[摘要]目的：探究鄉村治理體制與村級衛生人力資源配置的關系。方法：歷史比較法和文獻分析法。結果：建國以來我國的鄉村治理經歷了從“人民公社”體制向“鄉政村治”體制的轉型，村級衛生人力資源配置經歷了從“赤腳醫生”到“鄉村醫生”的變遷；在這個過程中，鄉村治理體制轉型深刻影響了村級衛生人力資源配置的變遷——農村的經濟基礎及其組織方式和鄉鎮政府所處的財政體制及條塊關系制度環境的變遷對村級衛生人力資源配置及其變遷產生了巨大的影響。結論：村級衛生人力資源配置與鄉村治理體制密切相關，當前村級衛生人力資源配置面臨的困境及其解決之道需要引入鄉村治理的視角。
[關鍵詞]村級衛生人力資源配置；鄉村治理體制轉型；經濟基礎；組織模式
1導言
醫療衛生事關國計民生，具有十分重要地位。建國以來，我國醫療衛生事業發展經歷了劇烈變遷。集體時代，我國曾用占世界2%的醫療衛生資源促進了占世界22%人口的健康，創造了醫療衛生“奇跡”，被譽為以最少投入獲得最大健康收益、非常適合廣大發展中國家學習和借鑒的“中國模式”。但到21世紀初，我國卻在世界衛生組織191個成員國“衛生財務負擔公平性評價”中位列倒數第四，成為全世界衛生總績效最不公平的國家之一。
醫療衛生資源配置是醫療衛生工作的核心。在醫療衛生的人財物方面，人往往是最可寶貴的。醫療衛生人力資源的配置狀況對醫療衛生工作的成敗具有決定性作用。到1975年底，全國共有150余萬的赤腳醫生、390多萬的衛生員和接生員，村級衛生人員總數達到了500多萬。但在改革開放后，相對于快速的經濟發展，我國衛生事業的發展、尤其是農村衛生事業的發展嚴重滯后。其中，村級衛生人力資源的問題及配置扭曲最為顯著，農村衛生人員老化、數量不足、分布不均衡，后繼乏人、學歷偏低和服務質量不高等現象突出。
那么，村級衛生人力資源配置變遷的決定因素是什么？或者說，如何解釋當前我國村級衛生人力資源配置遇到的問題？對此學界大體有兩種觀點：一種是“市場化改革不徹底”論。這種觀點認為，醫療衛生體制改革嚴重落后于市場經濟體制改革，造成了我國村級衛生人力資源配置的困局；具體來說，計劃經濟體制遺留下來的僵化的衛生管理體制和不恰當的行政管制削弱了市場對醫療衛生資源的動員效力，從而降低了醫療衛生資源的供給和優化配置。另一種是“政府責任缺失”論。這種觀點認為，醫療衛生的特殊性決定了“由國家主導的醫療衛生體制在公平和效率的平衡上要比由市場主導的體制好”；而政府責任缺失——尤其是政府財政和政策支持缺失是造成村級衛生人力資源配置問題的主要原因。
實際上，村級衛生人力資源的配置受到市場力量和政府力量的雙重影響。因此，上述兩種解釋都有一定的道理，但也存在共同缺陷——過于宏觀。村級衛生人力資源配置是一個比較微觀的問題，用“市場化”或“政府主導”等既宏觀又抽象的大詞來解釋，很容易變成脫離具體時空的“套套邏輯”，因此也很容易被駁斥。比如，美國具有較高市場化程度的醫療衛生體制，但卻并沒有能夠解決該國醫療衛生人力資源配置的問題，因此“市場化改革不徹底論”并不完全正確。同樣，自從新世紀以來，我國出臺了大量農村衛生人才培養的相關政策文件，但村級衛生人力資源依舊面臨著嚴峻問題，這說明“政府責任缺失論”也存在局限性。新的解釋框架需要從宏觀層面降一個層次，在中觀層面進行分析和探究。
