鄧大才等:分權(quán)式治理何以形成

　　——對(duì)粵、川、鄂、魯、湘六類(lèi)村莊的觀(guān)察和研究

　　【摘要】隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村村莊治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一種分權(quán)趨勢(shì)，即在原有的“村支兩委”共治下出現(xiàn)了監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)、股份社、經(jīng)濟(jì)合作組織等新的組織。這些組織參與村莊治理，分享村莊治理的權(quán)力，形成了分權(quán)式治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)主要源于村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民參與以及政府引導(dǎo)。不同類(lèi)型的分權(quán)與民主的關(guān)聯(lián)程度有所不同，經(jīng)濟(jì)分權(quán)、社會(huì)分權(quán)有助于民主的成長(zhǎng)，行政分權(quán)有助于制衡，但其對(duì)民主的作用暫時(shí)沒(méi)有顯現(xiàn)。

　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村村莊治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新變化、新特點(diǎn)。原有的村委會(huì)、支委會(huì)( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村支兩委”) 共治、合治向“多元分權(quán)治理”轉(zhuǎn)變，即從原有的“村支兩委”治理向村委會(huì)、支委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、經(jīng)委會(huì)( 或股份社) 、理事會(huì)等多元分權(quán)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。本文要探討的是分權(quán)何以會(huì)發(fā)生? 究竟是產(chǎn)權(quán)因素還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素導(dǎo)致了這些變化? 為什么有的村莊治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而有的村莊沒(méi)有發(fā)生變化? 這些變化是內(nèi)生的，還是外生的? 哪類(lèi)分權(quán)有利于民主的成長(zhǎng)? 本文將通過(guò)廣東順德區(qū)、四川溫江區(qū)、湖北蔡甸區(qū)、廣東云安縣、山東東平縣、湖南漢壽縣六類(lèi)村莊的研究來(lái)考察村莊治理結(jié)構(gòu)的變化及其原因。

　　一、文獻(xiàn)與問(wèn)題意識(shí)

　　隨著村民自治制度的大力推行，中國(guó)農(nóng)村基層民主已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，鄉(xiāng)村治理格局從自上而下的高度集權(quán)向民主治理轉(zhuǎn)變。但是，就目前而言，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)仍然是“村支兩委”處于主導(dǎo)地位。

　　1．“村支兩委”共治的形成

　　高度集權(quán)的人民公社解體后，鄉(xiāng)村治理一時(shí)處于真空狀態(tài)，農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生的自治性組織———村民委員會(huì)( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村委會(huì)”) 應(yīng)運(yùn)而生。隨后，村委會(huì)得到國(guó)家的認(rèn)可、賦權(quán)和推廣，由此形成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。1“村治”的引入是基層民主的一大進(jìn)步，但不可否認(rèn)，“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)始終伴隨著內(nèi)外部的各種約束。

　　一是來(lái)自村黨支部和村委會(huì)之間關(guān)系的約束。作為農(nóng)村基層的兩個(gè)正式組織，村黨支部和村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源、成員產(chǎn)生方式、功能職責(zé)各不相同。從制度文本上，村黨支部在村級(jí)組織中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村委會(huì)要在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展村民自治。但在實(shí)踐中，學(xué)者們?cè)缇桶l(fā)現(xiàn)了二者之間的矛盾、沖突與協(xié)調(diào)難題2。對(duì)此，許多村莊的做法是: 村委會(huì)主任擔(dān)任村黨支部副書(shū)記，村支書(shū)和村委會(huì)主任分別是村莊事實(shí)上的一、二把手，“村支兩委”共同掌握村莊的公共權(quán)力，由此達(dá)到二者的“和諧并存”。這種模式就是“村支兩委”共治，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”3。

　　二是來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間關(guān)系的約束。盡管法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層民主仍然存在干預(yù)過(guò)多、控制過(guò)多等問(wèn)題，有的甚至直接插手鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊事務(wù)的干預(yù)強(qiáng)化了“村支兩委”共治的治理結(jié)構(gòu)。正如徐勇指出的那樣: “‘鄉(xiāng)村關(guān)系’和‘兩委關(guān)系’成為現(xiàn)階段村民自治進(jìn)程中的突出矛盾，也是村民自治進(jìn)程中理論上爭(zhēng)論最多、實(shí)踐中難點(diǎn)最突出的問(wèn)題。”4

　　三是來(lái)自壓力型體制的影響。在壓力型5的政治運(yùn)行過(guò)程中，上級(jí)政府通過(guò)“數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制”、物質(zhì)化的獎(jiǎng)懲方式，將眾多行政事務(wù)安排到村級(jí)組織，使“村支兩委”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腳”。強(qiáng)大的行政壓力使村民委員會(huì)不可避免趨于行政化6。在實(shí)際生活中，村民委員會(huì)既要處理政務(wù)，又要處理村務(wù)，扮演著雙重角色。“村支兩委”這種圍繞政府工作的行政色彩，使其服務(wù)對(duì)象更傾向于對(duì)上而非對(duì)下。

