1 導言
“美麗”、“宜居”、“鄉愁”、“生態”、“自下而上”、“居民參與”的價值正在成為當前村莊建設的新主流，然而，無論主流價值如何變遷，村莊形態的核心內容仍是村民建房，村民建房的關鍵仍是宅基地管理，宅基地監管者仍是村集體，因此村莊建設將仍受到過去工作方式的經驗約束，處處顯示制度性的路徑依賴。在這個意義上，我們重新回顧2010年我們關于廈門新農村建設的田野調查，以宅基地管理為研究對象，解析城市政府、村集體和村民在村莊建設上的行動邏輯，嘗試指出：第一，無論價值論述為何，機會成本、產權制度、以及公共服務的行政制度三者之間的交互作用，才是影響村莊形態的關鍵；第二，政策或規定（正式制度）自身無法達到其聲稱的目的，甚者，限制性政策往往帶來背道而馳的尋租博弈；第三，機會成本與日積月累的規則共識（非正式制度），才是正式制度能否實現的條件。
2 宅基地管理的制度與行動
2.1 一戶一宅
與城市政府的土地管理角色類似，村集體的宅基地管理也主要面臨二個角色，一為宅基地的分配和審批，二為宅基地的用地供給。與城市擴張類似，在村莊土地總量不可擴張的約束下，一方面農村家庭分戶的建房需求總是導致宅基地新增有占用生產用地的矛盾，另一方面村莊舊宅也如老城般地呈現閑置或低度使用的情況。與城市規劃類似，控制村莊宅基地擴張邊界，誘導村莊老舊宅基地更新改造，是農村土地合理利用的一場硬仗。這場硬仗的國家大法是“一戶一宅”的法律規定，地方行動是“舊村改造、新村建設”的實施方案。
“一戶一宅”規定始見于1998年《土地管理法》第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”2004年國家開始加強對農村宅基地管理的控制，積極推動“一戶一宅”的落實；并于2008年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》中規定嚴格落實。“一戶一宅”成為宅基地管理的最高原則是晚近15年的事，其導致農村原本習以為常、合法的宅基地繼承和轉讓，成為“一戶多宅”的違法行為。在落實實施中，村民對于新法規的抵觸，將宅基地視為稀缺資源的尋租博弈，都在挑戰村集體的村莊治理正當性和能力。
2.2 新農村建設：舊村改造、新村建設
為了落實“一戶一宅”準則的宅基地控制管理，一頭是新增宅基地的供給和控制，即“新村建設”；另一頭是舊宅基地的整理收儲或翻新，即“舊村改造”。在中央推動新農村建設的背景下，2006年廈門市制定《廈門市舊村改造和新村建設實施方案》，按照“城市基礎設施向農村延伸、城市社區服務功能向農村覆蓋、城市文明向農村輻射”的思路，編制《廈門市新農村建設布局規劃》，制定了相應的配套政策、項目補助標準和籌集資金辦法。其基本模式為：（1）市、區政府通過村集體按村莊規劃向農村提供以基礎設施為主的公共服務，承擔項目建設資金，主要用于村莊道路硬化、排水排污溝（管）、垃圾收集點、路燈、文化設施建設；（2）村集體作為村莊公共服務的提供者，一方面作為政府的代理者執行政府出資的基礎設施建設，另一方面作為村莊集體土地的監管者，自籌拆遷補償款及拆遷戶安置資金，借方案實施撬動宅基地的整理收儲，促進和規范村民住房建設。
3 新增宅基地的來源：雜地
廈門地區農村新建住房主要占用兩種地，一是農地，二是“雜地”。農地即指各戶的責任田，在廈門地區的村莊實行分田到戶，因此各戶對所屬耕地有比較明確和穩定的承包經營權。“雜地”并非法律上的定義，一般指村內的園地、空閑地、荒地、場院等。
在2006年之前，由于行政機關審批不嚴格，村民建房會占用村莊外圍的耕地。由于耕地的產權很明確，為了避免糾紛，一般只會占用村邊的自家耕地。目前的法律規定嚴格限制占用耕地建房，占用規劃建設范圍內的耕地需要辦理農轉用手續，且較難獲得批準，因此“雜地”幾乎是新建房屋占地的唯一來源。