前衛生部部長錢信忠認為：我國的農村醫療衛生制度，“特別是其中的集體衛生組織、合作醫療和鄉村醫生之所以能夠在中國農村大地上產生、發展并堅持下來，絕不是偶然的，而是同我國的社會制度、經濟結構和管理體制密切關聯”。這一論述為中觀研究指明了方向。首都醫科大學“醫改背景下首都農村衛生人力資源配置研究”課題組認為，“讀不懂農村，讀不懂農民，不了解農村治理模式的變化及由此帶來的農村社會經濟文化的變化，就無法制定出適合農村衛生人力資源配置的政策”。他們的調查研究將村級衛生人力資源配置與鄉村治理體制創造性地勾連起來，形成了富有生機的研究進路和解釋框架。本文受上述成果啟發，試圖從變遷的角度探究村級衛生人力資源配置與鄉村治理體制的關系。
2從“人民公社”到“鄉政村治”：鄉村治理轉型
建國以來，我國鄉村治理體制或治理模式發生了巨大變化。具體來說，就是以20世紀80年代初的改革開放為節點，鄉村治理從“人民公社”體制向“鄉政村治”體制轉型。
2.1“人民公社”體制
人民公社體制的形成具有一定的時代背景。新中國成立之初，國家一窮二白，社會百廢待興。在完成新民主主義革命之后，我國開始進行社會主義革命和建設。面對如何將長期處于松散狀態的中國鄉村社會緊密地整合到國家的體系之中這個中國20世紀的基本時代問題，國家采取了“全能主義政治”的方式進行“社會革命”，解決國家與社會的關系。
人民公社體制的形成有一個歷史過程。在農業經濟方面，我國于1952年開始、并在1956年基本完成了社會主義改造，實現農村土地等生產資料的社會主義公有制（即農民集體所有制）轉變。而在農村社會和農民組織方面，先后成立農村互助組、初級社和高級社，并于1958年將基層政權機構（鄉人民委員會）和集體經濟組織的領導機構（社管理委員會）合為一體，統一管理全鄉全社的政治、經濟、社會、文化等各種事務，因此建立了“政社合一”的“人民公社”。后來因為大躍進、三年自然災害等歷史教訓，國家調整了人民公社內部各級組織之間的關系模式，最終形成了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制。
人民公社體制具有極強的資源動員和社會控制能力。通過“人民公社—生產大隊—生產（小）隊”這樣一個三級基層政權組織體系，人民公社體制形成了一張緊密的“權力-資源-文化”網絡結構。在農村，幾乎所有的人、財、物等都被緊緊地編織和網絡進了這一張大網之中，朝著既定的目標和計劃，實現各種資源的有序配置。而公社、大隊和小隊這三級基層政權組織就像是這張大網上的各個結點，它們相互之間實行分級管理，從而可以比較深入地進入到農村的各個層面。在這種體制之下，鄉村治理表現為高度的“全能主義”特征。
2.2“鄉政村治”體制
人民公社體制在取得輝煌歷史成就的同時也帶了嚴重危機。1978年12月召開的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕。在農業經濟方面，農村土地實行了家庭聯產承包責任制，也即在確保農村土地集體所有制不變的情況下，土地的承包經營權下放到戶。自此，農村從集體經濟為主轉變為以家庭經濟為主，人民公社體制的經濟基礎受到嚴重沖擊。1982年修訂的《憲法》將鄉鎮政府規定為基層農村政權機關，將村民委員會規定為基層群眾自治組織，從而初步勾勒了“鄉政村治”的新模式。1983年中央要求全國實行政社分開，人民公社改制為鄉鎮人民政府，生產大隊改制為行政村。自此，人民公社體制解體。1988年實施《村民委員會組織法（試行）》，實行村民自治。鄉政村治的鄉村治理模式正式確立。