　　四是來(lái)自項(xiàng)目制運(yùn)行方式的影響。隨著村莊公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)資金項(xiàng)目供給力度的加大，“資源消解自治”7和“行政吸納資源”8現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，這使得政府過(guò)度干預(yù)村莊自治，強(qiáng)化了“村支兩委”主導(dǎo)村莊公共資源和公共利益的能力。

　　在上述多種因素的影響下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“村支兩委”共治的特點(diǎn)。村民投票選舉村委會(huì)，體現(xiàn)了一定的民主色彩; 村黨支部和村委會(huì)作為基層正式組織掌握公共權(quán)力，形成二元權(quán)力結(jié)構(gòu); “村支兩委”承擔(dān)了大量行政事務(wù)，具有一定的集權(quán)性和威權(quán)性。這種特點(diǎn)固化下來(lái)成為新的傳統(tǒng)，可稱(chēng)之為傳統(tǒng)治理方式。

　　2．農(nóng)民組織的興起及對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響

　　除了村黨支部和村委會(huì)作為正式組織外，非正式的農(nóng)民組織也大量出現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)組織等。學(xué)者們圍繞著農(nóng)民組織興起的原因進(jìn)行研究，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展論、政府引導(dǎo)論、農(nóng)民參與論三種觀(guān)點(diǎn)。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展論認(rèn)為，市場(chǎng)擴(kuò)大、專(zhuān)業(yè)化分工、規(guī)模效應(yīng)是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)的原因，它強(qiáng)調(diào)這類(lèi)組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，如幫助農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)、提高收入等。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展論也解釋了農(nóng)村非經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的原因。它認(rèn)為，農(nóng)村非經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生源于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求不斷增加。9

　　政府引導(dǎo)論指出，一方面，政府放權(quán)為農(nóng)民組織的出現(xiàn)提供了生長(zhǎng)空間10。另一方面，政府為了更好地完成行政任務(wù)，在農(nóng)村推動(dòng)成立各種農(nóng)民組織，以協(xié)助政府或者村干部完成復(fù)雜而棘手的工作。11

　　農(nóng)民參與論強(qiáng)調(diào)，社會(huì)自我發(fā)育促進(jìn)了農(nóng)民組織的生成12。農(nóng)民組織發(fā)展源于農(nóng)村廣泛存在的社會(huì)資本、農(nóng)村精英的發(fā)起帶動(dòng)作用以及傳統(tǒng)文化資源的影響。

　　總體上看，農(nóng)民組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府推動(dòng)、社會(huì)發(fā)育的共同作用下不斷出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)“村支兩委”共治的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了不同的影響。一方面，農(nóng)民組織的功能是提供經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各種服務(wù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)民組織有助于提高鄉(xiāng)村治理績(jī)效。這在學(xué)者中已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。俞可平指出，農(nóng)民組織的建立減輕了鄉(xiāng)村干部身上繁重的行政任務(wù)，改善了農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的管理。13沈海燕認(rèn)為，農(nóng)民組織的出現(xiàn)可以借助民意和輿論的力量來(lái)監(jiān)督、制約村莊公共權(quán)力的不合理使用。14另一方面，農(nóng)民組織要求參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)資源的配置，使農(nóng)村治理呈現(xiàn)出多元分權(quán)治理的格局。但是，從民主的角度來(lái)說(shuō)，在一定時(shí)間段內(nèi)，農(nóng)民組織未必一定帶來(lái)民主，有可能只是作為“村支兩委”的配套設(shè)施。俞可平從正反兩方面對(duì)農(nóng)民組織作出總結(jié):“它們的出現(xiàn)對(duì)于改善農(nóng)村的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實(shí)本身就是改革開(kāi)放后中國(guó)社會(huì)政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。但是，從總體上說(shuō)，它們的自主性、獨(dú)立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問(wèn)題。”15

　　3．產(chǎn)權(quán)變化與民主發(fā)生

　　農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)由“村支兩委”共治向“多元分權(quán)治理”的轉(zhuǎn)變是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府引導(dǎo)和社會(huì)發(fā)育的背景下發(fā)生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其他二者的基礎(chǔ)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了明顯變化。鑒于此，有必要闡述財(cái)產(chǎn)權(quán)利與民主的關(guān)系。

