近年來，垃圾圍城、霧霾鎖國、飲水危機以及農產品質量安全等一系列與環境相關事件的發生，損害了公眾健康，但也喚醒了公眾的環境意識，更增強了中央鐵腕治污的決心。對環境問題的關注達到前所未有的高度，可以說加強環境保護是全民心聲的最大公約數之一。
自2004年以來，在一系列強農惠農政策的支持下，我國農業綜合生產能力穩步提升，糧食生產實現歷史性的“十二連增”，農民收入增長實現“十二連快”，我國糧食綜合生產能力穩定躍上新臺階。可以說，我國農業正在變強、農民也在變富，但農村并不美。過去一段時間，農業發展主要依靠拼資源來獲取足夠的產量，同時帶來嚴重的環境污染問題，資源環境的紅燈已經向農業亮起，如果說農業農村是全面建成小康社會、實現“中國夢”的短板，那么農業農村環境問題則是短板中的短板。
中國農業環境問題突出
在此主要聚焦與農業生產緊密相關的環境問題，主要包括兩個方面：
一是工業和城市污染向農村轉移導致的農產品產地環境污染，主要涉及灌溉用水和耕地土壤質量。據統計，2012年全國水體環境質量劣于III類的比例為33%，在主要水污染物排放中，工業和城市生活COD排放量占全國排放總量的52.4%，氨氮排放量占全國排放總量的68.2%，工業和城市生活污染物排放依然是水體環境質量惡化的首要原因。根據2014年4月環保部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤總的超標率為16.1%，耕地的點位超標率為19.4%，中東部地區已經有5000多萬畝耕地為中重度污染，已經不適宜農作物種植。耕地中重金屬的來源主要為工礦企業的尾水排放。
二是農業生產本身對環境造成的污染。一方面，種植業化學投入品的大量使用和吸收率不高。2013年全國化肥施用量為5912萬噸，每公頃施用量為480公斤，是國際安全施用水平的兩倍多。據測算，全國化肥當季吸收率約為35%，部分氮、磷元素通過徑流進入河流和湖泊，已成為導致水體富營養化的重要原因。全國農藥年用量超過180萬噸，有效利用率為15%—30%，農藥的過量使用及其包裝廢棄物，對水體、土壤、人體健康以及周邊生態環境造成直接危害。另一方面，畜禽養殖污染排放較大。據環保部、國家統計局、農業部2010年2月共同發布的《第一次全國污染源普查公報》，全國畜禽養殖業糞便年產生量2.43億噸，尿液年產生量1.63億噸；排放化學需氧量（COD）1268.26萬噸，總氮102.48萬噸，總磷16.04萬噸，銅2397.23噸，鋅4756.94噸。畜禽養殖排放的COD約占農業排放總量的96％，占全國COD總量的比例達45％。
農業環境污染帶來的負面影響是多方面且深遠的。一是對農業持續生產能力的威脅。化肥過度投入導致土壤板結，污水灌溉引發的土壤污染，都會致使種植業生產力下降。根據楊丹輝（2010）估算，2000—2005年間，山東省由于污水灌溉導致的土壤污染造成的作物損失達數百億元。二是對農產品質量安全造成嚴重威脅。近年來，被媒體廣泛報道的湖南鎘大米、海南“毒豇豆”、山東濰坊“毒生姜”等食品安全事件都是環境污染或農藥的不當使用而造成。三是環境污染和質量安全事件借助現代網絡媒體迅速傳播后，會進一步放大為消費者對農業生產行為甚至政府行為的不信任，這將嚴重惡化農業可持續發展的社會環境。
綜上，加強農業環境治理既是資源環境約束倒逼的應對之舉，也是農業自身謀求可持續發展、實現綠色轉型的主動之措，更是順應大勢，為全面建成小康社會、實現“中國夢”補齊短板的必然之策。
農業環境治理體系的內涵
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。盡管《決定》沒有專門闡述國家治理體系和治理能力現代化的定義，但是從《決定》的內容來看，與西方政治學治理理論（Governance Theory）中的政治現代化（Political Modernization）有神似之處，在該理論中，從政府管理到社會治理（From government to governance）是政治現代化（Political Modernization）的核心表征。事實上，經過30多年的改革開放和市場化進程，我國已經走在政治現代化的道路上，例如在環境保護領域更多地利用市場手段、強調公眾參與、增加地方政府的自主權。當然，基于我國現階段實情，例如非政府組織（NGO）的數量以及參與社會治理的能力仍然不夠，我國的政治現代化不能完全套用西方模式，尤其不同的是，我們仍然強調政府在社會治理中的主導作用。
這里所指的治理既非傳統意義上的以政府為單一主體的管理（Management），也不等同于技術意義上的污染治理（Treatment）。從《決定》可以看出，國家治理體系和治理能力現代化總體上遵循“多方參與、依法治國、政府主導、市場調節”的原則，內容上包含經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面的建設（即五位一體）。