在法律上，村莊“雜地”屬集體所有，由集體經濟組織或者村委會經營、管理。也有村集體將雜地使用權分給個人，雜地的四至范圍往往界定模糊，且不會有明確權屬憑證。以“雜地”作為新增宅基地來源，村莊土地供給制度分為“弱集體的雜地私有化”與“強集體的雜地收儲”兩種類型。
3.1 弱集體的雜地私有化
“雜地私有化”的村集體不積極主張雜地的集體產權，不對雜地進行統一的規劃管理，任由村民通過私人的活動分割雜地。村民一般通過兩種途徑劃分雜地的使用權，其一是通過建房、圍欄、種樹等地上物占據土地，其二是根據祖先歷史遺留下來的產權認知。這些產權歸屬并無明文，而僅是村內居民的共識。各戶圍起來的雜地在發生糾紛時由私人協商解決，例如一些時候祖先遺留的土地屬于一戶，而地上的植被卻由另外一戶祖祖輩輩在種，則兩家會通過交易確定權屬。村莊審批新宅基地申請的條件中，要求占用土地“沒有產權糾紛”并先在村內公示，因此村民申請宅基地之前需要進行民間交易。但雜地交易價格并非穩定的，如村民所說，如果關系好，則白送都可以，如果關系不好則多高的價都不會給。在當前宅基地供給控制嚴格的情況下，村民囤留雜地的意愿增強，需求者購買雜地的難度加大。
3.2 強集體的雜地收儲
“雜地收儲”村莊的村集體強化其對雜地的所有權和使用權，根據雜地主要由村小組還是由村委會管理控制而分為兩類。一種情況是雜地的產權下放至村小組。在這類村莊中，村民新申請宅基地時向小組提交申請書，只要申請者符合“一戶一宅”政策便可分配宅基地，同時申請人需向小組交一定數目金額，此金額全部歸小組所有或者在小組與村集體間分成。調研中的H村的申請者需向小組交2~3萬元／宗地用于雜地的地上物賠償費和土地平整費；N村的申請人只需向小組交500元，地上物賠償則由村民自己商議。至于由村委會統一收儲雜地的，這種情況多發生于進行過統拆統建改造的村莊，村民的新宅基地位置根據規劃布局由村委會統一抓鬮安排，并按“有償使用”原則由需地者分攤村集體的土地整理成本。
“雜地集體收儲”顯然比較符合“統一收儲、統一規劃、統一管理”的新農村建設的主流價值，相形之下，“雜地私有化”村莊的新宅建設易出現以下情形：
1、村莊規劃難以落實。新增宅基地的位置大都不能按照規劃的方案排布。村集體將雜地使用權下放的好處是減少了土地管理的麻煩，申請前的私人交易避免了產權糾紛，村集體只需審查新增宅基地是否符合規劃條件即可。弊端則是村集體完全失去了對雜地主動調控的能力，房屋的建設位置及建設順序完全受個人交易情況的影響，使得對村莊住宅建設的規劃無法落實。
2、易出現宅基地分配的不公平及浪費。村莊規劃中按照人口數計算得出的安置土地量無法真正達到安置每個人的目的。村莊看上去仍有空余的土地用于建房，然而由于雜地交易成本的存在，無房戶可能仍然找不到可以建房的土地；而雜地占用戶會積極拆戶申請建房，以便盡快將雜地落實為宅基地，使產權在法律上穩定下來。
4 舊村改造新村建設的實施
4.1 M村案例：弱集體的線性建設
宅基地的另一來源是舊宅基地的整理重分配，特別是集中了閑置或低度使用的稱之為“空心村”的村莊內核。城市政府期望通過《舊村改造和新村建設實施方案》，拉動舊宅基地的改造。在這個過程中，我們以M村和A村進行比較研究，M村經歷了從雄心勃勃的“統一拆除統一安置”到僅改善基礎建設的變化，而A村則被視為示范村。以下說明兩村的情況。
M村實施“舊村改造、新村建設”方案之初，首先采取的是“統一拆除統一安置”的方式改造，即村集體對舊房全部拆除，對拆遷戶統一補償，對拆遷后的土地統一收儲，規劃后對拆遷戶統一安置。其方案如下：