　　理查德·派普斯對(duì)財(cái)產(chǎn)與政治之間的關(guān)系進(jìn)行了歷史梳理。他指出: “正是古希臘那種對(duì)外不承擔(dān)任何責(zé)任的私人土地所有權(quán)的出現(xiàn)才促成了世界上第一個(gè)民主政體。”16“財(cái)產(chǎn)，尤其是以作為生產(chǎn)性資產(chǎn)為主要來(lái)源的土地財(cái)產(chǎn)的廣泛分布，使得人類(lèi)歷史上第一個(gè)民主政體在雅典產(chǎn)生成為可能。”17同時(shí)，派氏以俄羅斯和英國(guó)財(cái)產(chǎn)制度的變遷來(lái)考察兩個(gè)國(guó)家政治制度的變化，他認(rèn)為俄羅斯對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不重視導(dǎo)致了專(zhuān)制，英國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立導(dǎo)致了民主制度。因此，他得出財(cái)產(chǎn)權(quán)決定民主的結(jié)論。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)產(chǎn)權(quán)與民主的關(guān)聯(lián)進(jìn)行研究。劉軍寧認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一切政治權(quán)利的先導(dǎo)，憲政民主的基石。18唐賢興認(rèn)為，在西方社會(huì)，民主制起源于既有的政治權(quán)力對(duì)增長(zhǎng)著的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的妥協(xié)，在某種程度上是財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化的政治性結(jié)果，同時(shí)又是政治制度自身在某種程度上作出調(diào)整的產(chǎn)物。19兩位學(xué)者都認(rèn)為個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利會(huì)產(chǎn)生民主。由此，學(xué)界似乎形成了一個(gè)較為一致的意見(jiàn)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生民主，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生也可能產(chǎn)生民主。二者結(jié)合起來(lái)，也就是私有財(cái)產(chǎn)及以私有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易導(dǎo)致民主政治。

　　這一觀(guān)點(diǎn)是否能解釋中國(guó)農(nóng)村的政治發(fā)展實(shí)踐呢? 實(shí)際上，在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村，財(cái)產(chǎn)的個(gè)人化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不必然導(dǎo)致民主治理，而是導(dǎo)致分權(quán)治理。這些分權(quán)治理可能有民主因素，也可能沒(méi)有民主因素，當(dāng)然分權(quán)都有一定的制衡因素。本文下面要討論的問(wèn)題是: 村莊分權(quán)式治理究竟是什么因素產(chǎn)生的? 哪一種分權(quán)可能誘致村莊的民主治理? 中國(guó)基層民主的路徑為何不同于西方?

　　二、分權(quán)治理:六個(gè)案例

　　1． 廣東順德區(qū)的村莊: 分權(quán)式民主治理

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)土地制度提出了新的要求。1995 年，順德區(qū)委、區(qū)政府決定進(jìn)行農(nóng)村土地改革，將土地“分包制”改為“投包制”、將15 年的“長(zhǎng)包制”改為3 年的“短包制”、將“分散承包”改為“集約承包”。根據(jù)這一改革，順德的 2000 多個(gè)生產(chǎn)隊(duì)被合并為197 個(gè)村居股份社，60 萬(wàn)畝農(nóng)地通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)投包進(jìn)行流轉(zhuǎn)，租給農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。概括起來(lái)，這一改革就是土地由集體占有、經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民以土地入股，占有股份。農(nóng)民通過(guò)占有股份及建立股份社來(lái)決定、監(jiān)督農(nóng)地的使用和處分，進(jìn)而影響村莊的治理。

　　“95 改革”留下了一些問(wèn)題。對(duì)此，2001 年順德再次進(jìn)行改革，實(shí)施以“固化股份，量化資產(chǎn)”為核心的農(nóng)地制度改革，即土地折價(jià)后把股份分為集體股和個(gè)人股，集體股占20%，個(gè)人股占80%，股份一次性配置到個(gè)人手中，生不增，死不減，可以轉(zhuǎn)讓和繼承。2001 年的改革使股權(quán)變成了財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　順德的兩輪農(nóng)地改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。改革促進(jìn)了順德農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多村居集體收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)民分紅也增多。改革也帶來(lái)了村莊治理結(jié)構(gòu)的變化。順德在傳統(tǒng)的“村支兩委”的基礎(chǔ)上，形成了新的組織———股份社、資產(chǎn)辦。股份社的產(chǎn)生使村莊的治理權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)有了一定的分離，農(nóng)民利用財(cái)產(chǎn)權(quán)( 股權(quán)) 影響村莊治理的能力有所增強(qiáng)，對(duì)“村支兩委”有了一定的制衡能力。這體現(xiàn)了一定的民主。

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是政府財(cái)力的增加，政府決定以村莊為基礎(chǔ)建立行政服務(wù)中心，履行政府的行政管理和服務(wù)的職能。由此，村莊治理結(jié)構(gòu)變成了黨支部、村委會(huì)、股份社、行政服務(wù)中心彼此合作又相互制衡的模式。行政服務(wù)中心的嵌入，使村莊的治理結(jié)構(gòu)從形式上出現(xiàn)了分權(quán)，在職能上出現(xiàn)了分工，而執(zhí)行仍由“村支兩委”負(fù)責(zé)，支書(shū)或村主任兼任股份社理事長(zhǎng)、行政服務(wù)中心主任。順德村莊治理的分權(quán)使農(nóng)民組織開(kāi)始走向?qū)I(yè)化，同時(shí)也產(chǎn)生了一定的民主制衡作用，這主要體現(xiàn)在農(nóng)民利用股民身份對(duì)股份社進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和參與決策上，利用村民身份對(duì)村莊進(jìn)行沖突式監(jiān)督( 即用反抗、懷疑或者責(zé)難方式進(jìn)行監(jiān)督) 。順德的分權(quán)產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)民主，經(jīng)濟(jì)民主在一定程度上促進(jìn)了政治民主。