“鄉政村治”是對國家基層政權組織和農民群眾自治組織之間關系模式的一種概括和簡稱。所謂“鄉政村治”，具體來說，就是指國家基層政權建立在鄉鎮一級，在鄉鎮以下的村實行村民自治。或者說，鄉鎮一級人民政府屬于最基層的國家政權組織；而在村一級，國家不設政權組織，村一級依法設立的村民委員會屬于農民群眾自治組織，實行村民自治。這就在根本性質上區別了鄉鎮政府和村委會組織。而且，鄉鎮政府與村民委員會之間的關系是指導與被指導的關系，而不是領導與被領導的關系，因此也不存在上下級關系。
“鄉政村治”體制使鄉鎮政府的職能發生重大改變，減少了鄉鎮政府的治理資源，削弱了鄉鎮政府的治理能力，從而也改變了鄉鎮政府的行為邏輯和工作重心。與此同時，“鄉政村治”體制也使村民委員會的職能和決策機制發生了重大改變，國家政權退出村莊，農村經濟從集體回歸家庭和市場，激發了農民的生產積極性，也帶來了農民的流動和分化。
3從“赤腳醫生”到“鄉村醫生”：村級衛生人力資源配置變遷
村級衛生人力資源配置并非歷來就是一個全國性的公共議題。在漫長的傳統時期，它僅僅是鄉村社會內部、乃至私人家庭內部的事務；只有到了現代社會，它才變為了一項帶有普遍性的社會公共事務，對政府責任及其行為邊界提出要求。建國以來，以改革開放作為節點，我國的村級衛生人力資源配置經歷了從“赤腳醫生”到“鄉村醫生”的變遷。
3.1赤腳醫生：興起與輝煌
農村衛生人力資源的配置是現實需要的產物。建國前，農村醫療衛生服務主要依靠個體中醫、西醫、草醫、游醫、江湖郎中乃至巫婆神漢等角色供給，由于他們的組織化程度比較低，醫療衛生服務能力也非常有限，導致農民的醫療衛生服務需求長期得不到滿足，缺醫少藥的情況十分嚴重。因此在建國后，村級衛生人力資源的配置很快就被納入了國家視野。
赤腳醫生的出現有一個歷史過程。1951年中央政府提出建立和發展基層衛生組織，培養大量基層衛生人員，即衛生員、婦幼保健員（助產助理員）和護士助理員。1952年底全國90%的地區已經建立了縣級衛生機構。1956年農業生產合作社開始興辦保健站，培養保健員。1957年開始規范和整合鄉村各類衛生組織，將其納入政府管理。1958年國家在人民公社設衛生院，生產大隊設衛生所，生產小隊設不脫產衛生員（保健員）。自此，農村三級醫療衛生保健網的框架基本搭成。然而，只有框架是不夠的，村級衛生人力資源的供給遠遠滿足不了農民的需求，且城鄉之間的醫療衛生資源——尤其是衛生人力資源的配置存在嚴重的不均衡。于是，基于現實需要，國家啟動了新的村級衛生人力資源培養教育體制。其中，最著名的是毛澤東主席于1965年作出“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的“六·二六”指示。這個指示要求要縮短學制、降低招生學歷要求和改變培養方法，志在短期內為農村培養出大批半農半醫、也即不脫產的衛生人才。這些農村衛生人員憑借集體籌資的合作醫療制度，依靠“記工分”的方式獲得勞動報酬，被農民親切地稱為“赤腳醫生”。
赤腳醫生在快速發展中不斷地被規范和管理。赤腳醫生，及其與農村合作醫療制度，一并充實了縣鄉村三級醫療衛生保健網絡體系，有效地回應了廣大農村缺醫少藥的基本現實和迫切需要，從而極大地改善了我國農村的醫療衛生條件，創造了舉世無雙的醫療衛生事業奇跡，獲得了全世界的贊譽。1979年衛生部等部委發布《農村合作醫療章程（試行草案）》，加強對赤腳醫生的管理和培訓，并于當年進行赤腳醫生考核，頒發“赤腳醫生證”，同時清退考核不合格者。1980年衛生部提出赤腳醫生要達到相當于中專的水平的要求。