1、拆遷補償啟動資金的來源：由于政府的補助款限于基礎建設，新村建設舊村改造涉及拆遷補償需由村莊自行解決。M村的拆遷補償啟動資金來源包括兩部分：（1）其他社區的贊助，湖里區三個村共捐助30萬元：（2）村里的人頭費每人上繳200元。
2、拆遷補償：村莊成立拆遷理賠小組，負責丈量登記和計算補償金，并將清冊張榜公示一周后，由拆遷理賠小組向拆遷戶出具憑證，其補償資金待收取宅基地出讓費后給予兌現。
3、宅基地安置分配辦法：按一戶一宅執行宅基地安置，每宗地以90平米為限。（1）屬主厝、有批建手續的拆遷戶，如安置戶原宅基地建筑占地面積大于90平米者，多余土地計算面積入股；不足90平米者，其不足部分按500元/平米補繳土地使用費。（2）如拆遷的房屋無合法批建手續（現用于居住的），拆遷建筑占地面積不足90平米的部分則補繳土地使用費550元/平米。（3）如拆遷對象為居于有合法批建手續的無主厝，給予宅基地安置的有償價格為每宗地5.5萬元。（4）允許局部拆除的房屋原地翻建，但面積以90平米為限。其中，住宅拆除面積超過60平米且為無房戶者，可分配得90平米宅基地，惟90平米中較原住宅面積增加部分需按500元/平米補繳土地費。
然而，M村的“統一拆除統一安置”方案遇到了以下阻力：
1、資金問題：“統一拆除統一安置”的改造方式需要較高額的前期一次性投入，用于拆遷補償費和宅基地安置整理費，僅靠村莊既有財力、捐款和人頭費，不足以承擔這筆費用。
2、土地爭議：村里算過一筆賬，如要徹底改造，涉及的拆遷戶有64戶，但拆遷后新申請宅基地的有100戶，村內整理出的宅基地無法滿足這個缺口，村莊希望通過增加建設用地解決此問題。政府部門認為村莊規劃根據人均建設用地指標及人口增長率確定的建設用地量應能滿足村莊宅基地需求，對于安置用地不足的說法，認為是村集體隱瞞一戶多宅和超占用地的事實，找借口謀取更多的宅基地指標。
3、安置問題：涉及拆遷的老房子里存在少量無房戶和低保戶，沒有擇地另建新房的能力，沒有親戚可以投靠，村財也無力提供廉租房予以安置，故一旦房屋被拆，這小部分村民將面臨無處可居的困境。另外一些被拆遷戶房屋被拆后并無能力馬上另建新房，又沒有貸款渠道；或是附屬用房被拆后，沒地方放置農機具。除此之外還有養牛戶的牛棚、養豬戶的豬圈安置等問題。
4、村民信心問題：村集體許諾對拆遷戶予以安置，然而在村莊資金緊張及用地緊張的情況下，村民對舊宅基地有效整理缺乏信心，也不相信未來會及時申請到新宅基地，故對拆除現有房屋并不配合。另外一些舊宅中的村民盡管已另有住宅，但他們希望給子女預留宅基地，因此也不配合拆除舊宅。
5、村內統一安置地的談判失敗：M村計劃到規劃紅線外征用農地用以統一安置拆遷戶，涉及四個組的耕地，其中一個組由于征地面積過大而拒絕。征地價格為每畝地4.5萬元，而目前新建房居民購買90平米宅基地的價格可達5萬元，故該組希望將土地留待將來給組內買賣蓋房。
基于上述原因，由于“一戶一宅”政策強化了村民為子孫占地的尋租博弈，以及村集體缺少資金和安置土地而欠缺談判力的情況下，“統一拆除統一安置”的改造方案中止實施。然而，村莊卻也不甘放棄政府補助款，村委于是決定先進行道路和排污管道設施的建設，并根據道路建設僅對涉及到的舊宅進行拆遷。并對拆遷戶只補錢，不補地，也就回避了安置問題。
4.2 A村案例：強集體的“統一拆除統一安置”
A村第一次實施新農村建設和舊村改造早于1997年，由于當時村莊交通不便、公共環境惡劣、危舊住宅較多，在村長、村委會的帶領下村集體自發組織對村莊進行改造建設。這次改造以建設村莊道路為目標進行拆遷16戶房屋，并借此將村莊閑置的集體所有權房產（包括生產隊戲臺、牛棚、公廁、倉庫）拆除，整理出更多的宅基地。改造后供應的宅基地按“一戶一宅”原則優先分配給無房戶，并按“有償使用”原則由需地者分攤土地整理成本，地塊價格為4千元。第一次改造方案如下：
