留用地模式,是一種征地補償安置模式。即給予被征地村莊劃定一定數量的被征土地,用于建設,鼓勵村莊通過留用土地開發發展二、三產業。作為征地補償安置方式之一的留用地模式,一直是社會和學界關注的熱點。因此,梳理經濟快速發展地區的留用地開發實踐,深入理解不同地區的留用地開發模式,進而分析留用地開發存在的主要問題,并提出政策建議及實施對策,對推進我國征地制度改革具有重要意義。
留用地開發實踐
我國留地開發起源于深圳,隨后在廣州、浙江、上海等經濟快速發展地區廣泛發展并形成具有地方特色的實踐經驗。在實踐過程中,為適應市場需要,留用地的開發利用多由當地政府、集體經濟組織和投資方單方或者多方靈活設定。從實施效果看,留用地開發在保障失地農民土地權益、促進農村可持續發展等方面發揮了積極的作用。
杭州開發模式。1999年以來,杭州市留用地制度逐漸形成相對穩定的開發體系。杭州留用地制度有3方面的突出特點。一是堅持以村集體作為留用地開發的主導方,村集體能夠對留用地項目形成有效的把控。二是堅持留用地開發與國有土地利用體系相銜接,主要體現為對農用地先征用后留用、村留用地一律公開招拍掛。三是鼓勵經濟基礎薄弱、缺乏獨立建設能力的村集體多采用引進投資、合作開發的模式,推動留用地的開發成功率。杭州市留用地開發模式主要分為以下3大類: 1.村集體自行建設開發模式。主要表現為村集體通過籌資自行組織建設開發留用地,并在建成后將建筑物自行經營管理或整體出租給第三方經營管理。2.合作開發模式。是指通過市場化的程序選取合作單位,共同開發留用地。3.留用地貨幣化模式。是指村級集體經濟組織在征得村民同意后,可將村留用地交由杭州市土地儲備中心通過招拍掛形式公開出讓,相應國有土地使用權出讓收入在扣除有關稅費后由政府全部核撥給村級集體經濟組織。
廈門市西板村開發模式。廈門西板村留用地開發模式,指政府在征收農村土地發展工業集中區時,在工業集中區項目外圍按照相關的標準預留土地,并與已保留的工業集中區范圍內或緊鄰的村莊、工業集中區用地進行統一規劃,同步對村莊進行規范化的配套改造,使村莊內部環境全面改善,就地實現城鎮化。對于征收農村土地發展工業集中區或者發展某一固定業態的集中區,該模式具有一定的借鑒性。
長沙市咸嘉新村開發模式。咸嘉新村留用地開發模式的核心,在于將留用地劃分為生活性用地及生產性用地兩大類。其中,生活性用地主要是指集中統一開發的形式為被征地農民建設生活安置用房;生產性用地則是指通過村集體統一統籌,并在已經建成的物業基礎上,成立物業管理公司和經營場所為被征地村民提供就業崗位,物業的收益也作為持續的紅利發放給村民,從而多渠道地保障失地村民的生活。
廣州市留用地開發模式。廣州試行征地留用地的做法,可以追溯至上世紀80年代末,并經歷了政策中斷、恢復及完善的三大階段,每一個階段都有各自的特色。最后形成相對體系化的七種留用地開發模式,即指標出讓、具結承諾、土地出租、土地轉讓、自主經營、物業出租、合作開發。指標出讓是指村集體拿到留用地指標后,不選擇指標落地,而是將留用地指標出讓給其他村集體,對方向村集體支付指標出讓金的模式。這種留用地開發模式創設目的是實現沒有土地可供留用地指標落地的村集體和有土地可供留用地指標落地沒有指標的村集體的雙向對接。具結承諾是指由于征收土地面積不大,返還留用地地塊小,零散不利于規劃,村集體沒有選擇立刻兌現留用地指標,而由村集體提供承諾書,等到指標累積一定數額后再統一兌現。