留用地模式，是一種征地補(bǔ)償安置模式。即給予被征地村莊劃定一定數(shù)量的被征土地，用于建設(shè)，鼓勵(lì)村莊通過留用土地開發(fā)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。作為征地補(bǔ)償安置方式之一的留用地模式，一直是社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。因此，梳理經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的留用地開發(fā)實(shí)踐，深入理解不同地區(qū)的留用地開發(fā)模式，進(jìn)而分析留用地開發(fā)存在的主要問題，并提出政策建議及實(shí)施對(duì)策，對(duì)推進(jìn)我國征地制度改革具有重要意義。
留用地開發(fā)實(shí)踐
我國留地開發(fā)起源于深圳，隨后在廣州、浙江、上海等經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)廣泛發(fā)展并形成具有地方特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐過程中，為適應(yīng)市場(chǎng)需要，留用地的開發(fā)利用多由當(dāng)?shù)卣⒓w經(jīng)濟(jì)組織和投資方單方或者多方靈活設(shè)定。從實(shí)施效果看，留用地開發(fā)在保障失地農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。
杭州開發(fā)模式。1999年以來，杭州市留用地制度逐漸形成相對(duì)穩(wěn)定的開發(fā)體系。杭州留用地制度有3方面的突出特點(diǎn)。一是堅(jiān)持以村集體作為留用地開發(fā)的主導(dǎo)方，村集體能夠?qū)α粲玫仨?xiàng)目形成有效的把控。二是堅(jiān)持留用地開發(fā)與國有土地利用體系相銜接，主要體現(xiàn)為對(duì)農(nóng)用地先征用后留用、村留用地一律公開招拍掛。三是鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、缺乏獨(dú)立建設(shè)能力的村集體多采用引進(jìn)投資、合作開發(fā)的模式，推動(dòng)留用地的開發(fā)成功率。杭州市留用地開發(fā)模式主要分為以下3大類: 1.村集體自行建設(shè)開發(fā)模式。主要表現(xiàn)為村集體通過籌資自行組織建設(shè)開發(fā)留用地，并在建成后將建筑物自行經(jīng)營管理或整體出租給第三方經(jīng)營管理。2.合作開發(fā)模式。是指通過市場(chǎng)化的程序選取合作單位，共同開發(fā)留用地。3.留用地貨幣化模式。是指村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在征得村民同意后，可將村留用地交由杭州市土地儲(chǔ)備中心通過招拍掛形式公開出讓，相應(yīng)國有土地使用權(quán)出讓收入在扣除有關(guān)稅費(fèi)后由政府全部核撥給村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。
廈門市西板村開發(fā)模式。廈門西板村留用地開發(fā)模式，指政府在征收農(nóng)村土地發(fā)展工業(yè)集中區(qū)時(shí)，在工業(yè)集中區(qū)項(xiàng)目外圍按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留土地，并與已保留的工業(yè)集中區(qū)范圍內(nèi)或緊鄰的村莊、工業(yè)集中區(qū)用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，同步對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)范化的配套改造，使村莊內(nèi)部環(huán)境全面改善，就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。對(duì)于征收農(nóng)村土地發(fā)展工業(yè)集中區(qū)或者發(fā)展某一固定業(yè)態(tài)的集中區(qū)，該模式具有一定的借鑒性。
長沙市咸嘉新村開發(fā)模式。咸嘉新村留用地開發(fā)模式的核心，在于將留用地劃分為生活性用地及生產(chǎn)性用地兩大類。其中，生活性用地主要是指集中統(tǒng)一開發(fā)的形式為被征地農(nóng)民建設(shè)生活安置用房；生產(chǎn)性用地則是指通過村集體統(tǒng)一統(tǒng)籌，并在已經(jīng)建成的物業(yè)基礎(chǔ)上，成立物業(yè)管理公司和經(jīng)營場(chǎng)所為被征地村民提供就業(yè)崗位，物業(yè)的收益也作為持續(xù)的紅利發(fā)放給村民，從而多渠道地保障失地村民的生活。
