——來自廣東清遠(yuǎn)市陽山縣的探索
2013年中央一號(hào)文件提出要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。自2013年以來，全國各地相繼開展了農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作，并根據(jù)各地的實(shí)際情況對(duì)土地確權(quán)模式進(jìn)行了積極探索。廣東省陽山縣被列為“全國農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)縣”之后，在土地確權(quán)工作中，探索實(shí)施了“先置換整合后確權(quán)”、“確地界到村組，確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，得到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的歡迎，也受到了大量媒體的關(guān)注，被媒體稱之為“陽山模式”。深入分析、總結(jié)“陽山模式”的經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)于推動(dòng)各地確權(quán)工作的穩(wěn)步開展，具有重要的借鑒和參考意義。
主要做法
1.“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”模式陽山縣地處石灰?guī)r山區(qū)，境內(nèi)“九山半水半分田”，優(yōu)質(zhì)平坦的耕地較少，大都是高低不平的細(xì)碎田地。近10年來，陽山縣移民以及外出務(wù)工人員較多，由于缺乏勞動(dòng)力，造成多數(shù)耕地長(zhǎng)期撂荒。江英鎮(zhèn)人口約4.3萬，如今常住人口不到兩萬，一半土地撂荒。原承包耕地地塊模糊、界址不清，應(yīng)用衛(wèi)星遙感和GPS定位系統(tǒng)技術(shù)也無法在圖紙上標(biāo)注與區(qū)分田地的邊界。由于二輪承包到戶時(shí)僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時(shí)間長(zhǎng)遠(yuǎn)已無法準(zhǔn)確辨認(rèn)四至，難以確地到戶。
為了減少糾紛、推進(jìn)確權(quán)工作，陽山縣政府在江英鎮(zhèn)榮崗村進(jìn)行試點(diǎn)，探索“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，即先把土地全部確權(quán)到村小組，再以二輪承包的面積為基數(shù)，按各戶所占面積來確地，而每一戶承包耕地的具體位置不在承包經(jīng)營權(quán)證上表明，只列明每一戶擁有村小組集體耕地面積的大小。該村經(jīng)村民代表（戶代表）會(huì)議表決后實(shí)施這種土地確權(quán)模式，這一做法減少了農(nóng)戶為指界各自承包地而發(fā)生的糾紛和矛盾。榮崗村的“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式一經(jīng)實(shí)施，立刻引起了其它村的效仿。調(diào)研組實(shí)地調(diào)研獲取的資料顯示，截至2015年10月份，陽山縣已有138個(gè)村小組召開了戶代表會(huì)議，同意以“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的模式進(jìn)行確權(quán)，面積約1.9萬畝。
2.“先置換整合后確權(quán)”模式
長(zhǎng)期以來，陽山縣細(xì)碎化的耕地已嚴(yán)重影響了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也影響了其農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；纳a(chǎn)。陽山縣委縣政府利用此次土地確權(quán)的契機(jī)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探討“先置換整合后確權(quán)”土地確權(quán)模式。土地置換整合的做法在不同地區(qū)做法也各不相同。調(diào)研組獲悉，截至2015年10月，陽山縣已通過村民表決同意解決土地細(xì)碎化問題的村有688個(gè)村小組，面積65000多畝。
主要成效與面臨的困境
1.推動(dòng)了農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，土地撂荒問題得以改善。陽山縣在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的同時(shí)，健全了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案，建立了土地流轉(zhuǎn)的電子信息管理系統(tǒng)和信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村三資管理平臺(tái)、公共資源交易中心的成功對(duì)接，有力地促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。
