——基于浙江的實證研究
摘要：政府給村干部發(fā)“工資”和支付養(yǎng)老保險的村干部“公職化”政策引發(fā)了廣泛的爭議，學(xué)界普遍擔(dān)心這會對村民自治制度造成實質(zhì)上的損害。通過對浙江省部分鄉(xiāng)村的實證研究可以認(rèn)為:“公職化”對村干部的角色行為產(chǎn)生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化; 對鄉(xiāng)－ 村關(guān)系也產(chǎn)生了影響，村干部更加聽命于政府。但從總體上看，“公職化”政策沒有對現(xiàn)有的鄉(xiāng)－村關(guān)系造成實質(zhì)性改變，它只是強化了既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)－村關(guān)系。另外，“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著，“部分支付”模式下的村干部對“公職化”政策更取贊成態(tài)度。對此的政策建議主要是: 應(yīng)強化對村干部的以村民利益為導(dǎo)向的廣大村民參與的考核這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。
關(guān)鍵詞：村干部；“公職化”；村民自治
一、問題的提出及研究方法
村干部“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓?wù)員，而是對國家把公務(wù)員管理的某些做法變通移植到村干部管理上的一種通俗性概括。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來村干部“公職化”舉措日益彰顯，突出表現(xiàn)在：中央明確提出通過政府財政轉(zhuǎn)移支付建立村干部報酬和養(yǎng)老保險資金保障機制（十七屆三中全會，2008；十七屆四中全會，2009），即坊間俗稱的“政府給村干部發(fā)‘工資’和養(yǎng)老保險”，從而把原來的地方性做法上升為國家行為。
村干部“公職化”引發(fā)了爭議。學(xué)界總體上對此持否定態(tài)度，認(rèn)為它損害并扭曲了村民自治制度。因為其一，村委會是一個基層群眾性自治組織，自治組織負(fù)責(zé)人的報酬就理應(yīng)由自治組織自身來解決，這是“村民自治”的題中應(yīng)有之義。其二，村干部工資“由上級發(fā)放”的做法損害了本來就很不穩(wěn)固的基層民主，如果村干部端起了政府的“飯碗”，村干部就變成了“政府雇員”，那么政府“指揮”、“領(lǐng)導(dǎo)”村干部，不是就“名正言順”而且輕而易舉了嗎？這就從根本上顛覆了村民委員會組織法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的“指導(dǎo)”關(guān)系。因此，村干部工資政府發(fā)放，不符合村民自治的真義，必須堅決反對[1]。政界實務(wù)界對此則持肯定態(tài)度。他們基于的是村莊治理的實際狀況和需要--中國絕大多數(shù)行政村已淪為“空殼村”，自治組織難以支付村干部報酬。無錢何以治理？無報酬誰來治理？由此，產(chǎn)生了許許多多的“癱瘓村”。因此，村干部報酬由國家財政支付，既能吸引更多更好的各類人才來擔(dān)當(dāng)村干部，又能減輕村級集體的負(fù)擔(dān)，從而能實施有效的村莊治理。至于理論（能否自洽）問題，他們就沒考慮得那么多了。
那么，村干部“公職化”的實際效應(yīng)如何？特別是它有否造成學(xué)界所普遍擔(dān)心的對村民自治制度實質(zhì)上的侵害？如有，則又在哪些方面構(gòu)成了實質(zhì)上的損害？帶著這些問題，我們課題組一行2010年暑期深入鄉(xiāng)村實地進行了調(diào)研。
選擇何樣的觀察視點來測度村干部“公職化”政策的實際效應(yīng)才具科學(xué)性？仝志輝、賀雪峰運用“體制精英-非體制精英-普通村民”三層分析框架對四種理想類型的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了分析[2]。金太軍則把以鄉(xiāng)政組織為載體的“鄉(xiāng)政”權(quán)力引入村莊治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了“國家-村莊精英-普通村民”的三重權(quán)力分析框架，從而將村莊權(quán)力的“外部研究”與村莊權(quán)力的“內(nèi)部研究”勾連了起來[3]。我們認(rèn)為村干部“公職化”直接點擊的是國家（直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道）與村級自治組織負(fù)責(zé)人之間這個活穴，但卻是牽動上下的中樞之穴，“因為在村莊權(quán)力的內(nèi)部和外部結(jié)構(gòu)中，村莊精英屬于承上啟下的中介地位，構(gòu)成村莊權(quán)力互動的交叉點和集合部”[3]。