1 導(dǎo)言
“美麗”、“宜居”、“鄉(xiāng)愁”、“生態(tài)”、“自下而上”、“居民參與”的價(jià)值正在成為當(dāng)前村莊建設(shè)的新主流，然而，無論主流價(jià)值如何變遷，村莊形態(tài)的核心內(nèi)容仍是村民建房，村民建房的關(guān)鍵仍是宅基地管理，宅基地監(jiān)管者仍是村集體，因此村莊建設(shè)將仍受到過去工作方式的經(jīng)驗(yàn)約束，處處顯示制度性的路徑依賴。在這個(gè)意義上，我們重新回顧2010年我們關(guān)于廈門新農(nóng)村建設(shè)的田野調(diào)查，以宅基地管理為研究對(duì)象，解析城市政府、村集體和村民在村莊建設(shè)上的行動(dòng)邏輯，嘗試指出：第一，無論價(jià)值論述為何，機(jī)會(huì)成本、產(chǎn)權(quán)制度、以及公共服務(wù)的行政制度三者之間的交互作用，才是影響村莊形態(tài)的關(guān)鍵；第二，政策或規(guī)定（正式制度）自身無法達(dá)到其聲稱的目的，甚者，限制性政策往往帶來背道而馳的尋租博弈；第三，機(jī)會(huì)成本與日積月累的規(guī)則共識(shí)（非正式制度），才是正式制度能否實(shí)現(xiàn)的條件。
2 宅基地管理的制度與行動(dòng)
2.1 一戶一宅
與城市政府的土地管理角色類似，村集體的宅基地管理也主要面臨二個(gè)角色，一為宅基地的分配和審批，二為宅基地的用地供給。與城市擴(kuò)張類似，在村莊土地總量不可擴(kuò)張的約束下，一方面農(nóng)村家庭分戶的建房需求總是導(dǎo)致宅基地新增有占用生產(chǎn)用地的矛盾，另一方面村莊舊宅也如老城般地呈現(xiàn)閑置或低度使用的情況。與城市規(guī)劃類似，控制村莊宅基地?cái)U(kuò)張邊界，誘導(dǎo)村莊老舊宅基地更新改造，是農(nóng)村土地合理利用的一場(chǎng)硬仗。這場(chǎng)硬仗的國(guó)家大法是“一戶一宅”的法律規(guī)定，地方行動(dòng)是“舊村改造、新村建設(shè)”的實(shí)施方案。
“一戶一宅”規(guī)定始見于1998年《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”2004年國(guó)家開始加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理的控制，積極推動(dòng)“一戶一宅”的落實(shí)；并于2008年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中規(guī)定嚴(yán)格落實(shí)。“一戶一宅”成為宅基地管理的最高原則是晚近15年的事，其導(dǎo)致農(nóng)村原本習(xí)以為常、合法的宅基地繼承和轉(zhuǎn)讓，成為“一戶多宅”的違法行為。在落實(shí)實(shí)施中，村民對(duì)于新法規(guī)的抵觸，將宅基地視為稀缺資源的尋租博弈，都在挑戰(zhàn)村集體的村莊治理正當(dāng)性和能力。
2.2 新農(nóng)村建設(shè)：舊村改造、新村建設(shè)
為了落實(shí)“一戶一宅”準(zhǔn)則的宅基地控制管理，一頭是新增宅基地的供給和控制，即“新村建設(shè)”；另一頭是舊宅基地的整理收儲(chǔ)或翻新，即“舊村改造”。在中央推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的背景下，2006年廈門市制定《廈門市舊村改造和新村建設(shè)實(shí)施方案》，按照“城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市社區(qū)服務(wù)功能向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射”的思路，編制《廈門市新農(nóng)村建設(shè)布局規(guī)劃》，制定了相應(yīng)的配套政策、項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和籌集資金辦法。