　　2． 四川溫江區(qū)的村莊: 分權(quán)式威權(quán)治理

　　溫江區(qū)永寧鎮(zhèn)位于成都郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)村莊治理提出的挑戰(zhàn)，溫江區(qū)決定對(duì)傳統(tǒng)的“村支兩委”治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，建立以村黨支部為核心，村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)及群團(tuán)組織、村( 社區(qū)) 工作服務(wù)站為框架的組織架構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，村黨支部是核心組織，其主要職能是決策和協(xié)調(diào)，統(tǒng)領(lǐng)其他組織。村委會(huì)是自治組織，主要承擔(dān)村莊行政工作。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)及群團(tuán)組織主要從事社會(huì)治理或者社會(huì)服務(wù)。村( 社區(qū)) 工作服務(wù)站主要承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的行政性服務(wù)工作。由此，溫江永寧鎮(zhèn)的村莊治理結(jié)構(gòu)從原來(lái)的兩委“合作式治理”變成了五個(gè)組織的“分權(quán)式治理”，各個(gè)組織承擔(dān)專(zhuān)業(yè)化工作，分權(quán)和專(zhuān)業(yè)化的趨勢(shì)比較明顯。

　　對(duì)農(nóng)民的承包土地，溫江區(qū)通過(guò)還權(quán)賦能的方式賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給村莊，再由村莊統(tǒng)一租賃給外來(lái)企業(yè)，或由村莊統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)農(nóng)民被納入城市養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。在這里，承包地性質(zhì)沒(méi)有改變，但由于還權(quán)賦能，農(nóng)民的土地承包權(quán)真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民擁有承包地的處分權(quán)，可以通過(guò)出租土地獲得租金收入，也可以出讓土地承包權(quán)( 即在承包期內(nèi)的權(quán)限) 。

　　總體來(lái)看，溫江經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)政府進(jìn)行村莊治理結(jié)構(gòu)改革和土地制度改革，這種改革反過(guò)來(lái)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與順德農(nóng)村相比，溫江的集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有股份化和量化到人，農(nóng)民與自己的土地有直接的實(shí)物聯(lián)系( 順德是權(quán)利聯(lián)系) 。農(nóng)民通過(guò)土地與租賃者、村莊、企業(yè)發(fā)生關(guān)系。因此，農(nóng)民對(duì)集體的影響主要是憑借“村民身份”進(jìn)行的，即通過(guò)傳統(tǒng)的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等代議制方式影響村莊治理。顯然，溫江的民主程度沒(méi)有順德高。但是溫江村莊治理結(jié)構(gòu)從“兩委共治”變成“多元分權(quán)治理”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了分權(quán)的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)了管理的專(zhuān)業(yè)化。只是溫江的分權(quán)是一種行政分權(quán)，與順德農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)分權(quán)有較大區(qū)別，前者威權(quán)成分多些，后者民主成分多些。

　　3． 湖北蔡甸區(qū)星光村: 威權(quán)型治理

　　蔡甸區(qū)星光村是當(dāng)?shù)孛澹?20 世紀(jì) 80 年代曾擁有不少鄉(xiāng)村企業(yè)，到 90 年代末和 21 世紀(jì)初這些企業(yè)逐漸衰落。于是，蔡甸區(qū)委決定為村莊選擇一位能人帶領(lǐng)村莊發(fā)展。2008 年，村莊引進(jìn)了一位企業(yè)家作為支書(shū)，該支書(shū)上任后進(jìn)行土地改革，將村莊部分土地集中起來(lái)，建設(shè)工業(yè)園，招租工商企業(yè)，同時(shí)整治村莊，實(shí)行集中居住，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

　　星光村的土地統(tǒng)一由村莊經(jīng)營(yíng)管理，不屬于“反租倒包”，也不像順德那樣采取股份制，而是農(nóng)民采取信用方式將承包地交給村莊運(yùn)營(yíng)，即農(nóng)民基于對(duì)村支書(shū)的信任，愿意將承包地交給村莊集中經(jīng)營(yíng)。承包地交給村莊后，農(nóng)民對(duì)自己的土地?fù)碛谐邪鼨?quán)、收益權(quán)但沒(méi)有實(shí)物性的對(duì)應(yīng)關(guān)系，村莊則擁有所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。村莊利用這些土地建設(shè)工業(yè)園，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)。在新支書(shū)的帶領(lǐng)下，村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)產(chǎn)不斷增多，這又進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)新支書(shū)、村干部的信任。

　　村莊經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大并沒(méi)有對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生太多影響，該村依然是傳統(tǒng)的“村支兩委”共治方式，形成了以村支書(shū)為核心的能人治理模式。但是，村莊經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速擴(kuò)大對(duì)企業(yè)管理和村莊治理提出了新的規(guī)范性要求: 從企業(yè)層面看，逐漸以現(xiàn)代企業(yè)管理制度替代村干部管理制度勢(shì)在必行; 從村莊層面看，政府和組織部門(mén)要求對(duì)村莊集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份制改造，使農(nóng)民擁有集體經(jīng)濟(jì)的股份。