因此，本研究將從三個層面上來考察村干部“公職化”政策對村民自治制度的實際影響：其一是在村干部們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系的層面上，看其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否增強了依附性。其二是在對村級事務(wù)的治理的層面上，觀察村干部的思維方式特別是行為方式是否發(fā)生了變化。其三是在村干部與村民的關(guān)系的層面上，看其有何種方向的流變趨向。這三個層面在實踐中，往往是相互交叉的。三層交集中的一個關(guān)鍵觀察點是：當(dāng)上級意圖與村民的利益發(fā)生矛盾時，村干部的利益代表性或利益代表行為是否發(fā)生了變化或偏差，或者說，村干部們的“角色”代理是否發(fā)生了轉(zhuǎn)換或偏差。這個問題乃至本課題的實質(zhì)，是國家與自治域或曰基層自治組織間的關(guān)系，簡稱“國家-村莊”關(guān)系。觀察在基層自治組織負(fù)責(zé)人即村干部“公職化”政策下，“國家-村莊”關(guān)系是否會發(fā)生變化，發(fā)生了何種趨向的變化，這種變化有沒有對作為中國四大政治制度之一的基層群眾自治制度的內(nèi)在價值設(shè)計或內(nèi)在制度特性造成損害特別是實質(zhì)性的損害。據(jù)此，我們的訪談和問卷圍繞上述三個層面的問題來設(shè)計并展開。
為了便于對同一區(qū)域內(nèi)的不同“公職化”模式下的鄉(xiāng)村、同一“公職化”模式下的不同類型的鄉(xiāng)村進行比較，我們的調(diào)研集中在浙江省L市展開。L市處于浙江省的中上發(fā)展水平，該市從2008年正式開始施行村干部的“公職化”政策，至今已兩年有半。其“公職化”有兩種模式。一種是Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，即村主要干部（村主任、書記）“工資”和養(yǎng)老保險“政府全額支付”模式。每人每年近4萬元全部由政府給予，且明文規(guī)定不允許再到村里拿酬金。Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬比較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一種是其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，即“1+1”模式，或曰“政府部分支付”模式。村主任、村書記“工資”和養(yǎng)老保險=政府給予部分+村里給予部分，其中政府支付部分L市統(tǒng)一為1125元/月，全年1.35萬元/人，再加上養(yǎng)老保險每人1000元/年。我們首先選取了Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為第一種模式的代表，在第二種模式中我們選取了經(jīng)濟水平相對較好的Ⅱ鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地處偏僻山區(qū)相對欠發(fā)達的Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)。考慮到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，各村也存在著經(jīng)濟發(fā)展水平、集體經(jīng)濟收入水平、尤其是主要村干部是否“老板”等因素的差異，而這些差異都可能對村干部“公職化”效應(yīng)發(fā)生影響，因而，我們在Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇了3個行政村作為調(diào)研點，力求綜合體現(xiàn)上述各方面的差異因素。這樣我們一共調(diào)查了L市3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）和9個行政村（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ各3個行政村）。