3.2鄉村醫生：變革及問題
1981年國務院首次提出用“鄉村醫生”代替“赤腳醫生”問題。1985年全國衛生廳局長會議正式提出停止使用“赤腳醫生”這個名稱。第二天，《人民日報》發表《不再使用“赤腳醫生”名稱，鞏固發展鄉村醫生隊伍》，標志著赤腳醫生向鄉村醫生的轉變。
從赤腳醫生到鄉村醫生，表面上看僅僅是對村級衛生人員的稱呼上的變化，但其背后卻具有性質上的根本差異。1985年衛生部規定，所有農村衛生人員一律進行考試，考試合格后授予“鄉村醫生證書”，屬中級職稱；考試不合格的或未參加考試的統稱為“衛生員”，屬初級職稱。當年有125萬赤腳醫生參加考試，僅有一半的通過率；第二年有129萬衛生員參加考試，也僅有64萬人被授予鄉村醫生證書。農村衛生人力資源開始大幅度減少。
國家對村級醫療衛生機構政策進行了相應改革。1985年國務院提出，允許多種形式半醫，可以實行看病收費制度。與此同時，農村合作醫療制度也遭遇到了重挫，合作醫療快速萎縮和和衰敗，其覆蓋率從1982年的52.8%猛然下降到1983年的11%，農民普遍開始自費看病。自此，赤腳醫生體制徹底瓦解，鄉村醫生被納入到了市場經濟的軌道之中。
改革后的村級衛生人力資源配置面臨艱難轉型。村級衛生人力資源主要依靠市場配置的體制，雖然調動了一部分村級醫療衛生人員的工作積極性，但也同時帶了愈益嚴重的農村醫療衛生問題：從農民的角度來說，表現為看病難、看病貴，因病致貧、因病返貧問題突出；而從村級衛生人力資源配置的角度看，表現為村醫棄醫改行，鄉村醫生、衛生員、保健員的數量急劇減少，村級衛生人員的年齡和知識結構普遍老化、且后續補充不足；與此同時，合作醫療制度快速萎縮，村衛生室關門，空白村增多，醫療衛生資源的分布嚴重不均衡。
4鄉村治理轉型與村級衛生人力資源配置的變遷
如何理解赤腳醫生的興起和輝煌？以及，如何看待鄉村醫生的出現和變化？這些問題歸根結底是要揭示：建國以來我國村級衛生人力資源配置變遷所體現出來的規律和邏輯。而且，這些規律和邏輯，將能夠為解決我國村級衛生人力資源配置目前所面臨的問題提供非常重要的啟發和借鑒。因此，村級衛生人力資源配置的研究具有理論和實踐的雙重意義。
實際上，村級衛生人力資源配置及其變遷與鄉村治理體制及其變革具有很強的相關性乃至因果性。這是因為，就村級衛生人力資源配置來說，它不僅與農村的政治、經濟、社會、文化等方面密切相關，而且也與國家的農村醫療衛生管理體制緊密相連；而就鄉村治理模式而言，它不僅會對農村的政治、經濟、社會和文化產生深刻作用，而且也會影響到國家的農村醫療衛生制度和政策的落實和效果。這樣，通過村莊和基層政權，就能夠把村級衛生人力資源配置的問題與鄉村治理模式的問題聯系起來。將村級衛生人力資源配置的變遷放置在我國鄉村治理轉型的大背景下進行研究和分析，往往就會形成很多新的發現和結論。
鄉村治理的核心是農村集體與鄉鎮政府之間的關系及其互動模式。以下分別從這兩個層面分析村級衛生人力資源配置的變遷。
4.1農村集體：經濟模式與組織方式