其基本模式為：（1）市、區(qū)政府通過村集體按村莊規(guī)劃向農(nóng)村提供以基礎(chǔ)設(shè)施為主的公共服務(wù)，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)資金，主要用于村莊道路硬化、排水排污溝（管）、垃圾收集點(diǎn)、路燈、文化設(shè)施建設(shè)；（2）村集體作為村莊公共服務(wù)的提供者，一方面作為政府的代理者執(zhí)行政府出資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面作為村莊集體土地的監(jiān)管者，自籌拆遷補(bǔ)償款及拆遷戶安置資金，借方案實(shí)施撬動(dòng)宅基地的整理收儲(chǔ)，促進(jìn)和規(guī)范村民住房建設(shè)。
3 新增宅基地的來源：雜地
廈門地區(qū)農(nóng)村新建住房主要占用兩種地，一是農(nóng)地，二是“雜地”。農(nóng)地即指各戶的責(zé)任田，在廈門地區(qū)的村莊實(shí)行分田到戶，因此各戶對(duì)所屬耕地有比較明確和穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“雜地”并非法律上的定義，一般指村內(nèi)的園地、空閑地、荒地、場(chǎng)院等。
在2006年之前，由于行政機(jī)關(guān)審批不嚴(yán)格，村民建房會(huì)占用村莊外圍的耕地。由于耕地的產(chǎn)權(quán)很明確，為了避免糾紛，一般只會(huì)占用村邊的自家耕地。目前的法律規(guī)定嚴(yán)格限制占用耕地建房，占用規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的耕地需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，且較難獲得批準(zhǔn)，因此“雜地”幾乎是新建房屋占地的唯一來源。
在法律上，村莊“雜地”屬集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。也有村集體將雜地使用權(quán)分給個(gè)人，雜地的四至范圍往往界定模糊，且不會(huì)有明確權(quán)屬憑證。以“雜地”作為新增宅基地來源，村莊土地供給制度分為“弱集體的雜地私有化”與“強(qiáng)集體的雜地收儲(chǔ)”兩種類型。
3.1 弱集體的雜地私有化
“雜地私有化”的村集體不積極主張雜地的集體產(chǎn)權(quán)，不對(duì)雜地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，任由村民通過私人的活動(dòng)分割雜地。村民一般通過兩種途徑劃分雜地的使用權(quán)，其一是通過建房、圍欄、種樹等地上物占據(jù)土地，其二是根據(jù)祖先歷史遺留下來的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知。這些產(chǎn)權(quán)歸屬并無明文，而僅是村內(nèi)居民的共識(shí)。各戶圍起來的雜地在發(fā)生糾紛時(shí)由私人協(xié)商解決，例如一些時(shí)候祖先遺留的土地屬于一戶，而地上的植被卻由另外一戶祖祖輩輩在種，則兩家會(huì)通過交易確定權(quán)屬。村莊審批新宅基地申請(qǐng)的條件中，要求占用土地“沒有產(chǎn)權(quán)糾紛”并先在村內(nèi)公示，因此村民申請(qǐng)宅基地之前需要進(jìn)行民間交易。但雜地交易價(jià)格并非穩(wěn)定的，如村民所說，如果關(guān)系好，則白送都可以，如果關(guān)系不好則多高的價(jià)都不會(huì)給。在當(dāng)前宅基地供給控制嚴(yán)格的情況下，村民囤留雜地的意愿增強(qiáng)，需求者購(gòu)買雜地的難度加大。
3.2 強(qiáng)集體的雜地收儲(chǔ)
