——來自廣東清遠市陽山縣的探索
2013年中央一號文件提出要用5年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作。自2013年以來，全國各地相繼開展了農村土地確權試點工作，并根據各地的實際情況對土地確權模式進行了積極探索。廣東省陽山縣被列為“全國農村綜合改革示范試點縣”之后，在土地確權工作中，探索實施了“先置換整合后確權”、“確地界到村組，確面積到農戶”的土地確權模式，得到了當地農民的歡迎，也受到了大量媒體的關注，被媒體稱之為“陽山模式”。深入分析、總結“陽山模式”的經驗和不足，對于推動各地確權工作的穩步開展，具有重要的借鑒和參考意義。
主要做法
1.“確地界到村組、確面積到農戶”模式陽山縣地處石灰巖山區，境內“九山半水半分田”，優質平坦的耕地較少，大都是高低不平的細碎田地。近10年來，陽山縣移民以及外出務工人員較多，由于缺乏勞動力，造成多數耕地長期撂荒。江英鎮人口約4.3萬，如今常住人口不到兩萬，一半土地撂荒。原承包耕地地塊模糊、界址不清，應用衛星遙感和GPS定位系統技術也無法在圖紙上標注與區分田地的邊界。由于二輪承包到戶時僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時間長遠已無法準確辨認四至，難以確地到戶。
為了減少糾紛、推進確權工作，陽山縣政府在江英鎮榮崗村進行試點，探索“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式，即先把土地全部確權到村小組，再以二輪承包的面積為基數，按各戶所占面積來確地，而每一戶承包耕地的具體位置不在承包經營權證上表明，只列明每一戶擁有村小組集體耕地面積的大小。該村經村民代表（戶代表）會議表決后實施這種土地確權模式，這一做法減少了農戶為指界各自承包地而發生的糾紛和矛盾。榮崗村的“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式一經實施，立刻引起了其它村的效仿。調研組實地調研獲取的資料顯示，截至2015年10月份，陽山縣已有138個村小組召開了戶代表會議，同意以“確地界到村組、確面積到農戶”的模式進行確權，面積約1.9萬畝。
2.“先置換整合后確權”模式
長期以來，陽山縣細碎化的耕地已嚴重影響了其農業生產效率，也影響了其農業機械化、規模化的生產。陽山縣委縣政府利用此次土地確權的契機，在充分尊重農民意愿的前提下，探討“先置換整合后確權”土地確權模式。土地置換整合的做法在不同地區做法也各不相同。調研組獲悉，截至2015年10月，陽山縣已通過村民表決同意解決土地細碎化問題的村有688個村小組，面積65000多畝。
主要成效與面臨的困境
1.推動了農地的有序流轉，土地撂荒問題得以改善。陽山縣在開展農村土地確權工作的同時，健全了農村土地承包經營權檔案，建立了土地流轉的電子信息管理系統和信息平臺，實現了農村三資管理平臺、公共資源交易中心的成功對接，有力地促進了農村土地的流轉。
2.促進了專業合作社的發展，農民收入得以提升。2013年底，陽山縣農民專業合作社共200個，會員2700多戶，2014年初，陽山縣全面鋪開農村土地確權工作后，全縣農民專業合作社增至318個，會員增至7799戶，輻射帶動農戶增至3萬多戶，戶均年增收7300多元，同比增長了22%。
3.實現了土地承包經營權抵押貸款，土地財產權能得以拓展。陽山縣在開展土地確權工作的同時，大膽探索農村土地承包經營權、宅基地、林權、房屋等各類產權抵押貸款改革，努力使資源變資產、資產變資本。截至2015年10月，陽山縣農信社推出“流轉易”貸款產品，已向南粵農業公司、豪豐林業公司、益民蔬菜合作社及農戶授信貸款6306萬元。
盡管“陽山模式”并不違背中央關于土地確權的政策精神，但是由于其實施環境的特殊性以及土地置換工作難度較大等問題，使“陽山模式”的推行面臨一定困境。（1）“確地界到村組、確面積到農戶”的模式使農戶自身無法實現土地權能。（2）“先置換整合后確權”的模式工作難度大，阻滯了土地確權工作的進度。
政策建議
1.應充分肯定土地確權“陽山模式”。“陽山模式”是陽山縣廣大干部群眾在確權工作中根據實際情況，充分發揮村民與村干部的智慧，創新出來的一種確權方式，同時，“陽山模式”的確權，雖然在土地承包經營權證書上并不表明具體的位置和四至，但實質還是根據二輪土地承包時的面積確權到每一戶，因此，這種確權模式也符合中央“總體上要確地到戶”的要求。應充分肯定“陽山模式”，充分肯定陽山縣農民在土地確權工作中的探索和首創精神。
2.應充分認識“陽山模式”推行的實際困難。“陽山模式”也存在著諸如單個農戶無法有效利用承包經營權證辦理抵押貸款，無法將土地流轉的問題。因此，各地在學習借鑒“陽山模式”時，應充分尊重農民的意愿，由村民代表大會討論決定是否采取該種模式。同時，“陽山模式”確權后土地財產權能的實現，還需要建立縣、鎮、村三資管理平臺和土地流轉交易平臺，從而確保交由村集體管理的土地能夠順利流轉。此外，還應充分認識到“先置換整合”給村委會帶來的工作難度。
3.加強監查督導，防止草率仿照“陽山模式”。“確地界到村組，確面積到農戶”的確權模式，由于不需要為每家每戶測量承包地的面積、位置和四至，節省了大量的時間和工作經費。如果其它地區只是看到了此種確權模式的工作方便，而片面地為了降低確權成本、快速完成確權任務，盲目借鑒、效仿“陽山模式”，就會給這些地區的土地確權工作帶來極大的隱患和糾紛。
4.尊重農民意愿，因地制宜推進土地確權工作。在土地確權工作中，應充分尊重農民意愿，充分發揮村民理事會等基層社會組織的能動作用，引導“村民的事情村民自己做”，“村民的矛盾村民自己解決”。另外，“陽山模式”中“先置換整合后確權”的方式，不能由政府主導土地置換整合，而應在農戶自愿的前提下由村集體決定實施。是否實施“先整合置換后確權”的方式，也應充分尊重村民的意愿，而不應由政府或村委會強行推動。
作者單位：華南農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自:農民日報 2017年04月29日
(掃一掃，更多精彩內容！)