建國以來，我國農村在經濟和組織發生了巨大的變化。具體來說，在經濟方面，農村經濟經歷了從“家庭經濟”到“集體經濟”再到以“家庭經濟為主”轉變；而在組織層面，農民組織經歷了從“傳統宗法組織”到“人民公社體制中的一級基層農村政權組織”再到“農民群眾自治組織”變遷。在集體時期，依托于集體經濟的經濟基礎和人民公社體制的組織基礎，極大地整合和動員了社會資源，從而使村級衛生人力資源出現了大發展、大繁榮的局面。而在改革開放以后，原有的經濟基礎和組織基礎已經不復存在，而建立在家庭經濟和高度分散且流動性強的小農基礎之上的村莊，卻又日益出現經濟上的差別、進而因為經濟差別而出現了社會上的分化，導致了村級衛生人力資源的配置扭曲，農村衛生事業面臨挑戰。
4.1.1農村經濟模式變遷深刻影響了村級衛生人力資源配置的變遷。
傳統時期，農村是高度自給自足的自然經濟或小農經濟，在這樣微薄的經濟基礎及相應社會基礎之上，不可能有為廣大農村提供穩定的普遍可得的醫療衛生服務。只有到了建國后，依托于強有力的集體經濟，村級醫療衛生服務的供給才逐步地在農村具備可能性和現實性，并且在中央和國家領導人將“農村醫療衛生工作”定位為一項“政治任務”的高位推動背景下獲得大發展。后來，隨著國家層面高位推動力度的減弱，以及改革開放后農村集體經濟的瓦解，使得原來建立在集體經濟基礎之上的村級衛生人力資源配置面臨極大困境。在國家迫于財政壓力將醫療衛生事業“甩包袱”式地推向村莊和社會時，以市場為主導的村級衛生人力資源配置卻出現了資源配置結果與社會普遍期待出現較大錯位的現實困境。
村莊經濟轉型使村級衛生人力資源的配置面臨巨大挑戰。以人才培養為例，目前，絕大多數的村集體經濟是空殼，難以支持和培養所需的村級醫療衛生人才；而以家庭經濟為基礎培養起來的醫療衛生人力資源，自然是要以家庭經濟利益的最大化為根本指向的；當村級范圍內的醫療衛生收入不足以滿足其利益期待時，必然留不住這些新的醫療衛生人力資源。再以衛生人力資源的配置為例，農民支付能力較差的地區，往往出現缺醫少藥的局面；而在某些經濟條件比較充裕的地區，則出現了醫療衛生機構的重疊和醫療衛生人員的扎堆。
4.1.2農民組織模式變遷也深刻影響了村級衛生人力資源配置的變遷。
在集體時期，村級成立了生產大隊，下設生產小隊。通過“人民公社—生產大隊—生產小隊”基層農村三級政權組織，國家政權力量的觸角得以延伸到千家萬戶，對鄉村社會進行全面滲透和全面控制，因此具有很強的資源動員能力和社會控制能力。依靠村社傳統資源和這種全能主義的環境，村級組織具備了回應廣大農民對醫療衛生服務需求的能力，使赤腳醫生和合作醫療制度得以快速而又廣泛地興起和發展。到了改革開放之后，國家政權力量退出村莊，國家政權以鄉鎮作為基層政權組織，而在村一級實行村民自治制度。沒有了國家政權力量和權威的支撐，建立在村民自治制度基礎上的村民委員會普遍出現“治理資源減少”和“治理能力弱化”的問題，表現為村莊公共事務難以決策、決策之后難以落實等基本物質資源缺乏困境和農民集體行動困境等問題，農民難以村委會的領導下“組織起來”。
4.2鄉鎮政府：財政體制和條塊關系
建國以來，我國鄉鎮政權的行為邏輯發生了巨大變遷。財政體制和條塊關系的變化是導致鄉鎮政權行為邏輯發生變化的決定性因素。財政體制即鄉鎮政府的收入來源和支出方式，它決定了鄉鎮政府行為的經濟基礎，而條塊關系即鄉政府與各個政府部門的制度化的關系決定了鄉鎮政府行為的體制環境。鄉鎮政府的行為邏輯深刻影響了村級衛生人力資源配置。
4.2.1財政體制變遷對村級衛生人力資源配置產生巨大影響。