廣州市留用地開發(fā)模式。廣州試行征地留用地的做法，可以追溯至上世紀(jì)80年代末，并經(jīng)歷了政策中斷、恢復(fù)及完善的三大階段，每一個(gè)階段都有各自的特色。最后形成相對(duì)體系化的七種留用地開發(fā)模式，即指標(biāo)出讓、具結(jié)承諾、土地出租、土地轉(zhuǎn)讓、自主經(jīng)營、物業(yè)出租、合作開發(fā)。指標(biāo)出讓是指村集體拿到留用地指標(biāo)后，不選擇指標(biāo)落地，而是將留用地指標(biāo)出讓給其他村集體，對(duì)方向村集體支付指標(biāo)出讓金的模式。這種留用地開發(fā)模式創(chuàng)設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)沒有土地可供留用地指標(biāo)落地的村集體和有土地可供留用地指標(biāo)落地沒有指標(biāo)的村集體的雙向?qū)印＞呓Y(jié)承諾是指由于征收土地面積不大，返還留用地地塊小，零散不利于規(guī)劃，村集體沒有選擇立刻兌現(xiàn)留用地指標(biāo)，而由村集體提供承諾書，等到指標(biāo)累積一定數(shù)額后再統(tǒng)一兌現(xiàn)。土地出租與物業(yè)出租，這兩種開發(fā)模式相類似，不同的是土地出租是指村集體通過直接出租土地，讓承租方自行投資經(jīng)營留用地，不參與干預(yù)和分享收益，每年或定期地向承租人收取租金的模式；物業(yè)出租則是指村集體根據(jù)市場(chǎng)需求，對(duì)留用地的投資開發(fā)建設(shè)商鋪用房、物流廠房、倉儲(chǔ)庫房等并將物業(yè)出租給承租人使用，由承租人向村集體支付租金的模式。土地轉(zhuǎn)讓是指村集體通過變更土地所有權(quán)性質(zhì)，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向村集體支付土地使用權(quán)出讓金的模式。自主經(jīng)營是指村集體對(duì)留用地自行投資開發(fā)建設(shè)商鋪用房、物流廠房、倉儲(chǔ)庫房等，并自我經(jīng)營和管理，以維持集體成員的長期利益和保障目的。合作開發(fā)是指村集體以土地作股份，開發(fā)方以資金貨幣作股份，雙方協(xié)議根據(jù)土地價(jià)格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)產(chǎn)權(quán)，再統(tǒng)一經(jīng)營和分別出租獲得收益。
留用地開發(fā)存在的主要問題
歷史留用地落地問題仍突出。受留用地政策實(shí)施管理力度不足因素的影響，大部分城市在不同時(shí)期均出現(xiàn)留用地欠賬情況。再加上早期征地時(shí)，征地主體單位沒有被要求指標(biāo)一定要落地，因此往往只落實(shí)指標(biāo)配額，并沒有商定具體的留用地選址，進(jìn)而導(dǎo)致村民空有指標(biāo)、卻沒有土地進(jìn)行開發(fā)的現(xiàn)象。另外，也有部分留用地未落地的原因是因?yàn)榇迕駥?duì)于留用地選址不滿意，或者打算達(dá)到一定規(guī)模后一并兌現(xiàn)留用地造成的。這些都為留用地落地工作帶來困難，也影響留用地的開發(fā)及經(jīng)營。
留用地指標(biāo)使用過程繁瑣復(fù)雜，落地周期較長。按照大部分地區(qū)的留用地政策，留用地開發(fā)一般需要在主體工程用地范圍之外另行選址。選址既要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，又要被征地村同意，在選址問題上政府部門和被征地村往往難以達(dá)成一致，導(dǎo)致部分地區(qū)的留用地存在落地及開發(fā)難的現(xiàn)象。這一方面加大了征地拆遷的難度，影響了舊村改造的進(jìn)行；同時(shí)也限制了優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的引進(jìn)，影響了留用地的招商引資環(huán)節(jié)順利開展，另一方面也導(dǎo)致大部分村集體的留用地項(xiàng)目未批先建、違章建設(shè)等情況出現(xiàn)。
留用地位置、規(guī)劃和用途與現(xiàn)有規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度大。部分留用地因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)需要或受相關(guān)規(guī)劃限制，或由于沒有預(yù)留屬于本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，需要征收異村、異鎮(zhèn)用地予以解決。然而，異地落地往往受到異村、異鎮(zhèn)的排斥。同時(shí)，村民對(duì)于將部分地塊落實(shí)到外村或別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能還有顧慮，既有對(duì)地理位置差異導(dǎo)致的地價(jià)差異的不認(rèn)同，也有對(duì)落實(shí)在別村土地上的留用地塊開發(fā)管理能否順利進(jìn)行持有懷疑，往往導(dǎo)致留用地?zé)o法落地，影響了留用地的開發(fā)。