　　4． 廣東云安縣橫洞村: 分權(quán)式民主治理

　　云安縣是一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。2008 年，云安縣委、縣政府決定通過(guò)社會(huì)管理帶動(dòng)社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。前鋒鎮(zhèn)橫洞村成為改革試點(diǎn)村莊。具體的做法是: 在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在組、村、鎮(zhèn)建立三級(jí)理事會(huì)，理事會(huì)被定性為社會(huì)組織，由威望高的老年人、老黨員、外出發(fā)展的鄉(xiāng)賢、村干部共同組成; 在工作職能上，理事會(huì)作為“村支兩委”的一個(gè)重要參謀、動(dòng)員、管理組織，主要參與議政，“議政不干政，議事不決事”。理事會(huì)在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，成為“村支兩委”的重要助手，妥善處理了那些“村支兩委”管不到、管不好、管不了的事。如在“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目建設(shè)中，理事會(huì)能夠發(fā)現(xiàn)農(nóng)民需求，凝聚農(nóng)民共識(shí)。理事會(huì)中的鄉(xiāng)賢能夠提供不菲的捐助，帶動(dòng)農(nóng)民出資出力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)提供上，理事會(huì)既減輕了政府的財(cái)政和管理壓力，又解決了農(nóng)民的迫切需求。可以說(shuō)，理事會(huì)承擔(dān)了一些政府、村莊無(wú)法承擔(dān)的社會(huì)管理事務(wù)。

　　橫洞村在產(chǎn)權(quán)方面沒(méi)有任何變化，土地分戶(hù)承包，分散經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民與村莊之間因承包地而聯(lián)系，因村民身份而關(guān)聯(lián)。理事會(huì)的主要職能是社會(huì)治理，在經(jīng)濟(jì)層面暫時(shí)沒(méi)有新的功能。基于此，橫洞村理事會(huì)的建立是一種社會(huì)分權(quán)，這種社會(huì)分權(quán)源于政府的引導(dǎo)和帶動(dòng)，是為了更好地為農(nóng)民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，提高農(nóng)村建設(shè)的效率和滿(mǎn)意度。要達(dá)到這一目標(biāo)，就要通過(guò)農(nóng)民參與來(lái)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民需求，最大限度地達(dá)成共識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村自身的各種資源。因此，理事會(huì)的具體操作特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的表達(dá)和參與，使農(nóng)民通過(guò)理事會(huì)行使一定的民主權(quán)利。從實(shí)踐運(yùn)作來(lái)看，理事會(huì)對(duì)“村支兩委”有較大影響，即社會(huì)分權(quán)起到了一定的制衡作用。但是，這種分權(quán)對(duì)橫洞村的經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有什么影響，該村經(jīng)濟(jì)沒(méi)有大的發(fā)展。這種分權(quán)是否必要、能否持久，有待時(shí)間檢驗(yàn)。

　　5． 山東東平縣后口頭村: 傳統(tǒng)治理方式

　　山東東平縣的后口頭村是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村莊，大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商。村干部組織22 戶(hù)農(nóng)民建立土地股份合作社，村莊用自留土地、農(nóng)民用承包土地入股建立股份合作社。農(nóng)民通過(guò)土地入股而擁有合作社的股權(quán)，可以享受合作社的分紅。土地股份合作社理事長(zhǎng)由村支書(shū)兼任，村支書(shū)通過(guò)發(fā)展股份合作社增強(qiáng)了權(quán)威。他期望擴(kuò)大土地股份合作社，使大部分農(nóng)民加入進(jìn)來(lái)。就此而言，該村股份合作社不是村莊層面的組織，也不能影響村莊治理。但是，合作社內(nèi)部存在一定的民主機(jī)制，農(nóng)民股東和集體股東權(quán)利相等、義務(wù)相同。這種民主只涉及部分農(nóng)民，那些入社的農(nóng)戶(hù)與村集體之間存在一定程度的經(jīng)濟(jì)民主。顯然，這種民主與順德村莊的經(jīng)濟(jì)民主不同，暫時(shí)沒(méi)有導(dǎo)致村莊治理結(jié)構(gòu)的變化。

　　6． 湖南漢壽縣湖村: 傳統(tǒng)治理方式

　　湖南漢壽縣的湖村也是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村莊，大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，土地采取承包經(jīng)營(yíng)方式由農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)。村莊沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，也沒(méi)有工商業(yè)，更沒(méi)有股份合作社。村莊的治理結(jié)構(gòu)與全國(guó)各地農(nóng)村一樣，“村支兩委”構(gòu)成了村莊治理主體，同時(shí)在形式上也存在村民會(huì)議、村民代表大會(huì)，但是這些機(jī)構(gòu)基本處于不運(yùn)行狀態(tài)，也不起作用。農(nóng)民與政府、村莊聯(lián)系不多，農(nóng)民甚至可以長(zhǎng)期不與村莊和政府打交道。相對(duì)于其他五類(lèi)村莊，湖村治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有任何變化，不存在分權(quán)，也不存在制衡。