土地出租與物業出租,這兩種開發模式相類似,不同的是土地出租是指村集體通過直接出租土地,讓承租方自行投資經營留用地,不參與干預和分享收益,每年或定期地向承租人收取租金的模式;物業出租則是指村集體根據市場需求,對留用地的投資開發建設商鋪用房、物流廠房、倉儲庫房等并將物業出租給承租人使用,由承租人向村集體支付租金的模式。土地轉讓是指村集體通過變更土地所有權性質,將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者,并由土地使用者向村集體支付土地使用權出讓金的模式。自主經營是指村集體對留用地自行投資開發建設商鋪用房、物流廠房、倉儲庫房等,并自我經營和管理,以維持集體成員的長期利益和保障目的。合作開發是指村集體以土地作股份,開發方以資金貨幣作股份,雙方協議根據土地價格和建筑成本分得相應物業產權,再統一經營和分別出租獲得收益。
留用地開發存在的主要問題
歷史留用地落地問題仍突出。受留用地政策實施管理力度不足因素的影響,大部分城市在不同時期均出現留用地欠賬情況。再加上早期征地時,征地主體單位沒有被要求指標一定要落地,因此往往只落實指標配額,并沒有商定具體的留用地選址,進而導致村民空有指標、卻沒有土地進行開發的現象。另外,也有部分留用地未落地的原因是因為村民對于留用地選址不滿意,或者打算達到一定規模后一并兌現留用地造成的。這些都為留用地落地工作帶來困難,也影響留用地的開發及經營。
留用地指標使用過程繁瑣復雜,落地周期較長。按照大部分地區的留用地政策,留用地開發一般需要在主體工程用地范圍之外另行選址。選址既要符合土地利用總體規劃和城鄉規劃,又要被征地村同意,在選址問題上政府部門和被征地村往往難以達成一致,導致部分地區的留用地存在落地及開發難的現象。這一方面加大了征地拆遷的難度,影響了舊村改造的進行;同時也限制了優質項目的引進,影響了留用地的招商引資環節順利開展,另一方面也導致大部分村集體的留用地項目未批先建、違章建設等情況出現。
留用地位置、規劃和用途與現有規劃的協調難度大。部分留用地因為城市建設需要或受相關規劃限制,或由于沒有預留屬于本村的經濟發展用地,需要征收異村、異鎮用地予以解決。然而,異地落地往往受到異村、異鎮的排斥。同時,村民對于將部分地塊落實到外村或別的鄉鎮可能還有顧慮,既有對地理位置差異導致的地價差異的不認同,也有對落實在別村土地上的留用地塊開發管理能否順利進行持有懷疑,往往導致留用地無法落地,影響了留用地的開發。
留用地政策仍不完善,與其他政策存在銜接問題。留用地政策存在一些“政策盲點”,諸如再征留用地的時候,如何安排征收比例等情況并沒有在相關政策上作明確規定。同時,由于現階段政府出臺新政策的頻率相對較高,也容易出現新政策與留用地合作協議出現銜接不上的問題。特別是對于已經簽訂合作開發協議的留用地,是遵循舊政策還是遵循新政策的規定。這些問題都是影響日后留用地開發的關鍵因素。
地區發展環境不均衡,留用地利用收益差異大。中心城區或開發區周圍設施環境已漸成熟,區域優勢大,留用地項目的開發及之后的經營必然會帶來可觀的經濟利益,但外圍城區由于商業氛圍不濃厚,交通等基礎設施配套不到位,留用地開發項目的啟動在短期內難以創造較大的經濟價值,導致區域內部不同行政村的經濟總收入差異較大,可支配總收入不盡相同。城中村及郊區村的經濟發展水平差距大,也反作用于留用地的開發及利用。
已安排的留用地利用較為粗放。留用地具有分布零散、規模小的特點,再加上村集體留用地開發利用第一桶金問題成為開發門檻,客觀上造成已安排的留用地利用在初期只能通過低級產業方式開發,利用較為粗放,甚至部分已批準開發的留用地多年閑置。同時,由于大部分農村集體經濟組織自我開發能力較弱,開發資金不足,經營管理水平有限,留用地多用于出租或轉讓,留用地用以保障農民生計的積極作用未能得到充分發揮。