留用地政策仍不完善，與其他政策存在銜接問題。留用地政策存在一些“政策盲點(diǎn)”，諸如再征留用地的時(shí)候，如何安排征收比例等情況并沒有在相關(guān)政策上作明確規(guī)定。同時(shí)，由于現(xiàn)階段政府出臺(tái)新政策的頻率相對(duì)較高，也容易出現(xiàn)新政策與留用地合作協(xié)議出現(xiàn)銜接不上的問題。特別是對(duì)于已經(jīng)簽訂合作開發(fā)協(xié)議的留用地，是遵循舊政策還是遵循新政策的規(guī)定。這些問題都是影響日后留用地開發(fā)的關(guān)鍵因素。
地區(qū)發(fā)展環(huán)境不均衡，留用地利用收益差異大。中心城區(qū)或開發(fā)區(qū)周圍設(shè)施環(huán)境已漸成熟，區(qū)域優(yōu)勢(shì)大，留用地項(xiàng)目的開發(fā)及之后的經(jīng)營必然會(huì)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)利益，但外圍城區(qū)由于商業(yè)氛圍不濃厚，交通等基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，留用地開發(fā)項(xiàng)目的啟動(dòng)在短期內(nèi)難以創(chuàng)造較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部不同行政村的經(jīng)濟(jì)總收入差異較大，可支配總收入不盡相同。城中村及郊區(qū)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，也反作用于留用地的開發(fā)及利用。
已安排的留用地利用較為粗放。留用地具有分布零散、規(guī)模小的特點(diǎn)，再加上村集體留用地開發(fā)利用第一桶金問題成為開發(fā)門檻，客觀上造成已安排的留用地利用在初期只能通過低級(jí)產(chǎn)業(yè)方式開發(fā)，利用較為粗放，甚至部分已批準(zhǔn)開發(fā)的留用地多年閑置。同時(shí)，由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我開發(fā)能力較弱，開發(fā)資金不足，經(jīng)營管理水平有限，留用地多用于出租或轉(zhuǎn)讓，留用地用以保障農(nóng)民生計(jì)的積極作用未能得到充分發(fā)揮。
對(duì)策與建議
政策方面的建議。1.規(guī)范土地征收程序，實(shí)施征收土地與留用地報(bào)批同步政策。這便于留用地與征地開發(fā)項(xiàng)目的同步開發(fā)、招商、協(xié)調(diào)出租轉(zhuǎn)讓，提高土地的開發(fā)利用效率，加快留用地開發(fā)利用周期。有條件的地塊，可在報(bào)批同步的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)四個(gè)同步：同步規(guī)劃、同步報(bào)批、同步供地、同步開發(fā)建設(shè)。
2.以政策形式保障“三規(guī)合一”，充分考慮、落實(shí)村留用地與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的位置、規(guī)模和功能。在此過程中還要尊重被征地農(nóng)民的主體地位，賦予其充分的知情權(quán)和參與權(quán)，充分溝通表達(dá)落實(shí)多方的意愿。
3.建立留用地指標(biāo)與村集體建設(shè)用地綜合統(tǒng)籌的管理制度。目前對(duì)于村集體而言，兩種類型的土地都是保障村集體發(fā)展的重要手段。因此，建議建立留用地指標(biāo)與村集體建設(shè)用地統(tǒng)籌考慮的管理制度，對(duì)留用地與村集體建設(shè)用地指標(biāo)的核定、使用、調(diào)劑、核銷情況進(jìn)行統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)管理，綜合統(tǒng)籌、指標(biāo)共用，避免留用地規(guī)模過小、留用地與規(guī)劃不符等問題給村集體土地開發(fā)造成停滯。