我們的調(diào)研以三個層面、兩種方式進行。我們先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或主管副書記和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行結(jié)構(gòu)式訪談；然后下到村級層面與村書記、村主任和其他村干部進行結(jié)構(gòu)式訪談；最后，深入農(nóng)戶，進行了訪談式問卷調(diào)查，形成有效樣本數(shù)184個，其中Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個，Ⅱ鄉(xiāng)鎮(zhèn)64個，Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個。問卷共14個問題，圍繞三個方面，其中，“公職化”對村干部角色行為的影響，設(shè)4個問題，“公職化”對村-鄉(xiāng)關(guān)系的影響，設(shè)3個問題，“公職化”對村干部-村民關(guān)系的影響，設(shè)3個問題。加上對村干部“公職化”總體認(rèn)知，設(shè)2個問題，對村干部競爭與改善，設(shè)2個問題。
二、問卷統(tǒng)計與綜合分析
（一）問卷統(tǒng)計
1.“公職化”對村干部的角色行為產(chǎn)生了明顯的影響，村干部的利益代表性更加政府化。對村民樣本的統(tǒng)計顯示，與“公職化”前相比，當(dāng)上級政府與村民利益發(fā)生矛盾時，村干部站在村民一邊由46%下降到32%，站在政府一邊由42%上升到48%。特別是當(dāng)政府不正當(dāng)?shù)貜娏η趾Υ迕窭鏁r，只有27%認(rèn)為村干部“幫村民”，挺身維護村民利益，近三成是“幫政府”（28%），占多數(shù)的是“雙方都不得罪（40%），置身風(fēng)浪之外做騎墻派，關(guān)鍵時節(jié)角色行為失范。從而，決定了對村干部角色代理的總體評判。只有30%認(rèn)為“公職化”后村干部仍是“村民當(dāng)家人”，24%認(rèn)為是“政府代理人”，更多的選擇兩重角色兼雜（46%）。
“政府全額支付”模式下村干部的利益代表行為政府化更加顯著。實行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“站在政府一邊”比“政府部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)高出三成，“站在村民一邊”比以前下降兩成；從而，認(rèn)為村干部是“政府代理人”的比例比Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加18-19%，認(rèn)為是“村民當(dāng)家人”的減少20-24%。而經(jīng)濟發(fā)展水平的差異對村干部利益代表行為的影響沒有明顯差別。
2.“公職化”對鄉(xiāng)-村關(guān)系也產(chǎn)生了影響，村干部更加聽命于政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系更加緊密。統(tǒng)計顯示，有高達76%村民認(rèn)為，“公職化”后村干部或多或少比以前更加聽政府的話了；有57%村民認(rèn)為政府下達的政務(wù)比以前完成得更好了。
“政府全額支付”模式下村干部更加聽命于政府的趨向更加明顯。實行“政府全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“更加聽政府的話了”比Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)高出8-12%左右。而經(jīng)濟發(fā)展水平差異的因素沒有太大影響。
3.“公職化”對村干部與村民的關(guān)系的改善起到了一些作用，兩者的關(guān)系總體趨緩。統(tǒng)計顯示，有28%的村民認(rèn)為，村干部拿政府的“工資”和養(yǎng)老保險后“比以前更熱心（負(fù)責(zé)）幫村民做事”了，22%認(rèn)為村干部與村民的關(guān)系比以前更好了。可見，“公職化”對村干部的村務(wù)、服務(wù)工作有一定的激勵作用，但不是很大，60-70%的村民認(rèn)為跟“公職化”以前沒有什么變化，另有8%認(rèn)為還不如以前。
“政府全額支持”模式下村干部與村民關(guān)系的改善甚微。“全額支付”的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，“比以前更熱心幫村民做事”減少了22-25%，“跟以前一個樣”增加了15-17%，“不如以前熱心”增加了7-10%。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則幾乎沒有差別。
4.“公職化”政策對吸引村中能人效應(yīng)明顯，村干部的競爭更激烈了，村干部隊伍的整體素質(zhì)也更好了。統(tǒng)計顯示，有79%的村民認(rèn)為“公職化”后村干部位置的競爭更激勵了，33%認(rèn)為實施“公職化”政策后村干部隊伍整體上比以前更好了。“公職化”對吸引村中的能人來村上承擔(dān)公共管理事務(wù)、從而改善村干部隊伍效果明顯。