“雜地收儲(chǔ)”村莊的村集體強(qiáng)化其對(duì)雜地的所有權(quán)和使用權(quán)，根據(jù)雜地主要由村小組還是由村委會(huì)管理控制而分為兩類。一種情況是雜地的產(chǎn)權(quán)下放至村小組。在這類村莊中，村民新申請(qǐng)宅基地時(shí)向小組提交申請(qǐng)書，只要申請(qǐng)者符合“一戶一宅”政策便可分配宅基地，同時(shí)申請(qǐng)人需向小組交一定數(shù)目金額，此金額全部歸小組所有或者在小組與村集體間分成。調(diào)研中的H村的申請(qǐng)者需向小組交2~3萬(wàn)元／宗地用于雜地的地上物賠償費(fèi)和土地平整費(fèi)；N村的申請(qǐng)人只需向小組交500元，地上物賠償則由村民自己商議。至于由村委會(huì)統(tǒng)一收儲(chǔ)雜地的，這種情況多發(fā)生于進(jìn)行過統(tǒng)拆統(tǒng)建改造的村莊，村民的新宅基地位置根據(jù)規(guī)劃布局由村委會(huì)統(tǒng)一抓鬮安排，并按“有償使用”原則由需地者分?jǐn)偞寮w的土地整理成本。
“雜地集體收儲(chǔ)”顯然比較符合“統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理”的新農(nóng)村建設(shè)的主流價(jià)值，相形之下，“雜地私有化”村莊的新宅建設(shè)易出現(xiàn)以下情形：
1、村莊規(guī)劃難以落實(shí)。新增宅基地的位置大都不能按照規(guī)劃的方案排布。村集體將雜地使用權(quán)下放的好處是減少了土地管理的麻煩，申請(qǐng)前的私人交易避免了產(chǎn)權(quán)糾紛，村集體只需審查新增宅基地是否符合規(guī)劃條件即可。弊端則是村集體完全失去了對(duì)雜地主動(dòng)調(diào)控的能力，房屋的建設(shè)位置及建設(shè)順序完全受個(gè)人交易情況的影響，使得對(duì)村莊住宅建設(shè)的規(guī)劃無法落實(shí)。
2、易出現(xiàn)宅基地分配的不公平及浪費(fèi)。村莊規(guī)劃中按照人口數(shù)計(jì)算得出的安置土地量無法真正達(dá)到安置每個(gè)人的目的。村莊看上去仍有空余的土地用于建房，然而由于雜地交易成本的存在，無房戶可能仍然找不到可以建房的土地；而雜地占用戶會(huì)積極拆戶申請(qǐng)建房，以便盡快將雜地落實(shí)為宅基地，使產(chǎn)權(quán)在法律上穩(wěn)定下來。
4 舊村改造新村建設(shè)的實(shí)施
4.1 M村案例：弱集體的線性建設(shè)
宅基地的另一來源是舊宅基地的整理重分配，特別是集中了閑置或低度使用的稱之為“空心村”的村莊內(nèi)核。城市政府期望通過《舊村改造和新村建設(shè)實(shí)施方案》，拉動(dòng)舊宅基地的改造。在這個(gè)過程中，我們以M村和A村進(jìn)行比較研究，M村經(jīng)歷了從雄心勃勃的“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”到僅改善基礎(chǔ)建設(shè)的變化，而A村則被視為示范村。以下說明兩村的情況。
M村實(shí)施“舊村改造、新村建設(shè)”方案之初，首先采取的是“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”的方式改造，即村集體對(duì)舊房全部拆除，對(duì)拆遷戶統(tǒng)一補(bǔ)償，對(duì)拆遷后的土地統(tǒng)一收儲(chǔ)，規(guī)劃后對(duì)拆遷戶統(tǒng)一安置。其方案如下：
1、拆遷補(bǔ)償啟動(dòng)資金的來源：由于政府的補(bǔ)助款限于基礎(chǔ)建設(shè)，新村建設(shè)舊村改造涉及拆遷補(bǔ)償需由村莊自行解決。M村的拆遷補(bǔ)償啟動(dòng)資金來源包括兩部分：（1）其他社區(qū)的贊助，湖里區(qū)三個(gè)村共捐助30萬(wàn)元：（2）村里的人頭費(fèi)每人上繳200元。
2、拆遷補(bǔ)償：村莊成立拆遷理賠小組，負(fù)責(zé)丈量登記和計(jì)算補(bǔ)償金，并將清冊(cè)張榜公示一周后，由拆遷理賠小組向拆遷戶出具憑證，其補(bǔ)償資金待收取宅基地出讓費(fèi)后給予兌現(xiàn)。