4.適當(dāng)放寬對(duì)于留用地的產(chǎn)業(yè)限制與準(zhǔn)入條件政策。由于留用地土地在招商引資和吸納產(chǎn)業(yè)能力上先天不足，因此許多企業(yè)集團(tuán)對(duì)于使用留用地持保留態(tài)度。在這樣的背景下，如果對(duì)留用地實(shí)行與國有土地同等的產(chǎn)業(yè)限制與準(zhǔn)入條件，將無法發(fā)揮留用地靈活利用的優(yōu)勢(shì)，也不利用于在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，村集體對(duì)已有工業(yè)企業(yè)的保留和吸納。
實(shí)施對(duì)策。1.充分利用協(xié)會(huì)力量或者建立相應(yīng)的中介組織，協(xié)助留用地統(tǒng)籌開發(fā)利用，解決村集體在留用地開發(fā)利用的整體過程中因缺乏土地報(bào)批、城市規(guī)劃專業(yè)知識(shí)、專業(yè)人力資源、缺乏招商引資市場(chǎng)信息導(dǎo)致的種種問題。
2.由各區(qū)國土資源管理部門牽頭，充分利用“三規(guī)合一”、村莊規(guī)劃和功能片區(qū)規(guī)劃契機(jī)，綜合考慮各種發(fā)展規(guī)劃需求，對(duì)各村留用地與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的位置、規(guī)模和功能進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)劃調(diào)整。一經(jīng)調(diào)整確認(rèn)，不能隨意改為其用地性質(zhì)和功能。
3.加強(qiáng)留用地利用的監(jiān)督，一方面在現(xiàn)實(shí)留用地項(xiàng)目引進(jìn)、落實(shí)和建設(shè)等環(huán)節(jié)中需要通過建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查制度和調(diào)動(dòng)社會(huì)各監(jiān)督力量，避免集體資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象。另一方面，加強(qiáng)土地利用模式的監(jiān)管，積極引導(dǎo)被征地村利用征地留用地建設(shè)物業(yè)，形成資產(chǎn)積累，把補(bǔ)償安置費(fèi)變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)，用不動(dòng)產(chǎn)收益安民富民。
4.對(duì)于未落地留用地指標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。留用地作為給予被征地農(nóng)民的生計(jì)補(bǔ)償，在實(shí)際操作過程中，多數(shù)因?yàn)榉N種原因無法開發(fā)。一方面，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)未落地留用地指標(biāo)給予適當(dāng)補(bǔ)助，以解決被征地農(nóng)民的基本生計(jì)問題。另一方面，在綜合考慮各方利益的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低土地開發(fā)利用稅率，對(duì)村集體在辦證過程中發(fā)生的費(fèi)用給予減免和優(yōu)惠。
5.加強(qiáng)留用地開發(fā)利用方式的創(chuàng)新。隨著城市化及工業(yè)化進(jìn)程，更多村莊地區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化地區(qū)，留用地的落地開發(fā)利用和利用效果，對(duì)于村民未來生活和村集體的穩(wěn)定更加重要，因此需要積極探索其他留用地開發(fā)利用方式，鼓勵(lì)在實(shí)踐操作過程中進(jìn)行模式創(chuàng)新。如可由政府引導(dǎo)劃定集中安置區(qū)，將全市各村留用地指標(biāo)進(jìn)行集中落地，引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行利益分配；探索在現(xiàn)有土地制度下借助政府力量的村留用地公開招、拍、掛形式，按累計(jì)方式積累留用地指標(biāo)統(tǒng)一落地方式、異地落地方式、指標(biāo)交易使用方式、利用留用地指標(biāo)盤活違法用地等，以更好發(fā)揮留用地的本源性作用。
（作者分別就讀、供職于廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院、廣州市房地產(chǎn)研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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