對策與建議
政策方面的建議。1.規范土地征收程序,實施征收土地與留用地報批同步政策。這便于留用地與征地開發項目的同步開發、招商、協調出租轉讓,提高土地的開發利用效率,加快留用地開發利用周期。有條件的地塊,可在報批同步的基礎上,進一步推進四個同步:同步規劃、同步報批、同步供地、同步開發建設。
2.以政策形式保障“三規合一”,充分考慮、落實村留用地與集體經濟發展用地的位置、規模和功能。在此過程中還要尊重被征地農民的主體地位,賦予其充分的知情權和參與權,充分溝通表達落實多方的意愿。
3.建立留用地指標與村集體建設用地綜合統籌的管理制度。目前對于村集體而言,兩種類型的土地都是保障村集體發展的重要手段。因此,建議建立留用地指標與村集體建設用地統籌考慮的管理制度,對留用地與村集體建設用地指標的核定、使用、調劑、核銷情況進行統籌動態管理,綜合統籌、指標共用,避免留用地規模過小、留用地與規劃不符等問題給村集體土地開發造成停滯。
4.適當放寬對于留用地的產業限制與準入條件政策。由于留用地土地在招商引資和吸納產業能力上先天不足,因此許多企業集團對于使用留用地持保留態度。在這樣的背景下,如果對留用地實行與國有土地同等的產業限制與準入條件,將無法發揮留用地靈活利用的優勢,也不利用于在社會經濟和產業轉型升級過程中,村集體對已有工業企業的保留和吸納。
實施對策。1.充分利用協會力量或者建立相應的中介組織,協助留用地統籌開發利用,解決村集體在留用地開發利用的整體過程中因缺乏土地報批、城市規劃專業知識、專業人力資源、缺乏招商引資市場信息導致的種種問題。
2.由各區國土資源管理部門牽頭,充分利用“三規合一”、村莊規劃和功能片區規劃契機,綜合考慮各種發展規劃需求,對各村留用地與集體經濟發展用地的位置、規模和功能進行確認和規劃調整。一經調整確認,不能隨意改為其用地性質和功能。
3.加強留用地利用的監督,一方面在現實留用地項目引進、落實和建設等環節中需要通過建立監督機構、監督檢查制度和調動社會各監督力量,避免集體資產流失和腐敗現象。另一方面,加強土地利用模式的監管,積極引導被征地村利用征地留用地建設物業,形成資產積累,把補償安置費變為不動產,用不動產收益安民富民。
4.對于未落地留用地指標,政府應當給予適當補助。留用地作為給予被征地農民的生計補償,在實際操作過程中,多數因為種種原因無法開發。一方面,政府應當對未落地留用地指標給予適當補助,以解決被征地農民的基本生計問題。另一方面,在綜合考慮各方利益的基礎上,也應當適當降低土地開發利用稅率,對村集體在辦證過程中發生的費用給予減免和優惠。
5.加強留用地開發利用方式的創新。隨著城市化及工業化進程,更多村莊地區逐步轉化為城鎮化地區,留用地的落地開發利用和利用效果,對于村民未來生活和村集體的穩定更加重要,因此需要積極探索其他留用地開發利用方式,鼓勵在實踐操作過程中進行模式創新。如可由政府引導劃定集中安置區,將全市各村留用地指標進行集中落地,引入市場機制進行利益分配;探索在現有土地制度下借助政府力量的村留用地公開招、拍、掛形式,按累計方式積累留用地指標統一落地方式、異地落地方式、指標交易使用方式、利用留用地指標盤活違法用地等,以更好發揮留用地的本源性作用。
(作者分別就讀、供職于廣東工業大學管理學院、廣州市房地產研究中心)
中國鄉村發現網轉自:中國土地
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