5.基于以上認(rèn)識，村民群體對“公職化”政策基本取贊成態(tài)度。對于“政府為什么要實行支付村干部‘工資’等‘公職化’政策（多選）”的問題，“讓村干部更賣力工作”成為村民的首選（52%），其次是“吸引有能力的人來當(dāng)村干部”（46%），再次是“減輕村里（集體）的負(fù)擔(dān)”（44%），說明村民群體較多地把“公職化”政策理解為使村干部更聽話、更賣力地工作。但村民也認(rèn)為，“公職化”也有減輕村里的負(fù)擔(dān)，吸引有能力的人來當(dāng)村干部的實際功效。況且“更賣力地工作”不僅包括上級下達的政務(wù)，也包括村莊自身的治理事務(wù)。基于此，村民群體對“公職化”政策更多抱贊成態(tài)度（68%）。
兩種“公職化”模式和不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民群體在此問題上的評判沒有多大差別。村干部群體略有差別，“部分支付”模式下的村干部更傾向于贊成“公職化”政策，比Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)贊成度高10%。
（二）綜合分析
結(jié)合我們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部兩個層面的訪談材料，作如下進一步分析。
村干部“公職化”政策對村民自治制度的效應(yīng)正負(fù)兼收。從正面效應(yīng)來看，它減輕了村集體的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，從而使中國絕大多數(shù)的“空殼村”有了正常治理的物質(zhì)基礎(chǔ)；它使村干部安心于村公共事務(wù)的治理工作，更積極地為村民服務(wù)做事，從而使村干部與村民群體關(guān)系也得到一些改進，鞏固了村莊治理的群眾基礎(chǔ)；它使政府下達的政務(wù)也完成得更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系也得到一些改進；它吸引了更多的村莊能人來競選村干部，使村級治理者隊伍整體得到改進，改善了村莊治理的人才基礎(chǔ)。總之，“公職化”政策有力地支撐和在一些方面一定程度上推進了村民自治制度，也在一定程度上改善了鄉(xiāng)-村關(guān)系。
“公職化”也給村民自治制度帶來了一些負(fù)面效應(yīng)。最突出的是村干部的利益代表行為更加政府化，更加聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民發(fā)生利益矛盾時，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不正當(dāng)?shù)負(fù)p害村民利益時，村干部更多地站在政府一邊；村干部辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的政務(wù)的積極性明顯高于料理村務(wù)和百姓事務(wù)的熱情，對村莊內(nèi)部干群關(guān)系的改進作用明顯不如外部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的改進，等等。
但是，從總體上看，“公職化”政策沒有對現(xiàn)有的鄉(xiāng)-村關(guān)系和村民自治格局造成實質(zhì)性改變，它只是強化了現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系和政府主導(dǎo)的村民自治格局。它有兩層涵義：第一，我國自上世紀(jì)80年代開始實施“鄉(xiāng)政村治”，村級名義上實行自治，是自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級隸屬關(guān)系，而是“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。但現(xiàn)實運行中，村級組織實際上淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，構(gòu)成實際上的“命令-服從”關(guān)系，也即村干部們原本就是聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。“公職化”政策并沒有改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系，但對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)-村關(guān)系格局起了強化作用。第二，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系格局下村干部聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有一定的限度的，它往往以不激起村莊較多村民的群怒為基準(zhǔn)，“公職化”政策并沒有使村干部們改變這一基準(zhǔn)。這也正是仍有32%的村民認(rèn)為當(dāng)上級與村民利益矛盾時村干部是會站在村民一邊的，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)損害村民利益時仍有27%村民認(rèn)為村干部會幫村民（只比“幫政府”低一個百分點），更多的是“雙方都不得罪”（40%），以至仍有30%村民認(rèn)為村干部是“村民當(dāng)家人”（高于“政府代理人”的24%）的原因所在。這揭示了村干部的真實狀況，