3、宅基地安置分配辦法：按一戶一宅執(zhí)行宅基地安置，每宗地以90平米為限。（1）屬主厝、有批建手續(xù)的拆遷戶，如安置戶原宅基地建筑占地面積大于90平米者，多余土地計(jì)算面積入股；不足90平米者，其不足部分按500元/平米補(bǔ)繳土地使用費(fèi)。（2）如拆遷的房屋無合法批建手續(xù)（現(xiàn)用于居住的），拆遷建筑占地面積不足90平米的部分則補(bǔ)繳土地使用費(fèi)550元/平米。（3）如拆遷對(duì)象為居于有合法批建手續(xù)的無主厝，給予宅基地安置的有償價(jià)格為每宗地5.5萬(wàn)元。（4）允許局部拆除的房屋原地翻建，但面積以90平米為限。其中，住宅拆除面積超過60平米且為無房戶者，可分配得90平米宅基地，惟90平米中較原住宅面積增加部分需按500元/平米補(bǔ)繳土地費(fèi)。
然而，M村的“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”方案遇到了以下阻力：
1、資金問題：“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”的改造方式需要較高額的前期一次性投入，用于拆遷補(bǔ)償費(fèi)和宅基地安置整理費(fèi)，僅靠村莊既有財(cái)力、捐款和人頭費(fèi)，不足以承擔(dān)這筆費(fèi)用。
2、土地爭(zhēng)議：村里算過一筆賬，如要徹底改造，涉及的拆遷戶有64戶，但拆遷后新申請(qǐng)宅基地的有100戶，村內(nèi)整理出的宅基地?zé)o法滿足這個(gè)缺口，村莊希望通過增加建設(shè)用地解決此問題。政府部門認(rèn)為村莊規(guī)劃根據(jù)人均建設(shè)用地指標(biāo)及人口增長(zhǎng)率確定的建設(shè)用地量應(yīng)能滿足村莊宅基地需求，對(duì)于安置用地不足的說法，認(rèn)為是村集體隱瞞一戶多宅和超占用地的事實(shí)，找借口謀取更多的宅基地指標(biāo)。
3、安置問題：涉及拆遷的老房子里存在少量無房戶和低保戶，沒有擇地另建新房的能力，沒有親戚可以投靠，村財(cái)也無力提供廉租房予以安置，故一旦房屋被拆，這小部分村民將面臨無處可居的困境。另外一些被拆遷戶房屋被拆后并無能力馬上另建新房，又沒有貸款渠道；或是附屬用房被拆后，沒地方放置農(nóng)機(jī)具。除此之外還有養(yǎng)牛戶的牛棚、養(yǎng)豬戶的豬圈安置等問題。
4、村民信心問題：村集體許諾對(duì)拆遷戶予以安置，然而在村莊資金緊張及用地緊張的情況下，村民對(duì)舊宅基地有效整理缺乏信心，也不相信未來會(huì)及時(shí)申請(qǐng)到新宅基地，故對(duì)拆除現(xiàn)有房屋并不配合。另外一些舊宅中的村民盡管已另有住宅，但他們希望給子女預(yù)留宅基地，因此也不配合拆除舊宅。
5、村內(nèi)統(tǒng)一安置地的談判失敗：M村計(jì)劃到規(guī)劃紅線外征用農(nóng)地用以統(tǒng)一安置拆遷戶，涉及四個(gè)組的耕地，其中一個(gè)組由于征地面積過大而拒絕。征地價(jià)格為每畝地4.5萬(wàn)元，而目前新建房居民購(gòu)買90平米宅基地的價(jià)格可達(dá)5萬(wàn)元，故該組希望將土地留待將來給組內(nèi)買賣蓋房。
基于上述原因，由于“一戶一宅”政策強(qiáng)化了村民為子孫占地的尋租博弈，以及村集體缺少資金和安置土地而欠缺談判力的情況下，“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”的改造方案中止實(shí)施。然而，村莊卻也不甘放棄政府補(bǔ)助款，村委于是決定先進(jìn)行道路和排污管道設(shè)施的建設(shè)，并根據(jù)道路建設(shè)僅對(duì)涉及到的舊宅進(jìn)行拆遷。并對(duì)拆遷戶只補(bǔ)錢，不補(bǔ)地，也就回避了安置問題。
4.2 A村案例：強(qiáng)集體的“統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置”