1、改造的資金來源：（1）村民集資，每人150元；（2）部分村民捐資；（3）公路局作為村莊改造的掛鉤單位出資十幾萬元。
2、拆遷補償程序：
（1）成立評估小組：由鎮政府代表、村小組長、老年協會成員、村民代表等組成；
（2）對拆遷戶的住房質量進行評估：由村部制定評分標準和補償標準，然后由評估小組成員根據被拆遷建筑質量分別打分，去掉最高、最低分后取平均分為被拆遷建筑質量分，根據打分確定補償額；
（3）確定補償標準：將建筑按結構分為石木結構、土木結構兩大類，石木按建筑質量分為四級，土木結構分為五級。石結構房屋的補償范圍30-170元/平方米，土木結構房屋補償范圍為40-150元/平米，建筑附屬物10元/平方米；
（4）張榜公示后先拆后賠，給予拆遷戶憑據日后領款。
3、宅基地安置分配辦法：采取統一拆除統一安置的方式，于土地整理后抓鬮決定每戶安置宅基地的位置。
（1）被拆遷后住房占地面積人均不足20平米或拆遷面積100平米以上的給予安排宅基地；拆遷面積150平米以上，安排宅基地后人均居住面積仍不足20平米的，另行考慮給予宅基地安排。
（2）拆遷面積50平米以上，且人均居住地面積30平米以下，或拆遷面積50平米以下，且人均居住占地面積21至26平米的，根據實際居住情況確實有困難的給予宅基地安排。
（3）拆一座房屋由兄弟多人共有，以持證繼承人計算；現已結婚分家，另立戶冊的，拆遷面積由兄弟平均分享，也可以由兄弟歸割；現居住面積屬兄弟共有或合有的，應根據實際情況，該辦理歸割的，經村認可后辦理手續（歸割的平方數不計入安排厝地的平方數）后考慮厝地安排，但總數不得超過二塊，安排后還屬于住房困難戶的給予結合處理。
（4）人口計算：人口數以97年6月30日以前人口為準。辦理獨生證的可多享受一人，二女結扎戶多享受一人，兒子達到法定婚齡尚未結婚的多享受二人；結婚未生育的多享受一人，在外工作人員可計入人口數，兄弟分家的，只有父母和姐妹以兄弟數平均分享。
（5）全戶長期居住外地，戶口不在本村，房屋被拆遷的，原則上按拆遷面積給予以地換地安排，安排數超過拆遷面積，超過部分應按150元/平米繳納。
（6）新安排的宅基地控制在90平米以下，拆遷面積可以以地抵地，抵后超過部分一律有償使用。居住占地面積人均25平米以內部分的地價100元/平米，人均超過25平米以上的部分200元/平米。
（7）被拆遷戶先交納拆建房押金，先拆后建的，交押金1,000元，先建后拆的交押金5,000元，不按期拆遷或不按規劃建設的沒收押金。
1997年舊村改造效果顯著，此后十年間，村莊采取滾動改造的辦法，對村莊環境實施小規模的局部改造。同時村內也加強對新增宅基地的控制，除無房戶外不給新增宅基地，對無房戶采從嚴認定，例如適齡青年結婚并不被認定為無房戶。多年的局部改造和規劃控制取得了成效，到2007年實施“舊村改造、新村建設”時，已有較好的實施基礎。延續第一次舊村改造的實踐經驗，2007年改造的資金自籌部份依然采用交人頭費的方式集資，而改造后有償使用的地塊價格為1萬1千元。在宅基地安置分配方面，仍采取統一拆除統一抓鬮安置的方式，惟更嚴格遵照“一戶一宅”原則，限定安置對象僅為拆遷后的無房戶和危房戶。
相較而言，A村1997年的拆遷改造工作較2007年容易很多，其原因主要是：（1）1997年的改造屬于村莊內生的自發改造，村集體內部動力較大，村民都有改善村莊環境的共識，在拆遷過程中比較配合；而2007年的改造則是政府自上而下的政務推動。（2）1997年村民經濟收入較為匱乏，無力新建房屋，并不產生宅基地的競爭；2007年改造時，村民的經濟狀況較10年前大為改善，普遍具備建新房能力，宅基地成為競爭標的。（3）1997年村民新申請宅基地沒有得不到批準的緊張；2007年宅基地總量控制嚴格，宅基地成為稀缺資源。因此，（4）對于拆遷問題，十年前后村民態度大不相同。1997年涉及到拆遷讓地與他人建房時，村民比較無所謂。但2007年若為公共設施建設拆自家房屋時，村民基本配合；若是拆自家舊房是為他人騰地蓋房，則拆遷難度很大，往往需要村干部乃至村里有威望的長輩不斷登門做工作才可。