在與鄉(xiāng)、村兩級干部的訪談中，鄉(xiāng)、村干部強調(diào)了以下幾點。第一，大多數(shù)情況下，特別是關(guān)鍵時刻，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是保持一致的。但這在“公職化”前，甚至是村干部沒有報酬（錢）的時期也是如此。第二，上級與村民利益發(fā)生矛盾但矛盾較小且涉及農(nóng)戶不多時，村干部一般站在有理的一邊，如村民的利益合理則向政府反映村民的訴求，如村民無理政府有理，則幫政府做村民的工作。如政府執(zhí)意要做，則盡力幫政府做工作。第三，如政府與村民的矛盾釀成較大民怨時，村民有理自然堅決站村民一邊，即使村民無理，村干部也會站在村民一邊。“當(dāng)老百姓達成共識，站起來時，即使老百姓只有10%-20%，哪怕是老百姓無理，無論拿不拿‘工資’，村干部也肯定站在老百姓一邊”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記語）。
與村民問卷相互印證，我們認(rèn)為基本反映了村干部們的真實情況。可能犯疑的是，為什么政府給村干部發(fā)“工資”后，村干部的利益代表行為與前相比沒有實質(zhì)性的變化呢，即發(fā)生我們所擔(dān)心的完全“傍政府”呢？這得益于村民自治制度內(nèi)部兩種機制的制約。一是受村民選舉制度的制約。三年一度的村委會、包括村黨組織的換屆選舉對村干部的行為是一種很大的牽制，受訪的村干部都表示，發(fā)生矛盾時不幫村民講話，下屆選村主任、村書記時還想不想當(dāng)。“即使是村書記，現(xiàn)在也要‘兩推一選’，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能定的”（村書記語），以至一位村書記如此說：“只要選舉制度不改變，不管發(fā)不發(fā)‘工資’，村干部想的第一個問題還是村民的問題。”二是受制于村民考評村干部制度。政府的“工資”如何發(fā)？發(fā)與不發(fā)，發(fā)多發(fā)少最后都要經(jīng)過村民考評這一關(guān)。雖然是政府發(fā)的“工資”，但只要政府有村民利益的理念和導(dǎo)向，在年終考評時，召集村民考評一下村干部為村老百姓辦事和治理村務(wù)的情況，而不是只考評完成政務(wù)的情況，甚至只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)關(guān)起門來考評，就能對糾正村干部拿了政府“工資”后可能出現(xiàn)的行為偏向發(fā)揮很大的預(yù)防和制止作用。此外，還有村莊“熟人社會”、“面子”觀念或曰道德輿論壓力機制的制約。村干部普遍說：“村干部，村干部，就是生活在‘村’里的干部，總有一天不當(dāng)村干部了，還是村里的人，抬頭不見低頭見”，“長期在村里生活，肯定要為村民說話的，否則要被村民罵的。”
三、對“公職化”政策的改進建議
如何破除“鄉(xiāng)政村治”下村民自治之自治性不足的問題，是一個鄉(xiāng)村治理的整體制度框架如何重構(gòu)的長期性問題，中外學(xué)者已有許多論述。本文只是想基于“現(xiàn)有的”村民自治的實際制度狀況，對“公職化”政策提出一些建議。
1.應(yīng)強化對村干部的以村民利益為導(dǎo)向的廣大村民參與的工作情況的考核。村干部“公職化”政策實施后最擔(dān)心的是村干部更加成為政府的代理人，利益代表行為更加政府化，也就是屁股完全坐到政府一邊，對村莊本身的和百姓的事務(wù)消極怠工等等，為防止克服這種政府化傾向，除了三年一次的村干部競選外，就靠一年至少一次的對村干部的考核，并把考核情況與“工資”發(fā)放掛鉤。這是防止“公職化”負(fù)效應(yīng)的關(guān)鍵一步，必須重視和強化。實地調(diào)研中，雖然村干部群體100%都認(rèn)為有年度考核，但受訪村民中只有26%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年有對村干部的考核，認(rèn)為“沒有”的占29%，“不清楚”占45%，兩者相加達到74%。