農業環境治理是生態文明建設的重要內容，農業環境治理體系自然也是構成生態文明制度的重要組成部分。根據諾獎得主奧利姆·E·威廉森的經典分類，制度分為四個層面。第一層面是包括傳統、信仰、文化等的非正式規則；第二層面是制度環境，正式規則；第三層面是治理，執行規則的具體方式；第四層面是資源配置方式，包括價格機制、激勵相容等。因此，治理本身只是制度的第三個層次。但是，由于我國農業環境治理長期沒有受到應有的重視，幾乎在各個層面都存在制度缺失，要實現農業環境的良好治理（good governance），必須將其納入一個更為廣泛的制度體系，該體系服務于治理行為，旨在為治理行為提供更好的正式和非正式規則。
“十三五”是新領導集體執政后首個完整的五年規劃，也是實現全面建成小康社會目標的決勝階段。可以說“十三五”的各項政策和行動，將全面體現新一屆領導集體的思想和智慧，同時又必須服務于我黨既定的小康社會目標。本文從服務決策的角度出發，著眼于為“十三五”（2015-2020）提供智力支撐，且主要立足于“政府可以和應該做什么”來闡釋全面構建農業環境治理體系的進展和建議。顯然，五年的時間跨度無法全面滿足各層面制度變遷的時間需求，但這并不意味著當前無事可做，因為長時間尺度的制度變遷恰恰是由短期的演進累積的結果。
構建農業環境治理體系的進展
（一）社會共識已基本形成
某個問題進入政治決策議程之前，通常要經過較長時間的討論和爭論，圍繞該問題也將產生一系列相關的概念、詞匯，統稱為話語體系。
在中央的政治話語體系中，生態文明已經成為提及頻率極高且不斷被強化的重要概念。2005年，中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤總書記首次提及了“生態文明”，當時的生態文明主要是指切實加強生態保護和建設工作。2007年，黨的十七大把建設生態文明列為全面建設小康社會目標之一、作為一項戰略任務確定下來，提出要基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，推動全社會牢固樹立生態文明觀念。2009年，十七屆四中全會把生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰略高度，作為中國特色社會主義事業總體布局的有機組成部分。2010年，十七屆五中全會提出要把“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”，“提高生態文明水平”作為“十二五”時期的重要戰略任務。2012年，黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設）的總體布局，反映了黨在治國理念上對生態環境保護的重視。十八屆三中全會《決定》中用專章強調“加快生態文明制度建設”。2015年3月24日中央政治局會議審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，首次將過去的“四化同步”（新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化同步發展）擴展為“五化同步”，增加了綠色化。
在社會公眾話語體系中，當前對于環境保護的關注主要集中在與生活密切相關、問題顯示度較高的領域，例如霧霾、重金屬污染等詞匯基本耳熟能詳。對于農業環境領域還存在一些宣傳和認識的誤區。例如，將未被當季吸收利用的化肥等同于浪費、將大米鎘超標歸咎于肥料等，甚至在一些研究中也將畜禽糞便的產生量與污染排放畫等號。這些輿論無疑增加了公眾對于農業環境問題的關注，同時也使農業承受了過多的壓力。例如，關于農業面源污染占比目前就有高估的可能，有研究表明，2011年工業廢水有128億噸未經過處理直接排放、城鎮生活78億噸無處理排放，這些都屬于非法偷排，并沒有進入統計。假定按照污染去除率為80%計算，這些無處理的污水中所含的污染物總量分別相當于640億噸和390億噸處理后的污水，而當年進入統計的廢水排放總量僅為659.2萬噸。由此可見，統計數據并沒有完全反映工業和城鎮生活污水排放的真實情況。那么，農業面源污染物所占的比重則要遠遠低于現有統計數據所反映的比重。此外，相同數量的農業面源與工業點源排放對于水體環境的影響也有本質區別，面源的影響遠遠低于點源的影響。
（二）政策體系建設剛剛起步