村級衛生人力資源配置具有公共物品屬性，因此理應獲得國家財政支持。然而，建國以來的很長一段時間里，政府都回避了進行財政供給的責任。即使是在農村醫療衛生工作取得大發展時期，國家也僅僅是在政治動員和組織推動上發揮了不可缺少的作用，但從財政角度看，對于這一重大民生，國家公共財政供給確實嚴重缺乏。不過，從廣義的財政角度看，也即從資源動員和和調配能力來看，人民公社時期和改革開放后—尤其是取消農業稅以后，鄉鎮政府在資源配置能力方面存在巨大的差異，從而影響了村級衛生人力資源的配置。
在人民公社時期，雖然沒有來自上面的公共財政供給，但是憑借人民公社“政社合一”的體制優勢，通過強有力的組織機制和政治動員，鄉鎮政府整合和調動了雖然稀薄但卻巨量的村莊內部資源，克服了村級衛生人力資源配置的資源瓶頸，在高位推動的背景下，迅猛地推進了農村醫療衛生事業的進程和發展。而在改革開放后實行的政社分離、財稅包干體制下，雖然一方面調動了地方政府發展經濟的積極性，但在另一方面也改變了基層政府的行為邏輯和面向：鄉鎮政府普遍“重經濟發展而輕民生事業”，并將民生責任向社會轉嫁，加大了農民的醫療衛生支出壓力。取消農業稅后，鄉鎮政府的收入與農業脫鉤，使得鄉鎮政府與農民關系“懸浮”；且由于缺乏充足和穩定的收入來源，多數基層政府愈益“空殼化”，連維持基本運轉都缺乏保障，更何談有資源和能力進行農村醫療衛生方面的民生投入。
實施新型農村合作醫療制度以來，通過農民個人繳費與中央、省、市、縣四級政府財政按標準進行補助的形式，國家重構了我國農村醫療衛生事業的投資體制。農村衛生投資體制、尤其是財政支出結構的變化深入影響了村級衛生人力資源配置。雖然國家也鼓勵鄉鎮政府、村集體等積極配套資金，但絕大多數的鄉鎮政府和村集體沒有能力、而部分鄉鎮政府和村委會沒有意愿為此進行投入。新型農村合作醫療采取“以縣為單位”進行統籌，鄉鎮政府的主要職能是收繳新農合的個人籌資部分和對新農合政策的宣傳及動員等配合性工作。鄉鎮政府在農村醫療衛生事業的事權越來越小，從而與村級衛生人力資源配置也越來越脫鉤。
4.2.2條塊關系變遷對村級衛生人力資源配置也產生了巨大影響。
村級衛生人力資源配置作為一項公共事務與政府組織方式密切相關。我國政府系統十分復雜，包括不同層級單元和各種組成部門，被形象地稱為“條條”和“塊塊”兩種類型。“塊塊”是指統管某區域全部行政行為的地方行政當局，也即各級政府；“條條”是指依據相關法律和業務從上到下設立的垂直職能部門，即各局、委、辦等。條條塊塊都能依法制定政策，而鄉鎮政府作為基層政權，基本上沒有制定政策的權力，主要承擔執行政策的任務。因此，在具體工作中不僅要受塊塊領導，也要受條條領導。正所謂“上面千條線，下面一根針”，條條塊塊制定的政策大多是通過鄉鎮政府這“一根針”到達農村的。但也有一些上級政策繞開了鄉鎮政府，“一竿子插到底”。不同政策輸送和執行方式具有不同的政策效果。
村級衛生人力資源配置采取什么樣的政府組織方式，對該項事業的推進具有十分重要的影響。從建國后到人民公社以前，農村醫療衛生事業基本上以衛生部門和教育部門等“條條”為主，雖然在縣級醫療衛生工作中取得了巨大進展，但卻也面臨著難以深入到鄉村內部的困境。醫療衛生資源在城鄉之間的不均衡配置引起了兩個方面的行動：一是促使了鄉村社會的自力更生，以創辦醫療互助組織等方式進行了農村醫療衛生資源的自我配置；二是引起了高層的極端不滿，促使其采取高位推動的方式強制性地對城鄉醫療衛生資源進行再配置，其標志就是著名的“六·二六”指示。