　　三、進(jìn)一步分析和討論

　　上述六類(lèi)村莊的分權(quán)狀況( 見(jiàn)表1) 有較大的不同: 有的村莊有分權(quán)，有的沒(méi)有分權(quán); 分權(quán)可分為經(jīng)濟(jì)分權(quán)、行政分權(quán)和社會(huì)分權(quán); 在分權(quán)中，有些分權(quán)帶有民主性質(zhì)，有些則帶有威權(quán)性質(zhì)。導(dǎo)致這些村莊出現(xiàn)分權(quán)差異的因素主要有如下幾點(diǎn)。

　　1． 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是導(dǎo)致村莊分權(quán)與否的重要原因。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，就越趨向于分權(quán)。如順德、溫江的村莊經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，有分權(quán)的需求。順德屬于經(jīng)濟(jì)分權(quán)，即治理權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)分離，這是一種縱向分權(quán)。溫江屬于行政分權(quán)，行政權(quán)與治理權(quán)分離，這是一種橫向分權(quán)。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村莊分權(quán)需求不大，如湖南湖村、山東后口頭村就沒(méi)有分權(quán)的內(nèi)在需求。廣東橫洞村在“村支兩委”外出現(xiàn)了理事會(huì)。這是一種社會(huì)分權(quán)，是政府引導(dǎo)、帶動(dòng)所產(chǎn)生的分權(quán)。

　　可見(jiàn)，村莊分權(quán)式治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后就會(huì)產(chǎn)生分權(quán)的內(nèi)、外在需求。內(nèi)在需求是農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身需要分權(quán)，外在需求主要是縣鄉(xiāng)政府為了更好地管理村莊、維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而引導(dǎo)村莊分權(quán)。

　　2． 政府引導(dǎo)

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生分權(quán)需求，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然導(dǎo)致分權(quán)的結(jié)果。如在上述六個(gè)村莊中，蔡甸星光村經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)，每年有幾千萬(wàn)的集體收入，卻依然實(shí)施傳統(tǒng)型的治理。全國(guó)各地有很多此類(lèi)村莊，例如山西的賈家莊、河南的劉莊等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，執(zhí)掌村莊權(quán)力的村干部一般不會(huì)自動(dòng)放棄權(quán)力，也不會(huì)主動(dòng)通過(guò)分權(quán)約束自己。因此，分權(quán)的實(shí)現(xiàn)除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素外，還需要外力的相關(guān)配合或者推動(dòng)。從順德來(lái)看，不管是股權(quán)量化、固化，還是行政服務(wù)中心的建立等，村莊分權(quán)都源于政府的推動(dòng)。溫江永寧鎮(zhèn)村莊的分權(quán)是政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)郊區(qū)城鎮(zhèn)化而強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果。云安橫洞村的分權(quán)也是政府為了解決社會(huì)管理的困境而進(jìn)行的探索。蔡甸星光村在政府、組織部門(mén)的推動(dòng)下，正在思考如何進(jìn)行股份制改造。可以說(shuō)，政府的引導(dǎo)、鼓勵(lì)是鄉(xiāng)村分權(quán)的重要推力。

　　政府引導(dǎo)、推動(dòng)村莊分權(quán)主要來(lái)自三種動(dòng)力: 一是推動(dòng)村莊發(fā)展的需求; 二是理順村莊關(guān)系的需求;三是改革創(chuàng)新或政績(jī)的需求。在這些需求的推動(dòng)下，村莊治理結(jié)構(gòu)得以完善，分權(quán)式治理得以形成。顯然，在社會(huì)管理日益復(fù)雜的情況下，單靠政府自身難以滿(mǎn)足社會(huì)成員的需求，傳統(tǒng)的“村支兩委”共治也無(wú)法達(dá)成村莊善治。政府引導(dǎo)和推動(dòng)村莊分權(quán)，在順應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的情況下，無(wú)疑保證了分權(quán)治理的有序性、穩(wěn)妥性和有效性，有助于民主的成長(zhǎng)。

　　3． 產(chǎn)權(quán)變化

　　按照傳統(tǒng)的政治理論，產(chǎn)權(quán)變化必然推動(dòng)政治變化。如前所述，村莊分權(quán)源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府引導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府引導(dǎo)決定分權(quán)，但是分權(quán)是否一定會(huì)導(dǎo)致民主則需要進(jìn)一步分析。六類(lèi)村莊存在三種分權(quán): 經(jīng)濟(jì)分權(quán)，即經(jīng)濟(jì)權(quán)與治理權(quán)的分離; 行政分權(quán)，即行政服務(wù)權(quán)與治理權(quán)的分離; 社會(huì)分權(quán)，即社會(huì)管理權(quán)與治理權(quán)分離。不同的分權(quán)對(duì)民主的影響程度不同。