初步梳理，目前我國在資源環境立法方面已經形成一套由超過40部法律和行政法規組成、較為完善的法律法規體系（表1）。但是已有的法律法規主要關注城市和工業領域，較少關注到農業農村的資源和環境保護。
2014年既是全面深化改革元年，對于農業環境治理而言也具有里程碑意義。《畜禽規模養殖污染防治條例》于2014年1月1日正式生效，這是農業污染治理領域第一個專門的國家性法規。此外，2014年修訂通過、2015年正式生效的《環境保護法》，新增了較多關于農業環境治理的內容，集中體現在第33、49、50條。作為環境保護基本法，這些條款為農業環境治理體系建設提供了依據。
（三）管理機構萎縮
過去40年來，我國環境管理機構經歷了“臨時特設機構—部內常設機構—直屬獨立機構—國務院組成部門”的不斷升格（圖1），這充分反映了國家對環境保護工作的重視。
然而，環境保護部門地位和職能不斷上升，同時卻伴隨著農業部門在農業環保領域職能和機構的削弱。農業環保工作首次被納入行政管理體系是在1976年，在原農林部科教局內設處級環保組，負責農業環境保護工作。從農業部門內設機構來看，農業環境保護機構及其職能一度被不斷強化：1985年，農牧漁部成立了環境保護委員會，農業環境保護作為專門領域被指定為農業部門的職責，委員會辦事機構設在能源環保辦公室；1987年，農牧漁業部能源環保辦公室改名為農牧漁業部能源環境保護局；1989年又進一步改名為環保能源司。然而，這種趨勢在之后的歷次國務院機構調整中被削弱。1994年國務院機構調整中，明確提出“農業環境保護”的概念，特指對農業用地、農業用水、農田大氣和農業生物等農業生態環境的保護，相應的工作仍然是劃歸給農林部管轄。1996年國務院將農業環境保護中有關農村生態環境保護的職能賦予原國家環境保護局行使。1998年國務院機構改革，環保局升格為環保總局，農業環保職能劃歸環保部門統一管理。在該輪機構改革中，農業部只保留了國家法律、行政法規規定以及國務院機構改革方案中賦予的“農業環境保護”職能，相應地環保能源司被撤銷，其保留的相關職能被劃入新組建的科技教育司，在科技教育司分別設資源環境處和農村能源處。2008年國家環保部成立以后，在國家層面，農業農村環境管理的兩個主要部門是環保部自然生態保護司和農業部科技教育司，農村環境管理的具體工作前者由農村環境保護處、后者則由資源環境處主要負責。2012年，農業部為了加強農業資源環境保護工作，成立了農業生態與資源保護總站，為正局級事業單位，仿照農業部，各地陸續成立了省級站。綜上，農業農村環保機構總體上處于弱化趨勢，這與農業農村環境問題的長期性、復雜性和廣泛性嚴重不匹配，因此加強機構建設十分有必要。
（四）行動落實長期欠賬
我國已有的環境政策措施，如環境影響評價、“三同時”、排污收費等，其設計之初均是針對工業和城鎮點源污染。而過去一段時間我們在農業農村領域采取的一些有限的污染防治和環境保護措施，也不能適應農村環境問題的復雜性。例如在上世紀七十年代，農村主要關注的是水污染問題，然而當時提倡污水灌溉加劇了污染的轉移并進一步導致了農田的大面積污染；到了八十年代，鄉鎮企業和城市污染大量向農村轉移時，但由于經濟發展的需要，并沒有采取太有力的措施遏制污染的轉移；九十年代，農業農村環境問題新老疊加，農村生態環境惡化開始顯現，但應對的主要措施僅僅停留在村容村貌整頓上；進入新世紀，農業自身帶來的面源污染日益凸顯，公眾對于農業環境治理的需求也更加迫切，農業自身的可持續發展也要求其向綠色轉型，但農業環境治理的有效行動仍然匱乏。
盡管過去多年的中央一號文件中均有涉及農業環境治理問題，但2015年無疑是農業環境治理行動落實最為密集和迅速的一年。2015年中央一號文件專門強調加強農業生態治理，并且明確以實施兩個全國性規劃（《農業環境突出問題治理總體規劃》和《全國農業可持續發展規劃》）為抓手。圍繞“一控兩減三基本”目標，農業部出臺了《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，并迅速發布了化肥農藥零增長行動方案（全稱為《到2020年化肥使用量零增長行動方案》《到2020年農藥使用量零增長行動方案》）。當然，農業環境問題面廣、復雜，目前的行動只能在一定程度上防止新增污染，還遠遠不足以還歷史欠賬。
“十三五”全面構建農業環境治理體系的建議
農業環境問題到了一個非治不可的關頭，同時全面構建農業環境治理體系也具備了“社會有共識、中央有決心、轉型有要求、糧食有保障”的絕佳條件。全面構建農業環境治理體系，具體包括四個方面：一是營造有利于農業環境治理的話語體系；二是完善農業環境治理的政策體系；三是強化農業環境治理的管理體系；四是細化農業環境治理的行動體系。正如前文所述，以上四大體系共同構成農業環境治理體系，話語體系的作用主要是凝聚社會共識，為農業環境治理營造有利的輿論環境；政策體系則是將政治目標或社會共識轉化為國家意志；管理體系主要是機構和人員隊伍，是執行政策的主體；行動體系則主要放眼于當前，解決一些迫切問題。