A村第一次實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造早于1997年，由于當(dāng)時(shí)村莊交通不便、公共環(huán)境惡劣、危舊住宅較多，在村長(zhǎng)、村委會(huì)的帶領(lǐng)下村集體自發(fā)組織對(duì)村莊進(jìn)行改造建設(shè)。這次改造以建設(shè)村莊道路為目標(biāo)進(jìn)行拆遷16戶房屋，并借此將村莊閑置的集體所有權(quán)房產(chǎn)（包括生產(chǎn)隊(duì)?wèi)蚺_(tái)、牛棚、公廁、倉(cāng)庫(kù)）拆除，整理出更多的宅基地。改造后供應(yīng)的宅基地按“一戶一宅”原則優(yōu)先分配給無房戶，并按“有償使用”原則由需地者分?jǐn)偼恋卣沓杀荆貕K價(jià)格為4千元。第一次改造方案如下：
1、改造的資金來源：（1）村民集資，每人150元；（2）部分村民捐資；（3）公路局作為村莊改造的掛鉤單位出資十幾萬(wàn)元。
2、拆遷補(bǔ)償程序：
（1）成立評(píng)估小組：由鎮(zhèn)政府代表、村小組長(zhǎng)、老年協(xié)會(huì)成員、村民代表等組成；
（2）對(duì)拆遷戶的住房質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估：由村部制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后由評(píng)估小組成員根據(jù)被拆遷建筑質(zhì)量分別打分，去掉最高、最低分后取平均分為被拆遷建筑質(zhì)量分，根據(jù)打分確定補(bǔ)償額；
（3）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：將建筑按結(jié)構(gòu)分為石木結(jié)構(gòu)、土木結(jié)構(gòu)兩大類，石木按建筑質(zhì)量分為四級(jí)，土木結(jié)構(gòu)分為五級(jí)。石結(jié)構(gòu)房屋的補(bǔ)償范圍30-170元/平方米，土木結(jié)構(gòu)房屋補(bǔ)償范圍為40-150元/平米，建筑附屬物10元/平方米；
（4）張榜公示后先拆后賠，給予拆遷戶憑據(jù)日后領(lǐng)款。
3、宅基地安置分配辦法：采取統(tǒng)一拆除統(tǒng)一安置的方式，于土地整理后抓鬮決定每戶安置宅基地的位置。
（1）被拆遷后住房占地面積人均不足20平米或拆遷面積100平米以上的給予安排宅基地；拆遷面積150平米以上，安排宅基地后人均居住面積仍不足20平米的，另行考慮給予宅基地安排。
（2）拆遷面積50平米以上，且人均居住地面積30平米以下，或拆遷面積50平米以下，且人均居住占地面積21至26平米的，根據(jù)實(shí)際居住情況確實(shí)有困難的給予宅基地安排。
（3）拆一座房屋由兄弟多人共有，以持證繼承人計(jì)算；現(xiàn)已結(jié)婚分家，另立戶冊(cè)的，拆遷面積由兄弟平均分享，也可以由兄弟歸割；現(xiàn)居住面積屬兄弟共有或合有的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，該辦理歸割的，經(jīng)村認(rèn)可后辦理手續(xù)（歸割的平方數(shù)不計(jì)入安排厝地的平方數(shù)）后考慮厝地安排，但總數(shù)不得超過二塊，安排后還屬于住房困難戶的給予結(jié)合處理。
（4）人口計(jì)算：人口數(shù)以97年6月30日以前人口為準(zhǔn)。辦理獨(dú)生證的可多享受一人，二女結(jié)扎戶多享受一人，兒子達(dá)到法定婚齡尚未結(jié)婚的多享受二人；結(jié)婚未生育的多享受一人，在外工作人員可計(jì)入人口數(shù)，兄弟分家的，只有父母和姐妹以兄弟數(shù)平均分享。
（5）全戶長(zhǎng)期居住外地，戶口不在本村，房屋被拆遷的，原則上按拆遷面積給予以地?fù)Q地安排，安排數(shù)超過拆遷面積，超過部分應(yīng)按150元/平米繳納。
