為探索完善農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，2014年我國率先啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是一種差價(jià)補(bǔ)貼，其基本作用機(jī)制是政府預(yù)先確定目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場價(jià)格隨行就市銷售農(nóng)產(chǎn)品，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時，按兩者之間的差價(jià)給農(nóng)民補(bǔ)貼，若市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動補(bǔ)貼。差價(jià)補(bǔ)貼既有市場價(jià)格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是發(fā)達(dá)國家由市場價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的一種過渡措施，如美國的“反周期支付”、“貸款差額支付”，歐盟的“干預(yù)價(jià)格”，日本的“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”，韓國的“稻米差價(jià)直接補(bǔ)貼”。東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施一年多來，在國內(nèi)大豆、棉花市場價(jià)格下跌、國內(nèi)外價(jià)差有所縮小的同時，有以下三個問題值得關(guān)注：
一是“黃箱”利用趨于增加。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼支付的依據(jù)是目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)和當(dāng)年的種植面積、產(chǎn)量或銷售量，屬于世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定定義的“黃箱”政策，我國入世承諾此類政策的上限為各年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。2014年，中央財(cái)政向東北三省和內(nèi)蒙古撥付大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼資金32.5億元，向新疆撥付棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼資金240.3億元。2015年大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格分別為每噸4800元和19100元，今后即使維持目前的目標(biāo)價(jià)格水平，在國際市場大宗農(nóng)產(chǎn)品供給寬松的預(yù)期下，國家財(cái)政用于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的資金將呈上升趨勢。
二是“種豆、植棉”收益趨于減少。首先，與目標(biāo)價(jià)格對應(yīng)的市場價(jià)格是采價(jià)期內(nèi)的平均價(jià)格，棉花采集軋花廠收購籽棉的價(jià)格，大豆采集糧食收儲企業(yè)、大豆加工企業(yè)收購大豆的價(jià)格，并不是農(nóng)民在地頭直接出售的農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格；其次，市場價(jià)格是一個平均價(jià)格，農(nóng)民領(lǐng)到的補(bǔ)貼也是按照目標(biāo)價(jià)格與市場平均價(jià)格的差額計(jì)算的。如果農(nóng)民賣出的價(jià)格高于市場平均價(jià)格，實(shí)際得到的收入就會多一些，這就要求農(nóng)民盡可能提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，并努力把握市場節(jié)奏，爭取將產(chǎn)品賣個好價(jià)錢，目前我國以小農(nóng)為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還不具備這樣的素質(zhì)和能力。
三是“賣難”現(xiàn)象趨于頻繁。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)是政府不干預(yù)市場價(jià)格，企業(yè)按市場價(jià)格收購，有利于恢復(fù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場活力，這在提高收購企業(yè)市場意識的同時，也必然導(dǎo)致其面臨的市場價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)增加，入市謹(jǐn)慎。2014年東北三省和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花在開秤時都出現(xiàn)了市場購銷不活躍的情況，大豆采價(jià)期結(jié)束后尚有大量余豆，截至2015年4月底，東北三省和內(nèi)蒙古整體余豆比例為30~35%，是上年同期的3倍。另外，在上市高峰期和資金需求集中的年底，也容易出現(xiàn)“賣難”現(xiàn)象，農(nóng)民損失較大。2015年，“賣棉難”、“賣豆難”的問題更加突出。
2015年中央1號文件要求總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼方式，降低操作成本，確保補(bǔ)貼資金及時足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情和試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況，筆者提出以下建議：