2.促進(jìn)了專業(yè)合作社的發(fā)展，農(nóng)民收入得以提升。2013年底，陽山縣農(nóng)民專業(yè)合作社共200個(gè)，會(huì)員2700多戶，2014年初，陽山縣全面鋪開農(nóng)村土地確權(quán)工作后，全縣農(nóng)民專業(yè)合作社增至318個(gè)，會(huì)員增至7799戶，輻射帶動(dòng)農(nóng)戶增至3萬多戶，戶均年增收7300多元，同比增長(zhǎng)了22%。
3.實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能得以拓展。陽山縣在開展土地確權(quán)工作的同時(shí)，大膽探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、林權(quán)、房屋等各類產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革，努力使資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本。截至2015年10月，陽山縣農(nóng)信社推出“流轉(zhuǎn)易”貸款產(chǎn)品，已向南粵農(nóng)業(yè)公司、豪豐林業(yè)公司、益民蔬菜合作社及農(nóng)戶授信貸款6306萬元。
盡管“陽山模式”并不違背中央關(guān)于土地確權(quán)的政策精神，但是由于其實(shí)施環(huán)境的特殊性以及土地置換工作難度較大等問題，使“陽山模式”的推行面臨一定困境。（1）“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的模式使農(nóng)戶自身無法實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能。（2）“先置換整合后確權(quán)”的模式工作難度大，阻滯了土地確權(quán)工作的進(jìn)度。
政策建議
1.應(yīng)充分肯定土地確權(quán)“陽山模式”。“陽山模式”是陽山縣廣大干部群眾在確權(quán)工作中根據(jù)實(shí)際情況，充分發(fā)揮村民與村干部的智慧，創(chuàng)新出來的一種確權(quán)方式，同時(shí)，“陽山模式”的確權(quán)，雖然在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上并不表明具體的位置和四至，但實(shí)質(zhì)還是根據(jù)二輪土地承包時(shí)的面積確權(quán)到每一戶，因此，這種確權(quán)模式也符合中央“總體上要確地到戶”的要求。應(yīng)充分肯定“陽山模式”，充分肯定陽山縣農(nóng)民在土地確權(quán)工作中的探索和首創(chuàng)精神。
2.應(yīng)充分認(rèn)識(shí)“陽山模式”推行的實(shí)際困難。“陽山模式”也存在著諸如單個(gè)農(nóng)戶無法有效利用承包經(jīng)營權(quán)證辦理抵押貸款，無法將土地流轉(zhuǎn)的問題。因此，各地在學(xué)習(xí)借鑒“陽山模式”時(shí)，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，由村民代表大會(huì)討論決定是否采取該種模式。同時(shí)，“陽山模式”確權(quán)后土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，還需要建立縣、鎮(zhèn)、村三資管理平臺(tái)和土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，從而確保交由村集體管理的土地能夠順利流轉(zhuǎn)。此外，還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到“先置換整合”給村委會(huì)帶來的工作難度。
3.加強(qiáng)監(jiān)查督導(dǎo)，防止草率仿照“陽山模式”。“確地界到村組，確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式，由于不需要為每家每戶測(cè)量承包地的面積、位置和四至，節(jié)省了大量的時(shí)間和工作經(jīng)費(fèi)。如果其它地區(qū)只是看到了此種確權(quán)模式的工作方便，而片面地為了降低確權(quán)成本、快速完成確權(quán)任務(wù)，盲目借鑒、效仿“陽山模式”，就會(huì)給這些地區(qū)的土地確權(quán)工作帶來極大的隱患和糾紛。
4.尊重農(nóng)民意愿，因地制宜推進(jìn)土地確權(quán)工作。在土地確權(quán)工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮村民理事會(huì)等基層社會(huì)組織的能動(dòng)作用，引導(dǎo)“村民的事情村民自己做”，“村民的矛盾村民自己解決”。另外，“陽山模式”中“先置換整合后確權(quán)”的方式，不能由政府主導(dǎo)土地置換整合，而應(yīng)在農(nóng)戶自愿的前提下由村集體決定實(shí)施。是否實(shí)施“先整合置換后確權(quán)”的方式，也應(yīng)充分尊重村民的意愿，而不應(yīng)由政府或村委會(huì)強(qiáng)行推動(dòng)。
作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2017年04月29日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