　　順德的經(jīng)濟(jì)分權(quán)基于產(chǎn)權(quán)的變化，農(nóng)民個(gè)人獲得了比較明晰的、固化的、量化的股權(quán)，具有股民身份，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度比較高。由于產(chǎn)權(quán)制度的變化，農(nóng)民的個(gè)體利益與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，從而形成共同利益，增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)事務(wù)的參與意識(shí)。農(nóng)民通過(guò)股民身份參與股份社的決策，通過(guò)村民身份參與其他公共事務(wù)。因此，順德的經(jīng)濟(jì)分權(quán)必然帶來(lái)一定的民主。

　　蔡甸星光村與順德情況一樣，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊，也有產(chǎn)權(quán)變化。目前，這個(gè)村是一種威權(quán)治理，但是政府部門(mén)主張對(duì)該村的村莊集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份制改造，以明晰個(gè)人產(chǎn)權(quán)。這一產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與順德頗為相似。可以說(shuō)，這是政府借鑒珠三角等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，為提前應(yīng)對(duì)農(nóng)民可能提出的要求所做的選擇。星光村的案例從側(cè)面佐證了產(chǎn)權(quán)變化對(duì)農(nóng)村民主的促進(jìn)作用。

　　溫江村莊在產(chǎn)權(quán)制度上沒(méi)有變化，村莊的不同組織向職能專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，各種組織之間有一定的分工，但是農(nóng)民的民主能力以及其對(duì)村莊的制衡作用卻沒(méi)有任何變化。這種分權(quán)是一種威權(quán)式的分權(quán)，村莊及其各個(gè)組成部分與農(nóng)民依然是一種自上而下的行政關(guān)系，其服務(wù)也是如此。可見(jiàn)，行政性分權(quán)沒(méi)有產(chǎn)生民主制衡。

　　云安的橫洞村也沒(méi)有產(chǎn)權(quán)變化。但是需要注意的是，這個(gè)村出現(xiàn)的社會(huì)分權(quán)特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與。該村借助理事會(huì)的成立和運(yùn)作，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與村莊公共事務(wù)，形成共謀、共建、共管、共享機(jī)制，體現(xiàn)了村莊治理中的民主成分。如村莊的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”建設(shè)項(xiàng)目，從立項(xiàng)、決策、計(jì)劃到執(zhí)行都有農(nóng)民全程參與。云安橫洞村的社會(huì)分權(quán)與順德的經(jīng)濟(jì)分權(quán)一樣，都是以農(nóng)民為參與主體的分權(quán)，這種有農(nóng)民參與的分權(quán)會(huì)促進(jìn)村莊民主的成長(zhǎng)。

　　4． 治理結(jié)構(gòu)與類(lèi)型

　　由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府引導(dǎo)而形成的分權(quán)，會(huì)因分權(quán)性質(zhì)差異而具有不同的民主成長(zhǎng)能力。如果將經(jīng)濟(jì)因素分為發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)兩類(lèi)，將分權(quán)因素分為經(jīng)濟(jì)分權(quán)、非經(jīng)濟(jì)分權(quán)和不分權(quán)三種，我們便可以將六類(lèi)村莊的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行如下分類(lèi)( 見(jiàn)表2) ：

　　第一類(lèi)指村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有農(nóng)民參與的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，如順德的村莊。這導(dǎo)致“分權(quán)式民主”治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。第二類(lèi)指村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有橫向的行政分權(quán)，但是沒(méi)有農(nóng)民參與，如溫江永寧鎮(zhèn)的村莊改革。這會(huì)形成“分權(quán)式威權(quán)”治理結(jié)構(gòu)。第三類(lèi)指村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，沒(méi)有任何分權(quán)，農(nóng)民也沒(méi)有太多的話(huà)語(yǔ)權(quán)、制衡權(quán)，如蔡甸的星光村，這會(huì)形成“威權(quán)型”治理結(jié)構(gòu)。這類(lèi)村莊如果逐漸引入農(nóng)民參與的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，如進(jìn)行股份制改造，將會(huì)導(dǎo)致“威權(quán)型”治理結(jié)構(gòu)發(fā)展成具有民主因素的“分權(quán)式”民主治理結(jié)構(gòu)。第四類(lèi)指有非村莊層次的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，但是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，如東平縣的后口頭村。這類(lèi)村莊有農(nóng)民之間的合作以及部分農(nóng)民與村莊的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，但是沒(méi)有形成全村的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，只能形成“無(wú)民主—無(wú)分權(quán)”的治理結(jié)構(gòu)。第五類(lèi)指有農(nóng)民參與的社會(huì)分權(quán)，但是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，如云安縣的橫洞村。這種社會(huì)分權(quán)會(huì)促進(jìn)民主的成長(zhǎng)，但民主是否能夠持久還有待檢驗(yàn)。這類(lèi)村莊形成“分權(quán)式”民主治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然這類(lèi)治理結(jié)構(gòu)與順德有著本質(zhì)的區(qū)別。因?yàn)轫樀率且越?jīng)濟(jì)分權(quán)為基礎(chǔ)的民主分權(quán)，有著強(qiáng)勁的內(nèi)生需求。第六類(lèi)指經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，沒(méi)有任何分權(quán)，如漢壽縣的湖村。這類(lèi)村莊的治理結(jié)構(gòu)短期內(nèi)不會(huì)有任何變化，只能是“無(wú)為治理”。