一是調(diào)整目標(biāo)價(jià)格計(jì)算公式。試點(diǎn)階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標(biāo)價(jià)格，生產(chǎn)成本包括物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、人工成本和土地成本，建議將家庭用工折價(jià)從人工成本中扣除，加到凈利潤中，調(diào)整后的目標(biāo)價(jià)格計(jì)算公式為：生產(chǎn)成本（物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用+雇工費(fèi)用+土地成本）+基本收益保障系數(shù)（K）×（凈利潤+家庭用工折價(jià)）。這樣做主要基于三點(diǎn)考慮：第一，《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2015》數(shù)據(jù)顯示，2012~2014年，三種糧食平均家庭用工折價(jià)約占生產(chǎn)成本的38.1%。實(shí)際情況是，目前在北方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力基本都是無法轉(zhuǎn)移的勞動力，而這部分勞動力的成本是按市場價(jià)格計(jì)算的，虛高了人工成本；第二，農(nóng)民在計(jì)算生產(chǎn)成本時通常不包括家庭用工折價(jià)，那么按收入扣除成本計(jì)算的凈利潤理論上低估了農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，2012~2014年，三種糧食畝均凈利潤平均為122元，加上畝均家庭用工折價(jià)384.6元，總計(jì)506.6元。調(diào)整后可以更好地實(shí)現(xiàn)保供給或調(diào)結(jié)構(gòu)的政策目標(biāo)。
二是完善目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時，國家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)和種植面積、產(chǎn)量或銷售量等因素，對試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼。2014年、2015年東北和內(nèi)蒙古大豆按種植面積發(fā)放補(bǔ)貼，新疆棉花主要按交售量發(fā)放補(bǔ)貼，二者的共同點(diǎn)都是依據(jù)當(dāng)年的面積、產(chǎn)量和市場價(jià)格，是完全掛鉤的補(bǔ)貼。而且，這種補(bǔ)貼發(fā)放方式需要掌握每年的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)，執(zhí)行成本高昂。建議可考慮參照美國2002年農(nóng)業(yè)法案關(guān)于反周期支付的做法（反周期支付額=反周期支付率×單產(chǎn)×面積），即，單產(chǎn)和面積根據(jù)基期數(shù)據(jù)確定，每3年或5年調(diào)整一次，與當(dāng)前的面積和產(chǎn)量不掛鉤，只有目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差額（反周期支付率）與當(dāng)前的市場價(jià)格有關(guān)，屬于部分脫鉤補(bǔ)貼，這樣做不僅可以減少對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲，而且可以有效降低執(zhí)行成本。
三是推動開展目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)補(bǔ)分離的重要方式，是一項(xiàng)由政府投入支持的反周期收入補(bǔ)貼計(jì)劃，管理的是大的、可預(yù)期的、周期性的價(jià)格波動。然而中等的、不可預(yù)期的、隨機(jī)性的價(jià)格波動則需要相應(yīng)的市場化風(fēng)險(xiǎn)管理工具來應(yīng)對，目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)就是一種比較有效的工具。目前，在我國推動實(shí)施目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)至少需要具備兩方面的條件：一是合理制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期價(jià)格；二是提高商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的積極性。前者建議參考期貨市場價(jià)格制定，后者則需要通過財(cái)政支持來實(shí)現(xiàn)。可以預(yù)期，調(diào)整目標(biāo)價(jià)格計(jì)算公式后，目標(biāo)價(jià)格水平將有所下降，甚至?xí)霈F(xiàn)農(nóng)民基本收益難以保障的可能，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)將共同構(gòu)成保障農(nóng)民基本收益的安全網(wǎng)。
四是建立市場應(yīng)急托底預(yù)案。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼設(shè)計(jì)本身只是保障農(nóng)民的基本收益，部分抵御市場風(fēng)險(xiǎn)，不僅不能保障農(nóng)民增收，更難以幫助農(nóng)民規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)。2015年新疆遭遇了近20天的極端高溫天氣，棉花單產(chǎn)下降，品質(zhì)也不如往年，這種損失是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼沒法彌補(bǔ)的。建議在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的同時，依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本制定支持價(jià)格，并設(shè)立臨界值，當(dāng)市場價(jià)格低于支持價(jià)格臨界值時，中儲糧、中儲棉等大型企業(yè)結(jié)合國家儲備的需要，啟動托底預(yù)案，以市場價(jià)格收購，減少農(nóng)民損失。
（作者系中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報(bào)2016年01月16日
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