為探索完善農產品市場價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，2014年我國率先啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點。目標價格補貼是一種差價補貼，其基本作用機制是政府預先確定目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售農產品，當市場價格低于目標價格時，按兩者之間的差價給農民補貼，若市場價格高于目標價格，則不啟動補貼。差價補貼既有市場價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是發(fā)達國家由市場價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的一種過渡措施，如美國的“反周期支付”、“貸款差額支付”，歐盟的“干預價格”，日本的“水稻生產收入穩(wěn)定計劃”，韓國的“稻米差價直接補貼”。東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點實施一年多來，在國內大豆、棉花市場價格下跌、國內外價差有所縮小的同時，有以下三個問題值得關注：
一是“黃箱”利用趨于增加。目標價格補貼支付的依據(jù)是目標價格與市場價格的差價和當年的種植面積、產量或銷售量，屬于世貿組織農業(yè)協(xié)定定義的“黃箱”政策，我國入世承諾此類政策的上限為各年農業(yè)總產值的8.5%。2014年，中央財政向東北三省和內蒙古撥付大豆目標價格補貼資金32.5億元，向新疆撥付棉花目標價格補貼資金240.3億元。2015年大豆、棉花目標價格分別為每噸4800元和19100元，今后即使維持目前的目標價格水平，在國際市場大宗農產品供給寬松的預期下，國家財政用于目標價格補貼的資金將呈上升趨勢。
二是“種豆、植棉”收益趨于減少。首先，與目標價格對應的市場價格是采價期內的平均價格，棉花采集軋花廠收購籽棉的價格，大豆采集糧食收儲企業(yè)、大豆加工企業(yè)收購大豆的價格，并不是農民在地頭直接出售的農產品的價格；其次，市場價格是一個平均價格，農民領到的補貼也是按照目標價格與市場平均價格的差額計算的。如果農民賣出的價格高于市場平均價格，實際得到的收入就會多一些，這就要求農民盡可能提高農產品品質，并努力把握市場節(jié)奏，爭取將產品賣個好價錢，目前我國以小農為主體的農業(yè)生產者還不具備這樣的素質和能力。
三是“賣難”現(xiàn)象趨于頻繁。目標價格補貼的出發(fā)點是政府不干預市場價格，企業(yè)按市場價格收購，有利于恢復國內產業(yè)的市場活力，這在提高收購企業(yè)市場意識的同時，也必然導致其面臨的市場價格波動風險增加，入市謹慎。2014年東北三省和內蒙古大豆、新疆棉花在開秤時都出現(xiàn)了市場購銷不活躍的情況，大豆采價期結束后尚有大量余豆，截至2015年4月底，東北三省和內蒙古整體余豆比例為30~35%，是上年同期的3倍。另外，在上市高峰期和資金需求集中的年底，也容易出現(xiàn)“賣難”現(xiàn)象，農民損失較大。2015年，“賣棉難”、“賣豆難”的問題更加突出。
2015年中央1號文件要求總結新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點經驗，完善補貼方式，降低操作成本，確保補貼資金及時足額兌現(xiàn)到農戶。借鑒發(fā)達國家的經驗，結合我國的國情和試點地區(qū)的實際情況，筆者提出以下建議：
一是調整目標價格計算公式。試點階段采取生產成本加基本收益的方法確定目標價格，生產成本包括物質與服務費用、人工成本和土地成本，建議將家庭用工折價從人工成本中扣除，加到凈利潤中，調整后的目標價格計算公式為：生產成本（物質與服務費用+雇工費用+土地成本）+基本收益保障系數(shù)（K）×（凈利潤+家庭用工折價）。這樣做主要基于三點考慮：第一，《全國農產品成本收益資料匯編2015》數(shù)據(jù)顯示，2012~2014年，三種糧食平均家庭用工折價約占生產成本的38.1%。實際情況是，目前在北方從事農業(yè)生產的勞動力基本都是無法轉移的勞動力，而這部分勞動力的成本是按市場價格計算的，虛高了人工成本；第二，農民在計算生產成本時通常不包括家庭用工折價，那么按收入扣除成本計算的凈利潤理論上低估了農民的實際收益；第三，2012~2014年，三種糧食畝均凈利潤平均為122元，加上畝均家庭用工折價384.6元，總計506.6元。調整后可以更好地實現(xiàn)保供給或調結構的政策目標。
二是完善目標價格補貼發(fā)放依據(jù)。當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量或銷售量等因素，對試點地區(qū)生產者給予補貼。2014年、2015年東北和內蒙古大豆按種植面積發(fā)放補貼，新疆棉花主要按交售量發(fā)放補貼，二者的共同點都是依據(jù)當年的面積、產量和市場價格，是完全掛鉤的補貼。而且，這種補貼發(fā)放方式需要掌握每年的基礎信息和數(shù)據(jù)，執(zhí)行成本高昂。建議可考慮參照美國2002年農業(yè)法案關于反周期支付的做法（反周期支付額=反周期支付率×單產×面積），即，單產和面積根據(jù)基期數(shù)據(jù)確定，每3年或5年調整一次，與當前的面積和產量不掛鉤，只有目標價格與市場價格的差額（反周期支付率）與當前的市場價格有關，屬于部分脫鉤補貼，這樣做不僅可以減少對生產和貿易的扭曲，而且可以有效降低執(zhí)行成本。
三是推動開展目標價格保險試點。目標價格補貼是實現(xiàn)農產品價補分離的重要方式，是一項由政府投入支持的反周期收入補貼計劃，管理的是大的、可預期的、周期性的價格波動。然而中等的、不可預期的、隨機性的價格波動則需要相應的市場化風險管理工具來應對，目標價格保險就是一種比較有效的工具。目前，在我國推動實施目標價格保險至少需要具備兩方面的條件：一是合理制定風險預期價格；二是提高商業(yè)保險公司參與的積極性。前者建議參考期貨市場價格制定，后者則需要通過財政支持來實現(xiàn)。可以預期，調整目標價格計算公式后，目標價格水平將有所下降，甚至會出現(xiàn)農民基本收益難以保障的可能，目標價格補貼和目標價格保險將共同構成保障農民基本收益的安全網。
四是建立市場應急托底預案。目標價格補貼設計本身只是保障農民的基本收益，部分抵御市場風險，不僅不能保障農民增收，更難以幫助農民規(guī)避自然風險。2015年新疆遭遇了近20天的極端高溫天氣，棉花單產下降，品質也不如往年，這種損失是目標價格補貼沒法彌補的。建議在實施目標價格補貼的同時，依據(jù)農產品生產成本制定支持價格，并設立臨界值，當市場價格低于支持價格臨界值時，中儲糧、中儲棉等大型企業(yè)結合國家儲備的需要，啟動托底預案，以市場價格收購，減少農民損失。
（作者系中國農科院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：農民日報2016年01月16日
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