調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的年度考核只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院內(nèi)進行（機關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子打分），與老百姓無關(guān)，本村村民根本沒有參與權(quán)和話語權(quán)。據(jù)此，我們提出：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的考核必須有廣大村民群體參加。讓村干部的服務(wù)對象也是村民自治的主體（村民）來判別村干部工作的好壞，由此決定“工資”的有無與多少，讓村干部不但畏忌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也畏忌廣大村民。這種考核可采用村民（代表）大會群眾測評的形式，不能僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和班子來考核。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的考核內(nèi)容應(yīng)以村民利益為導(dǎo)向。不能僅考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)完成得怎樣，更應(yīng)考核村莊本身（自治）的事務(wù)做得怎樣，社區(qū)服務(wù)工作做得怎樣，以提高村干部服務(wù)村莊服務(wù)百姓的意識和能力，變“眼睛向上”為“眼睛向下”。那種鄉(xiāng)鎮(zhèn)大院關(guān)起門來僅僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員參與的，以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)狀況為內(nèi)容的考核作為對村干部全部考核的做法必須廢止。只有這樣才能防止“公職化”極易帶來的村干部行為政府化。
2.村干部“工資”以“政府部分支付”模式更適宜。這主要基于三點理由。一是實踐績效的證明。實施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“全額支付”模式的Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其正面效應(yīng)不如“部分支付”的Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其負(fù)面效應(yīng)大于Ⅱ、Ⅲ鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個重要原因是，“全額支付”模式下（不許到村里再拿酬金）造成一些村的村干部的報酬還不如以前高，有的甚至還下降很多，村干部不但不買政府的好，反而對政府有怨言，挫傷了工作的積極性。二是理論上的自洽。理論上說，村干部辦理村莊事務(wù)，應(yīng)由村集體支付報酬，辦理政府下達的政務(wù)，應(yīng)由政府支付“政務(wù)代辦費”。因此，村干部一年的工資，就是政府一塊（代辦費）加上村里一塊（誤工費），也就是“政府部分支付模式”。這樣橋歸橋路歸路，道理上清清爽爽。“全額支付”模式雖然是政府出于好心，減輕了村里的負(fù)擔(dān)，但卻有越俎代庖之嫌，破了理。第三，“部分支付”模式具有靈活性或曰彈性。反之，“全額支付”模式剛性有余靈活性缺失。“部分支付”模式下，政府的“工資”是固定的，不論窮村富村都一個標(biāo)準(zhǔn)，但村里支付部分則可視村務(wù)的工作量、村集體經(jīng)濟的狀況等，給多給少由各村自定。這樣，國家固定的“工資”一塊，加上村里靈活的一塊，形成不同村莊村干部的不同報酬收入。而“全額支付”模式因為要考慮到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村干部“工資”的統(tǒng)一，因而往往難以顧及不同村莊工作量的大小，村集體經(jīng)濟的好差，無論何種類型的村莊一刀切，整齊劃一，缺失政策的靈活性，反而挫傷了富裕村村干部的工作熱情。“今年想適當(dāng)提高村干部‘工資’標(biāo)準(zhǔn)，但又擔(dān)憂超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)水平，引起機關(guān)職員的不滿”（Ⅰ鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記語）。
