng)能的成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、治理數(shù)據(jù)化、服務(wù)信息化以及生活智慧化，重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”要素結(jié)構(gòu)，重塑縣域城鄉(xiāng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。二是增強(qiáng)縣城資源整合使用的自主權(quán)，充分發(fā)揮縣城兩端分別連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和消費(fèi)市場(chǎng)的城鄉(xiāng)要素跨界配置作用，暢通要素和消費(fèi)品下鄉(xiāng)渠道，實(shí)現(xiàn)以縣城為重要載體的城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，推進(jìn)大中城市的人才、資本、技術(shù)等要素向縣城流動(dòng)與集聚，推動(dòng)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化與職業(yè)轉(zhuǎn)化相協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化與農(nóng)村土地非農(nóng)化相協(xié)調(diào),形成“以縣城為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展格局，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。
（三）推進(jìn)“城-鎮(zhèn)-村”產(chǎn)業(yè)融合，加快城鄉(xiāng)多業(yè)態(tài)融合發(fā)展
以縣城為核心，引領(lǐng)壯大縣域經(jīng)濟(jì)、重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是以差異化分工提升縣城特色產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。要結(jié)合新一輪特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣工程，把縣城作為突破口與重要載體，鼓勵(lì)和支持各縣找準(zhǔn)縣城特點(diǎn)，錯(cuò)位化布局、精準(zhǔn)化定位產(chǎn)業(yè)特色，集中資源聚焦發(fā)展。堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要注重以城鄉(xiāng)融合為依托，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣的縣城布局發(fā)展“一縣一特”的下游產(chǎn)業(yè)與配套、延伸產(chǎn)業(yè)，使一批“一縣一特”成為帶動(dòng)全縣、影響全國(guó)的具有獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)；支持生態(tài)功能區(qū)縣城大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以縣城為集散中心促進(jìn)農(nóng)文商旅融合發(fā)展;引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的縣城進(jìn)一步強(qiáng)鏈、延鏈、補(bǔ)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快形成各具縣城特色的差異化分工布局。二是壯大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以提高縣城產(chǎn)城融合水平。推動(dòng)縣城特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)縣城以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城。支持每個(gè)縣城聚焦特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)向園區(qū)聚集，支持縣城依托特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)相關(guān)元素融入縣城規(guī)劃、建設(shè)之中，推動(dòng)“產(chǎn)”與“城在空間規(guī)劃、功能定位上的深度融合，打造一批獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)名城。三是將流通環(huán)節(jié)作為縣城市場(chǎng)體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。積極發(fā)展以縣城為中心的商品交易市場(chǎng)，支持縣城立足區(qū)位條件與產(chǎn)業(yè)特色，構(gòu)建“市場(chǎng)+平臺(tái)+服務(wù)”的模式，推行線(xiàn)上線(xiàn)下一體化交易。完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)物流體系，支持各縣加快補(bǔ)上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷庫(kù)建設(shè)的短板，整合供銷(xiāo)、商貿(mào)、交通、快遞公司等各類(lèi)資源，探索農(nóng)村物流共同配送模式，打通農(nóng)村物流“最后一公里”。推動(dòng)縣城搭建城鄉(xiāng)消費(fèi)聯(lián)動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，鼓勵(lì)縣級(jí)政府整合資源，在縣城建設(shè)集人才培養(yǎng)、電商孵化、電商平臺(tái)打造、電商運(yùn)營(yíng)服務(wù)等于一體的縣域特色電商平臺(tái)與展示交易公用空間。
（四）推進(jìn)“城-鎮(zhèn)-村”治理融合，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)縣鄉(xiāng)一體化