　　四、基本結(jié)論

　　從上述六類(lèi)村莊的分析中，可以得出如下結(jié)論：

　　第一，中國(guó)最基層的治理單元———村莊開(kāi)始出現(xiàn)了分權(quán)，包括經(jīng)濟(jì)分權(quán)、行政分權(quán)和社會(huì)分權(quán)，傳統(tǒng)的“村支兩委”共治、合治模式已經(jīng)開(kāi)始被打破，并向多元分權(quán)治理轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可能存在分權(quán)，但主要是社會(huì)分權(quán)。中國(guó)農(nóng)村分權(quán)式治理結(jié)構(gòu)的目的在于改善政府治理，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以達(dá)到善治效果。

　　第二，影響分權(quán)的因素比較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是多元分權(quán)治理的必要條件。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，分權(quán)需求就越大。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非分權(quán)的唯一條件。村莊實(shí)踐證明，僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然形成分權(quán)治理結(jié)構(gòu)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展可能使村干部掌握資源更豐富，談判籌碼更多，可使用的治理手段更多樣，能夠更靈活地滿(mǎn)足農(nóng)民的基本需要，取得對(duì)農(nóng)民的控制。而農(nóng)民缺少對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)集體的能量，從而形成強(qiáng)集體、弱個(gè)人的村莊權(quán)力關(guān)系和命令—服從式的鄉(xiāng)村秩序。

　　第三，政府是推動(dòng)村莊治理分權(quán)的重要推動(dòng)力。僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒(méi)有政府引導(dǎo)、推動(dòng)，村莊多元分權(quán)治理格局難以實(shí)現(xiàn)。但是如果只有政府推動(dòng)，即使可以形成分權(quán)，如社會(huì)分權(quán)，是否持久也有待檢驗(yàn)。從村莊個(gè)案來(lái)看，政府引導(dǎo)的分權(quán)治理都是順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民的需求，或者將原先集中的行政事務(wù)分散到相應(yīng)的組織，或者調(diào)動(dòng)民間豐富的資源來(lái)彌補(bǔ)政府的缺位。因此，只有政府引導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合的分權(quán)才可以持久。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是必要條件，政府引導(dǎo)是充分條件。

　　第四，產(chǎn)權(quán)變化，尤其是個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的增加有利于分權(quán)，并激發(fā)農(nóng)民的參與意愿。村莊經(jīng)濟(jì)條件是治理的基礎(chǔ)和資源，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)天然增加農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)民最關(guān)心的經(jīng)濟(jì)利益。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度下，產(chǎn)權(quán)明晰將增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人利益，同時(shí)形成農(nóng)民群體的共同利益。由此，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民的參與意識(shí)被極大地激發(fā)出來(lái)。他們會(huì)及時(shí)提出個(gè)人對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的占有、使用、分配等權(quán)利主張，參與到關(guān)系其切身利益的經(jīng)濟(jì)決策、監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)中，增加自身對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，以維護(hù)其自身利益。

　　第五，群眾參與的分權(quán)能夠促進(jìn)民主的成長(zhǎng)。對(duì)于沒(méi)有農(nóng)民參與的行政性分權(quán)來(lái)說(shuō)，這類(lèi)分權(quán)往往由政府自上而下發(fā)起，有助于行政制衡，但不具有民主制衡的功能。對(duì)于有農(nóng)民參與的經(jīng)濟(jì)分權(quán)、社會(huì)分權(quán)來(lái)說(shuō)，這類(lèi)分權(quán)有助于民主的成長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)分權(quán)、社會(huì)分權(quán)二者的持久性有所不同。前者導(dǎo)致的分權(quán)式民主治理屬于內(nèi)生性需求，比較持久; 后者導(dǎo)致的分權(quán)式民主治理的持久性有待檢驗(yàn)。

　　總而言之，持久的、內(nèi)生的分權(quán)式民主治理源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府引導(dǎo)和農(nóng)民參與。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然就導(dǎo)致分權(quán)，也不必然會(huì)促進(jìn)民主的成長(zhǎng)。這與李普塞特的理論相悖，因?yàn)槔钍蠜](méi)注意到產(chǎn)權(quán)因素的影響。其次，相對(duì)于洛克、孟德斯鳩以警惕的眼光看待政府的分權(quán)理論來(lái)說(shuō)，在中國(guó)，政府是推進(jìn)分權(quán)的重要因素，也是分權(quán)式民主治理的塑造者，這或許是“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”實(shí)現(xiàn)分權(quán)、民主制衡的基本要求，即在政府比較強(qiáng)勢(shì)、社會(huì)比較弱勢(shì)的國(guó)家，不管是分權(quán)還是分權(quán)式民主都離不開(kāi)政府的推動(dòng)、鼓勵(lì)、寬容。最后，有農(nóng)民參與的產(chǎn)權(quán)變革和分權(quán)會(huì)促進(jìn)民主的成長(zhǎng)和民主的制衡。

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