5 結論：機會成本與交易成本
5.1 村民建房的決策要素：機會成本
通過調研，我們想指出的是，“機會成本”是影響村民建房的最重要因素，無論主流價值鼓吹的是高大上還是古樸韻味。農民作為建房主體，建房需要的資金能力涉及與其他家庭支出間的機會成本計算；在經濟水平較低的年代，普遍沒有申請宅基地建房的情況，而在經濟水平提高的年代，建新房成為普遍現象。農民作為宅基地使用權的所有者，是否退地讓地涉及宅基地占有的機會成本計算；當“一戶一宅”強制落實導致宅基地成為稀缺資源時，為子孫占地成為不改造的機會成本，因為一旦改造，就面臨“一戶一宅”以及占地面積合規的退地要求。而當城中村的物業租賃現金流價值很高時，其他的機會成本就無足輕重，遑論傳統形態的保存。
5.2 弱集體／強集體的決策要素：交易成本
而在村集體的宅基地治理方面，我們看到的是，即使如A村具有“統一拆遷統一安置”的舊村改造實踐基礎，2007年實施“舊村改造、新村建設”時，A村仍如M村般地往“弱集體的線性建設”方向傾斜，究其原因，村集體的交易成本，即其與村民間的談判力，是主要因素。
村集體與村民間的交易談判力的削弱，來自兩個力量的折沖：一為上述村民建房的經濟行為和為子孫占地尋租所導致的交易成本提高；另為2005年以后農村財政制度所導致的治理能力的弱化。
2001年農村稅費改革后，村級收入主要由農業稅和農業特產稅附加、向不承包土地的農民收取的鄉村公益事業資金、興辦村級集體事業“一事一議”籌集資金、財政補助資金、村級各種承包收入和生產經營收入以及其他收入構成。彼時村級組織獲得轉移支付是一項政策性收入，但這種政策性收入具有不穩定性，可能隨著改革的進行和利益格局的調整到位而變化。2005年取消農業稅，因減免農業稅而減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉移支付予以彌補，財政轉移支付幾乎成為沒有集體經濟的村級財政唯一的財源，村級財政來源發生了質的變化。
與此同時，中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出扎實推進社會主義新農村建設的要求。廈門市政府于次年制定《廈門市舊村改造和新村建設實施方案》，通過財政撥款加大對農村基礎設施的供給，但涉及與村民交易的拆遷安置，仍為村莊治理的內政。此際，被弱化的村財既缺乏前期一次性投入資金，也沒有融資渠道，這導致“統一拆遷統一安置”模式存在制度缺陷；再加上村民讓地退地抗力和需地要求雙雙增強，交易成本大幅升高，終于導致強集體讓位于弱集體。
為解決弱集體問題，并為新農村建設政績效益，政府往往將舊村改造形成為一種“運動”，通過動員來實施改造方案。這不僅忽略了從制度面尋思村莊建設的自身造血機能，且在“運動”方式中容易出現侵犯農民利益的不公平現象，對于村莊治理造成傷害。
在鄉愁、傳統村落、美麗鄉村成為懷想的今天，農村建設的管理需要一個制度創新，使得美麗鄉村大于其他機會成本，使得公共規則能通過日積月累的實踐成為村莊共識。
作者：劉昭吟系鄉村經濟研究室主持人、臺灣大學建筑與城鄉研究所博士、美國加州大學伯克利分校fulbright訪問學人；馬曉明系中國城市規劃設置研究院上海分院規劃師
中國鄉村發現網轉自：鄉愁經濟 微信公眾號
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