縣城是縣域城鄉(xiāng)治理的核心,處于“國(guó)家-社會(huì)”“政府-市場(chǎng)”“工業(yè)-農(nóng)業(yè)”“城市-鄉(xiāng)村”的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。其聚焦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等重點(diǎn)領(lǐng)域，是全面發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要陣地。重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”治理結(jié)構(gòu)，主要是實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。
一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化，推動(dòng)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化與現(xiàn)代城市文化在縣城不斷由交流、沖突互動(dòng)到城鄉(xiāng)文化相通、鄉(xiāng)情趨同、人際認(rèn)同的共生共存共融，構(gòu)建新型社會(huì)關(guān)系與縣鄉(xiāng)社會(huì)共同體。
二是推進(jìn)教育、醫(yī)療和人口等公共政策優(yōu)先向縣城傾斜?；竟卜?wù)薄弱是將農(nóng)村人口推離的重要原因，縣城公共服務(wù)水平在很大程度上決定著其人口承載力與吸引力，需要推動(dòng)教育、醫(yī)療和人口等公共政策優(yōu)先向縣城傾斜，將大企業(yè)、高校、大醫(yī)院有計(jì)劃地向周邊縣城轉(zhuǎn)移。
三是建立縣城發(fā)展規(guī)劃的紅線(xiàn)管理制度。強(qiáng)化縣城發(fā)展規(guī)劃的嚴(yán)肅性，省、市、縣三級(jí)政府均成立城市規(guī)劃委員會(huì)，縣級(jí)規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)縣城規(guī)劃重大事項(xiàng)進(jìn)行論證、審議，地市級(jí)、省級(jí)規(guī)劃委員會(huì)均應(yīng)對(duì)縣城的規(guī)劃編制進(jìn)行審查指導(dǎo)，對(duì)縣城規(guī)劃事項(xiàng)采取票決制形式進(jìn)行審議審查，避免出現(xiàn)規(guī)劃決策的“一言堂”和一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃”的現(xiàn)象。
四是充分賦權(quán)、激活基層探索與群眾首創(chuàng)的活力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，要破解現(xiàn)有的職能錯(cuò)位現(xiàn)象，需從管理體制上為縣城發(fā)展“松綁”，通過(guò)深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，擴(kuò)大縣城發(fā)展自主權(quán)，激活基層探索與群眾首創(chuàng)的活力。向縣市充分下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，進(jìn)一步理順省、市、縣的權(quán)責(zé)關(guān)系，按照“市縣同權(quán)”的要求和“能放盡放”的原則，妥善處理省級(jí)、地市級(jí)政府對(duì)縣域發(fā)展的管理限度，形成一攬子下放計(jì)劃，統(tǒng)籌下放縣市可以承接的行政審批、資源配置、市場(chǎng)監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。結(jié)合“放管服”改革，建立市縣權(quán)力清單，將下放的權(quán)限納入政務(wù)服務(wù)平臺(tái)管理，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。
五是以標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)引領(lǐng)縣城發(fā)展質(zhì)量變革與市場(chǎng)需求變革。實(shí)施縣城標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展工程，鼓勵(lì)縣市聚焦縣城優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)治理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)作用、龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用和群眾主體作用，依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系要求，加強(qiáng)地方各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的研制，形成廣覆蓋的縣城高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系。推動(dòng)縣城將標(biāo)準(zhǔn)化融入城市建設(shè)、服務(wù)、治理的各個(gè)方面，壓實(shí)各級(jí)各部門(mén)工作職責(zé)，保持政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性,建立標(biāo)準(zhǔn)化工作的考核機(jī)制、督查機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，充分運(yùn)用宣傳教育、示范引導(dǎo)、評(píng)比創(chuàng)建、志愿服務(wù)等形式，組織發(fā)動(dòng)群眾參與標(biāo)準(zhǔn)化，形成合力，使縣城各項(xiàng)工作全面進(jìn)入到標(biāo)準(zhǔn)化軌道上，引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
（作者單位：湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》2024年第1期，原載《江淮論壇》2023年5期：《城鄉(xiāng)融合中的縣城:戰(zhàn)略定位、結(jié)構(gòu)張力與提升路徑》）
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