3.政府支付村干部“工資”政策應(yīng)讓廣大村民至少是村民代表人人知曉，以杜絕村干部的機會主義行為。訪談中了解到，許多村民對政府支付村干部“工資”的新政并不知情，村干部故意隱瞞，造成“部分支付”模式下許多村的村干部原村里支付的報酬仍一分不減全額領(lǐng)取，政府支付的部分又大幅度增加，類似暗中領(lǐng)取“雙份工資”，只有少數(shù)村相應(yīng)減少了村干部的村內(nèi)報酬。因而，應(yīng)在村民中廣泛宣傳、讓村民廣為知曉政府支付村干部“工資”的新舉措。一方面，使廣大農(nóng)民群眾感知國家的支農(nóng)惠農(nóng)之恩，另一方面，也加強對村干部報酬的監(jiān)督，讓村干部“工資”在陽光下運行，防止村干部的暗中撈取好處的機會主義行為。
4.調(diào)查中，有部分村干部提出了“全額支付”和“部分支付”外的第三種模式選擇：由政府每年給村里下?lián)芤还P數(shù)目相當(dāng)或更多的“村級工作經(jīng)費”。不名曰村干部“工資”，而叫做“村級工作經(jīng)費”，村里用這筆下?lián)芙?jīng)費，既可用作辦公經(jīng)費，也可用作村干部“工資”，也可用于其他工作經(jīng)費，其中的村干部“工資”發(fā)多發(fā)少，由各村的村民代表會議自己決定。“如政府發(fā)，不如一年給村里一筆錢，比發(fā)個人好，一般村干部不是沖著工資來的”（老板村干部語）。解讀他們的意思主要有：一是政府戴帽給村干部發(fā)“工資”，村干部拿了政府的“工資”就要聽命于政府，似乎建立了一種明確的雇傭關(guān)系，不利于作為自治組織負(fù)責(zé)人所必需的獨立性；而政府下達一筆“工作經(jīng)費”給村里，就可免除這種直接雇傭關(guān)系的不良印象。二是，村干部明確拿政府的“工資”，就可能懈怠村里老百姓的事務(wù)，“眼睛朝上不朝下”，反正主要是政府考核，不把村民的意見放在心里；而政府下達“工作經(jīng)費”，主要由村定村發(fā)并考核，就可有效免除這類偏差。三是“村級工作經(jīng)費”的方式更符合“政務(wù)代辦費”理論。如上述，政府所以給自治組織的負(fù)責(zé)人發(fā)工資，是基于“政務(wù)代辦費”之說：自治組織原本用于辦理區(qū)域內(nèi)的自治事務(wù)，但對政府下達基層的政務(wù)有“協(xié)助”義務(wù)，因為是本職外的“協(xié)助”義務(wù)，政府就要隨下達的政務(wù)給自治組織一筆相當(dāng)?shù)摹罢?wù)代辦費”。如果村干部“工資”就是“政務(wù)代辦費”的一種形式，那么“村工作經(jīng)費”顯然比“村干部工資”更合適。因為政府下達的政務(wù)的辦理不僅村主要干部參與了，而且村其他干部也參與了，甚至村組長等下一級干部也參與了，“工資”（代辦費）只發(fā)給主要村干部，其他村里的干部都沒有份，顯然有失公允；而且“代辦政務(wù)”不僅消耗的是村干部的人力，還有村里的物力，只補償人力，不補償公共物力，或者說把村里物力消耗的補償也轉(zhuǎn)化為村干部人力消耗的補償（“工資”），全給了村干部，顯然也是冬瓜賬記在西瓜賬上，轉(zhuǎn)公為私了。而以“工作經(jīng)費”形式下達，則可免除這些問題，不僅其他村里的干部皆可一體均沾，而且還可用于村里辦公用品的補償。四是現(xiàn)在村干部“工資”只發(fā)給村里的兩個主要負(fù)責(zé)人，極易引發(fā)村干部間的矛盾或其他村干部們的不滿（下述）。當(dāng)然以“村級經(jīng)費”形式下發(fā)也有弊處，就是以現(xiàn)在的“工資”形式村主要干部可以名正言順地多拿酬金，“反正是市里規(guī)定的，戴帽給我的”，這樣反倒是少些矛盾紛爭，減少或免除了博弈成本，政府也實現(xiàn)了抓主要矛盾、主要矛盾方面的有效性策略。若以“工作經(jīng)費”形式下發(fā)則主要村干部與其他村干部之間多大酬金梯度合適必經(jīng)一番博弈。因而，“村里拿，不如政府那兒拿”（村書記語）。
5.村級主要干部實行政府“工資”后，要防止因村干部間拉開了報酬差距而引發(fā)的村干部間的矛盾，即班子內(nèi)耗局面。調(diào)查中得知，不僅村民、村民代表對村主要干部由政府發(fā)“工資”政策不知情，而且村其他干部也不知情，因此才有前述的普遍存在的村主要干部原有的村發(fā)報酬一分不減（原本就比其他村干部高），總體報酬水平（加上政府“工資”）大增的現(xiàn)象。村主要干部（村書記、村主任）與村其他干部的報酬差距暗中大大拉開了。“其他村干部現(xiàn)在不知道，知道了肯定心里不舒服”，“他們會說，既然你們拿那么多，工作就都由你們來做”（村主要干部語）。預(yù)防的路徑，就是讓其他村干部、村民代表、全體村民都知道政府給村主要干部發(fā)“工資”這件事，讓他們通過桌面上的公開協(xié)商，以村民（代表）會議的形式，把村干部們的總體酬金約定在一個合理的梯度內(nèi)。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索》
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