人民公社體制將上述農村和高層的意圖相對接，從而強化了這兩種行動的效果。具體來說，一方面人民公社體制將農村自發出現的醫療衛生資源自我配置納入到了政府體系之內，增強了對醫療衛生資源的統籌能力；另一方面人民公社體制有力地貫徹和落實了“將醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示精神，農村醫療衛生工作變為以政社合一的“人民公社”為主的發展模式，突破了條條主導下繁瑣的科層規則和部門單兵作戰的局限性，從而使農村醫療衛生事業得以快速發展起來。然而，快速發展中也出現了技術能力參差不齊、專業化程度不高和醫療衛生資源有限導致醫療衛生制度的保障能力低下等問題。改革開放后，農村醫療衛生重新回到了以條條為主、進行“垂直管理”的模式。村級衛生人力資源配置從粗放發展向規范化、系統化和專業化發展的方向轉變。在這個過程中，鄉鎮政府逐漸地在農村醫療衛生工作中處于邊緣化的境地，部分地區是不愿意、而普遍地是沒有資源、能力和權力顧及到農村醫療衛生以及村級醫療衛生資源配置的工作。
歸根結底，當前我國村級衛生人力資源配置正處于艱難的轉型階段。原有的以鄉鎮政府為主的配置模式已經解體，而新的以條條為主的配置模式尚難以跟上和適應農村的現實需求，從而導致了目前我國農村醫療衛生工作以及村級衛生人力資源配置所出現的問題。
5結語
村級衛生人力資源配置問題是一個非常復雜的問題，牽扯到農民、村級組織、鄉鎮政府和政府部門等多種力量及其相互間的關系模式。簡單地將目前我國村級衛生人力資源配置所面臨的問題歸結為“市場”或者“政府”等宏觀層面的因素是不夠的，因為在這些大詞之下，還可以有更加深入的機制分析和中層研究。鄉村治理體制包含了農民、村級組織、鄉鎮政府和政府部門及其相關關系，構成了村級衛生人力資源配置的體制環境。鄉村治理與村級衛生人力資源配置密切相關，鄉村治理體制轉型也必然會影響到村級衛生人力資源配置變遷。
本文首先考察了建國以來我國鄉村治理的轉型和村級衛生人力資源配置的變遷狀況，并通過村級組織的經濟基礎及其組織方式和鄉鎮政府所處的財政體制和條塊關系制度環境的變遷對村級衛生人力資源配置產生的影響，從而將鄉村治理與村級衛生人力資源配置聯系在了一起。文章認為，鄉村治理轉型對村級衛生人力資源的配置具有十分重要的影響。當前我國村級衛生人力資源配置出現困境，在很大程度上是鄉村治理轉型本身所面臨的困境以及村級衛生人力資源配置政策不適應現行鄉村治理體制的實際所致。因此，解決村級衛生人力資源配置的問題，首先需要調整村級衛生人力資源配置政策，以適應鄉村治理的現實情況和實際需要；同時，還要看到當前鄉村治理轉型本身所導致的基層組織治理資源貧乏、治理能力弱化等困境，要通過加強基層組織和基層政權的建設，積極應對鄉村治理轉型的困境。
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基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目：完善基層社會治理機制研究（14JZD030）。
作者簡介：田孟（1988-），博士在讀，研究方向：農村社會學、鄉村治理和基層醫療衛生制度。
中國鄉村發現網轉自：《中國衛生經濟》2016年第2期
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