（6）新安排的宅基地控制在90平米以下，拆遷面積可以以地抵地，抵后超過部分一律有償使用。居住占地面積人均25平米以內(nèi)部分的地價(jià)100元/平米，人均超過25平米以上的部分200元/平米。
（7）被拆遷戶先交納拆建房押金，先拆后建的，交押金1,000元，先建后拆的交押金5,000元，不按期拆遷或不按規(guī)劃建設(shè)的沒收押金。
1997年舊村改造效果顯著，此后十年間，村莊采取滾動(dòng)改造的辦法，對(duì)村莊環(huán)境實(shí)施小規(guī)模的局部改造。同時(shí)村內(nèi)也加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的控制，除無房戶外不給新增宅基地，對(duì)無房戶采從嚴(yán)認(rèn)定，例如適齡青年結(jié)婚并不被認(rèn)定為無房戶。多年的局部改造和規(guī)劃控制取得了成效，到2007年實(shí)施“舊村改造、新村建設(shè)”時(shí)，已有較好的實(shí)施基礎(chǔ)。延續(xù)第一次舊村改造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2007年改造的資金自籌部份依然采用交人頭費(fèi)的方式集資，而改造后有償使用的地塊價(jià)格為1萬(wàn)1千元。在宅基地安置分配方面，仍采取統(tǒng)一拆除統(tǒng)一抓鬮安置的方式，惟更嚴(yán)格遵照“一戶一宅”原則，限定安置對(duì)象僅為拆遷后的無房戶和危房戶。
相較而言，A村1997年的拆遷改造工作較2007年容易很多，其原因主要是：（1）1997年的改造屬于村莊內(nèi)生的自發(fā)改造，村集體內(nèi)部動(dòng)力較大，村民都有改善村莊環(huán)境的共識(shí)，在拆遷過程中比較配合；而2007年的改造則是政府自上而下的政務(wù)推動(dòng)。（2）1997年村民經(jīng)濟(jì)收入較為匱乏，無力新建房屋，并不產(chǎn)生宅基地的競(jìng)爭(zhēng)；2007年改造時(shí)，村民的經(jīng)濟(jì)狀況較10年前大為改善，普遍具備建新房能力，宅基地成為競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的。（3）1997年村民新申請(qǐng)宅基地沒有得不到批準(zhǔn)的緊張；2007年宅基地總量控制嚴(yán)格，宅基地成為稀缺資源。因此，（4）對(duì)于拆遷問題，十年前后村民態(tài)度大不相同。1997年涉及到拆遷讓地與他人建房時(shí)，村民比較無所謂。但2007年若為公共設(shè)施建設(shè)拆自家房屋時(shí)，村民基本配合；若是拆自家舊房是為他人騰地蓋房，則拆遷難度很大，往往需要村干部乃至村里有威望的長(zhǎng)輩不斷登門做工作才可。
5 結(jié)論：機(jī)會(huì)成本與交易成本
5.1 村民建房的決策要素：機(jī)會(huì)成本
通過調(diào)研，我們想指出的是，“機(jī)會(huì)成本”是影響村民建房的最重要因素，無論主流價(jià)值鼓吹的是高大上還是古樸韻味。農(nóng)民作為建房主體，建房需要的資金能力涉及與其他家庭支出間的機(jī)會(huì)成本計(jì)算；在經(jīng)濟(jì)水平較低的年代，普遍沒有申請(qǐng)宅基地建房的情況，而在經(jīng)濟(jì)水平提高的年代，建新房成為普遍現(xiàn)象。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的所有者，是否退地讓地涉及宅基地占有的機(jī)會(huì)成本計(jì)算；當(dāng)“一戶一宅”強(qiáng)制落實(shí)導(dǎo)致宅基地成為稀缺資源時(shí)，為子孫占地成為不改造的機(jī)會(huì)成本，因?yàn)橐坏└脑欤兔媾R“一戶一宅”以及占地面積合規(guī)的退地要求。而當(dāng)城中村的物業(yè)租賃現(xiàn)金流價(jià)值很高時(shí)，其他的機(jī)會(huì)成本就無足輕重，遑論傳統(tǒng)形態(tài)的保存。
5.2 弱集體／強(qiáng)集體的決策要素：交易成本