（一）營造有利于農業環境治理的話語體系
根據上文的分析，基礎數據的缺失不利于我們抓住環境治理的牛鼻子，而一些并不嚴謹的輿論觀點容易為農業環境治理乃至農業發展帶來困擾。接下來一是要加大研究和監測力度，重點圍繞“農業行為與面源排放”“面源排放與環境質量惡化”兩組關系展開科學、定量研究，以在科學上說清楚農業行為對污染排放、乃至對環境質量的影響。二是切實重視科普宣傳，在相關科研計劃中（如重大專項、重點研發計劃等），既要注重硬技術研發，也要注重環境效應、經濟效益、政策應用等軟科學研究，同時還應專門設置科普任務和經費，將科學研究成果，以通俗易懂的方式傳遞給各級環保、農業部門管理人員和社會公眾。科普宣傳要在尊重和應用科學規律的基礎上，既不片面夸大問題，又能充分引起共鳴，營造良好的輿論氛圍，形成更大合力。
（二）完善農業環境治理的政策體系
完善農業環境治理的政策體系，是依法治污的先決條件，接下來要有序推進農業環境治理的政策完善。一是針對一些相關工作已經啟動多年的法律法規，要根據最新形勢變化，加緊完成制、修訂工作，主要是《土壤污染防治法》的制定和《農藥管理條例》的修訂工作。二是貫徹落實新的《環境保護法》第33、49、50等相關條款的要求，將農業農村環境保護工作納入地方政府政績考核內容，加大財政預算在農業環境治理方面的投入；完善《畜禽規模養殖污染防治條例》的配套政策，盡快出臺細則或針對一些執行中疑問較多的條款做出權威解釋，例如畜禽糞便直接還田是屬于綜合利用還是污染排放行為？此外，還要考慮《畜禽養殖業污染物排放標準》（GB 18596-2001）的適用性和標準更新問題。三是針對一些呼聲比較高的法律法規制定工作，要啟動研究工作。例如《農業資源環境保護條例》《耕地質量保護條例》等，要梳理已有法律法規中相關內容的全面性和包容性，研究出臺新條例的必要性和可行性。如工作確有必要，又限于立法程序，可以先從部門規章層面做起。
（三）強化農業環境治理的管理體系
建議在中央層面，應當強化農業和環保兩個部門在農業農村環境保護方面的職能。在一時還難以實現大部制的情況下，首先要在國務院層面厘清環保和農業兩個主要部門的職能分工，環保部門主要負責農村環境質量的監督管理、以及農業環境治理行為的核查和評價等工作，農業部門則負責實施具體的治理和保護措施。其次，在部門層面，要強化農業農村環境管理機構，以履行其應有的職能，國家環境保護部門首先要加強對工業和城市環境治理，遏制污染向農業農村轉移，做好農村環境質量的監督和守護人。農業部則可設立農業資源環境保護局，作為綜合司局，協調部內各專業司局預防和減少農業生產環節所產生的環境污染問題。省、縣層面參照中央設立相應機構。到鄉鎮基層，則可以率先進行“大部制”探索，建立農村資源環境保護綜合管理站，統籌行使已有的農業、林業、水利、環保等職能。
（四）細化農業環境治理的行動體系
結合農業生產的污染來源和農業產地環境保護要求，提出五方面行動建議：一是調整農業補貼方向，已有的農資綜合直補重點向有機肥、緩釋肥、低毒高效低殘留農藥、生物農藥等領域傾斜，加大對測土配方施肥的推廣力度。二是啟動農膜以舊換新補貼，可以率先在西北等缺水地區啟動示范。三是啟動秸稈還田補助，可以先從水稻秸稈開始，假定參照目前江蘇省的補助標準，對秸稈還田每畝補助20元，全國約需90億元，資金需求并不大。四是繼續加大和完善對規模養殖場沼氣建設、有機肥的補貼；引入市場機制，推行養殖小區糞污的第三方集中處理。五是建立農業生態補償基金，主要用于土壤質量保護工作，基金的來源可以考慮從土地出讓金中提取。
基金項目：國家社科基金青年項目“基于農戶技術選擇視角的農業面源污染控制政策設計”（編號：12CGL062）；國家自然科學基金面上項目“環境目標約束下農戶技術選擇：個體行為與制度安排”（編號：71273147）；農業部軟科學“面源污染治理與糧食安全雙重約束下化肥零增長實現路徑和對策研究”（編號：201511）的階段性成果；教育部中西部高校提升綜合實力計劃河北大學科研創新平臺：“首都經濟圈與河北發展研究”項目
作者簡介：金書秦，農業部農村經濟研究中心副研究員,可持續發展研究室副主任,研究領域:農業面源污染防治政策、農業環境政策一體化、流域綜合治理等；韓冬梅，農業部農村經濟研究中心；沈貴銀，江蘇省農科院農業經濟與信息研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第4期
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