而在村集體的宅基地治理方面，我們看到的是，即使如A村具有“統(tǒng)一拆遷統(tǒng)一安置”的舊村改造實(shí)踐基礎(chǔ)，2007年實(shí)施“舊村改造、新村建設(shè)”時(shí)，A村仍如M村般地往“弱集體的線性建設(shè)”方向傾斜，究其原因，村集體的交易成本，即其與村民間的談判力，是主要因素。
村集體與村民間的交易談判力的削弱，來自兩個(gè)力量的折沖：一為上述村民建房的經(jīng)濟(jì)行為和為子孫占地尋租所導(dǎo)致的交易成本提高；另為2005年以后農(nóng)村財(cái)政制度所導(dǎo)致的治理能力的弱化。
2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)收入主要由農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加、向不承包土地的農(nóng)民收取的鄉(xiāng)村公益事業(yè)資金、興辦村級(jí)集體事業(yè)“一事一議”籌集資金、財(cái)政補(bǔ)助資金、村級(jí)各種承包收入和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入以及其他收入構(gòu)成。彼時(shí)村級(jí)組織獲得轉(zhuǎn)移支付是一項(xiàng)政策性收入，但這種政策性收入具有不穩(wěn)定性，可能隨著改革的進(jìn)行和利益格局的調(diào)整到位而變化。2005年取消農(nóng)業(yè)稅，因減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幾乎成為沒有集體經(jīng)濟(jì)的村級(jí)財(cái)政唯一的財(cái)源，村級(jí)財(cái)政來源發(fā)生了質(zhì)的變化。
與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。廈門市政府于次年制定《廈門市舊村改造和新村建設(shè)實(shí)施方案》，通過財(cái)政撥款加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給，但涉及與村民交易的拆遷安置，仍為村莊治理的內(nèi)政。此際，被弱化的村財(cái)既缺乏前期一次性投入資金，也沒有融資渠道，這導(dǎo)致“統(tǒng)一拆遷統(tǒng)一安置”模式存在制度缺陷；再加上村民讓地退地抗力和需地要求雙雙增強(qiáng)，交易成本大幅升高，終于導(dǎo)致強(qiáng)集體讓位于弱集體。
為解決弱集體問題，并為新農(nóng)村建設(shè)政績(jī)效益，政府往往將舊村改造形成為一種“運(yùn)動(dòng)”，通過動(dòng)員來實(shí)施改造方案。這不僅忽略了從制度面尋思村莊建設(shè)的自身造血機(jī)能，且在“運(yùn)動(dòng)”方式中容易出現(xiàn)侵犯農(nóng)民利益的不公平現(xiàn)象，對(duì)于村莊治理造成傷害。
在鄉(xiāng)愁、傳統(tǒng)村落、美麗鄉(xiāng)村成為懷想的今天，農(nóng)村建設(shè)的管理需要一個(gè)制度創(chuàng)新，使得美麗鄉(xiāng)村大于其他機(jī)會(huì)成本，使得公共規(guī)則能通過日積月累的實(shí)踐成為村莊共識(shí)。
作者：劉昭吟系鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)研究室主持人、臺(tái)灣大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)研究所博士、美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校fulbright訪問學(xué)人；馬曉明系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)置研究院上海分院規(guī)劃師
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